張印舉／首都師范大學歷史學院

市參議會是國民政府在抗日戰(zhàn)爭后設立的地方民意機關(guān)，包括院轄市參議會和省轄市參議會兩種不同級別的參議會制度形式。按照孫中山的革命三序論、國民政府于1945年頒布的《市參議會組織條例》和1946年通過的《中華民國憲法》，市參議會是訓政階段實施地方自治的民意機關(guān)，也就是說它是過渡性的民意咨詢機構(gòu)。本文將要探討的杭州市參議會屬于省轄市參議會，成立于1946年6月17日，直至1949年5月杭州解放，存續(xù)近3年時間內(nèi)，對杭州的政治、經(jīng)濟和社會文化等方面均有一定影響。目前為止，學術(shù)界對杭州市參議會的研究尚屬薄弱。有鑒于此，筆者就抗日戰(zhàn)爭后杭州市參議會的組織構(gòu)成與職權(quán)限定作一初步研討，以期對相關(guān)領域研究有所裨益。

一、參議會組建概況

在抗日戰(zhàn)爭勝利即將到來之際，國民政府應社會各界民主人士的強烈要求，以及按照孫中山建國理論總體設計，于1945年1月30日公布《市參議會組織條例》和《市參議員選舉條例》。又于同年5月召開的國民黨第六次全國代表大會上決定成立各省縣市參議會。

杭州市政府按照相關(guān)規(guī)章條例之規(guī)定，籌備參議員選舉事宜，于1946年3月18日進行選舉人和候選人登記，并于5月12日正式選舉參議員，在浙江省民政廳廳長的監(jiān)督下從市內(nèi)8個區(qū)選出30位正式參議員，從市農(nóng)會、市總工會、市商會、市教育會和市自由職業(yè)團體等5個職業(yè)團體中選出13位正式參議員，共有杭州市正式參議員43人。其中，杭州市第一區(qū)7人、第二區(qū)7人、第三區(qū)6人、第四區(qū)2人、第五區(qū)2人、第六區(qū)3人、第七區(qū)1人、第八區(qū)2人；市農(nóng)會3人、市總工會4人、市商會3人、市教育會1人、市自由職業(yè)團體2人。另有42位候補參議員，其中第一區(qū)6人、第二區(qū)7人、第三區(qū)5人、第四區(qū)2人、第五區(qū)2人、第六區(qū)3人、第七區(qū)1人、第八區(qū)3人；市農(nóng)會3人、市總工會4人、市商會3人、市教育會1人、市自由職業(yè)團體2人。

1946年6月17日上午，杭州市參議會在杭州市政府大禮堂召開第一屆第一次大會，即杭州市參議會成立大會，當選參議員、杭州市市長和其他各界代表參加了大會。該次大會由參議員羅云擔任大會臨時主席，并舉行選舉正副議長活動，羅云、許燾分別當選正、副議長。大會宣告了杭州市參議會的正式成立，號召參議會運用“選舉”“罷免”“創(chuàng)制”“復決”四種政權(quán)，達到人民有權(quán)、政府有能，實現(xiàn)“權(quán)”和“能”的分別，為建設“民有”“民治”“民享”的政治生態(tài)而努力。按《市參議會組織條例》規(guī)定，每屆杭州市參議會屆期為2年，但受時局影響，實際屆期延長，未進行改選，只存1屆。同時規(guī)定，市參議會每3個月召開大會1次，實際情況是杭州市參議會存續(xù)期間共完整召開10次大會，每次大會舉行正式會議次數(shù)不等，多者如一屆二次大會召開正式會議17次，少者如一屆四次大會召開正式會議7次。

二、內(nèi)部組織構(gòu)成

杭州市參議會的組織構(gòu)成，除了存續(xù)期間完整召開的十次大會外，主要機構(gòu)還有正副議長、參議員、秘書處、市政檢討委員會和審查委員會。

正副議長：作為參議會首腦，議長享有召集會議、擔任會議主席、臨時緊急事務處置、決定參議員提議案和市政機構(gòu)交議案能否提付會議討論的廣泛權(quán)力。當議長因故缺席會議或去職時，由副議長代理或補選議長。杭州市參議會雖只存在一屆，但議長共有兩任，副議長一任，即第一次大會時的議長羅云、副議長許燾，第二次大會至第十次大會的議長張衡、副議長許燾。

