羅仙鳳

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

近年來，隨著投訴舉報類案件的激增，投訴舉報概念模糊的問題逐步凸顯。“投訴”與“舉報”兩詞的概念看似簡單，甚至可以說是一種“常識性”問題，卻給立法、行政、司法帶來了巨大的困擾。2019年，國家市場監(jiān)督管理總局頒布的《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》(國家市場監(jiān)督管理總局令第20號,以下簡稱《暫行辦法》),首次在部門規(guī)章層面規(guī)定了投訴舉報的概念，但目前卻并未有法律明確投訴舉報的概念。我國行政類法律中對投訴舉報的使用最為頻繁，幾乎每部法律的總則或是監(jiān)督管理章節(jié)都會設置投訴舉報條款。然而，這一遍及所有行政管理領域的制度，其法律規(guī)范卻最為簡陋。什么是投訴,什么是舉報，法律并未給出明確的定義和區(qū)別。因此，必須回到投訴舉報最基本的問題：投訴舉報是什么。二者是兩個相互獨立的概念，還是兩個相互聯(lián)系的概念？它們的區(qū)分標準如何界定，區(qū)分的作用、功能又應當如何認識？

一、“投訴”與“舉報”概念認識的差異

投訴與舉報通常被當作一種“拿來就用”的法律術語。相關辭典中將投訴定義為向有關部門申告、陳訴[1]，將舉報定義為公民或法人對違反國家法律、法規(guī)，以及國家有關政策的人和事，向有關國家機關和部門揭露、揭發(fā)的行為[2]。從以上兩個定義來看，投訴與舉報之間并無差別，都是指公民或組織對違法行為向有關國家機關進行揭發(fā)的行為。

(一)司法裁判中對于投訴舉報的區(qū)分

在司法裁判中，最高人民法院(2017)最高法行申281號行政裁定書首次回應了行政領域中投訴、舉報的概念問題。該裁定書中首先表明了對投訴、舉報的認識：“投訴舉報是公民、法人或者其他組織參與行政管理的重要途徑，除了維護自身合法權益，對于監(jiān)督行政機關依法行使職權、彌補行政機關執(zhí)法能力不足也發(fā)揮著積極作用。” 從該表述來看，最高法并未將其視為兩個完全不同的概念，而是視為兩個功能高度相同的概念，即二者同時具有行政參與、權利維護、行政監(jiān)督和線索提供四項功能。裁定書中還論述道：“再審申請人提出的投訴，既包括作為勞動者對于用人單位侵犯其勞動保障合法權益的投訴，又混雜著反映非法用工、套取工資等與其本人合法權益沒有直接關系的一般性舉報?！睆脑摫硎鲋兄辽倏梢缘玫揭韵聝身椨^點：其一，秉承裁定書開始的論述，投訴與舉報并非兩個截然不同的制度，其表現(xiàn)形式存在競合的情形。再審申請人雖然形式上是以“投訴”的名義向山西省人社廳提出申請，但該投訴中包含了兩種性質的申請，必須予以區(qū)別對待。其二，投訴與舉報的區(qū)分標準。從上述認定來看，最高法認為投訴與舉報的內涵還是存在著差異，并以“是否與自身合法權益相關”作為區(qū)分標準，即請求維護自身合法權益向行政機關反映情況的屬于投訴，與自身合法權益無關的情況反映屬于舉報。

