李瓊 詹夏情

摘要：伴隨著城市轉(zhuǎn)型與功能升級(jí)發(fā)展，以公共利益為基點(diǎn)的公共政策面臨著利益的再適配。多元主體的利益取向與行為在一定程度上擠壓著空間正義，空間生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的博弈易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的頻發(fā)與異化。文章基于S市河道整治工程的實(shí)證調(diào)查，構(gòu)建了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)FTA事故樹(shù)評(píng)估模型，計(jì)算最小割集、最小徑集與結(jié)構(gòu)重要度，獲取引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件的全部路徑288條、高效防控措施15個(gè)。研究結(jié)果表明，輿情反饋機(jī)制、職能部門監(jiān)管機(jī)制、應(yīng)急管理機(jī)制等政策執(zhí)行層面的行為是主要的風(fēng)險(xiǎn)致因。地方政府亟須轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，提升空間治理能力，吸納公民、社會(huì)組織等多元主體進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)治理防控體系，形成共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。

關(guān)鍵詞：空間治理; 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn); 風(fēng)險(xiǎn)防控; 事故樹(shù)模型

D035A007210

一、 問(wèn)題之提出

近年來(lái)，城市“風(fēng)險(xiǎn)化”已經(jīng)成為城市治理的難點(diǎn)。中國(guó)目前處于社會(huì)深度轉(zhuǎn)型、體制快速轉(zhuǎn)軌、城市規(guī)模發(fā)展的重要時(shí)期，社會(huì)力量不斷重新整合，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷增大，重GDP的發(fā)展模式在促進(jìn)城市開(kāi)發(fā)的同時(shí)也加重了城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和功能升級(jí)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。實(shí)踐表明，公共政策出臺(tái)或執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾沖突往往誘發(fā)群體性事件的產(chǎn)生。我們今天面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境是人類活動(dòng)的結(jié)果[1]，日益錯(cuò)綜復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)因素，在城市這個(gè)大容器里不斷積聚與爆發(fā)，政府治理體系在新形勢(shì)下該如何轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為城市治理關(guān)注的焦點(diǎn)。2019年，習(xí)近平總書記在多個(gè)城市調(diào)研時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“城市是人民的城市，人民城市為人民?！盵2]黨和政府在發(fā)展方向?qū)用嫔厢槍?duì)城市變革時(shí)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇的現(xiàn)象作出重要回應(yīng)，要求轉(zhuǎn)變新時(shí)期城市設(shè)計(jì)的思路，指出我國(guó)作為趕超型后發(fā)國(guó)家在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)，應(yīng)力爭(zhēng)增強(qiáng)城市公共服務(wù)供給能力，提高城市公共空間治理效能。為此，黨和政府多次提出“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”[3]，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]。

城市風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為世界城市治理的重要議題，學(xué)者們從制度、文化、權(quán)力等維度解析社會(huì)秩序失衡、社會(huì)沖突等城市不穩(wěn)定現(xiàn)象的成因。在現(xiàn)代社會(huì)，人為風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)自然風(fēng)險(xiǎn)而在風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中處于主導(dǎo)地位，制度化風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)成為風(fēng)險(xiǎn)的主要類型。[1]道格拉斯認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是一種“集體構(gòu)念”，市民的態(tài)度往往由其所在小群體的整體傾向決定，城市潛在風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)與個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)感知息息相關(guān)。[5]?？抡J(rèn)為，城市風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生離不開(kāi)權(quán)力與知識(shí)的耦合，在知識(shí)借由制度化路徑順利取得公眾認(rèn)同的那一刻，風(fēng)險(xiǎn)隨之而生。[6]

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者嘗試從韌性理論、風(fēng)險(xiǎn)溝通理論等視角解構(gòu)城市風(fēng)險(xiǎn)，并應(yīng)用多種方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。周利敏列舉美國(guó)紐約、荷蘭鹿特丹、南非德班等多個(gè)城市加強(qiáng)社會(huì)韌性、組織韌性和災(zāi)害韌性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)韌性城市理論來(lái)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。[7]李瓊等構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貝葉斯網(wǎng)絡(luò)模型，將之應(yīng)用于智慧社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，提供了新的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具與技術(shù)。[8]

與上述學(xué)者不同的是，空間治理理論視角下的城市風(fēng)險(xiǎn)化研究，聚焦城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的深層次誘因。部分學(xué)者從理論層面對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)化的主要癥結(jié)所在進(jìn)行了研判。在城市更新過(guò)程中，老城區(qū)建筑的翻新、城市建筑功能的變化、城市空間使用主體的轉(zhuǎn)換以及公共空間呈現(xiàn)出的私有化趨勢(shì)，較易引發(fā)城市更新中的空間風(fēng)險(xiǎn)。城市空間修復(fù)工作以市政工程為代表，擴(kuò)建、新建橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施，在擴(kuò)寬城市公共服務(wù)群體覆蓋面的同時(shí)擴(kuò)張了城市公共空間，可能會(huì)侵犯私人空間。劉繼華等多位學(xué)者指出，現(xiàn)行的城市發(fā)展模式實(shí)質(zhì)上是將原有鄉(xiāng)土空間轉(zhuǎn)化為城市空間，城市的發(fā)展速度加快，如果公共服務(wù)的供給在一定程度上被忽視，人民的權(quán)益在這一過(guò)程中可能得不到足夠的保障，[9]這成為近年來(lái)城市風(fēng)險(xiǎn)化趨勢(shì)不斷加強(qiáng)的重要原因。

