位 杰，徐海峰

(哈爾濱師范大學 馬克思主義學院,黑龍江 哈爾濱 150025)

一、駐村制度:中國特色的嵌入式扶貧模式

黨的十九大報告指出,現(xiàn)階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從實踐看,發(fā)展不平衡,最突出的是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡;發(fā)展不充分,最突出的是農(nóng)村發(fā)展不充分。長期以來,城鄉(xiāng)發(fā)展資源分配的失衡、鄉(xiāng)村發(fā)展主體自身的局限性加劇了這一矛盾。為了解決這一矛盾,黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,而打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù),精準扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的內(nèi)在要求,嵌入式扶貧模式是精準扶貧的必然選擇。為此,自2015年中央扶貧開發(fā)工作會議召開以來,省市縣各級機關(guān)選派干部到貧困村駐村幫扶,有力推動了扶貧開發(fā)工作的開展。在貧困地區(qū)內(nèi)生動力不足的情況下,借助外力的嵌入式扶貧模式,即通過黨和政府的力量引入外部資源進行幫扶,是實現(xiàn)精準脫貧的有效途徑。與此同時,2019年9月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第四章第二十條提出,選派優(yōu)秀干部到縣鄉(xiāng)掛職任職、到村擔任第一書記[1]。這是第一次將“駐村”納入黨內(nèi)法規(guī),也標志著嵌入式扶貧模式逐步向制度化、規(guī)范化和常規(guī)化邁進。實際上,如何實現(xiàn)國家意志與鄉(xiāng)村發(fā)展的高效銜接,外部力量對鄉(xiāng)村振興的有效幫扶,打破城鄉(xiāng)資源分配的失衡狀態(tài),實現(xiàn)貧困地區(qū)的精準脫貧,是新時代背景無法回避的重大課題。

“嵌入”作為一個學術(shù)上的概念最先應(yīng)用于社會學領(lǐng)域,是社會學家卡爾·波蘭尼在《大變革》一書中提出來的。近些年,國內(nèi)學者將其用于政治學領(lǐng)域,研究國家的嵌入式治理。由于“嵌入”一詞能夠形象地描述外部力量幫扶對鄉(xiāng)村發(fā)展作用機制的狀態(tài),因此,本文集中運用這一概念,探究中國特色社會主義進入新時代以來,精準扶貧背景下的嵌入式發(fā)展模式的典型形式——駐村制度?；仡櫄v史,駐村制度作為一種具有中國特色的嵌入式發(fā)展模式并非新型產(chǎn)物。社會主義建設(shè)探索時期先后在鄉(xiāng)村開展的土地改革運動、人民公社化運動、四清運動和農(nóng)業(yè)學大寨運動等都是以下派工作隊的嵌入方式來推動完成的。但是,駐村制度是在改革開放以后才正式納入扶貧制度體系的,我國扶貧工作始于20世紀80年代中期,黨的十一屆三中全會以后,農(nóng)村由于實施包產(chǎn)到戶政策,調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,農(nóng)村形勢大為改觀。但由于自然條件、區(qū)位條件等多方面的因素,許多地區(qū)仍未擺脫貧困。1986年時任國務(wù)院副總理的田紀云在國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組第二次全體會議上指出，凡有條件的部委,都應(yīng)當抽派干部,深入一片貧困地區(qū),定點輪換常駐,重點聯(lián)系和幫助工作[2]。這是國家首次提出的黨政機關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧。此后,中共中央相繼出臺了有關(guān)駐村扶貧工作的文件通知,各級黨政機關(guān)先后派小康工作隊、溫飽工程工作隊、新農(nóng)村建設(shè)工作隊等進入農(nóng)村完成扶貧任務(wù)。改革開放以來,中國已累計使7億多人口擺脫貧困,減貧事業(yè)取得了舉世公認的成就；但是長期以來粗放式的扶貧模式浪費了大量人力物力,貧困人口不清晰、貧困狀況不明了、扶貧針對性較弱、扶貧資金和項目分散化等問題較為突出。黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代,在我國的扶貧開發(fā)工作中，剩余了一些難啃的“硬骨頭”,新一屆中央領(lǐng)導集體汲取黨近些年來在扶貧工作中積累的經(jīng)驗,提出了精準扶貧的要求。在此背景下,黨和政府先后在出臺有關(guān)“三農(nóng)”問題的系列文件中多次強調(diào)下派人員到貧困村進行駐村幫扶,駐村制度成為中國特色扶貧開發(fā)制度體系的重要組成部分,也成為國家與鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶。從2015年起,全國共有24.2萬個扶貧工作隊,300多萬人,輪流駐扎在貧困村。正是在此意義上,才可以把嵌入式的扶貧模式定義為黨和政府主導的以扶貧為目的的外部參與型鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展機制。