參議員：參議員作為民意代表不得兼任行政職務，但可任社會職務；參議員享有部分豁免權(quán)，即會內(nèi)言論和表決對外不負責任；在會期內(nèi)，參議員不能被逮捕或拘禁。杭州市參議會有43名正式參議員構(gòu)成。從年齡看，20歲至29歲的1人，最年輕者為29歲的杭州市絲織產(chǎn)業(yè)工會理事兼總務股長趙水根；30歲至39歲的8人；40歲至49歲的17人；50歲至59歲的14人；60歲至69歲的3人，年齡最大的是67歲的浙江省通志館編纂鐘毓龍。統(tǒng)計得知，絕大部分杭州市參議員為年富力強的中青年。從性別看，女性參議員有5人，約占總?cè)藬?shù)的12%。在政府沒有硬性規(guī)定女性參議員名額或所占比例的情況下，杭州市女性參選參議員能取得這樣的占比已屬不易。從教育背景看，高小畢業(yè)者3人，中學畢業(yè)者10人，法政、師范、醫(yī)藥和鐵道等專門學校畢業(yè)者22人，大學畢業(yè)者4人，海外留學畢業(yè)者3人，學歷不明者1人。因此，受過新式教育的參議員占絕大多數(shù)。不過，來源于職業(yè)團體的參議員受教育程度整體上遠低于來源于各區(qū)的參議員受教育程度，如高小畢業(yè)的3位參議員均來自于市總工會。從任職經(jīng)歷看，絕大部分參議員有黨政、民意機關(guān)和教育系統(tǒng)工作經(jīng)歷。從一屆一次大會時參議員的時任職務看，議長張衡曾任浙江省立民教館館長、中央大學秘書長、浙江省政府科長等職；副議長許燾時任浙江省黨部執(zhí)行委員；參議員湯宗耕時任杭州市第四區(qū)區(qū)民代表會主席；金越光曾任浙江省黨部書記長、浙江省臨時參議會參議員；參議員邱祥毓時任杭州市第八區(qū)區(qū)長。因而，參議員們在某一領域或多個領域的工作經(jīng)歷豐富了他們從政的經(jīng)驗和相應知識儲備，加強了他們作為民意代表的能力。

秘書處：《市參議會組織條例》規(guī)定：“省轄市市參議會置秘書主任一人，秘書一人或二人，事務員三人至九人?！睂Υ?，杭州市參議會專門制定秘書處組織規(guī)程，規(guī)定秘書處“只對大會負責”，“于大會閉幕后一切事務均告結(jié)束時撤銷之”，說明杭州市參議會秘書處屬于臨時機構(gòu)性質(zhì)。具體來說，秘書處設秘書長1人，負責全處事務，設秘書2人，輔佐秘書長處理事務。又下設議事組和總務組，議事組內(nèi)設編輯和記錄兩股，總務組內(nèi)設文牘、收發(fā)、庶務和招待四股，各組設正副組長各1人，各股設股長1人，股員4至6人，分別處理相應具體事項。為便于處理公務、提高辦事效率，秘書處可臨時設會計和書記數(shù)人，可從市內(nèi)各機關(guān)臨時調(diào)派，如杭州市參議會一屆二次大會秘書處設會計員1人，書記9人。

市政檢討委員會：杭州市參議會為在休會期內(nèi)輔助議長處理會務，推進市政建設，促進地方自治實施，特根據(jù)《市參議會組織條例》于1946年8月一屆二次大會時決定成立市政檢討委員會，實際上就是其他省市縣參議會所設之駐會委員會。包括正副議長在內(nèi)的市政檢討委員會共23人，正副議長分別任正副主任委員，其余21名委員由市參議員互相推選產(chǎn)生。該委員會內(nèi)部又分為四組，第一組負責“地方自治，警衛(wèi)保安，及教育文化事項”，第二組負責“財政、經(jīng)濟、地政、糧政等事項”，第三組負責“工務、社會、衛(wèi)生等事項”，第四組負責“各種市單行規(guī)章等事項”。各組成員和每組組長由參議員互相推選產(chǎn)生。市政檢討委員會以每次市參議會大會休會期為屆期，在屆期內(nèi)應當每半月開會一次，并且開會時，市長及市政府各機關(guān)負責人員須列席會議。同時，市政檢討委員會應隨時督促檢查市政府及其所屬機構(gòu)對市參議會決議案的執(zhí)行情況。