李瓊等：空間治理視角下的城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控研究

多位學(xué)者在城市風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)踐性研究中引入空間治理理論，涵蓋農(nóng)地動(dòng)遷、工程建設(shè)、城中村改造和街頭治理等具體城市建設(shè)案例，從利益邊界切入探究公共風(fēng)險(xiǎn)事件的演化機(jī)理。在空間治理理論視角下，社會(huì)關(guān)系的整合和重組是基層風(fēng)險(xiǎn)治理的中心線索?；诖?，一些學(xué)者提出，基層群體性事件的爆發(fā)是城市空間轉(zhuǎn)換過(guò)程中社會(huì)混亂失序的表征，空間成為風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、積聚、爆發(fā)和化解的分析脈絡(luò)?？臻g生產(chǎn)和空間消費(fèi)為城市發(fā)展提供動(dòng)力，帶來(lái)社區(qū)關(guān)系的重建。國(guó)家和社會(huì)在狹小的空間里交匯，非正式的柔性社會(huì)矛盾化解機(jī)制一旦失效，現(xiàn)有的利益分配狀態(tài)被打破，極易產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

在城市風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，部分學(xué)者嘗試將事故樹(shù)模型應(yīng)用于理論探討和項(xiàng)目建設(shè)中。事故樹(shù)分析法（FTA）由邏輯門把系統(tǒng)事件聯(lián)系起來(lái)，能夠全面演繹頂上事件的發(fā)生邏輯及邏輯關(guān)系，自20世紀(jì)80年代末起至今已被廣泛運(yùn)用于城市規(guī)劃、航空航天、軟件工程等行業(yè)的事故排除和系統(tǒng)可靠性分析中。事故樹(shù)分析法能夠滿足城市風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制完善的現(xiàn)實(shí)需要，在定性分析的基礎(chǔ)上，計(jì)算結(jié)構(gòu)重要度、最小徑集和最小割集，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行定級(jí)與排序，定量求解風(fēng)險(xiǎn)防控路徑，不再對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分類，而是從整體上分析錯(cuò)綜復(fù)雜的城市風(fēng)險(xiǎn)影響機(jī)制。雷麗萍等根據(jù)水體污染擴(kuò)散規(guī)律構(gòu)建了三峽庫(kù)區(qū)公共安全事故樹(shù)模型[10];楊林等分層、分級(jí)歸類人為損害、環(huán)境損害等風(fēng)險(xiǎn)源，構(gòu)建了城市管廊安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)事故樹(shù)模型[11];李新春等在界定危險(xiǎn)源的基礎(chǔ)上構(gòu)建了煤礦瓦斯爆炸風(fēng)險(xiǎn)度量模型[12]。但上述研究對(duì)象多為水污染、煤礦瓦斯等工程類物理風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)市民個(gè)人利益的保護(hù)和城市權(quán)利的保障等社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)缺乏關(guān)注。

綜上，現(xiàn)有的城市風(fēng)險(xiǎn)治理研究呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：（1）對(duì)于城市風(fēng)險(xiǎn)的研究以理論引進(jìn)和范式歸納為主，技術(shù)性分析較少;（2）現(xiàn)有研究在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估中均已確定具體的分類標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的詳細(xì)緣由，但多從政府管理和政府維穩(wěn)的角度進(jìn)行評(píng)估;（3）相關(guān)研究對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)值的測(cè)算大多按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，城市風(fēng)險(xiǎn)影響因素被人為分散化，難以識(shí)別各因素之間的相互作用和聯(lián)動(dòng)機(jī)制;（4）已有的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法以靜態(tài)數(shù)據(jù)挖掘?yàn)橹?，難以確定風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)變化的態(tài)勢(shì);（5）單一定性或定量的城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式具有先天的局限性，難以滿足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)評(píng)估的實(shí)際需要。因此，本文將以空間治理的視角探索有效的城市風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，具體研究?jī)?nèi)容可分解為以下問(wèn)題：如何將空間治理理論應(yīng)用于我國(guó)的城市風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐？如何因地制宜地識(shí)別公共政策設(shè)計(jì)實(shí)施過(guò)程中的各類風(fēng)險(xiǎn)因素？如何直觀地呈現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)的全過(guò)程，從而整體分析錯(cuò)綜復(fù)雜的城市風(fēng)險(xiǎn)影響機(jī)制，并辨別各因素的內(nèi)在傳導(dǎo)機(jī)制？如何找到風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)鍵性因素，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)演化動(dòng)態(tài)，并據(jù)此確定相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理屏障？