(二)法律規(guī)范中兩種主要的投訴舉報模式

雖然法律并未對投訴、舉報的概念直接進行界定，但可從法律術語的使用情況進行分析。目前法律規(guī)范中對投訴、舉報的使用較為混亂，有兩者皆使用的情況，如《廣告法》；有單一使用“投訴”的，如《婦女權益保障法》；有單一使用“舉報”的，如《大氣污染防治法》。雖然多數法律在術語的使用上錯綜復雜，但消費者權益保護和環(huán)境保護領域經過較長時間的發(fā)展，投訴、舉報的使用已經形成了較為穩(wěn)定的范式。其一，以“自身權益相關”為區(qū)分標準。2019年《暫行辦法》明確以“是否涉及自身權益”作為投訴與舉報的區(qū)分標準。在此之前，原《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》(國家工商行政管理總局令第62號，以下簡稱“《投訴辦法》”)將“申訴”一詞變更為“投訴”，以此與《消費者權益保護法》的修改保持一致。在官方的辦法解讀中提出了要明確區(qū)分“投訴”與“舉報”[3]，并以保護消費者自身合法權益作為區(qū)分標準。其二，以“對事”和“對人”為區(qū)分標準。原環(huán)境保護部以《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》(環(huán)境保護部令第15號，以下簡稱“《管理辦法》”)集中管理舉報事項，并規(guī)定未盡事宜依據《信訪條例》和《環(huán)境信訪辦法》處理，而《環(huán)境信訪辦法》繼續(xù)使用了“投訴請求”的概念?！豆芾磙k法》中所指的舉報是指：向各級環(huán)境保護主管部門舉報環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事項，即以事項為內容的舉報。從兩個文件的關系上來看，《環(huán)境信訪辦法》中的投訴并不包含舉報，且與舉報形成了兩個不同概念，其實質上是形成了以對事監(jiān)督的舉報制度和對人監(jiān)督的投訴制度。

(三)法律規(guī)范中投訴舉報相關術語的混用

通說認為《憲法》第41條規(guī)定是投訴舉報的憲法依據，然而《憲法》中所用的詞匯并非是投訴與舉報，而是與其具有密切關聯(lián)的詞匯：申訴、控告、檢舉。這些術語的使用一直被沿用在一些法律中，并且多與投訴舉報相互關聯(lián)使用。如《野生動物保護法》中使用的是“舉報或者控告”；《水污染防治法》第11條中使用了“檢舉”一詞，而在其第80條又突兀地使用了“舉報”一詞；《勞動法》也存在相同的情形，其上文使用的是“檢舉和控告”，下文則變成了“舉報”等。在《治安管理處罰法》的法律釋義中對報案、控告與舉報三者進行了詳細地區(qū)分[4]。釋義以提供違法線索的程度為標準，將報案與控告、舉報進行區(qū)分，然后以是否與自身權益相關為標準對控告與舉報進行二次區(qū)分。但從其概念區(qū)分來看，報案與舉報之間的區(qū)別僅在于提供的線索是否精確到個人，這種區(qū)分不僅在線索功能方面意義不大，在制度建構方面也缺乏法律意義。無論是報案還是舉報，公安機關的處理流程和法律義務并無不同。而對比控告和投訴，《治安管理處罰法》中的控告含義和以“自身權益相關”為標準的投訴并無二致，這是否意味著《憲法》或《治安管理處罰法》中控告一詞等同于投訴，只是由于《治安管理處罰法》帶有強烈的管制色彩和社會秩序維護的立法目的，而采取語氣更為強烈的措辭以符合治安管理的語境。

值得注意的是，不僅存在沿用《憲法》法律術語的情況，還存在著術語使用流變的情況。該流變大致可以分為兩種情形：其一，不同位階法律之間的流變。如《勞動法》依舊沿用《憲法》中的檢舉和控告，而其下位法《勞動保障監(jiān)察條例》中所使用的是投訴與舉報，并將檢舉與控告的對象限縮于對勞動保障監(jiān)察員的違法違紀行為。其二，相同法律規(guī)范修訂前后的流變。如1987年《海關法》采用的是“檢舉”一詞，2000年修法之后采用“舉報”代替舊法的“檢舉”。這些流變在一定程度上說明了投訴舉報的適用與行政法更為契合，也為投訴舉報概念研究提供了新的視角。