審查委員會：《市參議會組織條例》規(guī)定：“市參議會為行使職權(quán)之便利，得設各種委員會，由市參議員分任委員?！焙贾菔袇⒆h會設立四組審查委員會對參議員、市政府以及其他機構(gòu)團體的提議案進行審查。四組審查委員會成員從市參議員中產(chǎn)生，且每位參議員原則上只能任其中一組的審查委員，不得跨組擔任。第一組審查“民政、自治、公安、軍事、社會、衛(wèi)生、救濟等事項之議案”；第二組審查“財政、經(jīng)濟、地政、糧政、建設等事項之議案”；第三組審查“教育、文化等事項之議案”；第四組，即特種審查委員會負責有關(guān)特殊事項。杭州市參議會第二次大會預備會議決定重新設置五組審查委員會，對各組審查委員會負責事項進行新的詳細劃分。從第七次大會的審查委員會組成看，每組審查委員會成員中選出2人為召集委員。前三組的審查委員會，每組成員13人，第四組為8人，特種委員會為10人，說明杭州市參議會沒有嚴格遵守“每一參議員以參加一種審查委員會為原則” 的規(guī)定。

三、參議會職權(quán)范圍

1945年的《市參議會組織條例》規(guī)定，市參議會的權(quán)力主要有十項。即“一、議決完成地方自治各事項；二、議決市單行規(guī)章事項；三、議決市預算審核市決算事項；四、議決市稅市公債及其他增加市庫負擔事項；五、議決市有財產(chǎn)之經(jīng)營及處分事項；六、議決市長交議事項；七、建議市政興革事項；八、聽取市政府施政報告及向市政府提出質(zhì)詢事項；九、接受市民請愿事項；十、其他法律賦與之事項”。這十項權(quán)力也可概括為“議決權(quán)、建議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和接受請愿權(quán)”。其中，質(zhì)詢權(quán)包括市參議會及其參議員聽取市政府與相關(guān)機構(gòu)工作報告的權(quán)力。從另一角度看，第一項和第二項權(quán)力可被看作立法權(quán)，第三、四、五項權(quán)力可被看作財政權(quán)，而第六項“議決市長交議事項之職權(quán)，或?qū)儆诹⒎?quán)范疇，或?qū)儆谪斦?quán)范疇”。當然，作為民意咨詢機關(guān)的市參議會本質(zhì)上還不能充分享有西方意義上的體現(xiàn)三權(quán)分立權(quán)力制衡原則的立法權(quán)與財政權(quán)。

根據(jù)孫中山的權(quán)能分治學說，人民有權(quán)，政府有能，權(quán)能分開，也就是人民行使政權(quán)，政府行使治權(quán)。而人民行使政權(quán)體現(xiàn)在人民直接享有并行使選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)。前文所述之市參議會的立法權(quán)屬于創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)，具體來說，市參議會十項權(quán)力中的第一、二、六項權(quán)力可看作為創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)。

市參議會享有建議權(quán)，即“建議市政興革事項”的職權(quán)。既然是“建議權(quán)”，說明市參議會提出的建議，即使通過法定程序形成為決議案，也不能保證被市政府及其他相應機關(guān)執(zhí)行。市參議會并沒有強制市政府及其相應機關(guān)執(zhí)行的權(quán)力。換言之，作為民意機關(guān)的市參議會與作為行政機關(guān)的市政府相比，市參議會明顯處于弱勢地位，權(quán)威性不足。

質(zhì)詢權(quán)，即市參議會開會時，市長或其他機構(gòu)負責人列席會議，并向市參議會作工作報告，回應市參議員對其報告內(nèi)容的詢問。質(zhì)詢權(quán)可分為兩種，一種是單純質(zhì)詢，另一種是正式質(zhì)詢。從杭州市參議員進行質(zhì)詢的具體形式看，在進行質(zhì)詢時，市參議員與列席市參議會之市政府及其他機構(gòu)負責人就某一問題相互問答，而這一過程與市參議會以及其他各市參議員沒有直接關(guān)系，而是參議員行使質(zhì)詢權(quán)的個人行為。同時，市參議員也不能對質(zhì)詢之事臨時提出議案，也不得列入市參議會的已定議事日程之中。

市參議會享有接受市民請愿權(quán)。實際上，不但有市民個人或市民聯(lián)名向杭州市參議會請愿，而且有下級民意機構(gòu)、下級行政機構(gòu)和社會團體等機構(gòu)的請愿。這兩類請愿可先由審查委員會審查并提出意見，亦可直接被提交到杭州市參議會進行討論，若被市參議會議決通過，則同樣成為參議會大會之決議案。杭州市參議會大會閉會期間接受的民間請愿事項，若不緊迫，可等到市參議會召開大會時再進行討論議決，如事項重要、時間緊迫，可直接由市參議會將請愿事項轉(zhuǎn)函相應機構(gòu)進行處理。