本文將定性分析和定量計(jì)算有機(jī)結(jié)合，以S市河道整治工程為研究案例，探究城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的演化邏輯，區(qū)分不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)于事態(tài)變化的影響力度和重要程度，構(gòu)建城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事故樹(shù)模型，旨在提出具有針對(duì)性的防范與化解措施，為城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控提供新思路、新路徑。

二、 空間視角下的城市風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯

改革開(kāi)放后，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中資本的增殖和擴(kuò)張正在挑戰(zhàn)著公共空間秩序，地方政府現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系難以有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。列斐伏爾認(rèn)為，“無(wú)論是資源的配置還是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是經(jīng)由空間這一工具實(shí)現(xiàn)的”，“空間的生產(chǎn)在國(guó)家干預(yù)下進(jìn)行”。[13]國(guó)家通過(guò)制定與執(zhí)行公共政策來(lái)調(diào)配社會(huì)資源，推進(jìn)社會(huì)公平。盡管公共政策的邏輯起點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公共利益[14]，然而，執(zhí)行過(guò)程中的多種制約因素可能會(huì)使政策落地效果與出臺(tái)初衷有所背離。部分市民可能會(huì)成為邊緣群體，不滿現(xiàn)狀的多種力量聯(lián)合組成反空間聯(lián)盟，城市建設(shè)出現(xiàn)不容忽視的社會(huì)分層現(xiàn)象，反空間被生產(chǎn)出來(lái)。公眾享有管理城市資源、使用城市空間的城市權(quán)利，應(yīng)允許其充分參與空間生產(chǎn)、決定空間生產(chǎn)事務(wù)，尊重其個(gè)性化的空間需求。[15]調(diào)整好公眾、企業(yè)、政府三元主體間的互動(dòng)關(guān)系，配置彈性空間，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與空間重組的良性循環(huán)，是新時(shí)期維穩(wěn)困境的破局之道。

1. 反空間生產(chǎn)與風(fēng)險(xiǎn)演化

作為社會(huì)關(guān)系的載體，空間被消費(fèi)后發(fā)生分裂，能夠再生產(chǎn)出新空間。利益資本導(dǎo)向之下的城市反空間生產(chǎn)影響著社會(huì)平等性和空間多樣性，易于導(dǎo)致空間失衡。例如，在鄰避效應(yīng)下，周邊居民作為項(xiàng)目外部性的承擔(dān)者，可能會(huì)反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠或殯儀館等基本公共設(shè)施。流動(dòng)空間在資本參與下圍繞既得利益群體建構(gòu)，空間極化與隔離加劇會(huì)引發(fā)民眾的落差感與不信任感，帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)生長(zhǎng)點(diǎn)，成為近年來(lái)城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)的重要原因。

資本天然的局限性和制度空間失衡在空間創(chuàng)設(shè)與變更時(shí)期擠壓空間正義，從而引發(fā)空間異化。資本往往順從市場(chǎng)偏好提供產(chǎn)品，以價(jià)格分層作為物質(zhì)工具，封閉所處社會(huì)空間，保持自身支配地位。普通民眾可能因無(wú)力購(gòu)買高價(jià)服務(wù)，被價(jià)格機(jī)制驅(qū)趕至城郊或孤立地帶，原生社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被進(jìn)一步打破。通過(guò)調(diào)查搜集文化水平較低、參政意識(shí)缺乏的市民的利益訴求難度較大，他們的需求更是難以傳遞，這部分弱勢(shì)群體最終往往成為社會(huì)空間生產(chǎn)中的利益受損者。哈維強(qiáng)調(diào)，“制度是或多或少地持續(xù)著被生產(chǎn)出來(lái)的空間”[16]，民眾的權(quán)益在社會(huì)關(guān)系調(diào)整中可能會(huì)失去保障。由于城市發(fā)展速度較快，部分制度變革落后于城市社會(huì)發(fā)展，基層應(yīng)急管理工作往往需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。新形勢(shì)下行政環(huán)境更為復(fù)雜，妥善回應(yīng)民眾訴求、處理好群眾內(nèi)部矛盾對(duì)官員的個(gè)人智慧與處理經(jīng)驗(yàn)要求極高。隨著群體性矛盾擴(kuò)散速度加快，制度空間防控失靈，積聚的矛盾在新空間生產(chǎn)過(guò)程中易于轉(zhuǎn)化成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

