吳雋雅，李昌儒

(1. 河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100；2. 河海大學(xué) 環(huán)境與社會(huì)研究中心，江蘇 南京 211100)

改革開放以來，我國人口城市化與工業(yè)化發(fā)展比例大幅增長，1992年后我國城市化率增速超過12%，2011年我國城市化率首次突破50%，人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生活方式非農(nóng)化進(jìn)程不斷加速[1]。截至2018年末，中國城鎮(zhèn)常住人口83 137萬人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)為59.58%(比上年末提高1.06個(gè)百分點(diǎn))，全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1 361萬人(比上年增加10萬人)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中提出，到“十三五”末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，改造提升中心城區(qū)功能，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)境整治和社會(huì)綜合治理(1)參見：中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.。

與人口城市化和工業(yè)化發(fā)展比例大幅增長相伴隨的是傳統(tǒng)粗放型城鎮(zhèn)化引發(fā)的系列社會(huì)問題，譬如，城市建設(shè)用地利用低效、城市管理服務(wù)水平落后、流動(dòng)人口市民化進(jìn)程滯后、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，等等(2)參見：中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.。針對(duì)上述問題，2001年，國務(wù)院辦公廳與國家計(jì)委在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委關(guān)于“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見的通知》(國辦發(fā)〔2001〕98號(hào))中首次提出，“鼓勵(lì)中心城市‘退二進(jìn)三’，調(diào)整城市市區(qū)用地結(jié)構(gòu)，減少工業(yè)企業(yè)用地比重……提高土地利用效益，逐步遷出或關(guān)閉市區(qū)污染大、占地多等不適應(yīng)城市功能定位的工業(yè)企業(yè)”(3)參見：中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委關(guān)于“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見的通知》，http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/11/content_5117403.html.，自此，全國各地紛紛響應(yīng)中央政策，推行“退二進(jìn)三”以協(xié)調(diào)城市產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚的可持續(xù)發(fā)展。截至2017年底，我國“三產(chǎn)”結(jié)構(gòu)指標(biāo)比例中，第二產(chǎn)業(yè)比例從45.5%下降至40.5%，第三產(chǎn)業(yè)比例從39.8%提升至51.9%；相應(yīng)地，我國城鎮(zhèn)人口比例從36.2%提升至58.5%(4)參見：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，《國家數(shù)據(jù)—年度數(shù)據(jù)》，http:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

可見，“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃對(duì)于促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化及城市建設(shè)具有重要意義，但也伴生了諸如因重污企業(yè)外遷在城市內(nèi)外(市區(qū)與城郊)累積的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，建設(shè)用地與耕地污染、綠地消減等環(huán)境問題。基于此，本文擬通過梳理城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的發(fā)展與實(shí)踐情況，結(jié)合城市“退二進(jìn)三”的相關(guān)文獻(xiàn)，就“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃相關(guān)環(huán)境問題的形成因素、呈現(xiàn)特點(diǎn)及社會(huì)影響深入分析，并嘗試給出對(duì)策建議。

一、 城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的發(fā)展歷程

作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的推行在我國城市化及工業(yè)化發(fā)展歷程中具有必然性，亦與我國獨(dú)特的城市化及工業(yè)化進(jìn)程密切關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)90年代初，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量增加與人口流動(dòng)限制松動(dòng)，鄉(xiāng)村工業(yè)快速發(fā)展，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)與外資企業(yè)各占我國工業(yè)產(chǎn)值份額1/3的獨(dú)特格局(1993年)[2]。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，農(nóng)村工業(yè)化成為推進(jìn)我國城市化及工業(yè)化發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。值得注意的是，在農(nóng)村工業(yè)化過程中，經(jīng)濟(jì)聚集與產(chǎn)業(yè)配套往往以農(nóng)村集體土地招商引資為前提[3]，隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，以“土地流轉(zhuǎn)”和“土地融資”為特點(diǎn)的“土地財(cái)政”成為推動(dòng)地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力手段?！巴恋刎?cái)政”在工業(yè)化與城市化發(fā)展初期，為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向工業(yè)移轉(zhuǎn)、助力私有部門資本積累提供了有力支持[4]，然而，隨著城市地價(jià)的上漲與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增長，土地資源浪費(fèi)與利用低效、土壤污染嚴(yán)重等“人地關(guān)系失調(diào)”問題逐漸顯現(xiàn)，并得到社會(huì)各界的關(guān)注與重視。與之相應(yīng)，旨在推進(jìn)“城市空間格局改造與產(chǎn)業(yè)梯度升級(jí)”的相關(guān)政策逐漸產(chǎn)生，諸如上海市楊浦老工業(yè)區(qū)工業(yè)用地更新[5]、萊陽市舊區(qū)規(guī)劃管理調(diào)整[6]、株洲市清水塘工業(yè)園區(qū)綜合治理[7]等，這些政策均反映了通過重污企業(yè)外遷與工業(yè)園區(qū)建設(shè)，加速工業(yè)企業(yè)退出及服務(wù)業(yè)企業(yè)增加、整合城市舊區(qū)土地資源的現(xiàn)實(shí)需求。

