王進， 胡馨月

(三峽大學 馬克思主義學院， 湖北 宜昌 443002)

選舉是民主政治的基石。謝覺哉曾在《論選舉運動的重要》一文中說：“民主是人民做主來管理國家的事，議國家的事。選舉是組織民主政治的開端，沒有選舉，民主政治開不得張?！盵1]抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)開展了以民主選舉為核心的民主政治建設，從1937年5月到1946年3月舉行了三次大規(guī)模的民主選舉活動，選舉產(chǎn)生民意機關和政府，在最廣泛的范圍內充分調動了人民群眾的積極性，為民族解放戰(zhàn)爭的勝利和新中國的成立做出了重要貢獻。陜甘寧邊區(qū)的民主選舉制度與方式，是中國共產(chǎn)黨對抗日根據(jù)地民主政治建設進行的重要探索，為新中國民主選舉制度的制定和發(fā)展提供了歷史經(jīng)驗。全面梳理這些歷史經(jīng)驗，對在新的歷史條件下，提高人民群眾的民主政治參與意識和主人翁意識，增強其民族自信心、民族向心力、政治歸屬感，具有重要現(xiàn)實意義。

一、陜甘寧邊區(qū)民主選舉的背景

1.動員一切力量爭取抗日戰(zhàn)爭勝利是陜甘寧邊區(qū)民主選舉的現(xiàn)實需要

1931年九一八事變發(fā)生后，中日民族矛盾逐漸上升為主要矛盾。中國共產(chǎn)黨轉變對國民黨的斗爭策略，從“抗日反蔣”改為“逼蔣抗日”再到“聯(lián)蔣抗日”，先后發(fā)表了《為抗日救國告全體同胞書》《中共中央為公布國共合作宣言》等系列文件，力促抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。七七盧溝橋事變后，蔣介石政府對日態(tài)度逐步變化。1937年9月22日，國民黨中央通訊社發(fā)表《中共中央為公布國共合作宣言》，23日，蔣介石發(fā)表廬山談話，實際承認共產(chǎn)黨合法地位，以國共兩黨第二次合作為基礎的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線正式形成。

中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭時期的中心任務是團結一切可以團結的力量，動員全國最廣大的人民群眾，爭取民族解放戰(zhàn)爭的勝利。圍繞黨在抗戰(zhàn)時期的中心任務，1937年陜甘寧邊區(qū)的第一次選舉運動就是以選舉促民主，以民主促抗戰(zhàn)，聯(lián)合一切力量進行戰(zhàn)爭動員。1941年抗戰(zhàn)進入相持階段，抗日戰(zhàn)爭進入最困難時期，日本侵略者在華北實行所謂“治安強化運動”，對抗日根據(jù)地實行野蠻的“三光”政策，企圖摧毀敵后抗日根據(jù)地。同時，國民黨頑固派對延安實行封鎖包圍，陜甘寧邊區(qū)經(jīng)濟極度困難[2]。1941年進行的第二次民主選舉活動，目的在于廣泛而充分地調動人民群眾的積極性，團結一切力量抗日和抗擊頑固派。第三次選舉正逢抗戰(zhàn)勝利結束，中國共產(chǎn)黨的中心任務就是推進和平、民主，建立新中國。為了推動全國的和平、民主和團結，陜甘寧邊區(qū)舉行了廣泛的選舉運動。

2.土地革命戰(zhàn)爭時期的民主選舉是陜甘寧邊區(qū)民主選舉的實踐基礎

在中華蘇維埃時期，中國共產(chǎn)黨就開啟了新型的民主選舉，從1931年11月到1934年初共進行了3次選舉運動。1931年11月頒布的《中華蘇維埃共和國選舉細則》，是根據(jù)《中華蘇維埃共和國憲法大綱》制定的類似于現(xiàn)代國家的選舉法，12月出臺了《中華蘇維埃共和國選舉委員會的工作細則》。1933年8月正式實施的《蘇維埃暫行選舉法》是蘇維埃政權的第一部選舉法?！短K維埃暫行選舉法》的內容包括“總則”“選舉權和被選舉權”“選舉的手續(xù)”“各級蘇維埃的選舉程序及代表的標準”“紅軍的選舉手續(xù)及代表的標準”“基本(鄉(xiāng)市)選舉承認取消及代表之召回”“選舉委員會及其工作”“選舉經(jīng)費”“附則”[3]。蘇維埃區(qū)域的選舉運動是蘇維埃民主制度在實踐上的表現(xiàn)。通過選舉，蘇區(qū)人民群眾獲得了較充分的民主權利。蘇維埃時期的民主選舉雖然存在某些局限，如舉手表決方式不利于民意的表達，出現(xiàn)某些選舉手續(xù)與程序不夠規(guī)范等問題[4]，但它仍是中共早期民主政治建設的重要實踐，為陜甘寧邊區(qū)的民主選舉奠定了實踐基礎。