另外，《市參議會組織條例》有“市參議會對于市長，認為有違法或失職時，得向監(jiān)察機關(guān)舉發(fā)之”的規(guī)定。但是杭州市參議會在實際工作中能否行使檢舉權(quán)，行使檢舉權(quán)的成效如何，卻有存疑。市參議會作為民意咨詢機構(gòu)，既無市政府組成人員的任命權(quán)，也無對市政府組成人員的處分權(quán)，更無對市政府組成人員的罷免權(quán)。即使市參議會行使檢舉權(quán)，但上級政府卻沒有對市長給予免職處分，也沒有將市長調(diào)離，那么日后市參議會如何與市長相處，如何維持兩者之間的關(guān)系，這對市參議會來說應是個難題。何況市參議會的經(jīng)費來自于市財政撥款，市政府掌握著錢袋子。因此，市參議會在處理涉及市政府的事項時必然謹慎行事。那么，市參議會職能的發(fā)揮想必受到限制。

1946年8月，杭州市參議會審議通過《杭州市參議會議事規(guī)則》，對市參議會之權(quán)力和運用作了更為詳細的闡釋。該《議事規(guī)則》共有41條。關(guān)于市行政機構(gòu)向市參議會作報告并接受質(zhì)詢的主要有3條。其中第13條規(guī)定市長應向市參議會報告上屆決議案執(zhí)行和閉會期間市政府施政情況。第31條規(guī)定：“市政府關(guān)于施政方針之交議案件，應以書面提出；關(guān)于施政之報告，得提出書面，或以口頭為之?！辈⑶壹词箷鎴蟾?，市政府負責人仍須到會說明，及接受參議員質(zhì)詢。第32條規(guī)定市政府負責人應當以口頭形式答復參議員之質(zhì)詢，如時間緊張，則須以書面答復。關(guān)于參議員提出議案的權(quán)力，主要涉及《議事規(guī)則》的5項條款。規(guī)定議案之提出不得少于兩位市參議員連署，且以書面形式提出；議案未被大會討論前，提案人可以申請撤回或修改議案；提案人對其提議案的說明以十分鐘為限，其他參議員對議案的討論以每人五分鐘為限，若延長時間，須征得議長同意；若議案內(nèi)容與參議員有涉，則該參議員須回避。關(guān)于市參議會接受民間請愿權(quán)，該《議事規(guī)則》仍只有概括性規(guī)定。為細化參議會之接受民間請愿權(quán)，國民政府決定：“省市縣參議會在開會期間，所接受人民請愿事項，須經(jīng)大會議決，再送省市縣政府核辦。在閉會期間，所接受人民請愿事項，其性質(zhì)重要，而無時間性者，應留經(jīng)下次大會決議后，再分別轉(zhuǎn)行，其時機緊迫，或無關(guān)重要之事項，得由議長隨時轉(zhuǎn)行，于下次大會提出報告，但設有駐會委員會者，應經(jīng)該委員會之決議?！?/p>

四、評價

杭州市參議會是國民政府實施“憲政”前的過渡性地方民意代表咨詢機關(guān)，輔助行政機關(guān)工作，因而決定了其地位和權(quán)力無法與“憲政”時期的立法機關(guān)——議會相提并論。雖然在制度設計上，杭州市參議會存在許多缺陷，其決定對市政府及其相關(guān)機構(gòu)沒有真正的強制性和處分權(quán)力，反而市參議會之正常運轉(zhuǎn)需仰仗于市政府的合作。但是，杭州市參議會之成立及其運作并不是無所作為的，總體上看其仍然在限定的職權(quán)范圍內(nèi)為地方自治的推進作出了一定的努力，取得一定的成效，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，推動杭州市自治發(fā)展。地方自治是國民政府按照孫中山建國主張由“訓政”向“憲政”發(fā)展的題中之意，而杭州市參議會就是反映和代表杭州市民意愿的最主要機關(guān)。如浙江省主席代表雷法章在該市參議會一屆三次大會閉幕式上致辭：“這次貴會可說很合乎民主精神?！焙贾菔虚L周象賢也說：“杭市在這一年來，由于貴會的努力，已奠定了良好的民主基礎。”為推進杭州市自治進行，5位參議員提出，并有12位參議員連署的“加強保甲機構(gòu)，確定保甲經(jīng)費，以完成地方自治案”被參議會通過并執(zhí)行。該決議案認為“保甲為地方自治基層組織，地位重要，自應力求充實健全，從而樹立政治不拔之基”，旋而針對市保甲經(jīng)費短缺問題提出7項解決辦法，主要內(nèi)容是主張將保甲經(jīng)費納入市總預算，按月支給；設置保甲的專任干事，加強訓練和考核，保障薪金；設置聯(lián)保辦事處，加強上下級聯(lián)系。