筆者采取半結(jié)構(gòu)式訪談法和參與式觀察法在河北省顧家臺村進行實證調(diào)查,發(fā)現(xiàn)了顧家臺村所踐行的駐村制度背后包含著一套嵌入式扶貧模式的完整邏輯。那么,在現(xiàn)實中這一制度究竟展現(xiàn)了哪些嵌入式扶貧模式的實踐樣態(tài)?這一制度在精準扶貧視域下存在的合理性是什么?

二、駐村制度:嵌入式扶貧模式的實踐樣態(tài)分析

(一)駐村制度的實踐樣態(tài)

顧家臺村地處太行深山區(qū),地形以山地為主,農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低,人口外流嚴重,是一個典型的貧困村。與此同時,顧家臺村還是習近平總書記上任之初走訪的貧困村之一,在此傳遞出新一屆中央領(lǐng)導集體決心打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的政治信號,所以顧家臺村的扶貧工作有著非比尋常的意義。2018年,在河北省委組織部和住建廳的統(tǒng)一安排下,省建筑科學研究院牽頭組建了顧家臺村第五批駐村工作隊,駐村工作隊由三名成員組成,隊長是由研究院的副院長L同志擔任并兼任第一書記,工作隊隊員分別來自研究院和省住建廳,于同年3月開展幫扶工作,顯著增強了村“兩委”的領(lǐng)導組織能力,提高了村莊的整體發(fā)展水平,得到了群眾的廣泛贊譽。

1.從基礎(chǔ)上提升黨員思想水平,夯實基層戰(zhàn)斗堡壘。在精準扶貧背景下,駐村工作隊更加注重激發(fā)村莊內(nèi)生動力。為了加強農(nóng)村黨員的思想建設(shè),提升黨員的思想水平,打造帶領(lǐng)村民脫貧致富的基層組織,將其作為持續(xù)激發(fā)村民內(nèi)生動力、保證穩(wěn)定脫貧的重要手段。工作隊編輯印刷數(shù)十本《十九大報告學習手冊》,確保黨員人手一份,便于隨時學習;協(xié)調(diào)河北省住建廳和66481部隊,為村里購置《習近平扶貧論述摘編》等多套理論學習叢書,在農(nóng)村書屋開辟了黨建學習陣地;做實“三會一課”,由第一書記上黨課,以黨的十九大精神和新憲法為重點,帶領(lǐng)黨員學習最新政策、精神,并同步展開座談交流,引導黨員積極為村莊發(fā)展獻計獻策。此外,2018年5月,工作隊全程參與村“兩委”換屆選舉工作,與鎮(zhèn)、村兩級黨委一同研究換屆程序,直接負責設(shè)計各環(huán)節(jié)宣傳公告,并組織選民、黨員有序領(lǐng)票、寫票、投票,監(jiān)督公開唱票、統(tǒng)票。在多方共同努力下,顧家臺村“兩委”換屆順利完成,期間并沒有發(fā)生糾紛、爭議,整體進程和諧、平穩(wěn)、有序。