城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃，從理論上說有利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型優(yōu)化升級(jí)、提升城市土地利用效率、改善城市建成區(qū)中衰退地區(qū)的市容街貌，在近10年的體制改革背景下，相應(yīng)地緩解城市(尤其是舊城區(qū))的“人地關(guān)系緊張”問題。此外，由于我國城市化與工業(yè)化的快速發(fā)展，大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到顯著提升，政府通過拆遷補(bǔ)償與市場(chǎng)化手段相結(jié)合推行“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃也具備了條件。從整體上來看，“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃政策在我國不同時(shí)段與空間發(fā)揮的作用并不完全相同，大體經(jīng)歷了從“推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)擴(kuò)展”到“促進(jìn)城市土地(再)開發(fā)與城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)”的作用轉(zhuǎn)變。

從全國范圍來看，20世紀(jì)90年代末，我國東部地區(qū)率先開始調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用方式，包括北京、南京、蘇州、無錫等部分城市開始了“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的改革試點(diǎn)。在此后的10年期間，東部城市形態(tài)呈現(xiàn)內(nèi)涵式增長和外延式近郊發(fā)展，此階段的“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃旨在優(yōu)化城市用地空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市效率和規(guī)模發(fā)展[8]。21世紀(jì)初期，隨著“西部大開發(fā)”與“中部崛起”戰(zhàn)略的興起，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得以提升，“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃在我國西部地區(qū)及中部地區(qū)的城市中也逐漸被推廣。因東部、中部、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)參差不齊，尤其是企業(yè)搬遷費(fèi)用和土地置換費(fèi)用的成本差異，不同地區(qū)的“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃尤其在城市的空間利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面具有地方差異。整體上，此階段的“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃仍然以“同時(shí)兼顧城市用地結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”為雙重優(yōu)化目標(biāo)[9]。值得注意的是，“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃在實(shí)踐中取得了一定成效，亦帶來了一些新的問題。自2000年之后我國不同區(qū)域的城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃狀況整體上呈現(xiàn)“梯階”發(fā)展分布，全國東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀態(tài)日益加劇[10]，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對(duì)差異也不斷擴(kuò)大，甚至出現(xiàn)分層差異。

以東部的上海市、中部的鄭州市、西部的蘭州市對(duì)比為例。上海市早在國務(wù)院“八五”計(jì)劃中，提出“調(diào)整好工業(yè)結(jié)構(gòu)……對(duì)于一般產(chǎn)品應(yīng)向郊縣，上海郊區(qū)的城鎮(zhèn)或其他省市擴(kuò)散……職工可以轉(zhuǎn)向發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”[11]。從2011年起，上海市出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)通過城郊工業(yè)園及異地工業(yè)園建設(shè)，調(diào)整轄區(qū)內(nèi)第二、第三產(chǎn)業(yè)占比，逐漸實(shí)現(xiàn)低效工業(yè)用地減量，改善城市化空間利益，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與城市功能優(yōu)化[12]。鄭州市在2000年第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比重幾乎持平，通過“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃，至2017年，全市第三產(chǎn)業(yè)比重上升至53.9%，第二產(chǎn)業(yè)比重下降至44.4%，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。蘭州市則于2010年后通過發(fā)展新興產(chǎn)能(如電子信息、新能源等)，至2017年，全市第三產(chǎn)業(yè)比重上升至62.6%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化提升(見表1)。

通過知網(wǎng)檢索并對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)梳理后可以看出，我國“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的實(shí)際效果問題具有地域差異，即“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的實(shí)效與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切關(guān)聯(lián)[13]。從整體上來看，東部地區(qū)“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃，提升了中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時(shí)也加劇了污染產(chǎn)業(yè)向中、西部地區(qū)遷移(污染產(chǎn)業(yè)“內(nèi)遷”)以及中、西部地區(qū)生態(tài)惡化與居民健康成本上升等問題。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，東部地區(qū)通過周邊工業(yè)園區(qū)建設(shè)，發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、改造原有“第三產(chǎn)業(yè)”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)[14]；而中、西部地區(qū)因地理區(qū)位、資源分布等差異，城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃受地區(qū)原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及東部地區(qū)(勞動(dòng)密集型與技術(shù)密集型)產(chǎn)業(yè)移轉(zhuǎn)的影響較大，尚未形成有利于當(dāng)?shù)貐^(qū)域整體利益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)配置結(jié)構(gòu)[15]。在城市發(fā)展方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市規(guī)劃往往是相互影響的狀態(tài)。東部地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展起步較早，“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃與城市發(fā)展互動(dòng)較為良性，多體現(xiàn)在城市地價(jià)浮動(dòng)、城市地塊再開發(fā)與用途變更等方面[16]，而中、西部地區(qū)尤其對(duì)于資源匱乏的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)較為固化[17]，“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃在實(shí)踐中往往產(chǎn)生農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與非農(nóng)勞動(dòng)力的人口流動(dòng)與就業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的增量與優(yōu)化等問題。

關(guān)于城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃對(duì)城市轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)差異等方面的影響及問題已得到諸多研究者的關(guān)注[18]，但關(guān)于城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃引發(fā)的具體社會(huì)生態(tài)問題，鮮有學(xué)者關(guān)注。