二、陜甘寧邊區(qū)選舉制度的基本內容

陜甘寧邊區(qū)吸收了蘇維埃民主選舉制度的歷史經(jīng)驗，為了適應抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權建設的需要，先后于1937年和1942年頒布了《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》[5]16和《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》[5]59兩部重要的選舉法律法規(guī)，并在實踐中不斷修訂和完善，以指導和規(guī)范陜甘寧邊區(qū)的民主選舉實踐。

1.選舉資格更加寬泛

1937年的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定，在陜甘寧邊區(qū)區(qū)域內的居住者，年滿16歲的，無性別、宗教、民族、財產(chǎn)、文化的限制，都有選舉權和被選舉權。除有賣國行為經(jīng)法庭判決者及其家屬，經(jīng)法庭判決有罪、剝奪公權期限未滿者和犯神經(jīng)病者以外?？梢?，邊區(qū)的選舉權和被選舉權是極為寬泛的。選舉條例在實踐中不斷進行修訂與完善，以適應抗戰(zhàn)的需要。如1939年2月的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》將選舉年齡由16歲提至18歲，增加了無階級和無職業(yè)的區(qū)別的規(guī)定，并且糾正了剝奪漢奸賣國者家屬選舉權的規(guī)定。因為當時邊區(qū)進入相對和平穩(wěn)定的環(huán)境之后，文化教育提上日程，青年入學的年限延長，抗日斗爭日趨復雜化，年齡太小，經(jīng)歷少，不易明白國事；在1937年至1938年的選舉中沒有實質規(guī)定無階級、職業(yè)的區(qū)別，導致一些地主鄉(xiāng)紳、民族工商業(yè)者及資本家的選舉權和被選舉權被剝奪，不利于團結一心，共同抗日的大環(huán)境；將漢奸賣國賊的家屬視為幫兇既不合理，也與黨在抗戰(zhàn)時期的政策相違背。為了適應新的歷史條件下階級關系的變化，1941年1月又在選舉條例上增加無黨派差異的規(guī)定。在邊區(qū)，無論是共產(chǎn)黨，還是國民黨及其他黨派，雖然陣營不同，但是都代表一部分階層的利益，從事著某些抗日救國工作，所以他們所屬的成員的選舉權和被選舉權不能被剝奪，這樣就更好地體現(xiàn)民主選舉的“三三制”原則，有利于調動各階級各階層的積極性，激發(fā)全民族抗戰(zhàn)的熱情。

2.選舉區(qū)域劃分和選舉人數(shù)比例規(guī)定及其變化

陜甘寧邊區(qū)的選舉分為三級，分別是鄉(xiāng)選、縣選和邊區(qū)選舉。原本在鄉(xiāng)選和縣選之間有一個區(qū)選，但在1941年邊區(qū)第一屆參議會上決定撤銷區(qū)參議會，之后就不再有區(qū)選這一級。邊區(qū)的選舉區(qū)域一般遵循方便群眾、利于發(fā)揚民主、照顧特殊利益的原則劃分出若干選舉單位。

關于各級選舉人數(shù)的比例有過兩種規(guī)定：一是規(guī)定居民每達到各級選舉法定人數(shù)的最低數(shù)就可以選舉該級參議會議員一名；二是根據(jù)各鄉(xiāng)各縣人口情況，確定不滿法定人口的鄉(xiāng)、縣應選出的議員人數(shù)，對于超出的人口，每增加一個級數(shù)，就增加議員一名。

