高 琪

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030)

一、 問題的提出

2017年6月底，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)與《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)先后修訂，正式授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟(1)除了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域外，檢察機(jī)關(guān)還可以在食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域提起公益訴訟。本文聚焦于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟。。這是對(duì)已持續(xù)兩年的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)的肯定，也是環(huán)境公益訴訟從社會(huì)治理日益走向國(guó)家化[1]的里程碑。

一方面，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的表現(xiàn)越發(fā)引人注目。2018年，全國(guó)法院受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件65件，而受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟113件，刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟案件1 248件[2]。檢察機(jī)關(guān)無(wú)疑成為了環(huán)境民事公益訴訟最主要的發(fā)起主體，且在本文截稿之時(shí)，尚未有其敗訴的案例。與實(shí)踐大相徑庭的，是修訂后的《民事訴訟法》第五十五條第二款原本僅將檢察機(jī)關(guān)原告適格定位為社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的補(bǔ)充(2)即在沒有第五十五條第一款規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織或者其不提起訴訟的情況下，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織提起訴訟的優(yōu)先順序問題，后文還會(huì)詳細(xì)探討。。社會(huì)組織提起公益訴訟被日益邊緣化，特別是在2018年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)明確允許檢察機(jī)關(guān)就環(huán)境犯罪行為提起刑事附帶民事公益訴訟的情況下。

另一方面，《行政訴訟法》第二十五條僅授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，將社會(huì)組織排除在原告范圍之外，表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)組織擔(dān)任此一角色的不信任，與德國(guó)《環(huán)境救濟(jì)法》(Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz)中允許團(tuán)體針對(duì)行政機(jī)關(guān)提起利他團(tuán)體訴訟的做法截然不同[3]。2018年，全國(guó)法院受理檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟案件376件[2]。此外，2018年檢察機(jī)關(guān)還發(fā)起環(huán)境行政公益訴訟訴前程序53 521次，經(jīng)訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到了97%[4]。在試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟勝訴率達(dá)到100%，但被訴的行政機(jī)關(guān)主要集中在基層，且案件類型主要聚焦在非法占用和破壞農(nóng)林耕地、非法排污導(dǎo)致水污染以及違規(guī)堆積垃圾等領(lǐng)域，與通常認(rèn)知的環(huán)境污染事件的嚴(yán)重程度存在一定落差，似有避重就輕之嫌[5]。而在2018年的琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中，檢察機(jī)關(guān)首次遭遇了敗訴判決，但在二審過程中出現(xiàn)了頗有戲劇性的情節(jié)：被告國(guó)土資源局的法定代表人要求撤回原本的書面答辯意見，自認(rèn)檢察機(jī)關(guān)主張的事實(shí)，而二審法院又認(rèn)為該自認(rèn)與其在原審的舉證及二審答辯狀中的陳述明顯相悖，與本案事實(shí)明顯不符，不予認(rèn)定，最終駁回了檢察機(jī)關(guān)上訴(3)參見：琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案，(2018)吉24行終104號(hào)。。檢察機(jī)關(guān)不服二審判決，由吉林省檢察院于2019年向吉林省高院提出抗訴，法院裁定由高院提審此案，因而在本文截稿時(shí)，該案尚未塵埃落定(4)參見：琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行土地監(jiān)督管理職責(zé)公益訴訟案再審審查行政裁定書，(2019)吉行抗2號(hào)。。

從上述受案數(shù)量以及勝訴情況來(lái)看，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的好處是顯而易見的。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中，檢察機(jī)關(guān)更是表現(xiàn)出作為行政訴訟原告對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)以及法院前所未有的影響力?？v使我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展水平再高也難實(shí)現(xiàn)同樣的效果，環(huán)境公共利益的訴訟救濟(jì)獲得了國(guó)家公權(quán)力的強(qiáng)有力保障。更何況，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展，的確尚面臨諸如“雙重管理”審批登記制度等種種限制，也往往在人力、物力及財(cái)力方面面臨種種現(xiàn)實(shí)困難[6]，加之《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)第五十八條對(duì)社會(huì)組織較為嚴(yán)格的原告適格要求[6]，使得社會(huì)組織在提起環(huán)境公益訴訟上存在力不從心的現(xiàn)象。雖然，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，有700余家社會(huì)組織(5)值得注意的是，這700余家社會(huì)組織中包括大量從事環(huán)境科學(xué)研究、環(huán)境教育的組織。有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟[7]，但2018年的統(tǒng)計(jì)顯示，2015—2017年僅有25個(gè)社會(huì)組織提起過環(huán)境公益訴訟，而且多數(shù)是幾個(gè)社會(huì)組織作為共同原告起訴[1]。在此情況下，即使檢察機(jī)關(guān)不介入，社會(huì)組織恐也難如預(yù)期一樣充分運(yùn)用環(huán)境公益訴訟的制度工具實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督。

然而，也有必要充分探討將環(huán)境公益訴訟“國(guó)家化”可能帶來(lái)的制度風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)于環(huán)境治理的長(zhǎng)期影響。在此基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊，有助于對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行更為全面的觀察。