二、“投訴”與“舉報”概念的結構分析

投訴舉報概念具體可分為三個方面：主體要件，即誰可以提起投訴舉報；對象要件，即以誰為投訴舉報的對象；內容要件，即向行政機關反映什么問題。通過對這三個方面進行分析，以確定投訴舉報的概念。

(一)投訴舉報主體要件的“限定”與“不限定”

行政行為理論中以行政機關是否可以主動做出行政行為作為區(qū)分標準，將行政行為分為依職權和依申請行政行為[5]。簡單地將投訴舉報劃入依申請行政行為確有不妥，但投訴舉報在形式上與依申請行政行為十分雷同，即由公民向行政機關提起投訴舉報，行政機關依法予以受理，并對投訴舉報事項進行查處。通過這個過程可以發(fā)現(xiàn)，投訴舉報主體中最為主要的問題是確定誰可以提起投訴、舉報。

法律規(guī)范中對投訴、舉報的提起者至少有以下四種規(guī)定：其一，以《勞動保障監(jiān)察條例》中投訴舉報同時使用為典型。以“自身合法權益”為標準并結合法律保護目的，將投訴限定在自身合法權益受損的特定人群；而對舉報則不做限制，規(guī)定為任何組織或個人都可提起舉報。其二，以《廣告法》為典型。雖然同時使用了投訴舉報，但其并未區(qū)分主體，而是統(tǒng)一規(guī)定任何組織(單位)或個人都有權提起投訴舉報。其三，以《婦女權益保障法》單一使用投訴為典型。由于《婦女權益保障法》特有的保護婦女權益的立法目的，這種針對特殊人群的保護目的已經完全超越了社會秩序的維護目的。加之婦女權益與家庭倫理、個人隱私自由之間的密切關聯(lián)，該法似乎不太需要遍及不特定人群的線索指引和秩序維護。因此，基于特定人群的權益保護，以投訴制度保護受害婦女的權益。其四，以《環(huán)境保護法》單一使用舉報為典型。與《婦女權益保障法》恰好相反，《環(huán)境保護法》之立法目的在于維護環(huán)境秩序，而作為保護對象的環(huán)境是一個涉及不特定人群，或者說是涉及全國乃至全世界人民的概念。其影響范圍的不特定性和抽象性決定了舉報人不需要進行任何限制，以求盡可能多地維護生態(tài)環(huán)境。

從上述四種情況分析，除《廣告法》之外，其余三種情形均傾向于對投訴舉報進行嚴格區(qū)分，并從中抽象歸納出“自身權益相關”的區(qū)分標準。然而，這種嚴格區(qū)分的認識延伸至制度建構上卻略顯不足。如《婦女權益保障法》規(guī)定“受害婦女”可以投訴，那么當這些非法定投訴人向有關部門反映確實存在的侵害行為時，既不可能置之不理，又無法歸之于投訴之渠道。在此情況下，既無法有效地依據法律法規(guī)進行處理，突顯法律規(guī)制之不足，又將投訴主體之概念擴張為“私益投訴人”和“公益投訴人”，徒增法律解釋之困境；而對于《廣告法》的合并與《勞動保障監(jiān)察條例》的分離情形，從立法技術上來說，所謂是否侵害“自身合法權益”人抽象上也是不特定的“潛在受害者”，任何個人或組織都有可能成為這一“潛在受害者”，兩者并不存在本質上的沖突。因此，筆者認為投訴、舉報的主體要件無須進行限定。

(二)投訴舉報對象要件的“內部性”與“外部性”