2.從根本上制定長期發(fā)展規(guī)劃,推動產(chǎn)業(yè)脫貧致富。在精準扶貧背景下,駐村工作隊更加注重鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。顧家臺村人少地少,依靠已有的“兩長兩短”項目(該項目為阜平縣統(tǒng)一規(guī)劃項目，兩長:旅游和林果；兩短:手工業(yè)和香菇大棚)已經(jīng)脫貧,但要致富奔小康,必須制定長期發(fā)展規(guī)劃,開拓發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)。工作隊根據(jù)顧家臺村自然稟賦和后天優(yōu)勢,先后幫助村莊研究制定了《顧家臺村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《2018年顧家臺村幫扶計劃》和《顧家臺村年度幫扶任務(wù)清單》,明確致富目標,科學指導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外,駐村工作隊在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上規(guī)劃設(shè)計了“一基地兩公司”發(fā)展思路?！耙换亍敝傅氖屈h建教育基地,并且在工作隊的積極爭取和河北省直機關(guān)黨工委的大力支持下,顧家臺村被列為省直機關(guān)黨員干部教育基地?！皟晒尽敝傅氖莿趧?wù)和旅游兩個公司。2018年6月,駐村工作隊幫助顧家臺村注冊成立集體企業(yè)——阜平泰嘉建筑勞務(wù)有限公司,先期依托周圍勞動力發(fā)展勞務(wù)輸出,并與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目相銜接,提前承接好村內(nèi)勞動力,確保不斷檔、不失業(yè),并且勞務(wù)公司在運營近半年后已經(jīng)具備盈利能力。此外,工作隊還組建了顧家臺旅游發(fā)展有限公司,利用顧家臺區(qū)位優(yōu)勢,帶動村民發(fā)展多種旅游業(yè)態(tài),打造“窗口經(jīng)濟”。同時,工作隊鞏固并提升既有扶貧產(chǎn)業(yè),正在試點山貨包裝外銷,截至本文調(diào)研時累計銷售額已經(jīng)20萬元,并且進一步鞏固和發(fā)展香菇種植業(yè)、手工業(yè)、林果業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè),保證全村穩(wěn)定脫貧。

3.從實效上密切聯(lián)系人民群眾,改善村民居住環(huán)境。在精準扶貧背景下,駐村工作隊更加注重貫徹黨的群眾路線。為了改善村民居住環(huán)境,駐村工作隊密切聯(lián)系群眾,建立了定期走訪制度,堅持每月到貧困戶家走訪一次,協(xié)助扶貧專干核實月收入情況并按時上報;每逢重大節(jié)日或換季,購置防暑、御寒物品送到貧困戶、重病戶;每兩個月走訪非貧困戶一次,了解村民生產(chǎn)生活情況,聽取對村莊發(fā)展的意見建議。此外,工作隊協(xié)助村“兩委”加強村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),新建儲水池一座,并對供水管網(wǎng)進行整修,確保村民用水充足;完成村內(nèi)“希望路”修建和停車場地面修復工作;協(xié)調(diào)省建研院對村莊東側(cè)道路山體護坡進行規(guī)劃設(shè)計。同時,工作隊對接66481部隊,爭取并用足用好專項資金支持,完成水庫護欄修建工作,保證村民出行安全的同時也打造了景觀;完成通往菜園道路修建工作,方便村民下地勞作,保障農(nóng)產(chǎn)品的正常運輸;完成村內(nèi)路燈維修養(yǎng)護工作,確保全部路燈夜間正常工作。

(二)實踐樣態(tài)中新的實踐特點

駐村制度根植于黨政機關(guān)選派干部深入基層幫扶開發(fā)的扶貧制度體系中, “工作隊”和“第一書記”是駐村最為常見的形式。在精準扶貧背景下,存在兩種駐村模式：一是兩種形式的結(jié)合,即下派駐村工作隊,由駐村工作隊隊長兼任第一書記；二是直接選派一名干部駐村擔任第一書記。顧家臺村駐村工作隊就是第一種駐村模式,也是精準扶貧階段最為常見的模式。相比于第二種模式,第一種扶貧人員人數(shù)較多,在扶貧工作開展中,扶貧隊員能夠能力互補,集思廣益。此外,無論是之前粗放式扶貧中的駐村,還是精準扶貧背景下的駐村,這種嵌入都是自上而下式的嵌入,即上級直接選派人員進入村莊,參與鄉(xiāng)村發(fā)展活動。駐村人員代表國家的意志行使在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力,成為黨和國家與基層鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶,尤其是在貫徹黨和政府的方針政策等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。同時,這種嵌入都是精英式的嵌入,即派遣各個機關(guān)的優(yōu)秀年輕干部、后備干部,國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和因年齡原因從領(lǐng)導崗位上調(diào)整下來、尚未退休的干部組成工作隊,參與扶貧開發(fā)工作,他們都是各個單位的精英,有著較高的學歷層次、較硬的思想素質(zhì)和較強的業(yè)務(wù)能力。