本文聚焦于檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告適格的歷史發(fā)展與評(píng)價(jià)。首先，本文將澄清檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的理論基礎(chǔ)，與國(guó)內(nèi)外類似的訴訟形態(tài)進(jìn)行區(qū)分，并將結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的發(fā)展歷程，從立法和司法兩個(gè)角度，分析超越個(gè)人權(quán)利保護(hù)范疇之外的環(huán)境公益訴訟，在走向客觀法律秩序維護(hù)的過程中，如何從社會(huì)治理轉(zhuǎn)向了國(guó)家化。其次，本文將從公共利益保護(hù)、個(gè)人權(quán)利保護(hù)以及社會(huì)治理等角度對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析和評(píng)價(jià)。相關(guān)討論還將借鑒德國(guó)以及巴西檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的比較法經(jīng)驗(yàn)。再次，本文將主要從社會(huì)治理的發(fā)展方向以及環(huán)境國(guó)家治理中檢察機(jī)關(guān)、法院與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)視角，探討檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)和潛在風(fēng)險(xiǎn)。最后，本文將權(quán)衡利弊，在肯定改革成效的基礎(chǔ)上，就檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中存在的制度風(fēng)險(xiǎn)予以善意提示。在研究方法上，本文既對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)范分析，也注重從立法和司法實(shí)踐的角度，運(yùn)用法解釋等方法進(jìn)行實(shí)證分析。此外，比較法經(jīng)驗(yàn)也有助于觀察個(gè)人主義傳統(tǒng)與公共利益保護(hù)間的關(guān)系并厘清檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的身份和性質(zhì)。

二、 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告適格理論及發(fā)展歷程

2012年，《民事訴訟法》的修訂首次授權(quán)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，突破了傳統(tǒng)基于個(gè)人主觀權(quán)利保護(hù)的訴訟模式，力圖以民事公益訴訟的方式維護(hù)環(huán)境保護(hù)的客觀法律秩序。從這個(gè)意義上講，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟更類似于德國(guó)的利他團(tuán)體訴訟(6)即原告獲得訴訟的主體資格并非基于其自身權(quán)利受到侵害或有侵害之虞，而是基于法律的授權(quán)以自己名義就他人的權(quán)利進(jìn)行訴訟，又稱為法定訴訟擔(dān)當(dāng)。2000年以后的德國(guó)相關(guān)立法表述出現(xiàn)變化，目前以“雙重性質(zhì)說”為通說，但也存在爭(zhēng)議。[8]。而美國(guó)的公民訴訟(citizen suit)雖也常被冠以公益訴訟的名稱，但正如法官在Sierra Club v. Morton (1972)案的判決書中所明確說明的，公民訴訟僅僅擴(kuò)展了損害的種類，使得原告更容易滿足適格所需的個(gè)人權(quán)利受損要求(7)參見：Sierra Club v. Morton, 405 U. S. 727, 738 (1972).，但這與完全放棄基于個(gè)人權(quán)利的原告適格標(biāo)準(zhǔn)仍然有本質(zhì)區(qū)別。

然而，作為美國(guó)主張放寬原告適格要求的重要理論依據(jù)，私人檢察總長(zhǎng)(Private Attorney General)理論對(duì)我國(guó)公益訴訟的發(fā)展亦有影響。該理論授予公民(包含個(gè)人及組織)以“私人檢察總長(zhǎng)”的身份，相對(duì)應(yīng)于美國(guó)司法部部長(zhǎng)，又稱檢察總長(zhǎng)(Attorney General)。當(dāng)有人違反法律的強(qiáng)制要求而政府又沒有執(zhí)法時(shí)，私人檢察總長(zhǎng)可積極行使保護(hù)環(huán)境的權(quán)利[9]。在此理論支撐下的公民訴訟，又被稱為私體執(zhí)行(private enforcement)，是公體執(zhí)行(public enforcement)不力時(shí)的重要補(bǔ)充[10]。

而相應(yīng)的，作為公體執(zhí)行的重要內(nèi)容之一，美國(guó)司法部亦有權(quán)通過在聯(lián)邦法院起訴違法者的方式執(zhí)行環(huán)境法，特別是在公共土地以及相應(yīng)自然和文化資源的管理領(lǐng)域，但其身份僅是國(guó)家的訴訟代理人而非原告[11-12]?？梢姡瑹o(wú)論是其公民訴訟，還是司法部提起的聯(lián)邦訴訟，都沒有脫離權(quán)利損害的訴訟基礎(chǔ)，從本質(zhì)上不同于我國(guó)環(huán)境公益訴訟中社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)的原告適格基礎(chǔ)。

在我國(guó)規(guī)定環(huán)境公益訴訟之初，并沒有相關(guān)法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)作為原告。2014年，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為社會(huì)組織設(shè)置了較嚴(yán)格的原告適格要求，加之我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展掣肘頗多，遠(yuǎn)未成熟，使得真正有資格、有能力提起公益訴訟的環(huán)保組織只是很小的一部分[13]。在此情況下，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度難以得到充分運(yùn)用來(lái)推動(dòng)以法院為中心的環(huán)保運(yùn)動(dòng)。

在依靠社會(huì)治理效果欠佳的情況下，為了盡快激發(fā)環(huán)境公益訴訟制度的活力，促進(jìn)環(huán)境公共利益的保護(hù)，環(huán)境公益訴訟的原告適格范圍被擴(kuò)展到檢察機(jī)關(guān)。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在13個(gè)省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限為兩年。為此，最高檢發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，允許試點(diǎn)范圍內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起環(huán)境民事以及行政公益訴訟。值得注意的是，在兩年的試點(diǎn)期限內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件數(shù)量直到2016年四季度才開始顯著上升(8)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年7月至2015年年底，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件僅5例；隨著時(shí)間的推移，提起案件數(shù)量呈上升趨勢(shì)，2016年的四個(gè)季度分別為7件、17件、9件和56件，尤其是最后一個(gè)季度占比達(dá)到了近60%。[14]，而2017年上半年案件的增幅更是非常顯著，不排除隨著試點(diǎn)期限臨近，檢察機(jī)關(guān)以案件數(shù)量彰顯業(yè)績(jī)的情況(9)據(jù)最高院統(tǒng)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)2017年上半年提起環(huán)境民事和環(huán)境行政公益訴訟案件分別為36件和603件。[14-15]。最終，2017年6月底，《民事訴訟法》及《行政訴訟法》再次修改，正式將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟推廣到全國(guó)。2018年，《解釋》出臺(tái)，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的若干細(xì)節(jié)問題，特別是明確允許檢察機(jī)關(guān)就環(huán)境犯罪行為提起刑事附帶民事公益訴訟。