邊緣群體的風(fēng)險(xiǎn)感知差異是反空間生產(chǎn)的致因，利益表達(dá)受阻是反空間生產(chǎn)的催化劑。“生命是不可預(yù)知的，也是脆弱的。因此，人類才有了對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的敏感。”[17]民眾衡量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)難以統(tǒng)一，如若信息未及時(shí)披露，出于維護(hù)健康權(quán)利和追求私人利益的動(dòng)機(jī)，部分民眾可能會(huì)對(duì)未知的工程項(xiàng)目建設(shè)懷有抵觸心理，不信任感致使其對(duì)企業(yè)能否在生產(chǎn)過(guò)程中遵守規(guī)范抱有疑慮，有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)一向是群體訴求的重要組成部分。空間的巨變導(dǎo)致民眾的生活方式隨之改變。有學(xué)者指出，利益變動(dòng)不符合心理預(yù)期或者資源持有落后于參照群體，民眾就會(huì)產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”，配套設(shè)施建設(shè)不完備、收入降低等因素易滋生不滿，如果負(fù)面情緒沒(méi)有得到及時(shí)的緩解，可能會(huì)導(dǎo)致民眾采取過(guò)激行為來(lái)發(fā)泄心中的憤慨。意見(jiàn)領(lǐng)袖的參與將會(huì)推動(dòng)反空間生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，松散、臨時(shí)的反對(duì)者被加以領(lǐng)導(dǎo)與組織之后，反空間聯(lián)盟內(nèi)部的凝聚力加強(qiáng)，進(jìn)而增加了政策抗?fàn)幍娘L(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)等新興媒介的應(yīng)用加速了謠言與不實(shí)信息的傳播，使得動(dòng)員范圍加大，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)牽涉對(duì)象更加復(fù)雜。近年來(lái)，我國(guó)政府不斷開(kāi)拓輿情反饋渠道，但是，一些弱勢(shì)群體文化水平相對(duì)較低，法律意識(shí)淡薄，參政議政能力不足，對(duì)于規(guī)則的理解有限，利益表達(dá)的有效性仍有待提升。

2. 空間重塑與風(fēng)險(xiǎn)化解

城市是市民的作品（oeuvres），而不是產(chǎn)品（products）[9]，城市權(quán)利已經(jīng)超越法律層面對(duì)于居住權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等具體權(quán)利的普適性規(guī)定。城市建設(shè)必須以保障市民的城市權(quán)利作為空間重塑的出發(fā)點(diǎn)，妥善安置因過(guò)高的價(jià)格而被新空間拒之門外的原居民，避免空間封閉化侵害公眾城市權(quán)利，應(yīng)將城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)口前移，干預(yù)城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生過(guò)程，以化解風(fēng)險(xiǎn)。

尊重市民的城市權(quán)利、保持空間的連貫性是從源頭阻斷風(fēng)險(xiǎn)鏈形成的重要舉措。在城市規(guī)劃中，地方政府的驅(qū)動(dòng)力一定程度上來(lái)自財(cái)政收入的增長(zhǎng)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而利益傾向可能會(huì)影響城市市民的權(quán)利，風(fēng)險(xiǎn)隨之產(chǎn)生、分化或擴(kuò)散。因此，維護(hù)市民在城市空間內(nèi)的生存權(quán)、居住權(quán)、改造權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，及時(shí)回應(yīng)利益相關(guān)者的訴求，是化解城市空間風(fēng)險(xiǎn)的前提。

擴(kuò)大城市的開(kāi)放度，為流動(dòng)空間注入活力是提高城市系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)能力的關(guān)鍵。首先，應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)城市的包容性，深化政府改革，從制度層面制定完善的市場(chǎng)監(jiān)管措施，規(guī)范資本行為，鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在依法治國(guó)的前提下建設(shè)互惠型的政企關(guān)系，解決公共需求增長(zhǎng)和政府服務(wù)供給不足的矛盾。其次，引入多元城市治理主體，打造平等對(duì)話、協(xié)商、談判的多元主體共治格局，清晰完整地傳達(dá)決策信息，重塑政府治理理念，強(qiáng)調(diào)自主性治理。再次，形成基層社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，在空間建構(gòu)時(shí)保持消息的互通有無(wú)，充分保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，漸進(jìn)式培養(yǎng)公民管理空間的參政能力和角色意識(shí)，發(fā)揮民眾自發(fā)組織社會(huì)活動(dòng)的積極性，使社會(huì)矛盾具有一定的表達(dá)空間，從空間制造層面減少封閉空間的產(chǎn)生，使民眾獲得被尊重感和滿足感，注重建設(shè)民眾心理疏導(dǎo)機(jī)制。此外，維護(hù)城市的有序性，打破空間分配不均衡的局面。通過(guò)加強(qiáng)政府的利益協(xié)調(diào)作用，銜接多種維穩(wěn)機(jī)制，創(chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家?guī)?，扶持風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展，發(fā)揮第三方的作用，使之成為社會(huì)矛盾的緩沖地帶。從而利用專業(yè)力量嘗試建立全周期的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，避免不良政績(jī)觀引導(dǎo)下罔顧評(píng)估結(jié)果盲目推行項(xiàng)目的做法，解決系統(tǒng)負(fù)外部性帶來(lái)的問(wèn)題，維護(hù)空間權(quán)力平衡，營(yíng)造良好的公共空間。