選舉區(qū)域劃分和選舉人數(shù)在實施過程中也不斷地優(yōu)化、完善。選舉單位一般是按照行政區(qū)域、生產(chǎn)單位或者民族劃分的。按照生產(chǎn)單位劃分是將部分群體例如工人、士兵、公務人員、學生等單獨劃分選區(qū)參加選舉。1941年以后，隨著部分部隊被調回邊區(qū)以粉碎國民黨頑固派進攻延安的需要，加上隨著大生產(chǎn)運動的開展和海內外愛國志士與青年學子的涌入，邊區(qū)的部隊、工廠、學校的選舉規(guī)定發(fā)生了新的變化，對其選區(qū)進行細分，一般的警察、縣保安隊、工廠、學校均參加其所在區(qū)域的選舉，不得單獨選舉，但是邊區(qū)保安隊、抗日國防部隊、百人以上的工廠、專門以上的學校等人數(shù)龐大的單位進行單獨選舉。按照民族劃分是為了保障少數(shù)民族的特殊利益，讓他們進行單獨選舉，選出自己的議員。少數(shù)民族往往人數(shù)少，又多處于雜居狀態(tài)，所以1941選舉條例規(guī)定打破少數(shù)民族選舉區(qū)域規(guī)定的限制，以各級參議會區(qū)域為選舉單位，從而真正保證縣、邊區(qū)的參議會都有少數(shù)民族代表參與政權的管理。

3.民主選舉產(chǎn)生“三三制”民主政權

“三三制”原則，即在邊區(qū)民主政權組成人員的分配上，共產(chǎn)黨員、非黨員的左派進步分子、中間分子各占三分之一。共產(chǎn)黨員代表無產(chǎn)階級和貧農，左派進步分子代表農民和小資產(chǎn)階級，中間分子代表民族資產(chǎn)階級和開明紳士。這一原則是1940年3月6日毛澤東為中共中央起草關于《抗日根據(jù)地的政權問題》的黨內指示中首次提出。“三三制”原則提出后，首先在邊區(qū)部分區(qū)縣進行了試點。同年7月，毛澤東在為紀念抗戰(zhàn)3周年所發(fā)表的《團結到底》一文中，首次公開向全國人民提出了建立“三三制”政權的主張。1941年5月1日，中共中央批準《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》?！妒┱V領》的頒布為“三三制”奠定了思想基礎和法律依據(jù)。此后，按照“三三制”原則，各抗日根據(jù)地先后通過民主選舉建立起參議會和政府機關?！叭啤闭嘧鳛橐环N統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的抗日民主政權，從制度上為黨外人士進入政權并占有一定比例提供了保障。這對進一步鞏固和擴大抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，爭取和團結各階級、階層、黨派和團體參與抗戰(zhàn)，最終奪取抗日戰(zhàn)爭的徹底勝利，具有重要意義。

4.新式競選制度

雖然競選是資本主義民主的形式之一，但是中國共產(chǎn)黨賦予其新的內容。謝覺哉在1941年1月22日的《邊區(qū)選舉訓練班開學講話》中明確區(qū)分邊區(qū)的競選與資本主義的競選的本質差異，他認為，資本主義的競選是各黨派爭地位、爭升官發(fā)財，中國共產(chǎn)黨是在邊區(qū)的競選中練習參政，提升廣大人民對政治的認識[6]。

在陜甘寧邊區(qū)，一切抗日的黨派和群眾團體都有資格參加競選，但是自己的候選人需要公開發(fā)表競選政綱進行競選，也必須在法定的范圍內完成，不得妨害選舉秩序。這也與蘇維埃時期工農民主政府的選舉有所不同，蘇區(qū)選舉并沒有競選的規(guī)定，那時的政權是共產(chǎn)黨領導的工人、農民和城市小資產(chǎn)階級聯(lián)盟的政權，勞動階級的根本利益是一致的，不存在基本矛盾與沖突，沒有必要設立競選的規(guī)定。隨著國情的變化，邊區(qū)政權發(fā)展為共產(chǎn)黨領導下各個抗日階級的聯(lián)盟，雖然勞動人民仍是這個政權的基礎，但是恢復了地主和資本家的權利，他們的政黨有公開存在和活動的自由，競選的出現(xiàn)就成為勢所必然。通過競選，不僅保證了勞動階級的優(yōu)秀分子參加政權，提高廣大人民對于政治的認識和興趣，而且可以挑選那些堅決抗戰(zhàn)的剝削階級的代表參加政權，以調動各個革命階級的抗日積極性，鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。1941年的民主選舉從上級到下級，從城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村，從共產(chǎn)黨到其他抗日黨派，從干部到群眾都加入競選的浪潮。