在立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)之前，個(gè)別法院已有通過法律解釋認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)提起“類似”環(huán)境民事公益訴訟的嘗試。在2008年廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償案中，法院判決認(rèn)為，“《中華人民共和國(guó)民法通則》第七十三條規(guī)定：國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分、截留、破壞……檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其檢察權(quán)包括保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和資源免遭違法行為侵害，以及在國(guó)家財(cái)產(chǎn)和資源遭受違法行為侵害時(shí)有權(quán)代表國(guó)家提起訴訟”。由于涉案河流為國(guó)家所有，且位于原告的轄區(qū)內(nèi)，法院基于檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)授權(quán)其代表國(guó)家提起訴訟。類似的判決還有2009年的無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮等環(huán)境公益訴訟糾紛案(10)參見：無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮等環(huán)境公益訴訟糾紛案，(2009)錫法民初字第1216號(hào)。。然而，上述法律解釋的邏輯仍然十分牽強(qiáng)。盡管檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法的規(guī)定享有檢察權(quán)，但《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》)第五條又對(duì)檢察院的職權(quán)進(jìn)行了詳盡的列舉，其中并未包括以作為訴訟原告的方式行使職權(quán)的規(guī)定。根據(jù)法無(wú)授權(quán)不可為的原則，不應(yīng)對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張性解釋。

此外，法院判決中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)有權(quán)“代表國(guó)家”提起訴訟的表述，其實(shí)也不屬于嚴(yán)格意義上的環(huán)境公益訴訟。類似表述，還可見于《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條的規(guī)定，該法授權(quán)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門“代表國(guó)家”對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。從上述判決的邏輯以及立法表述來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，均是代表國(guó)家就國(guó)家財(cái)產(chǎn)所遭受的損害請(qǐng)求損害賠償?？梢?，該訴訟仍然是基于國(guó)家的所有權(quán)，并未超越權(quán)利保護(hù)的范疇，與嚴(yán)格意義上的公益訴訟，即超越了個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)的特殊訴訟形態(tài)有著本質(zhì)區(qū)別。有民訴法學(xué)者指出，這事實(shí)上只是由國(guó)家作為原告，由檢察機(jī)關(guān)或者行政監(jiān)督管理部門作為訴訟代理人實(shí)施的普通民事訴訟而已[16]。

如前所述，美國(guó)司法部作為聯(lián)邦政府代理人所提起的訴訟，亦未超出權(quán)利保護(hù)的范疇。值得注意的是，美國(guó)司法部不僅在民事訴訟中代表美國(guó)提起訴訟，也在以美國(guó)政府部門為被告的案件中代表美國(guó)應(yīng)訴[17-18]。雖然美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署可以將某環(huán)境案件交由司法部通過訴訟方式執(zhí)行環(huán)境法，但絕大多數(shù)案件仍然由聯(lián)邦環(huán)保署通過行政渠道解決[11]。僅在情勢(shì)需要申請(qǐng)禁止令、承擔(dān)響應(yīng)費(fèi)用或執(zhí)行某行政命令時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保署必須將案件交給司法部[17,18]。而在我國(guó)的情況下，這些訴訟目的幾乎都可以通過行政命令、處罰或強(qiáng)制措施得以實(shí)現(xiàn)。而且，正因?yàn)槊绹?guó)的公體執(zhí)行也存在執(zhí)法不力或缺乏效率的問題，才基于私人檢察總長(zhǎng)理論，例外以公民訴訟的方式補(bǔ)充并監(jiān)督公體執(zhí)行[12,17-18]。

相比之下，我國(guó)前述的檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)和正式立法，采取的都是公益訴訟模式。然而，這種形式的介入在世界范圍內(nèi)仍然少見，畢竟檢察機(jī)關(guān)的首要職責(zé)是對(duì)刑事案件的公訴。一個(gè)重要的例外是巴西，其檢察官于1985年被授權(quán)提起民事公益訴訟以保護(hù)環(huán)境[19]。與之相對(duì)，德國(guó)也曾授權(quán)檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟，認(rèn)為民事訴訟應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則，然而自1998年7月后，檢察機(jī)關(guān)又退出了民事訴訟領(lǐng)域[20]。無(wú)論是德國(guó)還是巴西，卻均未授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)無(wú)論在試點(diǎn)階段，還是正式立法授權(quán)后，在實(shí)踐中均以提起行政公益訴訟為主[2,4,14]。

就以上發(fā)展脈絡(luò)可見，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟已突破個(gè)人權(quán)利的訴訟基礎(chǔ)，走向了對(duì)環(huán)境保護(hù)法客觀法律秩序的維護(hù)。這一轉(zhuǎn)變，最初被作為社會(huì)參與環(huán)境治理的制度創(chuàng)新。然而，在發(fā)現(xiàn)依靠社會(huì)組織提起公益訴訟存在種種現(xiàn)實(shí)障礙的情況下，又轉(zhuǎn)而尋求借助檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)力量，試圖以此促使環(huán)境公益訴訟充分發(fā)揮監(jiān)督污染企業(yè)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)遵守客觀法律秩序的作用。這一轉(zhuǎn)向，的確有著符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)需求。然而，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告的制度設(shè)計(jì)，能否持續(xù)穩(wěn)定地維護(hù)環(huán)境公共利益，還有待分析與觀察。此外，以往探討普通的環(huán)境侵權(quán)訴訟以及行政訴訟，原告相對(duì)于大企業(yè)和行政機(jī)關(guān)而言，實(shí)力上總是處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告，卻給人一種反比被告更為強(qiáng)勢(shì)的印象。在此情況下，環(huán)境公共利益的保護(hù)固然顯得更有保障，但是否可能因此又對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)造成了過大影響，不得不令人深思。