三、 基于事故樹(shù)分析模型的城市風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐

S市河道整治工程是當(dāng)?shù)卣嵘泳W(wǎng)排澇能力、供應(yīng)生產(chǎn)生活正常用水的核心措施，是推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)生產(chǎn)方式向集約型轉(zhuǎn)變的有力保障，是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、維護(hù)城市居民合法權(quán)利的重要舉措。本文以S市河道整治工程為例，構(gòu)建城市項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事故樹(shù)模型，以邏輯門聯(lián)系系統(tǒng)事件，全面描述各因素及其邏輯關(guān)系，圖形化演繹頂上事件的發(fā)生機(jī)理，進(jìn)行定性和定量分析，進(jìn)而推理得到系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。

1. 風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)判

“人”是河道整治工程的建設(shè)者和服務(wù)對(duì)象，河道整治工程需要沿岸居民的大力支持。該工程是與居民切身利益密切相關(guān)、惠及民生的基層建設(shè)措施。整理河道、排污治淤，根本上是從廣大居民利益出發(fā)，意在創(chuàng)造宜居環(huán)境。居民的態(tài)度是評(píng)判社會(huì)互適性的主要依據(jù)之一。因此，本文首先探究城市空間異化問(wèn)題，分析風(fēng)險(xiǎn)感知、利益表達(dá)受阻的原因;其次從政府、企業(yè)和公眾層面分別識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的因素，基于事態(tài)演化路徑，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因素建立以空間擠壓和反空間生產(chǎn)為上層事件的事故樹(shù)，底事件編號(hào)如表1：

事故樹(shù)的邏輯符號(hào)可分為“與”“或”“非”?！芭c”門表示當(dāng)輸入事件全部發(fā)生時(shí)，輸出事件才會(huì)發(fā)生;“或”門表示當(dāng)其中一個(gè)輸入事件發(fā)生時(shí)，輸出事件即發(fā)生;“非”門表示當(dāng)輸入事件成立時(shí)，輸出事件必定不發(fā)生。如圖1所示，以“資本層面的原因”這一中間事件為例，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)“片面追求經(jīng)濟(jì)效益”“管理方式不規(guī)范”“生產(chǎn)方式落后”中的任一情形時(shí)，都會(huì)造成環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)糾紛等后果，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事故樹(shù)模型的布爾表達(dá)式為：X1×X2×X17×X3×X4×X5×X6×X7×X8×X9×X10×X11×X12×X13×X14×（X15+X16+X18+X19+X20+X21+X22+X23+X24）×（X25+X26）×（X27+X28+X29+X30）×（X31+X32+X33+X34）×（X35+X36+X37+X38+X39+X40+X11+X12+X13+X14+X7+X41）。

城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事故樹(shù)模型的最小割集指，如果去掉某一風(fēng)險(xiǎn)底事件，城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)將不會(huì)爆發(fā)的輸入事件集合，代表了風(fēng)險(xiǎn)演化經(jīng)由的路徑，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的規(guī)律和表現(xiàn)形式，揭示了河道整治項(xiàng)目的危險(xiǎn)性，可以為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提供思路。一般最小割集包含的路徑越多，系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)程度越高。我們利用計(jì)算機(jī)相關(guān)軟件求得最小割集T共288個(gè)，即河道整治工程中可能形成風(fēng)險(xiǎn)的路徑有288條，可見(jiàn)該工程亟須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。接下來(lái)，通過(guò)進(jìn)一步計(jì)算結(jié)構(gòu)重要度和最小徑集，進(jìn)行路徑篩選。

結(jié)構(gòu)重要度體現(xiàn)了各底事件對(duì)于頂上事件的貢獻(xiàn)度，排名先后顯示了各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)于城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的影響程度。河道整治工程各輸入事件結(jié)構(gòu)重要度為：I（X17）=I（X14）=I（X13）=I（X12）=I（X11）=I（X10）=I（X9）=I（X8）=I（X7）=I（X6）=I（X5）=I（X4）=I（X3）=I（X2）=I（X1）>I（X26）=I（X25）>I（X34）=I（X33）=I（X32）=I（X31）=I（X30）=I（X29）=I（X28）=I（X27）>I（X24）=I（X23）=I（X22）=I（X21）=I（X20）=I（X19）=I（X18）=I（X16）=I（X15）。

項(xiàng)目中影響較大的15個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素可參見(jiàn)表2：

結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況與事故樹(shù)模型分析結(jié)果，可以看出：