其次，對市政府有一定的監(jiān)督作用。杭州市參議員聽取市政府及相關(guān)機構(gòu)的工作報告，并提出質(zhì)詢，被質(zhì)詢?nèi)隧氉鞒龃饛停旧砭蛯κ姓坝嘘P(guān)機構(gòu)形成一定壓力，對市政府及有關(guān)機構(gòu)產(chǎn)生制衡和監(jiān)督作用。如一屆四次大會上，周師洛和錢鏡西兩位參議員分別對杭州市長周象賢的施政報告提出兩項質(zhì)詢，均得到市長積極的詳細答復。市參議會在開會或閉會期間致函有關(guān)機構(gòu)詢問決議案執(zhí)行情況，并對未執(zhí)行案專門致函催辦，也對促進相關(guān)機構(gòu)的施政起到積極作用。又如前文所提浙江省主席代表雷法章在杭州市參議會一屆三次大會閉幕式上致辭，除了稱贊參議會的積極作用，還勸勉市參議會“民意機關(guān)批評或檢討種種設施，都應當力求客觀”，“我們要批評一樁政策，必須問這個政策本身是否賢明”。雷法章所說實際上從側(cè)面反映了杭州市參議會對有關(guān)行政機構(gòu)的制衡監(jiān)督作用，使雷法章從行政機構(gòu)的立場建議市參議會能夠配合行政機構(gòu)的工作。

最后，促進杭州市政建設。杭州市參議會歷次大會均通過大量涉及市政建設的決議案，如一屆七次大會通過的93項決議案中有工務案21項、教育案7項、社會案11項、衛(wèi)生案5項，會后的執(zhí)行有助于城市管理和市政建設的改進。此外，市參議會組織市政考察團于1948年3月1日至8日考察杭州市，寫就考察報告，被參議員擇重要部分寫成提議案提交參議會，并經(jīng)一屆六次臨時大會通過。如朱一青和徐文達兩位參議員的提議案《茲就考察所得，擬具有關(guān)市政設施改進意見，請核議案》對市政設施、民政、警政、兵役和治安等提出詳細的建設性意見。要求市政府的工作報告要分區(qū)報告，對區(qū)民代表會的建議案要隨時批復，市經(jīng)費切實按照預算比例分配；健全“甲”一級組織建設，迅速成立市行政干部訓練所；準時發(fā)放警員薪金，嚴密戶口異動登記，添設交通和消防設備；成立巡邏隊，整肅軍紀，后勤部隊歸并倉庫以救濟市民房荒。

探究杭州市參議會的組織構(gòu)成、職權(quán)限定和權(quán)力行使，既要肯定其積極作用，又要正視其制度缺陷和成效的有限。從歷史情境看，杭州市參議會的成立和運作有利于中國地方自治和市政建設發(fā)展，是當時中國走向政治進步的一個階段，在歷史長河中有其存在地位。同時，其制度缺陷和成效不足又是必然的。國民政府在其制度設計和制度定位方面存在諸多問題，實質(zhì)上將地方參議會作為同級政府的輔助機關(guān)，是過渡性的民意咨詢機關(guān)，決定了地方參議會無法真正起制衡監(jiān)督政府的作用，其經(jīng)驗和教訓值得深思。

參考文獻：

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[10]張印舉：《昆明市參議會研究（1945——1949）》，云南大學碩士學位論文，2015年，第39頁。

[11]國第二歷史檔案館：《市參議會組織條例》，《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第二編，政治（1），江蘇古籍出版社，1998年4月，第995頁。

[12]《杭州市參議會議事規(guī)則》，《杭州市參議會第一屆第一、二次大會會刊》，第304-307頁。

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[14]《第三次大會閉幕典禮演詞》，《杭州市參議會第一屆第三次大會會刊》，第26-28頁。

[15]《加強保甲機構(gòu)，確定保甲經(jīng)費，以完成地方自治案》，《杭州市參議會第一屆第一、二次大會會刊》，第134-135頁。

[16]《第三次大會閉幕典禮演詞》，《杭州市參議會第一屆第三次大會會刊》，第26-28頁。

[17]《茲就考察所得，擬具有關(guān)市政設施改進意見，請核議案》，《杭州市參議會第一屆第七次大會會刊》，第55-56頁。