三、 檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的制度優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)

1. 制度優(yōu)勢(shì)：環(huán)境公共利益強(qiáng)有力的維護(hù)者

如前所述，從公益訴訟的發(fā)展歷程來(lái)看，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的確有我國(guó)特殊國(guó)情的考量。公益訴訟制度本身突破了基于個(gè)人權(quán)利的傳統(tǒng)訴訟模式，側(cè)重的就是要維護(hù)客觀的法律秩序。在此情況下，問題就在于誰(shuí)更適合維護(hù)客觀的法律秩序？

受制于我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀以及較為嚴(yán)格的原告適格要求，有資格且有意愿和能力提起公益訴訟的社會(huì)組織數(shù)量較少，不利于環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展。誠(chéng)然，有學(xué)者建議，在此情況下更應(yīng)該進(jìn)一步放松對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的種種限制[1]，然而，激發(fā)社會(huì)組織的活力非一日之功，要修改各相關(guān)立法也并非易事。對(duì)于急于運(yùn)用環(huán)境民事公益訴訟改善環(huán)境治理現(xiàn)狀的學(xué)界及實(shí)務(wù)界人士而言，這一路徑顯然短期內(nèi)難以奏效。環(huán)境公共利益的維護(hù)，需要有更強(qiáng)有力的維護(hù)者。

相比之下，檢察機(jī)關(guān)顯然更有能力和實(shí)力代表公共利益提起訴訟。首先，檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。從法理上來(lái)講，由檢察機(jī)關(guān)代表公共利益顯然名正言順。相比之下，社會(huì)組織反而還會(huì)面對(duì)所謂“自詡”代表公共利益，卻未經(jīng)任何民主程序的爭(zhēng)議[3,6]。具備原告起訴資格的社會(huì)組織，也存在通過訴訟或者起訴的威脅來(lái)牟利的風(fēng)險(xiǎn)。其次，檢察機(jī)關(guān)享有法定調(diào)查權(quán)，又有國(guó)家財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)保障，業(yè)已有一支專業(yè)化的訴訟偵查隊(duì)伍[1]。從事環(huán)境民事公益訴訟所需的人力、物力、財(cái)力等各方面都遠(yuǎn)勝社會(huì)組織。再次，社會(huì)組織相對(duì)污染企業(yè)而言，在實(shí)力上往往相對(duì)處于弱勢(shì)，而檢察機(jī)關(guān)同時(shí)還是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根據(jù)《檢察院組織法》第二十條和第二十一條的規(guī)定，有權(quán)對(duì)訴訟活動(dòng)以及判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督，可以提出抗訴、糾正意見以及檢察建議。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，無(wú)疑處于顯著的優(yōu)勢(shì)地位。

從比較法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，巴西亦采取由檢察官在民事訴訟中代表社會(huì)利益與法律的立法模式。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力的情況下，由檢察官執(zhí)行環(huán)境法的聲勢(shì)逐漸壯大。隨著1985年巴西《公共民事訴訟法》的明確授權(quán)(11)該法授權(quán)檢察官在環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域提起民事訴訟。，檢察官為保護(hù)分散的和集體的利益而提起民事訴訟已日益超越了原本屬于檢察官主要工作內(nèi)容的刑事公訴(12)一項(xiàng)1996年的調(diào)查顯示，此前有72%的檢察官優(yōu)先處理刑事訴訟的相關(guān)工作，而改革后只有61%的檢察官表示將繼續(xù)如此。，這一潮流伴隨了巴西檢察機(jī)關(guān)日趨從行政機(jī)關(guān)獨(dú)立的過程，而通過民事訴訟捍衛(wèi)公共利益則為爭(zhēng)取更多獨(dú)立提供了令人信服的政治正當(dāng)性。相比之下，巴西的社會(huì)組織也被認(rèn)為過于弱小和混亂，不足以有效捍衛(wèi)公共利益[19]。

從實(shí)施效果來(lái)看，如前所述，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟成效顯著，特別是刑事附帶民事公益訴訟數(shù)量激增。相比之下，社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量就少得多。然而，問題在于究竟是檢察機(jī)關(guān)侵蝕了社會(huì)組織原本的活動(dòng)空間，還是檢察機(jī)關(guān)的介入極大地拓展了環(huán)境民事公益訴訟的運(yùn)用空間？從環(huán)境民事公益訴訟的整體發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，后者似乎更為突出。

2. 制度風(fēng)險(xiǎn)：侵入個(gè)人權(quán)利、占據(jù)社會(huì)治理空間

與巴西相反，德國(guó)的檢察機(jī)關(guān)則是逐步退出了民事訴訟的領(lǐng)域。德國(guó)曾一度允許檢察機(jī)關(guān)在家事法和勞動(dòng)法領(lǐng)域參與民事訴訟，以維護(hù)相關(guān)法律規(guī)定的執(zhí)行。然而，自1998年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)不再參與民事訴訟程序，特別是在家事法案件中[20]。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域的權(quán)力擴(kuò)張被認(rèn)為是對(duì)個(gè)人權(quán)利的不合理與不必要的侵入。