二、 城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃后的社會(huì)生態(tài)影響

自2001年各地區(qū)陸續(xù)進(jìn)行“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃后，大量地區(qū)的城內(nèi)重污企業(yè)整體呈現(xiàn)外遷狀態(tài)(5)參見：搜狐網(wǎng)，常州污染悲劇折射棕地隱患：國外是如何治理棕地的？，http:∥www.sohu.com/a/112553706_131990.html.，城市外遷企業(yè)的原工業(yè)用地被流轉(zhuǎn)再開發(fā)，同時(shí)大量企業(yè)群匯入城郊形成化工園區(qū)，隨后幾年，不斷有城市“毒地”事件、化工園區(qū)安全事故與環(huán)境污染事件被曝出，相關(guān)環(huán)境問題日益突出。

一方面，被遷出企業(yè)在城市舊區(qū)原地塊的“遺留”污染，經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)與再開發(fā)，影響居民的健康安全，諸如2014年湖北武漢化工“毒地”事件、2015年江蘇靖江“毒地”事件、2016年江蘇常州“毒地”事件等(6)參見：搜狐網(wǎng)，常州毒地案的經(jīng)典是怎樣煉成的？，http:∥www.sohu.com/a/293766699_100001695；鳳凰網(wǎng)，武漢化工毒地開發(fā)陷兩難：土壤清理耗資數(shù)億，http:∥hb.ifeng.com/dfzx/detail_2014_02/12/1839447_0.shtml；回收商網(wǎng)，2016年國內(nèi)化工污染偷排事件回顧，http:∥news.huishoushang.com/81229.；另一方面，為了降低工業(yè)成本，加速“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程所采取的園區(qū)經(jīng)濟(jì)模式，不同類型的重污企業(yè)“群遷”至城郊(中心城區(qū)以外的近郊與遠(yuǎn)郊區(qū)域)形成化工園區(qū)。因人口流動(dòng)、企業(yè)群結(jié)構(gòu)、周遭環(huán)境的改變，化工園區(qū)內(nèi)存在安全風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的雙重隱患，亦對(duì)化工園區(qū)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染，諸如2009年湖南、陜西農(nóng)地土壤污染與兒童血鉛超標(biāo)事件、2015年天津港“8.12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故、2019年江蘇響水“3.21”特別重大爆炸事故等(7)參見：搜狐網(wǎng)，中國近年來最嚴(yán)重的十大環(huán)境污染事件，http:∥www.sohu.com/a/137614654_683361；百度網(wǎng)，特重大安全事故——8.12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1620603794197171511&wfr=spider&for=pc；中國報(bào)道網(wǎng)，響水爆炸后，化工產(chǎn)業(yè)何去何從，http:∥www.chinareports.org.cn/djbd/2019/0515/9137.html.。綜合來看，上述因城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃引發(fā)的環(huán)境問題，雖然發(fā)生時(shí)間與所在地區(qū)存在較大差異，但大體可歸為以下兩類。

1. 城市“棕色地塊”事件相關(guān)的環(huán)境問題

城市“棕色地塊”事件，其環(huán)境問題可溯源于原工業(yè)用地的環(huán)境污染(諸如土壤、地下水等嚴(yán)重污染)。受到傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)密集分布影響，相關(guān)污染土地的危害具有集中性，且因工礦業(yè)活動(dòng)涉及的化學(xué)品、生產(chǎn)流程、建設(shè)歷史不同，呈現(xiàn)不同的毒害污染物狀態(tài)，如駱永明在其研究中提到，隨著“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃，大量重污企業(yè)“退城進(jìn)園”，產(chǎn)業(yè)移轉(zhuǎn)所遺留的各類工業(yè)污染場(chǎng)地呈現(xiàn)“復(fù)、混污染”狀態(tài)，包括重金屬污染、農(nóng)藥污染、酸/堿污染、揮發(fā)性/溶劑性污染等，安全隱患嚴(yán)重，且分布在諸多發(fā)達(dá)城市區(qū)域或老工業(yè)基地[19]。據(jù)余勤飛等統(tǒng)計(jì)，2001至2007年期間北京和重慶兩地主城區(qū)分別搬遷166家和96家第二產(chǎn)業(yè)制造企業(yè)，其中“機(jī)械與電子工業(yè)”以及“金屬與非金屬制造業(yè)”這兩類存在較大污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)占搬遷企業(yè)總數(shù)的很大比例[20]。由于相關(guān)污染土地在流轉(zhuǎn)前未進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境修復(fù)，而污染損害具有潛伏性和長期性，在污染土地被多次流轉(zhuǎn)后，相關(guān)地塊涉及的環(huán)境問題已相當(dāng)嚴(yán)重，表現(xiàn)為受害群體不特定、受損狀況嚴(yán)重與不確定及責(zé)任主體多處于不清晰或不存在狀態(tài)。據(jù)藍(lán)虹等統(tǒng)計(jì)，至2014年，我國城市“棕色地塊”至少有30萬塊，修復(fù)土壤污染所需的資金巨大，且一些城市遺留的“棕色地塊”所屬企業(yè)早已關(guān)閉或改制，地方政府“污染追責(zé)”難度極大，相應(yīng)的污染評(píng)估與土壤修復(fù)給政府帶來了很大負(fù)擔(dān)[21]。