5.補選和改選的規(guī)定及其變化

由人民群眾選舉的議員在其任期內如果出現(xiàn)離職、不稱職、犯有重大錯誤或者死亡，就存在空缺，這時需要替補議員補缺。選舉條例規(guī)定，正式議員和替補議員的法律地位是不同的，替補議員參加會議只有發(fā)言權，沒有決定權，因為替補議員和正式議員一樣是人民群眾的選擇，代表選民的利益，具有發(fā)言權，但是替補議員是會議法定參會人數(shù)之外的，所以不具有決定權。邊區(qū)選舉條例規(guī)定的替補議員和正式議員的比例人數(shù)也是不斷變化的。1937年的選舉條例規(guī)定，各級選舉按照當選人數(shù)的三分之一選出替補議員；1941年的選舉條例規(guī)定，各級選舉按照當選人數(shù)的五分之一選出替補議員。比額的縮小跟當時的大環(huán)境有關，1937年的邊區(qū)動蕩不安，有意多設一些替補議員，當出現(xiàn)相當多空缺時，替補議員可解燃眉之急。但是相當多的替補議員的積壓相對增加了參議會開會人數(shù)，造成參議會機構臃腫，于是1941年修正了條例，而且從1942年起，鄉(xiāng)選不再設立替補議員，精簡了參議會的組織結構。

關于改選，各級改選期限不盡相同，鄉(xiāng)選、縣選的改選周期短，邊區(qū)的改選周期長。鄉(xiāng)、縣的管轄范圍小，參議會的工作都是與人民的切實利益相關的實際問題，改選期限長的話，會延誤工作。只有通過改選，才能淘汰隱藏在參議會中的不良分子、懈怠分子，剝奪民意基礎不扎實參議會員的權利，也有助于提高群眾的鑒別和選舉好人的能力，增強監(jiān)督和檢查政府工作的本領。

6.選舉委員會的組織和職權

陜甘寧邊區(qū)在鄉(xiāng)、縣和邊區(qū)都成立選舉委員會，它是同級政府領導下的專門辦理選舉事宜的機構。各級政府的同志不能身兼選舉委員會的負責人，要實行回避，確保選舉工作的嚴肅性和公正性。邊區(qū)的選舉委員會一般由9到13人組成；縣市的由7到11人組成；鄉(xiāng)市的選舉委員會，大鄉(xiāng)的由5到9人組成，小鄉(xiāng)的由3至5人組成。單獨選舉的部隊、學校、工廠和少數(shù)民族聚集地成立各自的選舉機關，領導和辦理本部門和本民族的選舉事項。各級選舉委員會，不管人數(shù)的多少，人員構成方面要保證有各級政府、抗戰(zhàn)黨派和團體的代表及當?shù)氐膼蹏耸繀⒓印?/p>

各級選舉委員會的共同職權是制定和實施選舉工作的方案，包括解釋選舉條例及命令，宣傳、解釋并回答人民群眾疑難問題，總結和推廣選舉工作的群眾經(jīng)驗，辦理登記、審查、公布選民名單等選舉工作的一切組織事宜。對于威脅、利誘、妨害選舉工作的行為，提交法庭審理。選舉工作結束后，向同級政府報告選舉工作的經(jīng)過及結果和選舉經(jīng)費使用情況，整理、匯集有關選舉的文件資料，接受邊區(qū)政府的檢查。

三、陜甘寧邊區(qū)民主選舉的特點

1.陜甘寧邊區(qū)民主選舉具有進步性

陜甘寧邊區(qū)的民主選舉與同時期的國民大會相比具有明顯的進步性?？谷諔?zhàn)爭時期，在邊區(qū)政府與愛國人士的輿論要求下，國民政府成立國民大會，為各黨各派參政議政提供平臺，并出臺了《國民大會組織法》《國民代表大會選舉法》等相關法律。在國民大會的選舉中，有不需要選舉的指定代表和當然代表的名額，其中央候補執(zhí)、監(jiān)委員就是當然代表。邊區(qū)政府代表參與國民大會是作為一個“文化團體”，其參議員只有聽報告、提意見、詢問事宜的權利，并沒有任何實際的權利。各界人士向國民政府遞交大量的利國利民提案，但實施的提案少之又少。國民大會是國民黨獨裁操縱的，邊區(qū)政府和社會各界人士代表只是一個擺設，無所謂民主。最終國民大會未存續(xù)多長時間就夭折在國民黨反動派手中。而陜甘寧邊區(qū)的民主選舉始終貫徹普遍、平等、直接、不記名和“三三制”的原則，國民黨及其他抗日團體、愛國人士都能參加競選，中國共產(chǎn)黨也放棄三分之二的執(zhí)政空間，所有的參議員都是由人民群眾根據(jù)“自由選舉、選舉好人”的不記名方式直接選出，并接受人民群眾的監(jiān)督，一旦參議員不合格就立刻替換。