從顧家臺村駐村工作隊的實踐樣態(tài)來看,相比于之前粗放式扶貧模式,精準扶貧背景下的駐村在借鑒以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,駐村的主體、任務(wù)、機制呈現(xiàn)出新的實踐特點,這種變化極大推動了扶貧開發(fā)工作的開展。

1.在精準扶貧階段下,駐村任務(wù)更加精準化、綜合化。相比之前的粗放式扶貧模式,精準扶貧階段的駐村任務(wù)以問題為導向更加精準和綜合。這里的精準一是指覆蓋范圍精準,即對黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村和革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)及災后重建區(qū)的全面覆蓋[3]。二是人員選派精準,即堅持因村選人組隊,把熟悉黨群工作的干部派到基層組織軟弱渙散、戰(zhàn)斗力不強的貧困村,把熟悉經(jīng)濟工作的干部派到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、集體經(jīng)濟脆弱的貧困村,把熟悉農(nóng)村工作的干部派到矛盾糾紛突出、社會發(fā)育滯后的貧困村,根據(jù)各村各鎮(zhèn)的實際情況,考慮派出單位的幫扶資源和駐村干部綜合能力科學組建和派駐人員[4]。綜合是指任務(wù)涉及領(lǐng)域廣泛。從顧家臺村的實踐來看,駐村人員從派駐村實際出發(fā),在引導鄉(xiāng)村基層組織建設(shè),推動產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā),提升鄉(xiāng)村治理水平,改善村民生活環(huán)境,反饋鄉(xiāng)村實際情況等方面發(fā)揮了重要作用。

2.在精準扶貧階段下,駐村主體更加多元化、配角化。相比之前粗放式扶貧開發(fā)中的單一主體,在精準扶貧階段,參與主體更加多元化。這里的多元化一是駐村主體來源的多元化,即駐村人員來源于黨、政、軍、企、事等各級單位。以黑龍江省為例,2018年黑龍江省委組織部和省扶貧開發(fā)辦表彰的優(yōu)秀駐村干部中名單顯示,駐村人員來自省廳、市局、高校、中學、國企的各個部門[5]。軍隊的駐村幫扶主要以退役軍人為主體,如廣西灌陽縣55名退役軍人深入農(nóng)村開展駐村幫扶工作[6]。二是駐村主體的角色多元化,即駐村人員成為黨和政府扶貧政策的“宣傳員”、農(nóng)村基層組織建設(shè)的“指導員”、農(nóng)村村情民意的“調(diào)查員”、農(nóng)民脫貧致富的“幫扶員”。另外,以往的駐村人員的工作權(quán)限不明確,往往充當“欽差大臣”的角色,代表上級黨組織和政府過度干預鄉(xiāng)村工作,更有甚者將基層組織架空,導致基層組織處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)?，F(xiàn)在的駐村工作隊基本改變了過去那種包攬鄉(xiāng)村基層日常工作的做法,把自己的角色定位為支持、幫助、促進和服務(wù)于基層組織。換言之,如今出現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會中的“工作隊”已從主導角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕浣墙巧?、從全能角色轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢藿巧玔7]。

3.在精準扶貧階段下,駐村機制更加制度化、常規(guī)化。駐村制度不再是因為完成某一任務(wù)而短期存在的臨時舉措,而是成為一種非科層性的常規(guī)化、規(guī)范化運作機制,駐村制度的常規(guī)化和規(guī)范化是靠制度去支撐的。2015年和2017年中央分別出臺了《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》和《關(guān)于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》,這標志著“駐村制度”成為國家扶貧制度體系的重要組成部分。筆者查閱2016年至2019年的中央1號文件,發(fā)現(xiàn)近四年來中央有關(guān)“三農(nóng)”問題的1號文件都提出向農(nóng)村派遣“第一書記”,并且在2018年1號文件中指出了建立“長效機制”?！伴L效”就意味著非短期性、非臨時性。此外,地方各級機關(guān)根據(jù)本地區(qū)情況,也相繼制定了有關(guān)駐村的文件。如2017年《黑龍江省脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》中明確指出,完善定點駐村扶貧工作機制,精準選派第一書記,發(fā)揮駐村工作隊和第一書記作用[8]；2018年海南省為了完善駐村制度出臺《海南省貧困村駐村工作隊選派管理辦法》。這些文件的出臺對駐村制度的運行提供了有力的保障。