以2016年江蘇常州“毒地”事件為例，相關(guān)污染地塊(以下簡稱“常隆地塊”)位于常州市新北區(qū)龍虎塘街道，西側(cè)為拆遷村莊的遺留空地，北側(cè)為藻江河支流，該地塊原為3家化工廠(常隆化工、長宇化工和華達(dá)化工)的工業(yè)用地，3家工廠分別建于1958年、1983年、1990年，至2010年常州市將該地塊收入新北國土儲(chǔ)備中心，并于2011年對(duì)地塊進(jìn)行環(huán)境修復(fù)工作，2014年開始一期土壤修復(fù)工程，2015年9月，江蘇省常州外國語學(xué)校搬入該地塊隔路對(duì)面的空地(此時(shí)土壤修復(fù)區(qū)域未完成)，2015年12月，常州外國語學(xué)校多名學(xué)生出現(xiàn)皮膚過敏、流鼻血、嘔吐等身體不適狀態(tài)，部分學(xué)生被查出患淋巴癌、白血病等惡性疾病，隨后相關(guān)修復(fù)工程全面停止，該地塊用途也從商業(yè)開發(fā)性質(zhì)改為公共綠化用地(8)參見：中國裁判文書網(wǎng)，(2016)蘇04民初214號(hào)北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審民事判決書，http:∥wenshu.court.gov.cn/.。常州“毒地”事件中的“常隆地塊”是典型的城市重污企業(yè)外遷后遺留的“毒地”，污染始于1958年建廠后的生產(chǎn)活動(dòng)，直至2014年進(jìn)行土壤修復(fù)，長達(dá)50多年的污染累積量十分巨大，由于在流轉(zhuǎn)與再開發(fā)前未充分重視該地塊的環(huán)境問題，經(jīng)過為期不足1年的土壤修復(fù)很難有效消減土壤中的毒素，當(dāng)該地塊投入再利用狀態(tài)便引發(fā)了危害附近群體(以學(xué)生、老師為特殊群體)身體健康、擾亂當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃等系列社會(huì)問題。

2. 城郊化工園區(qū)安全事故與環(huán)境污染事件相關(guān)的環(huán)境問題

城郊化工園區(qū)安全事故與環(huán)境污染事件，其環(huán)境問題不僅輻射范圍廣(可能表現(xiàn)為化工園區(qū)內(nèi)部的危險(xiǎn)化學(xué)品污染問題，也可能表現(xiàn)為對(duì)周圍環(huán)境的污染問題)，且環(huán)境問題與化工園區(qū)的安全問題緊密關(guān)聯(lián)，形成了“環(huán)境問題引發(fā)安全問題，安全損害亦加劇環(huán)境污染”的惡性循環(huán)。以江蘇響水“3.21”特別重大爆炸事故為例，相關(guān)化工園區(qū)(陳家港化工園)位于江蘇省北部響水縣陳家港鎮(zhèn)，北面為灌河，西側(cè)與東側(cè)均為農(nóng)地與村莊，該化工園區(qū)于2002年建區(qū)，由諸多規(guī)模不一的化工廠群密集構(gòu)成，既包括成功上市的大規(guī)模高新技術(shù)企業(yè)，也包括剛剛新建的小化工企業(yè)，涵蓋鹽化工、石油化工、生物化工、精細(xì)化工等多種產(chǎn)業(yè)類型(9)參見：百度網(wǎng)，《響水生態(tài)化工園區(qū)》，https:∥baike.baidu.com/item/%E5%93%8D%E6%B0%B4%E7%94%9F%E6%80%81%E5%8C%96%E5%B7%A5%E5%9B%AD%E5%8C%BA/3557864?fr=aladdin.。規(guī)模不一的化工廠群集，增大了化工園區(qū)的安全隱患與環(huán)境隱患。陳家港化工園區(qū)發(fā)生了多起安全事故與環(huán)境事故，損害嚴(yán)重的如2007年的重氮鹽生產(chǎn)爆炸事故(8人死亡，多人受傷)，2010年的氯氣泄漏事故(幾十名員工中毒，幾萬居民連夜離家)等(10)參見：百度網(wǎng)，鹽城決定徹底關(guān)閉響水化工業(yè)區(qū)，多家上市公司或?qū)⑹艿接绊?，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1629947586207195260&wfr=spider&for=pc.。2019年3月發(fā)生的爆炸事故，其損害后果更為慘重(截至2019年4月2日，已有78人罹難，包括重癥傷員5人、危重傷員2人在內(nèi)共有傷員187人)(11)參見：中國報(bào)道網(wǎng)，響水爆炸后，化工產(chǎn)業(yè)何去何從，http:∥www.chinareports.org.cn/djbd/2019/0515/9137.html.。響水“3.21”特別重大爆炸事故發(fā)生地的陳家港化工園是典型的城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的產(chǎn)物。2000年前后，蘇南地區(qū)開始推行“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃，由于蘇南地區(qū)與蘇北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，被蘇南地區(qū)淘汰的化工企業(yè)逐漸向蘇北地區(qū)轉(zhuǎn)移(據(jù)統(tǒng)計(jì)2004年蘇南地區(qū)移入蘇北地區(qū)的化工企業(yè)總投資額達(dá)641億元)，蘇南地區(qū)于2007年共遷出2 713家化工企業(yè)(12)參見：百度網(wǎng)，鹽城決定徹底關(guān)閉響水化工業(yè)區(qū)，多家上市公司或?qū)⑹艿接绊?，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1629947586207195260&wfr=spider&for=pc.。。換言之，蘇北地區(qū)所進(jìn)駐的大量化工企業(yè)恰恰是蘇南地區(qū)“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的遷出企業(yè)，陳家港化工園中大量的進(jìn)駐企業(yè)亦如此?；@區(qū)內(nèi)各家化工企業(yè)的產(chǎn)業(yè)種類不同、進(jìn)駐園區(qū)時(shí)間不同、固定資產(chǎn)投資比例不同，企業(yè)規(guī)模的差異致使企業(yè)的安全生產(chǎn)規(guī)范出現(xiàn)分層差異，不同企業(yè)的生產(chǎn)管理成效對(duì)環(huán)境污染的影響亦參差不齊。而化工園區(qū)的集中化生產(chǎn)，將不同企業(yè)的生產(chǎn)隱患與環(huán)境隱患集中并疊加，使得化工園區(qū)內(nèi)不同企業(yè)間的環(huán)境問題與安全問題相互牽連：單家企業(yè)生產(chǎn)事故與環(huán)境事故的損害范圍擴(kuò)大到化工園區(qū)整體；化工園區(qū)的環(huán)境污染與安全事故也牽連影響到附近村莊居民的健康安全與環(huán)境安全。正如劉晅亞等指出，由于石油、化工行業(yè)在生產(chǎn)與儲(chǔ)存場(chǎng)景中常有高溫高壓、有毒有害、腐蝕性等?；钒樯瑘@區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)密集分布常易導(dǎo)致事故發(fā)生后的連鎖反應(yīng)和次生災(zāi)害，威脅附近居民的人身、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境安全[22]。