如上文所述，我國《憲法》雖然未明確使用投訴舉報，但第41條在對象要件上規(guī)定得十分明確，其針對的是國家機關和國家工作人員。而以《憲法》第41條為淵源的行政投訴、舉報顯然超越了這一范圍，有學者將這種現(xiàn)象稱為“溢出”的投訴舉報[6]。這種溢出現(xiàn)象可以從兩個方面得到驗證：其一，法律規(guī)范方面。從《食品安全法》《廣告法》等法律的規(guī)定來看，通常以“任何違反本法或相關法律法規(guī)的行為”進行表述。從該規(guī)定范圍來看，其包含了行政機關及其工作人員的行政內部對象和相對于行政內部之外的社會對象，包括公民個人、社會團體和組織等，遠遠超越了《憲法》第41條規(guī)定的行政內部對象。其二，功能定位方面。憲法學者通常認為《憲法》第41條之規(guī)定乃是體現(xiàn)公民對于政府的政治監(jiān)督和自身權益的救濟[7]，其本質上乃是公民與公權力兩者之間的“監(jiān)督對抗”，但這種“監(jiān)督對抗”正在逐步消解之中。投訴舉報功能定位逐漸地演變成了公民向政府提供其他公民、組織等違法線索，并成了現(xiàn)今投訴、舉報最基本的功能[8]。兩造之間的關系演變成了“三角結構”的關系，公民群體之中開始分化為兩個群體，與公權力之間形成了“參與管理”的關系。

面對憲法規(guī)定的“內外有別”和法律延伸的“溢出現(xiàn)象”，如何正確理解兩者之間的關系成為關鍵。從各種變化來看，投訴、舉報的發(fā)展大多未排斥《憲法》第41條確立的基本范圍，對行政機關及其工作人員的投訴、舉報幾乎保留在了各種發(fā)展勢態(tài)中。然而，以這類基本范圍為對象的投訴舉報在行政法中會被轉化成為內部行政法律關系，即上級或本級行政機關基于行政隸屬關系對下級或內部的層級管理[9]。但毋庸置疑的是，以行政機關及其工作人員為對象的投訴舉報乃是最基本的情形。

最值得討論的情形乃是“三角結構”的關系，從形式上來看，投訴舉報所針對的其他公民，通過行政權力對社會的監(jiān)管解決實際問題，從而達到投訴、舉報的目的?；貧w至功能定位的角度，投訴舉報的功能定位由“監(jiān)督對抗”向“參與管理”的變遷，其直接目的是為了適應行政領域不斷擴大和行政程度不斷增加的困境。情報是燃料，沒有它行政機器就無法發(fā)動[10]。面對空前擴大的行政管理，投訴舉報順應行政的需求而發(fā)展成為線索提供的重要機制，在現(xiàn)實層面上具有其合理性。通過仔細分析《憲法》條款，所謂的“溢出”現(xiàn)象并未違背憲法的意旨?；貧w至《憲法》層面，我國《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。從該條款出發(fā)，投訴舉報人認為其他公民、組織存在違反行政法的情形，并將該情形反饋給具有管轄權的行政機關時，實際上是行使憲法賦予公民參與行政管理的權利。因此，從“內外有別”的視角來看，公民投訴舉報權利并非僅來自于《憲法》第41條規(guī)定的公民監(jiān)督權，還來源于《憲法》第2條第3條款規(guī)定的參與管理權，并以此實現(xiàn)投訴舉報在行政管理中的“參與合作”功能。

(三)投訴舉報內容要件的“對人性”與“對事性”

《憲法》第41條在行政領域中不僅衍生出了投訴舉報制度，還有適用范圍更廣的行政信訪制度。信訪制度正式成型于1951年[11]，有學者認為：舉報就是在信訪制度中分離出來的一項制度[6]，“脫胎”行政信訪的投訴舉報應當如何體現(xiàn)行政法的特征需要得到考量。仔細分析《憲法》第41條的用詞，在批評、建議上使用的是“任何國家機關和國家工作人員”，而在申訴、控告、檢舉上使用的是“任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為”。作為一種常識性詞匯使用，投訴往往出現(xiàn)在“對人”的情況下，如某一行政工作人員處理態(tài)度欠妥，向有關機關投訴其人；而舉報則恰恰相反，慣常出現(xiàn)在反貪污腐敗領域，舉報對象看似直指某一行為人，但其實際對象乃是人之違法犯罪行為。在這種理解之下，環(huán)境領域確立的舉報模式可以得到理解，即將違法行為作為舉報的內容單獨形成一種制度，將看法、建議作為投訴的內容歸并入行政信訪之中。

