滕婉俐 江夏

【摘要】本研究以W縣L園作為個案，嘗試對民辦幼兒園安全管理中出現的應付行為何以發(fā)生進行原因分析并加以解釋。民辦幼兒園迫于內部財力、人力、權力等資源短缺的約束，主觀上將應付當作一種“弱者的武器”；縣級政府及其教育行政部門在“壓力型體制”之下對民辦幼兒園的應付行為采取了最大限度的“容忍”；家長受“精英決策”和“階層慣習”的影響，選擇以“默許”的態(tài)度來對待這一行為。

【關鍵詞】民辦幼兒園；學校安全；公共安全管理

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）10-0017-05

【作者簡介】滕婉俐（1994-），女，江蘇句容人，鎮(zhèn)江市高等?？茖W校丹陽師范學院助教，碩士；江夏（1986-），女，湖北十堰人，揚州大學教育科學學院講師，博士。

一、問題的提出

民辦幼兒園數量迅速增長，已成為我國學前教育的重要力量。國家統計局最新數據顯示，全國幼兒園總數為26.67萬所，其中民辦幼兒園16.58萬所，占比將近2/3[1]。然而，在迅猛發(fā)展的同時，民辦幼兒園安全問題也異常突出。例如，2010年1月至2015年9月期間由官方報刊公開報道或轉載的85例全國在園幼兒死亡事件中，發(fā)生在民辦園的事件有79例，占事件總數的92.94%[2]。為了有效控制幼兒園安全事故的發(fā)生，2016年3月實施的《幼兒園工作規(guī)程》專門增設了《幼兒園安全》一章；2018年《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確提出“強化安全監(jiān)管”。對于這個問題，相關學術研究并不多，散見于“學校安全管理”和“幼兒園安全管理”兩個領域。這些研究大致可以分為兩類：第一類認為政策和制度的缺陷是造成學校安全管理低效的根本性原因，正是缺乏獨立于行為主體之外客觀規(guī)則的約束和規(guī)范，才導致主體行為的隨意和盲目，為學校安全事故出現埋下了隱患[3]。因此，完備的、系統的政策體系能夠促使學校安全管理的常規(guī)化和標準化[4]。但是這類研究對于學校安全管理中出現的弄虛作假、敷衍應對等僭越正式制度約束的行為缺乏足夠的解釋力。第二類則認為行為主體的主觀能動性影響學校安全管理的效果，事故是由人的主觀因素引起的。具體來說，教師作為第一處理者，應急處理能力和水平不高[5]。學校管理者使用自由裁量權不當，體現在管理禁錮、管理松弛、僭越自由裁量權的行為、故意拖延或者不作為的行為等方面[6]。這類研究往往基于一種把學校視為封閉組織的假設，忽視了它是一個開放系統[7]，學校安全管理的正常運作也有賴于所處的外在環(huán)境。

組織理論家理查德·H·霍爾提出，對某個組織行為的分析，一方面要關注組織內部條件，另一方面要分析外部環(huán)境因素。從組織內部來看，人力、財力、權力等資源是組織能力有效發(fā)揮的基本條件。就組織外部環(huán)境而言，社會結構與政策背景會極大地影響到組織目標的實現[8]。借鑒這一理論邏輯，本研究嘗試從民辦幼兒園組織內部和外部環(huán)境兩個維度來解釋，民辦幼兒園安全管理困難之所以發(fā)生的原因，其中包括對縣級政府及其教育行政部門、民辦幼兒園內部、家長群體的因素分析與討論。

二、研究方法

為對民辦幼兒園安全管理背后隱蔽但卻可能更為直接的原因進行探究，筆者選擇了個案研究法，側重于在微觀層面對事物進行深入、細致、動態(tài)的體驗，然后對事物的“質”得到一個比較全面的解釋性理解[9]。

本研究以中國東部W縣L園為分析對象，W縣位于長江流域經濟開發(fā)帶，現有常住人口62萬人，其中戶籍人口58萬人。在2019年度全國綜合實力百強縣中，該縣進入了前50強，經濟實力較好。作為國家學前教育體制改革試點地區(qū)，它參與改革的熱情較高，且針對幼兒園安全管理短板和難點的問題，出臺了相應的政策措施。筆者曾在2018年10月參與了W縣幼兒園安全管理評估工作，得以接觸該縣幾位教育行政人員。這期間，筆者發(fā)現在縣教育局2018年度關于幼兒園安全管理工作的考核結果中，L園綜合得分居于末位，且與其他幼兒園差距甚大。