陜甘寧邊區(qū)的民主選舉與蘇維埃時期的民主選舉相比，也具有歷史的進步性。由蘇維埃工農民主政權到抗日民主政權的轉變，這不是革命的退步，而是革命的進步，不是取消否定蘇維埃的一切，而是在肯定其革命成果的同時，為了聯(lián)合各個階級統(tǒng)一抗戰(zhàn)的需要作出某些妥協(xié)和讓步。在過去的蘇維埃政權中，只有無產(chǎn)階級和其它革命階級間接選舉代表參與政權管理，除此之外的大部分階級和階層被剝奪了參與政權管理的機會[7]。在抗日民主政權中，只要積極抗日，并不屬于選舉條例規(guī)定的三種人都有權利參與政權。

2.民主選舉投票方式具有多樣性

由于邊區(qū)地廣人稀、交通不便、文化水平落后等因素，為了緊緊依靠群眾，堅決落實無記名投票政策，黨和政府創(chuàng)造了許多亙古未有的選舉方式，這些都是針對不同地區(qū)、不同人民群眾的文化差異創(chuàng)造的方式。在文化程度高的地區(qū)實行投票法，選民在自己的選票上同意某人畫圈，不同意某人畫杠。在人口密集、文化程度低的地區(qū)實行燒洞法、舉拳法或者投豆法。燒洞法是每個選民有選票一張，香頭一個，同意誰就在他的名字下燒個洞。舉拳法是同意誰就舉一次拳頭，最后合計該人的拳頭數(shù)。投豆法就是有幾個候選人就有幾個碗，同意誰就往碗里投豆子，最后合計豆子數(shù)。但是這三種方法不夠保密，時常讓選民們?yōu)殡y。針對人口稀疏的地區(qū)或者經(jīng)常遭遇敵人騷擾的邊境地區(qū)實行的是背箱法，所謂背箱法是在選舉前，推選可靠的司票員，讓他們分發(fā)選票，待到選舉日，讓選民將選票投入他們準備的箱子里再統(tǒng)計。這種方法讓那些行動不便的小腳婦女和老弱病殘者都有機會行使自己的權利。總之，雖然選舉方式多元，有利有弊，但邊區(qū)的黨和政府為了人民群眾能行使選舉權和被選舉權做了很多努力，想盡一切辦法，保障他們的民主權利。

3.選舉過程中的宣傳教育具有普遍性

隨著選民資格限制的縮小，邊區(qū)選舉的宣傳教育對象數(shù)量多且文化水平參差不齊，為了解決選舉條文的高度概括性和人民群眾文化水平低的矛盾，各級政府不斷改進工作，向人民進行大量的選舉宣傳教育工作。宣傳的主要形式是口頭、文字和藝術三者的結合?？陬^宣傳采用演講、報告、談話、座談會、家庭訪問，其中“串門子”的方式效果最好，能讓群眾說出自己的心里話，發(fā)現(xiàn)地方上許多現(xiàn)實的問題，能及時地處理；文字宣傳利用報刊、標語、口號、漫畫、街頭報等形式，及時傳播選舉的信息；藝術宣傳則是將選舉與生活相結合，表演“選舉好人”的福國利民的場景和輕視選舉、“選舉壞人”的禍國殃民的場景，讓人民對選舉深入人心，印象深刻[8]。多種形式的宣傳齊頭并進，深入邊區(qū)的各個旮旯，人們都能了解選舉，認識選舉的重要性。

四、陜甘寧邊區(qū)民主選舉的政治影響

1937年5月至1946年3月，陜甘寧邊區(qū)開展的三次大規(guī)模的民主選舉運動，為新民主主義政治建設增添了許多嶄新的內容，“三三制”原則和方便群眾的選舉方式都是偉大的創(chuàng)舉。雖然在選舉條例執(zhí)行中出現(xiàn)了或左或右的傾向，也存在一定的歷史局限性，但是總體而言對于中國民主政治建設有著積極的影響。