德國(guó)與巴西迥異的立法走向，反映了法學(xué)對(duì)于國(guó)家和個(gè)人的迥異態(tài)度。個(gè)人主義的法學(xué)傳統(tǒng)更加強(qiáng)調(diào)防范公權(quán)力對(duì)于個(gè)人權(quán)利的不當(dāng)侵入。盡管德國(guó)在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域也例外允許社會(huì)組織提起利他團(tuán)體訴訟[21-22]，但對(duì)于通過民事訴訟維護(hù)客觀秩序的模式仍然非常審慎，且僅將此類分散性小額損害的救濟(jì)交給社會(huì)，而非交給國(guó)家。當(dāng)然，德國(guó)發(fā)達(dá)的社會(huì)組織，也使得依靠社會(huì)治理的問題解決模式更有實(shí)現(xiàn)可能。

當(dāng)社會(huì)力量仍然有限的時(shí)候，是否應(yīng)該徹底走向國(guó)家化的公益訴訟道路，反映了學(xué)者們對(duì)于公共利益和個(gè)人利益保護(hù)的不同偏好。對(duì)于注重后者的學(xué)者而言，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟會(huì)給個(gè)人權(quán)利的保護(hù)帶來(lái)顯著的制度風(fēng)險(xiǎn)，突出體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，同時(shí)又對(duì)法院的訴訟活動(dòng)享有法律監(jiān)督權(quán)，有權(quán)提出抗訴，這與民事訴訟的當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則相悖，對(duì)于被告而言存在程序不正義的情況，客觀上增加了其敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境公共利益的強(qiáng)大也有著利維坦的另一面。

如果環(huán)境民事公益訴訟僅僅只允許請(qǐng)求停止侵害、排除妨害(13)德國(guó)在消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域的利他團(tuán)體訴訟中也有類似爭(zhēng)議，相關(guān)討論對(duì)我國(guó)而言亦頗有價(jià)值。[23]，或許檢察機(jī)關(guān)作為原告的介入對(duì)于個(gè)人權(quán)利的影響而言還相對(duì)較小。然而，當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟允許原告請(qǐng)求被告承擔(dān)恢復(fù)原狀的費(fèi)用以及賠償損失，相應(yīng)的賠償金額可能十分巨大。在對(duì)于如何鑒定損害發(fā)生前的狀態(tài)和功能、如何確定生態(tài)修復(fù)所需的費(fèi)用等問題在理論和實(shí)踐上仍然存在爭(zhēng)議的情況下，允許檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中向被告請(qǐng)求損害賠償，無(wú)疑將被告至于更大的風(fēng)險(xiǎn)之中。

最后，從實(shí)踐情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，往往也并非針對(duì)所謂的強(qiáng)勢(shì)大企業(yè)，事實(shí)上有諸多案件，被告均為自然人，且大多已經(jīng)、正在或即將因環(huán)境污染的行為受到刑事審判。即使是企業(yè)，其在強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)關(guān)面前也處于弱勢(shì)。在當(dāng)事人訴訟權(quán)利不平等的情況下通過民事訴訟進(jìn)行非難，從個(gè)人權(quán)利保護(hù)的立場(chǎng)而言是極大的風(fēng)險(xiǎn)。特別是在刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟中，民事訴訟中大額損害賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)甚至可能成為在刑事訴訟中威懾當(dāng)事人的手段。

面對(duì)上述個(gè)人權(quán)利被侵入的風(fēng)險(xiǎn)，一種聲音認(rèn)為只要能夠更好地保護(hù)公共利益，個(gè)人權(quán)利在這種程度上的犧牲就是有價(jià)值的。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的結(jié)果來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟保護(hù)環(huán)境的成效顯著。然而，從試點(diǎn)第二年案件數(shù)量陡增的現(xiàn)象來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的熱情難免受到其他因素影響。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟并非法律規(guī)定的義務(wù)，而僅是一種訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟與否，外界沒有法定的渠道可以干預(yù)或監(jiān)督，故而，即使出現(xiàn)避重就輕的現(xiàn)象也不足為奇，亦有權(quán)力尋租的擔(dān)憂。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)能否穩(wěn)定地通過訴訟維護(hù)環(huán)境公共利益，充分發(fā)揮其不對(duì)等地位所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)以應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，不免令人疑慮。

環(huán)境民事公益訴訟的初衷在于以社會(huì)監(jiān)督補(bǔ)充環(huán)境行政的不足，然而檢察機(jī)關(guān)通過民事訴訟執(zhí)行環(huán)境法，亦是依靠國(guó)家的投入和權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)解決環(huán)境治理問題。一方面，檢察機(jī)關(guān)也同樣面臨政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)，特別是在以權(quán)利之名行使權(quán)力的情況下；另一方面，這對(duì)于缺乏環(huán)境相關(guān)專業(yè)能力的檢察機(jī)關(guān)而言也是一種負(fù)擔(dān)，在相當(dāng)程度上是在履行本應(yīng)由環(huán)保機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)。即使檢察機(jī)關(guān)獲得了民事公益訴訟的勝利，其判決的執(zhí)行，可能仍然要依賴行政機(jī)關(guān)。例如，在無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮等環(huán)境公益訴訟糾紛案中，法院判決被告在錫山區(qū)農(nóng)林局指定范圍內(nèi)補(bǔ)種同樹齡意楊樹19棵，并管護(hù)1年6個(gè)月，期間由無(wú)錫市錫山區(qū)農(nóng)林局負(fù)責(zé)監(jiān)督(14)無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮等環(huán)境公益訴訟糾紛案，(2009)錫法民初字第1216號(hào)。。與其耗費(fèi)國(guó)家資源，通過個(gè)案方式要求污染者承擔(dān)責(zé)任，不如直接加強(qiáng)環(huán)保機(jī)關(guān)的監(jiān)督更加簡(jiǎn)單直接，經(jīng)濟(jì)易行，對(duì)民事訴訟制度的影響程度也能減至最低。然而，正如后文還將討論的，由檢察機(jī)關(guān)壟斷環(huán)境行政公益訴訟的做法亦面臨爭(zhēng)議。