L園身處縣城某小區(qū)內，占地面積約2200平方米，建筑面積1926.5平方米。該園由小區(qū)開發(fā)商于2008年投資建設，建成之后通過租賃的方式給幼兒園舉辦者經營。據2018年統計，L園幼兒數247人，開設小班、中班、大班共6個班。全園共有教職工24人，包括2名園長、13名專任教師、6名保育員、2名食堂工作人員和1名保安。從迎接評估工作的過程來看，L園在各種外在形式上，如安全工作臺賬、迎檢動員和展示匯報等做得較多，為的是在評估組面前呈現出L園安全管理的各項活動都在進行著，但實際上，對硬件設施與人員配置并未真正重視。其實，縣教育局對此問題也是很清楚的，一位教育行政人員就告訴筆者說“這叫認認真真地應付”?？梢哉f，“應付”已成為L園安全管理的工作狀態(tài)，也是其安全管理中的困難所在。

在個案研究的范式下，本研究主要以訪談法為主，輔以文獻法收集資料。通過訪談重點了解對民辦幼兒園安全管理困難的認識與看法，主要訪談了13人。其中園長2人，教師3人，家長3人，舉辦者1人，教育行政人員4人（包括責任督學2人）。另外，本研究搜集了W縣政府及其相關部門頒布的政策文件、教育行政人員的工作日志以及幼兒園自身制訂的文本。

在收集上述材料后，筆者對訪談資料進行整理和編號，編號的形式為“身份+訪談順序+時間”，身份是教師用T表示，舉辦者用Y表示，園長用P表示，其他教育行政人員用A表示，責任督學用I表示，家長用F表示。比如，在2018年10月15日第一位受訪教師，編號為T1-20181015。受訪者基本信息見表。

三、研究結果

（一）“弱者的武器”助推了民辦幼兒園內部的“共謀”

組織資源是否穩(wěn)定而充足，使用是否便利而有效，直接決定著組織能力大小和組織目標的實現程度[10]。就民辦幼兒園安全管理而言，民辦幼兒園要有確保其工作正常運轉所依賴的各方面資源，主要包括財力資源、人力資源、權力資源等。然而，從實際來看，L園安全管理資源短缺問題十分嚴峻。

1. 財力資源的短缺

一般來說，學校安全管理經費投入水平與安全管理效果之間存在正相關性[11]。也就是說，舉辦者對幼兒園的安全經費投入水平越高，可購買更多高科技安全設施設備，聘請高素質的保安等人員，組織開展各類安全教育培訓等，安全管理的水平自然也更高。在經費來源上，與公辦園的支出依賴于財政撥款不同的是，民辦幼兒園的支出幾乎全部由舉辦者承擔。而舉辦者往往出于成本與收益的計算，主動向幼兒園安全管理的投入意愿并不強。再者，L園自從轉型為普惠園后，陷入辦園經費更為緊張的窘境。在辦園經費難以滿足安全管理的需求情況下，舉辦者認為只要沒有出現安全重大責任事故，幼兒園安全管理的細節(jié)不到位照樣可以相安無事。

“加入普惠園之后，我們的經費實際上是很吃緊的，投入也是不斷在增加的。況且每年物價都在漲，房租在上漲，人員工資也在上漲，現在我們經營很困難。由于經費短缺，我們往安全上投入也是有限的，可能在某些方面做得不太規(guī)范，但話說回來，我們從辦園到現在一直很平穩(wěn)，沒有出現過什么大的安全事故?！保╕8-20190307，舉辦者）

另外，L園教師的月收入只有2000多元，卻要承擔繁重的工作任務，這使得他們對待幼兒園安全管理工作沒有積極性，習慣性地產生了一種隨便應付的狀態(tài)。

2. 人力資源的短缺

按上級要求，L園至少要配2名專職保安，1名專職保健教師，但實際上只聘有1名保安，保健教師則由副園長兼職。在日常安全管理中，受限于文化程度，保安將自身的角色功能定位于簡單的“看大門”，并不能明確如來訪登記、出入管理、巡邏、隱患排查等諸多職責。

“保安學歷比較低，只有小學畢業(yè)。平常我或者副園長跟他工作溝通中有一定的障礙，向他提一些工作上的要求，他不太能聽得進去，總抱怨說，看個大門這么煩人?！保≒4-20181118，正園長）

而且，從對副園長的訪談中得知，她除了協助園長工作之外，還分管后勤，涉及的事多且細碎，因而無暇開展晨檢工作。L園的每日晨檢工作基本上由保育員代勞，只有上級檢查時，副園長會出面負責一下。由于沒有接受過相關培訓，保育員往往把晨檢中“一看二摸三問四查”的規(guī)范性操作程序當作“走過場式”的檢查。

3. 權力資源的短缺

L園園長所處的實際地位及其職能權限決定她不具備推動安全管理運作的能力。以幼兒園安全管理“一崗雙責”為例，縣教育局將該項工作津貼列入考核的重點。對此，園長制訂了《L園全員“一崗雙責”實施方案》，其中明確規(guī)定：“設立安全管理工作考核津貼，每學期300元，以30分計，納入考績獎，學期結束考核發(fā)放。”當她向舉辦者提議將其實施時，卻被舉辦者拒絕了。等到接受上級檢查時，園長只好弄虛作假，達到表面上遵從規(guī)定的效果。