1.樹立了共產(chǎn)黨的良好形象，提升了民主政權的公信力

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨能在惡劣的環(huán)境下生存并且發(fā)展壯大起來，取得了抗戰(zhàn)的勝利，中國共產(chǎn)黨在各抗日民主根據(jù)地實行了深入人心的民主政治是重要因素。毛澤東指出：“在中國，事情非常明白，誰能領導人民推翻帝國主義和封建勢力，誰就能取得人民的信仰，因為人民的死敵是帝國主義和封建勢力，特別是帝國主義的緣故。在今日，誰能領導人民驅逐日本帝國主義，并實施民主政治，誰就是人民的救星。”[9]674人心向背是勝敗的決定性因素。中國共產(chǎn)黨領導在各抗日根據(jù)地實行真正的民主選舉，實行真正的民主政治制度，贏得了人民群眾的信任，樹立了共產(chǎn)黨的良好形象。中國共產(chǎn)黨堅持以選舉促民主，以民主促抗戰(zhàn)的方式，密切聯(lián)系人民群眾，得到了民心。國民政府以專制、獨裁來代替民主，曾5次推延國民大會的召開，為了本階級的利益，不用選舉的方式，直接圈定國民大會的代表人選，讓廣大的愛國人士了解其民主只是一個謊言，而共產(chǎn)黨是嚴格按照選舉程序選出參議員，讓人民群眾行使自己當家作主的權利。

2.為新中國民主政治建設奠定了堅實基礎

陜甘寧邊區(qū)的民主選舉，使民眾能夠普遍地通過選舉活動，行使自己當家作主的權利，真正實現(xiàn)了人民的解放與政治民主，因而在黨的民主政治建設史上具有舉足輕重的地位。陜甘寧邊區(qū)民主選舉的先進制度和理念，對新中國選舉制度的確定與完善及當今民主政治建設產(chǎn)生了深遠影響。通過“三三制”原則民主選舉產(chǎn)生的邊區(qū)政權，體現(xiàn)了相當?shù)拿裰骶瘢强箲?zhàn)時期中國共產(chǎn)黨民主政治建設的一種成功實踐，奠定了中國共產(chǎn)黨全國執(zhí)政的基礎，為黨的民主執(zhí)政提供了寶貴的經(jīng)驗[10]。毛澤東指出：“各根據(jù)地的模型推廣到全國，那時全國就成了新民主主義的共和國”[9]785?！叭圃瓌t”讓其他黨派或愛國人士的政治權益和政治訴求得以保障，有利于推進協(xié)商民主的發(fā)展，這是中國共產(chǎn)黨與民主黨派人士合作共事的成功嘗試。陜甘寧邊區(qū)的民主選舉和民主政治建設，為新中國全國人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的建立奠定了堅實基礎。

3.對民族區(qū)域自治制度的形成具有重大影響

陜甘寧邊區(qū)主要是回族和蒙古族的聚居地，民族問題繁多且復雜。隨著全國抗日救亡運動的蓬勃發(fā)展，全民族統(tǒng)一抗日戰(zhàn)線確立，日本帝國主義想從人民群眾內部瓦解，制造漢族與其他少數(shù)民族的矛盾，曾打著“回回自治，成立回回國”“蒙古獨立自治”的幌子，引誘回蒙兩族的上層貴族進行分裂活動。為了避免此類事情的發(fā)生，陜甘寧邊區(qū)選舉條例規(guī)定，讓他們進行單獨選舉，選出各級參議會的參議員，也規(guī)定如果出現(xiàn)人數(shù)不足各級參議會法定人數(shù)時應該如何選出其參議員，并且在《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》中規(guī)定，“邊區(qū)議會內設少數(shù)民族委員會，保護少數(shù)民族的特殊利益?！盵5]51這樣有利于激發(fā)少數(shù)民族人民的政治熱情，確保有少數(shù)民族代表能參與政權管理。陜甘寧邊區(qū)政府出臺了一系列有利于中國共產(chǎn)黨團結回族、蒙古族共同抗戰(zhàn)救國的具體政策，成立了機關機構。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中表揚了陜甘寧邊區(qū)，“對待蒙回民族的態(tài)度是正確的，其工作是有成績的?！盵11]陜甘寧邊區(qū)在民主選舉過程中有關民族政策的理論研究、政策制定和具體實踐方面的創(chuàng)新，為新中國成立后我國民族政策的制定，具有中國特色的民族工作管理機制的構建提供了豐富的理論與實踐經(jīng)驗。