三、 城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃社會(huì)生態(tài)影響的成因分析

城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃產(chǎn)生的環(huán)境與社會(huì)問題有很多歸因要素，整體上與我國城市化與產(chǎn)業(yè)化“大躍進(jìn)”狀態(tài)有很大關(guān)系。張玉林等學(xué)者認(rèn)為，將城市化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、解決“三農(nóng)問題”乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的手段，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度具有過度的“剝奪性與投機(jī)性”[23]。一方面，城市化與產(chǎn)業(yè)化過程中土地流轉(zhuǎn)與再開發(fā)的“競(jìng)相圈地”極大地?fù)p害了相關(guān)農(nóng)民、市民的權(quán)益，大量的自然村消失與河流消失，引發(fā)各產(chǎn)業(yè)人口比例變化、城市建設(shè)用地的面積增長與產(chǎn)業(yè)需求，打破了原先穩(wěn)定的人口分布狀態(tài)與區(qū)域資源環(huán)境承載狀態(tài)[24]；另一方面，城市化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來的人口涌入與城市空間需求，帶來“造樓運(yùn)動(dòng)”、土地用途變更等急劇消耗資源與消減綠地的建設(shè)需求，而在城郊群集建設(shè)的工業(yè)園區(qū)，因污染排放與資源消耗給城市老舊區(qū)域與新建區(qū)域的資源環(huán)境承載能力施以重壓。雖然“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃在一定程度上緩解了城市(尤其老區(qū))人地關(guān)系緊張，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，但城市化與產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展對(duì)城市資源環(huán)境承載能力所產(chǎn)生的“大躍進(jìn)”式消極影響仍然存在，并通過經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)等多重因素綜合疊加，致使我國城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃后環(huán)境容量與生態(tài)環(huán)境方面的問題“舊病未愈、新病誘生”。