環(huán)境領域的模式提供了一個良好的思維路徑，即將投訴舉報以對人和對事進行區(qū)分。雖然對人與對事的邊界十分模糊，畢竟單純的對人情形并不常見，意識需要以行為表現(xiàn)出來才能對其判斷，但這一邊界在行政法上可以尋找到一個最基本的判斷準則，即該行為可以得到行政法意義上的評價。結合投訴舉報的功能變遷，作為最基本功能的線索提供，所謂“對事”的本意亦旨在提供能夠由行政法律規(guī)范進行約束、評價的行為，由行政機關依據行政法律法規(guī)對應當管轄之違法行為進行及時的導正。

三、“投訴”與“舉報”概念的理解適用

通過對投訴舉報概念的構成要件進行分析，明確投訴舉報是指公民為監(jiān)督、促進政府依法行政向有關部門反映違法行為的活動。在此基礎上，對“民對民”“民對官”投訴舉報進行區(qū)分，明確“自身合法權益”在處理流程中的作用，以此構建行政法律規(guī)范上的投訴舉報處理制度。

(一)整體性概念下區(qū)分兩種不同類型的投訴舉報

通過對投訴舉報概念的構成要件進行分析，投訴舉報可以定義為任何公民為監(jiān)督、促進政府依法行政向有關部門反映違法行為的活動，這是投訴舉報作為整體所具有的概念。然而，由于投訴舉報對象不同，所依據的《憲法》規(guī)定、發(fā)揮的功能等也有所不同。因此，應當在投訴舉報整體性概念下區(qū)分這兩種不同類型的投訴舉報：其一，公民以國家機關及其工作人員為對象，以其違反行政法律規(guī)范的行為作為內容，向有權管理的行政機關提起投訴舉報(以下簡稱“民對官”投訴舉報)。這一類型的投訴舉報依據的是《憲法》第41條規(guī)定的公民監(jiān)督權，引起的法律效果一般被納入到特別權力關系進行處理，與普通公民的權利義務關系模式相區(qū)別[12]。其二，公民以其他公民為對象，以其違反行政法律規(guī)范的行為為內容，向有權管理的行政機關提起投訴舉報(以下簡稱“民對民”投訴舉報)。這一類型的投訴舉報依據的是《憲法》第2條第3款規(guī)定的公民參與管理權。對于這一類型的投訴舉報，行政機關的作為或不作為具有明顯的外部性，對投訴舉報人的權利義務產生直接的影響，這也是目前最需要規(guī)范的投訴舉報類型。

(二)“自身合法權益”理解上的誤區(qū)勘破

縱觀上文對概念的結構分析，筆者并未將該標準視為投訴舉報的結構要件，但這不意味著該問題不需要進行討論，并將其排除在投訴舉報概念的分析之外。所謂的“自身合法權益”，其關聯(lián)的乃是該違法行為所侵犯之對象是否就是投訴舉報者本人，而任何公民的定義當然的包含了被侵犯者。因此，處于結構性分析之下的投訴舉報并不排斥對“自身合法權益”的討論，但這種討論應該是有維度的討論。在整體制度的構建意義上，投訴舉報是一種整體性的概念，無論是否與自身權益相關，只要是公民以違法行為作為監(jiān)督對象均應納入投訴舉報的范疇。以制度整體為視角的投訴舉報并不存在區(qū)別，這也回答了實踐中投訴與舉報為什么存在高度的重疊性。當進入投訴舉報處理流程之后，“自身合法權益”的討論才顯現(xiàn)出意義。作為權益爭議的當事人和非權益爭議者在行政處理流程中勢必存在著不同的處理方式，以實際解決爭議、保障當事人之合法權益為出發(fā)點，行政處理過程中調解制度之設計便具有了正當性。