三、駐村制度:嵌入式扶貧模式的理性分析

顧家臺村駐村工作隊的工作成果表明,國家“治理下沉”和社會參與“治理上移”的嵌入式鄉(xiāng)村發(fā)展模式有效彌補了科層體制運作模式的弊端,激發(fā)了鄉(xiāng)村的發(fā)展活力和組織活力,實現(xiàn)了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。同時,也應(yīng)該警惕駐村制度在運行過程中的幾種傾向。

(一)駐村制度彌補了科層體制的運行缺陷

駐村制度的非科層化運作使得原來依附于科層體系的鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。事實上,駐村制度最初是作為一種政策工具在鄉(xiāng)村開展具體事務(wù)治理,一直延續(xù)到現(xiàn)在并且不斷強化是因為駐村制度不僅不會破壞科層體制運行的動態(tài)平衡,反而會彌補科層體制運行的缺陷。

第一,彌補了黨和國家的意志在科層體制的傳遞中被削弱的缺陷。在科層體制中,黨和國家的意志自上而下進行傳遞,而鄉(xiāng)村處于科層體制運行外,即非科層體制,或科層體制滲透較弱的邊緣。在駐村工作隊派駐前,黨和政府對鄉(xiāng)村的發(fā)展大都僅限于大政方針的干預上,上級意志的傳遞是通過鄉(xiāng)村選舉的“精英”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府聽取匯報后做出指示,上級意志在層層傳遞中一步步被削弱,黨和政府的公信力也在一定程度被削弱,黨的群眾路線得不到深入貫徹。而駐村工作隊的派駐則意味著黨和國家的一直對村莊發(fā)展的直接干預,這種直接干預的效力要遠勝于科層體制的層層傳達,并且使科層體制運行得更加順暢,解決困擾政府多年的鄉(xiāng)村發(fā)展 “最后一公里”難題。

第二,彌補了科層體系缺乏對實踐復雜化的有效反饋的缺陷。由于農(nóng)村問題的復雜性,黨和國家的意志往往在農(nóng)村實踐過程中出現(xiàn)很大的偏差,但是鄉(xiāng)村基層干部為了自己的治理績效,或因向上層反饋實踐問題的低效甚至無效,實踐中的偏差無法得到及時有效的反饋；而嵌入式治理直接由上級機關(guān)選派人員駐村工作,黨和國家的意志在實踐過程中的效果，以及出現(xiàn)的問題可以及時反饋給上級有關(guān)部門,實現(xiàn)了鄉(xiāng)村由“單向”到“雙向”的治理。為了避免駐村人員因自己的工作績效對鄉(xiāng)村實際情況隱瞞不報或者選擇性上報,在運行過程中,推動駐村隊員原先的工作單位和所駐村莊的上級機關(guān)對其進行不定期巡視和監(jiān)督,這樣也就避免了駐村隊員“基層官僚化”。如顧家臺村駐村工作隊堅持吃住在村,按時打卡,及時撰寫《駐村日志》和《工作手冊》,詳細記錄當天工作情況。

第三,彌補了科層體系缺乏調(diào)動資源多元化參與的缺陷。在科層體制運作過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層組織由于自身權(quán)限和工作平臺的約束很難調(diào)動更多的社會資源參與鄉(xiāng)村建設(shè),越級調(diào)動資源進行鄉(xiāng)村建設(shè)的情況很少出現(xiàn)。這種按照科層脈絡(luò)展開的幫扶就是“單線幫扶”。在科層化體系中,對鄉(xiāng)村治理嵌入式運作機制實現(xiàn)了鄉(xiāng)村由“單線”到“多線”的幫扶。特別是在精準扶貧的背景下,這種“多線”幫扶使得鄉(xiāng)村通過不同渠道得到不同上級機關(guān)和上級機關(guān)動員的社會資源的幫扶。此外,這種跨層級的幫扶超越科層體系的約束,更加直接、高效地作用于鄉(xiāng)村扶貧工作。如顧家臺村工作隊駐村期間,多位省級領(lǐng)導和市級領(lǐng)導來顧家臺村進行調(diào)研和考察工作,這在某種程度上對傳統(tǒng)科層化幫扶體制進行了再造。