首先，該項(xiàng)目的合法性和合理性強(qiáng)，民眾認(rèn)可度高。從整體上來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)鼐用裰С珠_(kāi)展河道整治工程。在受訪的居民中，超過(guò)半數(shù)的居民認(rèn)為河道綜合整治能夠提升自己的生活水平，尤其是改善居住條件;83%的居民愿意配合政府的工作安排，少數(shù)老人甚至表示無(wú)條件相信政府;82%的居民愿意參與河道整治的各項(xiàng)建設(shè)工作;工程建設(shè)至今，僅22%的居民表示過(guò)不滿或抗議?？梢钥闯觯用駥?duì)于該工程改善河流生態(tài)環(huán)境、減少河道黑臭現(xiàn)象、提高村莊居住體驗(yàn)普遍持美好期待。部分居民表示，河流發(fā)黑、發(fā)臭已經(jīng)成為困擾日常生活的重要問(wèn)題。

其次，信息公開(kāi)的廣度與深度欠缺，公開(kāi)形式與渠道相對(duì)陳舊，風(fēng)險(xiǎn)感知差異性強(qiáng)。在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府的今天，公開(kāi)執(zhí)政信息、打造陽(yáng)光政府的新要求已經(jīng)深入人心，成為基層行政部門建設(shè)的重要內(nèi)容。相關(guān)政策和措施的及時(shí)公示可以為村民了解河道整治工程提供依據(jù)，能夠有效杜絕謠言、避免糾紛。由于該項(xiàng)目與居民利益切身相關(guān)，居民密切關(guān)注該項(xiàng)目的狀況，86%的居民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開(kāi)項(xiàng)目建設(shè)的資金使用情況。部分居民表示對(duì)該項(xiàng)目的工程預(yù)算、施工單位、施工進(jìn)度、青苗費(fèi)等補(bǔ)償政策信息均不太了解，超過(guò)半數(shù)的居民不清楚各項(xiàng)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)信息，近五分之一的居民直言“非常不了解”。如果在項(xiàng)目初始階段不能完全確認(rèn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵信息，居民一旦對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生誤解，不滿情緒容易發(fā)酵和擴(kuò)散，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度增強(qiáng)。目前，多數(shù)居民的信息來(lái)源為大隊(duì)入戶口頭告知或政府書面公告，伴隨現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)單一的公告方式已經(jīng)不能滿足居民迫切希望詳細(xì)了解項(xiàng)目信息的需要。

再次，居民希望拆遷的社會(huì)心理特征突出，輿情搜集和應(yīng)急管理機(jī)制相對(duì)滯后。該地居民的教育水平普遍為初中及以下程度，家庭平均月收入多在5000元以下，且多為2000元～3000元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于S市人均可支配收入。該地居民抵御風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱，對(duì)補(bǔ)償政策等更為關(guān)注。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在日益復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)下，主動(dòng)及時(shí)地搜集、甄別輿情并有效應(yīng)對(duì)是政府化解輿論危機(jī)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。由于該地居民受教育水平普遍不高，在意見(jiàn)領(lǐng)袖的帶領(lǐng)下容易被煽動(dòng)，若被利用，可能引起糾紛甚至群體性事件。政府可開(kāi)拓前瞻性的事前化解機(jī)制和定期的滿意度調(diào)查機(jī)制，拓寬意見(jiàn)反饋渠道，進(jìn)一步保障居民的利益訴求得到有效回應(yīng)。

2. 風(fēng)險(xiǎn)防控路徑

最小徑集是如果其包含的所有底事件都不發(fā)生，頂上事件也必然不發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件集合，揭示了風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的最低限度要求，展現(xiàn)了防控風(fēng)險(xiǎn)的理想化狀態(tài)，指出了風(fēng)險(xiǎn)化解的行動(dòng)方向，可為實(shí)際操作提供可行方案。該河道整治工程項(xiàng)目的最小徑集計(jì)算結(jié)果如表3：

如果說(shuō)最小割集體現(xiàn)了系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)性，最小徑集則代表系統(tǒng)的安全程度。徑集事件不發(fā)生，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)爆發(fā)，所以最小徑集的個(gè)數(shù)就是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控方案的數(shù)量。19個(gè)最小徑集即為19條防治路徑。以P1為例，當(dāng)忽視個(gè)人訴求這一底事件不發(fā)生時(shí)，公共政策制定充分考慮個(gè)人利益得失并找到妥善的后續(xù)處理方式，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可被順利化解。最小徑集的存在能夠使風(fēng)險(xiǎn)管理者從繁蕪叢雜的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀中解放出來(lái)，聚焦單一風(fēng)險(xiǎn)源，將風(fēng)險(xiǎn)治理關(guān)口前移，這無(wú)疑有利于維護(hù)城市安全。此外，一般來(lái)說(shuō)，最小徑集中含有的集合數(shù)量越少，表明對(duì)應(yīng)底事件不發(fā)生的概率越高，該防治途徑的效率也就越高。對(duì)比P14和P15可知，底事件增多至9個(gè)時(shí)，就必須聯(lián)動(dòng)環(huán)保部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門等，企業(yè)的配合程度上升，投入的人力、物力、財(cái)力明顯增加，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和化解難度升高。