1. 政府監(jiān)管與調(diào)控效果局限

政府的調(diào)控成效與監(jiān)管力度和相關(guān)環(huán)境問題關(guān)聯(lián)較大。城市(老舊區(qū)域)“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的具體落實(shí)，不僅需要對(duì)重污染企業(yè)的原工業(yè)用地進(jìn)行“拆遷”補(bǔ)償，亦需要對(duì)相關(guān)企業(yè)的從業(yè)人員及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的民生問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，政府的財(cái)政壓力與政策風(fēng)險(xiǎn)均被放大，這在一定程度上限制了政府對(duì)于“棕色地塊”修復(fù)的財(cái)政投入能力，政府的城市環(huán)境監(jiān)管效率及城市管理服務(wù)水平受到很大限制。據(jù)中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)重金屬污染防治與土壤修復(fù)專業(yè)委員會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年“江浙滬”與“鄂湘粵”等地區(qū)土壤修復(fù)項(xiàng)目占全國項(xiàng)目總數(shù)的95%，大部分地區(qū)工業(yè)場(chǎng)地污染修復(fù)項(xiàng)目處于初級(jí)階段，中、西部地區(qū)的工業(yè)用地修復(fù)資金匱乏[25]。加之城市用地供不應(yīng)求以及“棕色地塊”環(huán)境修復(fù)的高昂成本(時(shí)間長、耗資大、技術(shù)要求高等)，實(shí)踐中很難在土地流轉(zhuǎn)再利用前有效落實(shí)對(duì)相關(guān)“棕色地塊”進(jìn)行長期全面的修復(fù)與科學(xué)再利用規(guī)劃。而對(duì)于重污企業(yè)遷出所形成的化工園區(qū)，地方政府面臨著環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間面臨兩難抉擇。加之長期以來的“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)，大部分城郊地區(qū)的管理體制和財(cái)政投入無力滿足環(huán)境安全的相應(yīng)需求，化工園區(qū)的整體規(guī)劃與配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，難以形成科學(xué)合理的空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)，無法從源頭上徹底消除化工園區(qū)生產(chǎn)管理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。此外，對(duì)化工園區(qū)的安全生產(chǎn)與環(huán)境監(jiān)管，涉及的政府主管部門眾多，存在“條塊分割”的管制低效困境。

2. 人口流動(dòng)與環(huán)境認(rèn)知參差

人口流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)工人群體的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)與認(rèn)知參差，加劇了城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃后環(huán)境問題的復(fù)雜性。隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城市，農(nóng)民工逐漸成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體力量。而城鄉(xiāng)二分戶籍制度，使得大量農(nóng)民工及其隨遷家屬在教育、就業(yè)、住房等方面難以獲得穩(wěn)定保障[26]。流動(dòng)人口市民化進(jìn)程滯后，使得產(chǎn)業(yè)工人群體的文化素養(yǎng)與生活質(zhì)量長期處于受限狀態(tài)，文化取向、環(huán)境信念與生態(tài)環(huán)境行為的顯著差異與混合影響，加劇了產(chǎn)業(yè)主體環(huán)境認(rèn)知與生產(chǎn)行為的不理性(不謹(jǐn)慎)風(fēng)險(xiǎn)[27]。城市的產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，致使城市“棕色地塊”問題不斷累積，城市的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與工業(yè)化的安全風(fēng)險(xiǎn)激增，而化工園區(qū)生產(chǎn)管理中潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與其涉及的人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜密切關(guān)聯(lián)。

其一，化工企業(yè)正式職工群體中既有工齡較長的老職工也有年輕的從業(yè)人員，他們的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)因企業(yè)規(guī)模、工齡年限而參差?？傮w來看，由于化工企業(yè)工作場(chǎng)合的危險(xiǎn)性和潛在致病性，鮮有高學(xué)歷人才從事一線生產(chǎn)工作，基層員工受教育受程度普遍偏低，而化工企業(yè)的生產(chǎn)過程對(duì)化學(xué)知識(shí)、安全生產(chǎn)知識(shí)等知識(shí)性儲(chǔ)備要求較高，致使大量化工企業(yè)在實(shí)際生產(chǎn)過程中采取“老帶新”的管理策略，若監(jiān)管出現(xiàn)疏漏，反而加劇了安全風(fēng)險(xiǎn)。

其二，化工企業(yè)臨時(shí)職工群體中普遍存在流動(dòng)性較大問題。由于外遷化工企業(yè)數(shù)量增加與化工園區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)企業(yè)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，吸引企業(yè)所在地附近農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力或外來務(wù)工者加入。但從整體上看，化工園區(qū)多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或近郊農(nóng)村，而作為年輕勞動(dòng)力，園區(qū)的區(qū)位條件相較于都市生活吸引力不足，一線生產(chǎn)活動(dòng)成為很大一部分年輕員工工作的過渡階段，化工企業(yè)普遍面臨一線生產(chǎn)員工快速流動(dòng)的困境[28]。中小企業(yè)為節(jié)省成本往往忽視安全生產(chǎn)培訓(xùn)與配套設(shè)備的重要性，客觀上致使安全生產(chǎn)的隱患上升，大量化工園區(qū)安全事故或環(huán)境事故緣于相關(guān)工作人員的操作失誤、操作疏忽和違章作業(yè)。例如，王旭磊等對(duì)2006—2014年期間全國累計(jì)發(fā)生的3 234起危險(xiǎn)化學(xué)品事故梳理后發(fā)現(xiàn)，事故歸因于相關(guān)工作人員的操作失誤、操作疏忽和違章作業(yè)的比例達(dá)到了40.4%[29]。由此可見，化工園區(qū)企業(yè)員工的工齡、經(jīng)驗(yàn)、責(zé)任心、細(xì)心程度都是影響化工企業(yè)安全生產(chǎn)以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