(二)駐村制度是對鄉(xiāng)村自治制度的補充

從社會主義探索時期具有科層化的人民公社體制到改革開放后新時期的“鄉(xiāng)政村治”的二元體制,鄉(xiāng)村治理從國家科層體系中“獨立”出來,在制度上獲得了自我組織、自我治理的權(quán)限。但是由于自治主體自身的局限性,鄉(xiāng)村自治制度也阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展的進程。這種獨立所獲得自由是無根的自由,所獲得自治是無奈的自治。有學者指出,駐村制度會破壞鄉(xiāng)村自治制度的常規(guī)運行,但顧家臺村的實踐證明,嵌入式鄉(xiāng)村幫扶模式不僅沒有破壞反而能夠彌補鄉(xiāng)村自治組織自身能力的不足,引導鄉(xiāng)村自治制度的有效運行,實現(xiàn)其與科層體系的高效銜接。

第一,推動鄉(xiāng)村自治組織的建設(shè)。2014年4月,全國共排查確定軟弱渙散村黨組織57 688個,占村黨組織總數(shù)的9.6%;軟弱渙散社區(qū)黨組織5 222個,占社區(qū)黨組織總數(shù)的5.6%[9].與此同時,“能人村干部”不在村的現(xiàn)象在全國鄉(xiāng)村很普遍,他們大多數(shù)在鎮(zhèn)上或者城里擁有住所,與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系“松散”,與村民關(guān)系“冷淡”。他們把組織工作作為自己的第二職業(yè),除了完成上級交給的日常性任務(wù)外,主要精力和時間放在自己發(fā)家致富上,如搞運輸、包建筑、開飯店等。這種鄉(xiāng)村自治組織與鄉(xiāng)村社會“懸浮性”的關(guān)系難以回應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展中的各類問題。為此,加強鄉(xiāng)村自治組織建設(shè),一是加強鄉(xiāng)村自治組織的思想建設(shè),二是推動鄉(xiāng)村自治組織的組織建設(shè)。無論是思想建設(shè)還是組織建設(shè),由于鄉(xiāng)村自治主體的局限性,推動這種建設(shè)有效途徑就是外力的推動。雖然科層體制中也有外力,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān),但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)往往僅限于文件通知上的推動,所以效果不是很明顯。實踐證明,駐村制度是最有力和有效的外力幫扶機制。

第二,引導鄉(xiāng)村自治制度的有效運行。1998年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018年進行修正),為了糾正在村民自治實踐過程中的問題,政府先后出臺了《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作通知》《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》《村民委員會選舉規(guī)程》等文件,雖然制度在不斷完善,但是鄉(xiāng)村自治制度在運行過程中仍暴露出許多問題。為此,應(yīng)該引導鄉(xiāng)村自治制度的有效運行,推動其運行程序的規(guī)范化,加強其運行過程的監(jiān)督。鄉(xiāng)村自治主體很難自己監(jiān)督自己,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)往往又無法做到對鄉(xiāng)村自治制度運行的有效監(jiān)督,所以,鄉(xiāng)村自治制度的有效運行需要獨立于村莊的外部力量的監(jiān)督。實踐證明,駐村工作隊能夠有效地實現(xiàn)對其運行的規(guī)范和監(jiān)督。

第三,推動鄉(xiāng)村自治制度與科層體系的高效銜接。從小農(nóng)經(jīng)濟下的“鄉(xiāng)紳治村”,到市場經(jīng)濟下的“能人治村”,再到的駐村制度,這種嵌入式幫扶模式是精準扶貧的必然選擇[10]。改革開放以后,在鄉(xiāng)村建設(shè)中,國家的缺位主要不是表現(xiàn)為國家權(quán)力放棄鄉(xiāng)村,而且科層體系在某種程度上很難有效的發(fā)展鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會在國家權(quán)力的控制之中,但不在科層體系內(nèi),導致有些貧困地區(qū)陷入了“越扶越貧,越貧越扶”的扶貧怪圈。駐村工作隊在鄉(xiāng)村代表國家行使權(quán)力,這是精準扶貧背景下國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的“補位”,這種“補位”實現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治制度與科層化體系的高效銜接,這種高效銜接意味著政策的有效貫徹和落實,以及實踐問題的及時反饋和整改。