“老師既要承擔教育任務，又要負責安全，給點獎勵本來是很正常的事。作為園長，我也想為大家爭取點好處，讓他們能繼續(xù)留在這里干。但老板‘想要馬兒跑得快，又不給馬兒吃草，讓我很為難?！保≒4-20181118，正園長）

如此一來，作為L園安全管理第一責任人的園長不掌握大部分的權限和資源，而擁有人事權、財務權和決策權的舉辦者卻不是直接的負責人。當園長被授予的權力遠遠小于其所承擔的責任，很多任務并沒有得到真正落實，僅僅是應付檢查。

總之，基于組織資源不足的約束，民辦幼兒園把安全管理中的應付行為當作一種“弱者的武器”，也就是說，民辦幼兒園自身的資源供給與教育部門對其的巨大功能需求出現了嚴重失衡，為應對檢查，民辦幼兒園內部走向了“共謀”，主動選擇了應付的行動方式。

（二）壓力型體制下縣級政府及其教育行政部門“失范容忍”

“壓力型體制”是指“上級政府負責制定各種經濟社會發(fā)展的任務和指標，并將這些任務和指標層層量化分解給下級政府，然后通過對下級政府及其官員的考核來推動這些任務和指標的完成?！盵12]在這樣一種壓力逐級傳輸的政府管理體系下，越到基層工作任務和考核壓力越繁重。從上級政府下發(fā)的教育工作考核辦法來看，有一條是這么規(guī)定的：學前教育作為一級指標共80分，各類幼兒園辦園行為規(guī)范作為二級指標共20分，在這個二級指標之下，民辦幼兒園管理有制度、有過程、有考核、有成效，得4分。由于涉及民辦幼兒園管理的考核內容少、占比小，這項得分或失分都對評價結果無足輕重。因此，作為壓力的承擔者和政績的生產者，W縣政府及其教育行政部門認為加強對民辦幼兒園的管理工作并不能凸顯本地區(qū)的教育工作業(yè)績。

“每年上面都對我們政府教育工作有考核，這個考核結果是要拿去跟其他幾個轄市區(qū)作比較的，假如排倒數幾名，這對我們政府的聲譽是很不利的。而在這個考核體系里，民辦園并不是重要指標，你往民辦園投入那么多人力，組織那么多管理力量，做那么多事情，并不會對考核結果產生很大作用?！?（A6-20181210，安全保衛(wèi)科副科長）

再進一步說，作為基層政府的縣級政府能用于滿足學前教育需求的公共資源是有限的，必然會依賴于市場力量發(fā)展學前教育。依托私人或民營集團辦園，W縣政府無需財政撥款或承擔主要投入責任，既能彌補自身供給不足帶來的缺口，又推進了學前教育的普及與發(fā)展。

“目前幼兒園數量遠遠不能滿足在城孩子的入園需求，城區(qū)的公辦園接納不下，這時候，民辦園出來幫著政府收下，還不需要花政府多少錢，也算是給政府減壓了。你想想看，政府自己要新建一所幼兒園代價得多大啊，首先是幼兒園從建成到正常開辦需要花很長一段時間，其次還有那么多公辦教師和人事代理教師，這些都是要財政支出的?！保↖9-20190319，責任督學）

對于民辦幼兒園安全管理過程中出現的問題，縣級政府往往采取最大限度的“容忍”。筆者在訪談中了解到，縣教育局對于L園存在的一些安全隱患并非不知情，但是主要考慮到幼兒園被責令停業(yè)整頓或依法取締后，在園幼兒將面臨“無園可上”的局面。一旦這一問題被披露引起輿論壓力，不僅使得本地區(qū)的社會穩(wěn)定難以維護，而且勢必會在上級考核中出現“一票否決”。

“針對L園存在的安全隱患，我們一直督促園方積極整改，都是安全管理上的一些細節(jié)問題做得不到位，也沒有出現重大安全隱患。不可能說讓它停業(yè)整改或吊銷辦園資格，畢竟要考慮那么多孩子在里面上學?！保ˋ7-20181210，職業(yè)教育與社會教育科副科長）

在維穩(wěn)和政績考核的雙重壓力之下，縣級政府及其教育行政部門對民辦幼兒園安全管理中的應付行為采取了“睜一只眼閉一只眼”的默許態(tài)度。比如W縣教育局對于L園保安、保健老師等人員配備不合規(guī)范的現象僅停留在口頭提醒上。雖然安全檢查結果會以等第的形式表達，但“只是一個分數而已”，造成考核失去用武之地，不能積極發(fā)揮它的作用。正是因為政府監(jiān)管不到位，進一步縱容和加劇了民辦幼兒園安全管理中應付行為的發(fā)生。