其三，由于部分化工園區(qū)的企業(yè)員工亦是園區(qū)附近居民，其家庭成員或鄰居朋友關(guān)于化工園區(qū)生產(chǎn)安全及環(huán)境問題的認(rèn)知及行為，對(duì)化工園區(qū)相關(guān)環(huán)境問題的產(chǎn)生、擴(kuò)大、應(yīng)對(duì)及消解有著直接或間接的約束性影響(如監(jiān)督、交流、干預(yù)等)。與此同時(shí)，化工園區(qū)附近居民(尤其是特殊人群)的環(huán)境認(rèn)知與環(huán)境行為(如環(huán)境抗?fàn)幓虺聊萑?亦對(duì)化工園區(qū)環(huán)境問題的形成與累積產(chǎn)生間接影響。我國化工園區(qū)的分布大體呈現(xiàn)“廠居混雜”狀況，大多數(shù)化工園區(qū)距離環(huán)境敏感點(diǎn)(如水源地、城鎮(zhèn)居民聚居地等)較近[30]，園區(qū)與周邊居住區(qū)的空間距離與隔離措施不夠科學(xué)，致使化工園區(qū)的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)周邊居民的生活與生產(chǎn)造成較大影響，如噪聲、揚(yáng)塵等污染對(duì)居民日常生活的影響，水污染、土壤污染對(duì)附近農(nóng)田及農(nóng)作物的影響。此時(shí)，附近居民的環(huán)境認(rèn)知與環(huán)境行為對(duì)于環(huán)境問題的防治有著很大的影響，參照鳥越皓之等生活環(huán)境主義的“受益圈—受害圈”范式[31]，化工園區(qū)附近居民同時(shí)具有“工業(yè)生產(chǎn)的受益者”與“環(huán)境污染的受害者”雙重身份。在一定的時(shí)空維度下，只要化工園區(qū)產(chǎn)生的污染還在容忍范圍內(nèi)，他們便會(huì)選擇沉默和容忍的應(yīng)對(duì)方式。此外，需要注意的是，化工園區(qū)附近居民中的特殊人群(如學(xué)校的學(xué)生、醫(yī)院的患者等)對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)知與敏感度對(duì)環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)、處理有著一定的影響。一般情況下，學(xué)生、患者、孕婦、老人等弱勢(shì)群體對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求與敏感度更高，相比其他群體受到環(huán)境損害的程度也更深。諸多化工園區(qū)環(huán)境問題得到社會(huì)高度關(guān)注并加以解決，得益于特殊人群的反應(yīng)(包括受損情況、重視程度等)。

3. 企業(yè)群結(jié)構(gòu)與周圍環(huán)境變化的影響

企業(yè)群結(jié)構(gòu)與周圍環(huán)境變化對(duì)相關(guān)環(huán)境問題的形成與累積也有較大影響。城市“棕色地塊”的形成一般歸因于工業(yè)用地的不當(dāng)使用與過度污染，城市企業(yè)“集群設(shè)廠”的傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展模式，使得“棕色地塊”的環(huán)境問題呈現(xiàn)集中性、多主體性的特點(diǎn)。由于工業(yè)用地相關(guān)的企業(yè)群結(jié)構(gòu)復(fù)雜，密集生產(chǎn)造成的整體環(huán)境污染量大，生態(tài)破壞程度十分嚴(yán)重，加之城市土地資源緊缺、綠地消減，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施落后，周圍環(huán)境的環(huán)境容量與環(huán)境資源承載能力處于超負(fù)荷狀態(tài)。對(duì)于城郊化工園區(qū)而言，企業(yè)群結(jié)構(gòu)與周圍環(huán)境變化對(duì)相關(guān)環(huán)境問題的影響更為明顯。由于化工園區(qū)的進(jìn)駐企業(yè)在規(guī)模、資金、技術(shù)等方面存在較大差異，大量中小規(guī)模的企業(yè)因技術(shù)與資金的局限性在化工園區(qū)處于“運(yùn)營—關(guān)閉—進(jìn)駐—運(yùn)營”的流動(dòng)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此，即便大規(guī)模企業(yè)在安全生產(chǎn)與環(huán)境管理方面十分規(guī)范，但由于中小規(guī)模企業(yè)生產(chǎn)過程中的安全隱患與環(huán)境隱患仍可輕易波及整個(gè)化工園區(qū)。安全事故與環(huán)境事故的主體責(zé)任單位往往與整個(gè)化工園區(qū)其他企業(yè)形成“事故牽連”關(guān)系，受到波及的企業(yè)在遭受重大損失的同時(shí)，亦加重了對(duì)相關(guān)環(huán)境的損害后果。與此同時(shí)，由于化工園區(qū)往往設(shè)于城郊，鄰近環(huán)境敏感區(qū)(如水源地、森林等)，化工園區(qū)的環(huán)境問題及致?lián)p程度也會(huì)因此呈現(xiàn)擴(kuò)大化和加劇化。

四、 結(jié)論與討論

城市“退二進(jìn)三”規(guī)劃調(diào)整對(duì)于20世紀(jì)90年代以來我國城市化與產(chǎn)業(yè)化“大躍進(jìn)”式發(fā)展帶來的環(huán)境污染與綠地消減、人口激增與城市空間匱乏等“城市病”[23]起到了一定的緩和作用，但調(diào)整規(guī)劃后對(duì)城市“棕色地塊”再開發(fā)、化工園區(qū)生產(chǎn)管理等相關(guān)安全隱患與環(huán)境隱患的忽視，難免使得城市環(huán)境問題“舊病未愈、新病誘生”。