(三)駐村制度實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展

嵌入式扶貧模式無論是彌補科層體制運作的弊端,還是對鄉(xiāng)村自治制度的補充,其最終目的就是實現(xiàn)貧困人口脫貧,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。如何擺脫“扶貧后返貧,返貧后扶貧”的怪圈,還是要增強鄉(xiāng)村自身的造血功能,實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。如果說之前的“輸血式”幫扶是“治標”的話,那現(xiàn)在“造血式”幫扶就是“標本兼治”。從某種程度上講,駐村的最終目的是為了不駐村。從顧家臺村駐村工作隊幫扶成果產(chǎn)出來看,相比之前國家對顧家臺村的 “輸血式”幫扶,直接給貧困戶送錢、送物，在駐村工作隊的幫扶下,顧家臺村村民通過土地流轉(zhuǎn)入股,因地制宜引進高附加值產(chǎn)業(yè),對山地農(nóng)田進行高標準開發(fā),推動了經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的同步提升,土地流轉(zhuǎn)金、土地入股分紅和村民勞動薪金的收入多元化,實現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)民到“三金”農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。此外,顧家臺村2017年實現(xiàn)脫貧,直到2019年(調(diào)查時)沒有一戶返貧。

那為何駐村工作隊能夠推動“造血式”扶貧而鄉(xiāng)村自身無法進行呢?上文提到鄉(xiāng)村自治組織自身的局限性和科層體制的弊端是導致鄉(xiāng)村自身很難推動“造血式”扶貧的原因。此外,產(chǎn)業(yè)扶貧是“造血式”扶貧的主要形式,駐村工作隊的組成決定了它的資源,而資源決定了它在引進產(chǎn)業(yè)資源時的優(yōu)勢。在精準扶貧背景下,所謂精準,就是因地派人、因人派人、因事派人,這種派人的精準會促進當?shù)匾虻刂埔说拈_發(fā)、因人制宜的治理、因時制宜的發(fā)展。加之,駐村工作隊員相比于基層干部在業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力方面較高,更具前瞻性、長遠性的發(fā)展設(shè)計也推動“造血式”扶貧,實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)性發(fā)展。

(四)駐村制度運行過程中應(yīng)警惕的幾種傾向

駐村制度作為一種嵌入式發(fā)展模式在鄉(xiāng)村治理中的高效性和有效性使它得以持續(xù)運行,而這種有效和高效會彌補科層體系和鄉(xiāng)村自治制度治理的低效甚至無效的缺陷,實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。同時,在駐村制度運行過程中,第一,應(yīng)該警惕駐村工作“保姆化”傾向,避免鄉(xiāng)村對其產(chǎn)生依賴心理。駐村工作隊要清晰自己的工作權(quán)限,避免職能的缺位、越位和錯位?！榜v村”是工作形式,而“助村”是工作內(nèi)容,實現(xiàn)形式向內(nèi)容的深化與轉(zhuǎn)變是一種量變到質(zhì)變的升華。第二,應(yīng)該警惕駐村工作的“運動化”傾向,避免扶貧開發(fā)急于求成。黨領(lǐng)導社會主義建設(shè)的經(jīng)驗表明,運動式的建設(shè)雖然能夠在短期取得明顯的成效,但是也不可避免出現(xiàn)大量資源浪費的情況,要把駐村工作制度化、長期化,目的都是為了鄉(xiāng)村發(fā)展持續(xù)化。第三,伴隨著駐村制度成為一個常規(guī)性的運作機制,我們要警惕其科層化運行的傾向,避免其“離農(nóng)化”。為此,完善制度,加強監(jiān)督,把駐村制度的運行限定在制度的籠子里。

本文對駐村制度這種嵌入式扶貧模式的探析是基于河北省顧家臺村的調(diào)查,具有一定的代表性。同時,由于各地駐村制度在制定上和下派單位的級別上的不同,導致不同駐村人員的工作能力和工作效果存在著明顯的差異,故不能用同一標準推演其他村莊的駐村制度運行狀態(tài)。