模型中含最少基本事件的最小徑集是P1，P2，P3，P4，P5，P6，P7，P8，P9，P10，P11，P12，P13，P14和P16，每個(gè)徑集都只含有一個(gè)底事件，分別為X1（忽視個(gè)人訴求）、X2（犧牲少數(shù)群體利益）、X3（決策不合理）、X4（資金使用不合理）、X5（預(yù)算管理不規(guī)范）、X6（尋租行為）、X7（利益表達(dá)不暢通）、X8（監(jiān)管不力）、X9（缺乏應(yīng)急管理措施）、X10（補(bǔ)償機(jī)制不完備）、X11（監(jiān)督機(jī)制不完善）、X12（信息公開(kāi)不及時(shí)）、X13（輿情反饋不暢通）、X14（征詢機(jī)制失靈）和X17（團(tuán)體利益傾向）。研究發(fā)現(xiàn)，這和結(jié)構(gòu)重要度的計(jì)算結(jié)果具有一致性，輿情反饋機(jī)制、職能部門監(jiān)管機(jī)制、應(yīng)急管理機(jī)制等是主要的風(fēng)險(xiǎn)致因。由此，可提煉出以下未來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控的方向：

首先，風(fēng)險(xiǎn)治理重心下移，倡導(dǎo)多元主體共治。應(yīng)建立與河道整治建設(shè)及管理相關(guān)的配套政策制度，如監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制、居民需求調(diào)研機(jī)制，及時(shí)公示決策，向居民、居委會(huì)、承包商等公告關(guān)于“河道整治”的各類通知，保障各利益相關(guān)者對(duì)補(bǔ)償信息的知情權(quán)，在政策執(zhí)行前留有足夠的緩沖過(guò)渡時(shí)間。同時(shí)，應(yīng)就城市更新中居民提出的疑惑進(jìn)行解答，創(chuàng)設(shè)多樣化的意見(jiàn)反饋渠道，搭建涵蓋各利益相關(guān)者的溝通平臺(tái)，定期進(jìn)行居民滿意度調(diào)查，聯(lián)合資方有效回應(yīng)居民的利益訴求，從精英封閉式?jīng)Q策轉(zhuǎn)向開(kāi)放型共治，通過(guò)政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)空間的流動(dòng)與發(fā)展。

其次，合理轉(zhuǎn)向城市善治，保障公共服務(wù)供給。將保障公共服務(wù)供給作為河道整治工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重要任務(wù)，建設(shè)前期預(yù)估工程費(fèi)用對(duì)政府財(cái)政是否會(huì)造成壓力，綜合考慮河道整治建設(shè)過(guò)程中管線布局安全、施工人員與周圍民眾的人身安全保障、個(gè)別極端事件、各部門協(xié)調(diào)配合等問(wèn)題，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理各種意外情況以化解糾紛與矛盾。同時(shí)，就居民費(fèi)用擔(dān)負(fù)比例、擔(dān)負(fù)意愿度公開(kāi)征集意見(jiàn)，在解決河道黑臭問(wèn)題、改進(jìn)居住環(huán)境的同時(shí)注重城市居民私人空間的維護(hù)，將公共物品供給居民滿意度列為城市空間生產(chǎn)的重要評(píng)定指標(biāo)，達(dá)到私人性與公共性的統(tǒng)一。

最后，尊重城市空間權(quán)利，衡平流動(dòng)空間風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)治理的任何階段，均要注重保障城市居民的空間財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)和改造權(quán)。在征用土地的時(shí)候，要做到合理、合規(guī)、合法，并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，尊重城市居民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán);在環(huán)境整治過(guò)程中，既要依據(jù)法律規(guī)范公正執(zhí)法，又要避免暴力執(zhí)法引起社會(huì)沖突。在本河道整治項(xiàng)目中，部分家庭確實(shí)存在因病致貧、居住情況較差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低等問(wèn)題，必須解決好其后續(xù)安置問(wèn)題，秉持權(quán)利意識(shí)，妥善處理好各類利益群體之間的矛盾，塑造公正的城市空間。

四、 結(jié)?論

本文是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期轉(zhuǎn)變城市風(fēng)險(xiǎn)防控工作思路的初步探索，引進(jìn)空間治理理論建構(gòu)我國(guó)基層風(fēng)險(xiǎn)防控新型話語(yǔ)體系，從利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知和利益表達(dá)的具體情況出發(fā)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素，構(gòu)建以空間擠壓和反空間生產(chǎn)為上層事件的S市河道整治項(xiàng)目事故樹(shù)城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)研和模型推演，得到頂上事件發(fā)生路徑288條，高效防治方案15個(gè)，并據(jù)此提出以下風(fēng)險(xiǎn)治理建議：

第一，研究發(fā)現(xiàn)，利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知和利益表達(dá)是溯源城市風(fēng)險(xiǎn)孕育、萌芽乃至爆發(fā)的最佳線索。民眾、政府、企業(yè)等利益相關(guān)者存在先天的角色差異，同一風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在不同群體中可能會(huì)引起不同的反應(yīng)。在S市河道整治工程中，部分民眾注重眼前的利益得失，政府則著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共利益，這種偏差往往是引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索。聚焦利益相關(guān)者能夠提供更為全面的視角，有利于顧及多方利益訴求，營(yíng)造新的利益平衡。