如前所述，我國(guó)引入環(huán)境民事公益訴訟，的確面臨因社會(huì)活力不足使得制度效果發(fā)揮不如預(yù)期的情況，而社會(huì)活力的培養(yǎng)以及相應(yīng)的立法變革是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能一蹴而就。盡管如此，社會(huì)治理仍然代表了我國(guó)完善治理體系的重要發(fā)展方向。黨的十八屆三中全會(huì)就明確提出要激發(fā)社會(huì)組織的活力，習(xí)近平總書記的十九大報(bào)告中也明確提出在2035年前基本形成現(xiàn)代社會(huì)治理格局，讓社會(huì)充滿活力又和諧有序。在此情況下，應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，關(guān)注社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的制度空間。

然而，隨著檢察機(jī)關(guān)以原告身份介入環(huán)境民事公益訴訟，社會(huì)組織作為環(huán)境民事公益訴訟原告的身份有日益邊緣化的危險(xiǎn)。有分析顯示，過去三年社會(huì)組織提起公益訴訟的案件數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[24]。首先，根據(jù)《解釋》第四條，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中被稱為公益訴訟起訴人，而社會(huì)組織并不能使用這一稱謂。其次，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟亦可能減少社會(huì)組織通過此方式促進(jìn)環(huán)境法執(zhí)行的機(jī)會(huì)。盡管《民事訴訟法》第五十五條將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟定位于對(duì)社會(huì)治理的補(bǔ)充，僅在沒有符合條件的社會(huì)組織或該組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。但《解釋》第二十條又明確檢察機(jī)關(guān)可以在對(duì)環(huán)境犯罪行為提起刑事公訴時(shí)一并提起刑事附帶民事公益訴訟(15)值得注意的是，根據(jù)《刑事訴訟法》第九十九條第二款的規(guī)定：如果國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。筆者認(rèn)為，這里檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事訴訟，仍然是有所有權(quán)基礎(chǔ)的私益訴訟，與《解釋》中規(guī)定的刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)有本質(zhì)區(qū)別。司法實(shí)踐中，多數(shù)法院在刑事附帶民事公益訴訟案件中并未援引《刑事訴訟法》的規(guī)定，但也有部分法院援引該條規(guī)定。[25]。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該履行該解釋第十三條所規(guī)定的30日公告程序，在實(shí)踐中做法不一，常常出現(xiàn)未經(jīng)公告直接進(jìn)入訴訟程序的情況，如王小雙等人非法采礦罪二審刑事附帶民事公益訴訟案(16)參見：王小雙等人非法采礦罪二審刑事附帶民事裁定書,(2019)京03刑終613號(hào)。。考慮到檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟的案件線索很多來(lái)自刑事公訴，刑事附帶民事公益訴訟固然有著程序上的簡(jiǎn)便性，但客觀上使得社會(huì)組織在此類情形下難以以原告身份參與訴訟。2018年的數(shù)據(jù)顯示，法院受理檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟113件，刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟1 248件[2]，后者是前者的11倍，儼然已成為如今檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的主流形式。

即使是普通的環(huán)境民事公益訴訟，僅僅規(guī)定訴前的公告程序也并不一定能夠充分保障社會(huì)組織提起公益訴訟的優(yōu)先機(jī)會(huì)。例如，與《解釋》類似，試點(diǎn)期間的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》也要求檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前一個(gè)月敦促社會(huì)組織提起民事公益訴訟。然而，在試點(diǎn)期間的司法實(shí)踐中，仍然數(shù)次出現(xiàn)以“當(dāng)?shù)亍辈淮嬖诜蠗l件的社會(huì)組織為由認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，盡管此時(shí)還存在具備民事公益訴訟主體資格的其他全國(guó)性社會(huì)組織(17)參見：江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠等環(huán)境公益訴訟糾紛案，(2015)常環(huán)公民初字第1號(hào)；荊州市沙市區(qū)人民檢察院與劉良福水污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟案，(2016)鄂1002民初1947號(hào)；山東省煙臺(tái)市人民檢察院訴王某某、馬某某環(huán)境污染公益訴訟案，(2017)魯06民初8號(hào)。。

如前所述，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示社會(huì)組織邊緣化的局面已十分顯著。包含刑事附帶民事公益訴訟在內(nèi)，2018年檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量是社會(huì)組織的20倍之多。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟立竿見影的成效，必然會(huì)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度的未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生影響。隨著國(guó)家化的色彩日益顯著，環(huán)境民事公益訴訟社會(huì)治理的初衷還能否得到充分實(shí)現(xiàn)，未免令人擔(dān)憂。

四、 檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟原告的制度優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)

1. 制度優(yōu)勢(shì)：以“官告官”模式監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行

針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟模式的一項(xiàng)重要批評(píng)，在于其無(wú)法審查行政機(jī)關(guān)在環(huán)境案件中存在的不作為或?yàn)E作為[26]。在此情況下，發(fā)展環(huán)境行政公益訴訟的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈，并伴隨著檢察機(jī)關(guān)成為適格原告，一并進(jìn)入了現(xiàn)行的《行政訴訟法》中。關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟相對(duì)民事公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)，已有文獻(xiàn)詳細(xì)論證，在此不做贅述[3]。僅從原告適格的視角來(lái)看，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)勢(shì)主要集中在以下幾個(gè)方面。

首先，行政公益訴訟破冰艱難，如今能夠以檢察機(jī)關(guān)作為原告，打開一扇行政公益訴訟的窗口，本就是值得肯定的制度發(fā)展。而在未能解決前述社會(huì)組織發(fā)展所面臨的困難之前，即使授權(quán)社會(huì)組織提起行政公益訴訟，其實(shí)施效果恐也難盡如人意。