（三）“精英決策”和“階層慣習”驅動下家長“集體失語”

我國現行的與學前教育相關的政策法規(guī)中肯定了家長在參與幼兒園管理方面的必要性，也承認了家長表達對幼兒園期望和評價的合法性。如《幼兒園工作規(guī)程》指出：“幼兒園應當認真分析、吸收家長對幼兒園教育與管理工作的意見與建議?！睂τ诩议L來說，他們最重要、最迫切的現實訴求是幼兒在園的健康與安全得到保證。但現實中，L園家長在民辦幼兒園安全管理中處于“集體失語”狀態(tài)。

原因之一是家長參與幼兒園安全管理的權利“有名無實”。在L園安全管理實際過程中，家長更多時候是扮演著沉默的“協助者”角色，很少有表達自己利益訴求的可能。在需要配合幼兒園迎接檢查時，家長僅僅表現為一種被動加入的“象征性參與”的形態(tài)。訪談中接觸到的3名家長都表示過類似的感受：

“沒真正參與過，都是老師將現成的東西發(fā)過來，讓我們配合一下。”（F11-20190422，超市售貨員）

“就那么個意思吧，讓去就去一趟，讓填就填一下，老師說做材料要用。”（F12-20190422，倉庫管理員）

“傳過來的安全告知書，看不太懂的地方也沒人講解，只知道個大概?！保‵13-20190422，紡織工）

更重要的是，L園家長表達自身利益訴求的渠道并不暢通，在向政府表達現實訴求后，往往不了了之。正如胡偉所指出的，“中國的決策模式是一種典型的精英決策，決策過程基本取決于權力精英的作用?！盵13]久而久之，這使得家長產生“參與效能感低下”的感覺，進而抑制了他們表達的沖動而轉向默默不語。

“幼兒園的招生超出了國家所規(guī)定的班級人數，少的像小班和中班每個班會多四五個，多的像大班每班會多十幾個。我非常擔心，因為太多的孩子，老師肯定照顧不過來。好幾次打電話給政府熱線反映這件事情，都是不了了之。”（F12-20190422，倉庫管理員）

原因之二是家長在參與幼兒園安全管理過程中缺乏主動性和積極性。筆者在訪談中了解到，L園家長大部分都是外來務工人員和農村拆遷居民。法國社會學家布迪厄將“占有相同經濟、社會、文化等資本的個人往往具有相似或相同的性情”稱之為“階層慣習”[14]。由于所處社會階層的經濟、社會、文化等資本有限，這些家長參與幼兒園安全管理的意愿并不強烈，“有園可上”是他們最根本的訴求，往往不太關注幼兒園的設施設備是否達標，也不會考慮到教師的高流動性對幼兒的負面影響。

“上個幼兒園哪有這么多講究啊，你上幼兒園的時候設備和條件肯定比不上現在，可你不是也長大了嗎？我們不太關心設施設備，只要孩子能上幼兒園就行?！保‵11-20190422，超市售貨員）

“我們都是外地人來這兒打工的，沒有過多的奢望，孩子能進幼兒園就很不錯了。平時的話，我們比較忙，把孩子放在家里也沒人照看，送去幼兒園好歹老師看著，我覺得讓孩子呆在家里才不安全……老師不停地換我們有什么辦法啊，孩子也適應了。”（F13-20190422，紡織工）

這些家長所具有的這種“慣習”形塑著他們的態(tài)度和行為，在面對L園安全問題時，表現為一種“忍氣吞聲”的態(tài)度，也同樣在行動上保持“按兵不動”。

四、結語

一方面，在我國目前的層級式安全管理體系中，民辦幼兒園身處基層，也是弱勢組織，面臨財力資源、人力資源和權力資源嚴重短缺的窘境。民辦幼兒園的安全管理能力與其管理任務間出現了嚴重的供需失衡，這就促使民辦幼兒園內部產生了“共謀”，將安全管理“異化”為隨便應付。另一方面，縣級政府及其教育行政部門基于維穩(wěn)和政績考核的需要、家長受“權力無源”和“階層慣習”的驅動，均選擇以默許的姿態(tài)來對待民辦幼兒園安全管理中的應付問題。

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本文系2015年教育部人文社會科學研究規(guī)劃青年基金項目“質量提升背景下城市‘公辦性質幼兒園運行保障機制研究”（項目編號：15YJC880029）、鎮(zhèn)江市高等?？茖W校2019年青年專項課題“民辦幼兒園安全管理的制度困境與對策研究”（項目編號：GZQNZX201903）的階段性研究成果。

通訊作者：滕婉俐，jsjqxtwl227@163.com

（責任編輯 張付慶）