第二，本文是將空間治理理論應(yīng)用于我國(guó)城市基層實(shí)踐的嘗試。在S市河道整治工程中，由于社會(huì)資本的介入，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，可能催化反空間生產(chǎn)，因此，塑造靈活的流動(dòng)空間、保障市民的基本城市權(quán)利成為當(dāng)務(wù)之急?？梢?jiàn)，空間視角可以彌補(bǔ)以往研究?jī)H注重官民關(guān)系和行政效率的不足。揭示資本參與下公共空間的變化，對(duì)于保障公共資源的供給和維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定具有重要作用。

第三，事故樹(shù)分析法是評(píng)估城市風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和尋求風(fēng)險(xiǎn)防控措施的有效方法之一。應(yīng)用事故樹(shù)分析法進(jìn)行城市風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制構(gòu)建，能夠結(jié)合布爾代數(shù)法，從各因素的因果關(guān)系入手，以邏輯學(xué)和數(shù)學(xué)的學(xué)科思維研究系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，把交錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)鏈簡(jiǎn)化為“與”“或”“非”邏輯關(guān)系。這一過(guò)程充分考慮到風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制，當(dāng)?shù)资录l(fā)生變化時(shí)，對(duì)應(yīng)的中間事件同時(shí)也會(huì)發(fā)生改變，因此能夠更真實(shí)地反映風(fēng)險(xiǎn)因素的層級(jí)關(guān)系，有利于推斷出最主要的風(fēng)險(xiǎn)致因。值得一提的是，事故樹(shù)分析法和布爾代數(shù)法若要推廣為常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，必須深入結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以充分的前期調(diào)研作為基礎(chǔ)。民眾態(tài)度的模糊表達(dá)、政策理解的偏差、資方角色的越位等都會(huì)成為研究的阻礙。當(dāng)有必要且樣本數(shù)量也足夠支撐頂上事件觸發(fā)概率計(jì)算時(shí)，還可進(jìn)行進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)預(yù)測(cè)。

第四，城市風(fēng)險(xiǎn)防控既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，又要吸納多元主體，形成共治格局。本研究借助河道整治工程事故樹(shù)模型計(jì)算得到風(fēng)險(xiǎn)因素重要度的排序。研究顯示，對(duì)頂上事件影響最大的是政府層面的原因。因此，需要完善城市風(fēng)險(xiǎn)治理理念，推動(dòng)治理重心下移，將民眾、社會(huì)組織等多元治理主體納入風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，捍衛(wèi)居民的城市權(quán)利，保持空間的流動(dòng)性和正義性。

第五，城市建設(shè)工程的風(fēng)險(xiǎn)防控不能只停留在提供基本公共服務(wù)的層面。“生態(tài)城市”的理念由英國(guó)建筑學(xué)家霍華德在1898年提出[18]，追求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)今世界城市建設(shè)的主題。因此，更應(yīng)該踐行高質(zhì)量發(fā)展理念，制定新的生產(chǎn)生活用水排放標(biāo)準(zhǔn)，倒逼沿岸企業(yè)從擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提高產(chǎn)量向注重發(fā)展效益轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，滿足公眾對(duì)于高質(zhì)量生活的追求，重構(gòu)空間正義，在更高的層次維護(hù)居民權(quán)利。當(dāng)下，環(huán)境整治仍然面臨許多難題，必須推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快生態(tài)體制改革，堅(jiān)持人與自然和諧共生，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市權(quán)利保障有機(jī)融合，形成共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。

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A Study on the Risk Assessment and Prevention of Urban

Social Stability from the Perspective of Spatial Governance：

Based on the Field Research of River Regulation in City S

LI Qiong，?ZHAN Xiaqing

School of Social and Public Administration， East China University of Science

and Technology， Shanghai 200237， China

With the development of urban transformation and functional upgrading， the public policy based on public interest is facing the redistribution of interests. The interest orientation and behavior of multiple subjects squeeze the spatial justice to a certain extent. The game between spatial producers and consumers is easy to cause the frequent occurrence and alienation of social stability risk. Based on the empirical investigation of river regulation project in City S， this paper constructs FTA fault tree assessment model of social stability risk， calculates the minimum cut set， minimum path set and structure importance， obtains 288 paths leading to social risk events and proposes 15 effective risk prevention and control measures. The result shows that the behaviors at the policy implementation level， such as public opinion feedback， regulatory actions of functional departments and emergency management are the main causes of social stability risk. It is clear that new requirements for space governance have been proposed. Therefore， government needs to change the concept of governance， improve space governance and absorb multiple subjects such as citizens and social organizations into the risk management system， thus forming a pattern of social governance constructed and shared by all.

space governance;?social stability risk;?risk prevention and control;?fault tree model