其次，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)同為公權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠避免行政訴訟中常見的“官告民”心理負(fù)擔(dān)以及地位差距，有利于增強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟的威懾力，加強(qiáng)行政監(jiān)督。

最后，檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐顯示，其提起的環(huán)境行政公益訴訟的案件數(shù)量遠(yuǎn)超環(huán)境民事公益訴訟。如果考慮到通過訴前程序解決了的案件，檢察機(jī)關(guān)糾正的環(huán)境行政違法行為的數(shù)量更為可觀(18)2019年最高檢的工作報(bào)告顯示，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101 254件，97.2%得到采納。參見：最高人民檢察院.最高人民檢察院工作報(bào)告[EB/OL]. [2019-08-30].http:∥www.xinhuanet.com/politics/2019-03/19/c_1124253998.htm.。試點(diǎn)期間，在法院審結(jié)的458件案件中，環(huán)境行政公益訴訟的勝訴率更是達(dá)到了100%(19)參見：最高人民檢察院.最高人民檢察院“全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄[EB/OL]. [2019-08-30].http:∥gjwft.jcrb.com/2017/6yue/qmssjcjgtqgyss/.。盡管2018年，檢察機(jī)關(guān)在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中首次遭遇了敗訴判決，但隨后又由吉林省檢察院向省高院提出抗訴，獲得了省高院再次提審的裁定，顯示出檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告的強(qiáng)大威力。

2. 制度風(fēng)險(xiǎn)：社會(huì)沒有通過公益訴訟監(jiān)督權(quán)力的機(jī)會(huì)，權(quán)力監(jiān)督權(quán)力不宜通過公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的潛在制度風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，不同于環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟從一開始就走上了國(guó)家化的道路。檢察機(jī)關(guān)是唯一被授權(quán)可以提起環(huán)境行政公益訴訟的組織，擠占了原本社會(huì)治理理念下應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)組織的位置。相比之下，與我國(guó)公益訴訟性質(zhì)類似的德國(guó)利他團(tuán)體訴訟，在環(huán)境領(lǐng)域是由法律授權(quán)社會(huì)團(tuán)體通過訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作為或不作為，是在其國(guó)內(nèi)執(zhí)行《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(即《奧胡斯公約》)的體現(xiàn)。

從《行政訴訟法》的修訂過程來(lái)看，盡管此前2012年的《民事訴訟法》以及2014年的《環(huán)境保護(hù)法》修訂已經(jīng)先后加入了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，但2014年年底《行政訴訟法》的修訂，并沒有任何涉及行政公益訴訟的內(nèi)容(20)值得注意的是，行政法學(xué)界對(duì)是否應(yīng)該允許行政公益訴訟也有爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為在行政主觀訴訟尚存在種種問題的情況下，就貿(mào)然引入客觀訴訟并不妥當(dāng)。。僅在2015年檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起公益訴訟中，才出現(xiàn)了行政公益訴訟的形式，并最終隨著正式授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的修法過程，于2017年正式被載入《行政訴訟法》。

可見，立法者本無(wú)意授權(quán)社會(huì)組織以行政公益訴訟的方式監(jiān)督環(huán)境行政，在此后又破例授權(quán)檢察機(jī)關(guān)采取這種官告官的監(jiān)督模式，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織擔(dān)任此一角色的不信任。盡管啟動(dòng)行政公益訴訟本身較之于民事公益訴訟在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域更為可取，但其社會(huì)監(jiān)督的本意已經(jīng)蕩然無(wú)存。誠(chéng)如支持者所言，從我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，即使授權(quán)社會(huì)組織提起行政公益訴訟，其提起訴訟的能力恐也不及檢察機(jī)關(guān)。但是，由檢察機(jī)關(guān)壟斷行政公益訴訟的資格，未能給社會(huì)組織的參與留有余地，恐也不符合社會(huì)治理發(fā)展的需求。而隨著檢察機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域的活躍表現(xiàn)，再行修法授權(quán)社會(huì)組織提起行政公益訴訟的動(dòng)力明顯不足。

另一方面，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，主要是憲法議題而非行政法議題，并不適合通過授予檢察機(jī)關(guān)行政訴訟權(quán)利的方式監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，行政公益訴訟的原告適格事實(shí)上增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。《行政訴訟法》第二十五條雖然要求檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政違法行為的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的，由檢察機(jī)關(guān)依法提起訴訟。但這一看似義務(wù)性的表述，其實(shí)并沒有很有效的約束機(jī)制。至于其是否積極行使訴權(quán)以及如何選擇案件，幾乎全憑檢察機(jī)關(guān)自由裁量。試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟實(shí)踐就遭遇了避重就輕的質(zhì)疑。不僅被訴行政機(jī)關(guān)多集中在基層，案件類型也聚焦在非法占用和破壞農(nóng)林耕地、非法排污導(dǎo)致水污染以及違規(guī)堆積垃圾等領(lǐng)域，而且在涉及非法開墾耕種這類案件中，基礎(chǔ)性事件涉案的當(dāng)事人全部為牧民或農(nóng)民這樣的個(gè)人[5]。試點(diǎn)后期案件數(shù)量的激增也顯示其行使訴權(quán)與否受到了其他因素影響的可能[14]。盡管案件數(shù)量當(dāng)前依然可觀，但能否針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在重大的環(huán)境事件中存在的違法行為，仍然有待觀察。