因此，當以投訴舉報作為行政管理中的整體制度時，是否與自身合法權益相關并不成為其概念的構成要件。在處理流程中，為方便適用和尊重傳統(tǒng)使用習慣，可將舉報定義為：公民向行政機關反映他人侵害公共利益的違法行為的活動。將投訴定義為：公民向行政機關反映他人侵害公共利益的違法行為，且該違法行為對其私人權益已經或可能造成損害的活動。

(三)建立行政法律規(guī)范上的投訴舉報處理制度

由于投訴舉報對象不同形成的“民對官”“民對民”投訴舉報，兩者調整法律關系以及所產生的法律效果完全不同。因此，兩者之間應當予以明確區(qū)分，并分別以不同的法律規(guī)范進行規(guī)制。對第一種類型的投訴舉報，可以通過《信訪條例》《監(jiān)察法》《公務員法》等法律進行調整，無須另行規(guī)范。而對第二種類型的投訴舉報，則應當建立行政法律規(guī)范上統(tǒng)一的投訴舉報制度。

“民對民”投訴舉報處理制度至少包含以下幾個機制：其一，受理機制。在受理上應當緊扣投訴舉報的基本意涵。目前，投訴舉報以涉及“自身合法權益”作為是否可訴的重要標準之一，基于行政訴訟的外部監(jiān)督作用，與自身權益相關的問題更加容易得到行政機關的重視，而與自身權益無關的問題往往流于形式，甚至不了了之。投訴舉報并不以“自身合法權益”為其基本要件，這便是整體性的重要體現(xiàn)。其二，調查機制。公民提供的線索類型雖不盡相同，或已為行政機關所掌握，或有初步之證據予以說明，抑或根本不為行政機關所知曉，但線索之證明，必定以查明核實為前提。公民向行政機關提供的違法行為線索，一經受理后，在未經調查明了情形下所做的決定皆不可能謂之真。因此，行政調查是投訴舉報處理的必經環(huán)節(jié)。其三，處理機制。投訴舉報中，違法行為之處理并不能簡單地以“私益”與“公益”劃分。所謂之“私益”是相對于具體受害人而言；而當視角擴張至不特定的潛在受害人時，所謂解決私益爭端的行政處理亦成了“公益”。因此，對違法行為的處理才是投訴舉報制度的本有之意。其四，答復機制。當行政機關對投訴舉報所反映的違法行為進行處理后，應當將處理結果告知投訴舉報人，以滿足投訴舉報人對于權利行使的知情需要。其五，輔助性機制。違法行為之處理并不必然的達到了化解糾紛的效果，因此，應當設置除基本處理程序以外的其他程序進行輔助。以消費投訴為例，商家售假行為在行政法上予以處罰后并不意味著商家與消費者之間的賠償問題完全得到的解決，為達到高效、實際解決糾紛的目的，可以采取調解、裁決等其他輔助性措施徹底解決與之相關的民事糾紛。

四、結語

由于投訴舉報并未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，各單行法規(guī)雖使用了投訴舉報，卻呈現(xiàn)出“各行其道”的現(xiàn)狀，致使行政執(zhí)法和司法裁判不得不依據實際情況修正并延伸這一制度。在此過程中，投訴舉報的內涵得到了發(fā)展，但也陷入混亂的局面。行政立法、行政執(zhí)法和司法審查均有其各自的見解和認定，但這些理解認定均不能超脫出“監(jiān)督”“參與”的框架去發(fā)展行政投訴舉報。以《憲法》第41條公民監(jiān)督權為基礎的“民對官”投訴舉報，以及以《憲法》第2條第3款公民參與管理權為基礎的“民對民”投訴舉報，共同組成了現(xiàn)今行政領域中的投訴舉報制度。