首先，政府的監(jiān)管與規(guī)范受制于財(cái)政、技術(shù)、人力等行政局限性，很難對(duì)處于頻頻流轉(zhuǎn)狀態(tài)的“棕色地塊”及企業(yè)群流動(dòng)的化工園區(qū)及相關(guān)環(huán)境問題予以充分的防控。

其次，人口流動(dòng)帶來的城市空間供應(yīng)緊缺，使得城市“棕色地塊”的修復(fù)時(shí)間被壓縮，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大；人口流動(dòng)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了工人生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)與認(rèn)知參差問題，化工園區(qū)安全生產(chǎn)與環(huán)境污染問題加??；化工園區(qū)周圍居民的安全風(fēng)險(xiǎn)增大，鄰近居民陷入“受益圈—受害圈”的矛盾處境。

再次，化工園區(qū)的企業(yè)群結(jié)構(gòu)使得不同規(guī)模企業(yè)的安全隱患與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)牽連影響，城郊環(huán)境與城市環(huán)境的差異(監(jiān)管力度、環(huán)境敏感度等)使得化工園區(qū)整體的安全隱患與環(huán)境隱患增大。

鑒于第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量與經(jīng)濟(jì)效益在國民生產(chǎn)總值中的貢獻(xiàn)不容忽視，國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的可持續(xù)仍需以第二產(chǎn)業(yè)的行業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)為保障。無論是城市“毒地”還是化工園區(qū)生產(chǎn)的安全隱患與環(huán)境隱患，客觀上仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)博弈下“邊建設(shè)、邊污染、邊治理”的必然結(jié)果。傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展模式及其累積的環(huán)境問題，給我國的自然生態(tài)、人民健康與社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重威脅，相應(yīng)的也對(duì)我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)秩序及政府管理體系產(chǎn)生了極大的沖擊與影響。城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整及其環(huán)境問題治理也必然要經(jīng)歷一個(gè)長期而艱難的過程[32]。

由于城市土地流轉(zhuǎn)面積及用途轉(zhuǎn)變的歷史累積，以點(diǎn)源污染為代表的城市工礦業(yè)污染，逐漸演變?yōu)闈摲耘c嚴(yán)重性兼具的點(diǎn)、面源交織污染?？刂婆c預(yù)防潛在污染場(chǎng)地，對(duì)已確定的污染場(chǎng)地予以恰當(dāng)?shù)闹卫砗托迯?fù)，是城市工礦業(yè)污染防治的現(xiàn)實(shí)路徑[33]。隨著土壤污染防治政策法規(guī)的逐步健全以及城市居民環(huán)境權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)，城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃遺留的“毒地”及其流轉(zhuǎn)問題逐步得到重視，雖然問題尚未解決，但城市土地的儲(chǔ)備、流轉(zhuǎn)與再開發(fā)，相關(guān)土地污染控制與修復(fù)的思路是清晰的?；@區(qū)環(huán)境問題防治，除了部分因發(fā)生事故已確定的“毒地”被列入修復(fù)治理與用途轉(zhuǎn)變的名單以外，從整體來看，其主導(dǎo)思想仍應(yīng)強(qiáng)調(diào)相關(guān)企業(yè)的安全生產(chǎn)與協(xié)作管理，如化工園區(qū)的集群規(guī)模與建區(qū)規(guī)劃，應(yīng)充分考量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)與流動(dòng)影響，這樣既可以降低化工園區(qū)的安全隱患與環(huán)境隱患，亦可以維持城市第二產(chǎn)業(yè)“退城進(jìn)園”的社會(huì)可持續(xù)。

從長遠(yuǎn)來看，城市“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，城市“棕色地塊”的流轉(zhuǎn)再利用與化工園區(qū)集群生產(chǎn)確實(shí)也加劇了環(huán)境問題的嚴(yán)重性，但就城區(qū)內(nèi)遺留環(huán)境問題與城郊發(fā)展環(huán)境問題而言，不能實(shí)施“一刀切”式的環(huán)境管理。例如，對(duì)于城市“棕色地塊”流轉(zhuǎn)與再利用，某些城市強(qiáng)調(diào)生態(tài)修復(fù)后繼續(xù)作為生產(chǎn)或生活的建設(shè)用地，以區(qū)域土地供需調(diào)整與土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值為唯一考量的流轉(zhuǎn)與再開發(fā)，并未充分考量不同“棕色地塊”的污染程度、生產(chǎn)歷史、污染種類的復(fù)雜性，往往投入過度的生態(tài)修復(fù)成本，即便修復(fù)規(guī)劃做成長期或限期調(diào)整，也不能確保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與安全風(fēng)險(xiǎn)的有效抑制。在當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型與化工園區(qū)發(fā)展的情況下，“退二進(jìn)三”調(diào)整規(guī)劃的推行仍需各地因地制宜，汲取城市管理智慧，重建城市“微循環(huán)”[34]，充分考慮不同地區(qū)的城市化水平與經(jīng)濟(jì)狀況差異，確?！巴恕薄斑M(jìn)”的協(xié)調(diào)安排與安全可持續(xù)。