檢察機(jī)關(guān)通過訴訟要求審判機(jī)關(guān)審查行政行為合法性的監(jiān)督模式，對(duì)法院而言是極大的負(fù)擔(dān)。行政公益訴訟涉及檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)三方，均代表公共利益，對(duì)人大負(fù)責(zé)。檢察院與法院同為司法部門，而司法機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間又存在一定程度的人事任免以及財(cái)政關(guān)系。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)通過審判機(jī)關(guān)質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)行為的合法性時(shí)，要求法院通過司法裁判來(lái)直接處理關(guān)系緊密的公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的沖突。盡管中央全面深化改革決定中提出要改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，但若要排除法律因素之外的考量，恐存在現(xiàn)實(shí)困難。目前雖有諸如異地管轄之類的方式來(lái)避免行政對(duì)司法的影響，但仍然局限在一省范圍內(nèi)。

司法實(shí)踐也部分反映了三方公權(quán)力機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中可能面臨的尷尬。在2018年的琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中，原告認(rèn)為被告在處理非法開采礦產(chǎn)資源的事件中未依法履行監(jiān)管職責(zé)。被告則辯稱案件涉及刑事犯罪，根據(jù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在案件移送公安機(jī)關(guān)后，經(jīng)相關(guān)程序確認(rèn)不會(huì)受到刑事處罰后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰，故不存在拒絕履行、拖延履行或不完全履行的行為。法院在一審案件中判決檢察機(jī)關(guān)敗訴，而在二審過程中，被告法定代表人要求撤回二審中原本的書面答辯意見，自認(rèn)檢察機(jī)關(guān)主張的事實(shí)，但二審法院又認(rèn)為該自認(rèn)與其在原審的舉證及二審答辯狀中的陳述明顯相悖，與本案事實(shí)明顯不符，不予認(rèn)定，又駁回了檢察機(jī)關(guān)上訴(21)參見：琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案，(2018)吉24行終104號(hào)。。然而，2019年，吉林省檢察院又向吉林省高院提出抗訴，法院裁定由省高院提審此案，截至本文寫作之時(shí)，該案尚未塵埃落定(22)參見：琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行土地監(jiān)督管理職責(zé)公益訴訟案再審審查行政裁定書，(2019)吉行抗2號(hào)。。對(duì)筆者而言，本案案情在一二審中已基本清晰，被告的行政行為并無(wú)明顯的瑕疵。但這樣一個(gè)案件，在檢察機(jī)關(guān)動(dòng)用法律監(jiān)督權(quán)的情況下，法院無(wú)疑處于進(jìn)退兩難的境地。

五、 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟突破了基于個(gè)人權(quán)利保護(hù)的原告適格理論，走上了維護(hù)法律客觀秩序的道路。在我國(guó)社會(huì)活力仍然不足的情況下，由檢察機(jī)關(guān)作為原告保護(hù)環(huán)境公共利益頗有成效。隨著我國(guó)監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)探索新形勢(shì)下法律監(jiān)督職能的需求也十分迫切。相比社會(huì)組織而言，從人、財(cái)、物的角度來(lái)看檢察機(jī)關(guān)的確是更強(qiáng)大更有權(quán)威的環(huán)境利益維護(hù)者，加之法律監(jiān)督權(quán)的存在，使其在環(huán)境公益訴訟程序設(shè)計(jì)中相比被告處于優(yōu)勢(shì)地位。從檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量來(lái)看，這種國(guó)家化的公益訴訟制度在我國(guó)國(guó)情下無(wú)疑具有顯著的優(yōu)勢(shì)。

然而，突出的成就也伴隨著對(duì)于個(gè)人權(quán)利保護(hù)的顯著風(fēng)險(xiǎn)，特別體現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域。以公共利益之名犧牲個(gè)人利益保護(hù)，仍應(yīng)采取更加審慎的態(tài)度。從社會(huì)治理的角度來(lái)看，盡管社會(huì)組織活力的培養(yǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，但社會(huì)治理代表了我國(guó)完善治理體系的重要發(fā)展方向。在此情況下，不應(yīng)忽視社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的制度空間問題[24]。

從實(shí)施效果來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟在數(shù)量上雖然有突出成績(jī)，但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的意愿以及案件數(shù)量顯然受到其他因素的影響，具有一定的不確定性。從質(zhì)量角度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)踐未免有避重就輕之嫌。檢察機(jī)關(guān)在訴訟中針對(duì)的違法行為主體以及違法行為的嚴(yán)重程度，與其在訴訟中的強(qiáng)勢(shì)地位形成了鮮明的對(duì)比[5]。以權(quán)利之名行使的權(quán)力，更加難以有效監(jiān)督，權(quán)力尋租方面的制度風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)充分重視。以行政公益訴訟的方式回應(yīng)以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的憲法命題，可謂是一個(gè)有創(chuàng)意的制度嘗試，但在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，“官告官”的監(jiān)督模式面臨著更多非法律因素的干擾。

縱然授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟已成定局，但為了盡可能避免和減少其制度風(fēng)險(xiǎn)，有必要盡早立法授權(quán)社會(huì)組織提起行政公益訴訟，進(jìn)一步放松對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的過分限制。此外，在刑事附帶民事公益訴訟中，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持訴前公告的前置程序，切實(shí)保障社會(huì)組織優(yōu)先提起環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)會(huì)。在個(gè)人權(quán)利保護(hù)方面，則需要重新審視環(huán)境民事公益訴訟中損害賠償?shù)倪m用要件、損害賠償范圍和金額計(jì)算等方面的實(shí)體法及訴訟法相關(guān)法律問題，進(jìn)一步規(guī)范實(shí)踐中司法鑒定的亂象。此外，也有必要深入探討檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟與普通環(huán)境民事公益訴訟程序以及刑事訴訟程序之間的關(guān)系，在相關(guān)法律規(guī)范的選擇和適用時(shí)注重協(xié)調(diào)個(gè)人權(quán)利保護(hù)和環(huán)境公共利益保護(hù)。