李國江

中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院），山東 濟南 250014

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代。全面提升社會治理能力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對促進國家發(fā)展和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)新征程奮斗目標(biāo)意義重大。在此歷史進程中，作為國家治理的重要組成部分，基層社會治理需正視當(dāng)前困境，推進破解困境的路徑創(chuàng)新。

一、基層社會治理實踐及內(nèi)涵

基層社會治理是一種社會歷史現(xiàn)象，也是具有濃厚中國本土化色彩的概念。加強和創(chuàng)新新時代基層社會治理，需將其置于中國社會歷史發(fā)展實踐中加以認(rèn)識理解。就我國基層社會治理而言，其實踐歷程大體經(jīng)歷兩個階段。

（一）中華人民共和國成立以前的基層社會治理

中國傳統(tǒng)社會歷經(jīng)兩千多年封建政權(quán)更迭，封建政權(quán)借助國家官僚機構(gòu)之外的鄉(xiāng)紳自治和宗法家族兩種方式，延續(xù)對基層社會的管理，構(gòu)建“皇權(quán)不下縣”的管理模式，形成中國傳統(tǒng)社會基層社會管理傳統(tǒng)?？傮w而言，一方面，封建社會政權(quán)運行下基層社會管理常發(fā)生周期性震蕩，突出表現(xiàn)為歷朝歷代末年的農(nóng)民起義。基層社會周期性爆發(fā)的動亂在不同程度上沖擊整個社會制度，一定程度上反映傳統(tǒng)社會在社會治理尤其是基層社會治理方面存在結(jié)構(gòu)性缺陷。另一方面，基層社會管理在不同歷史時期呈現(xiàn)不同表象。但正如中國封建社會具有的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”[1]，封建政權(quán)對基層社會始終保持治理體系的穩(wěn)定性。即以鄉(xiāng)紳自治、宗法家族為中介，在基層行政、精英“鄉(xiāng)紳”、宗族倫理及普通民眾間建立緊密聯(lián)系，構(gòu)建有機統(tǒng)一的基層社會治理體系，實現(xiàn)對基層社會的控制。此治理體系以基層治理自主性為基礎(chǔ)，充分利用并發(fā)揮鄉(xiāng)紳階層和宗族勢力在社會管理中的作用?？梢?，利用鄉(xiāng)賢文化和以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的宗族組織規(guī)范作用，實現(xiàn)封建政權(quán)和基層社會自治銜接，是中國傳統(tǒng)社會基層社會治理實踐的顯著特點。

（二）中華人民共和國成立后的基層社會治理

中華人民共和國成立后特別是改革開放以來，我國基層社會建設(shè)經(jīng)歷了從高度集中的社會管理逐步向現(xiàn)代化社會管理體制過渡，再到社會治理重心基層下移的探索深化過程。大體可分成兩個階段，三個時期。

第一，基層社會高度集中管理體制逐步向現(xiàn)代化管理體制過渡階段。該階段分兩個時期，一是基層社會高度集中管理體制期，指中華人民共和國成立到改革開放前的歷史時期。面對當(dāng)時特定歷史條件，實行高度集中的政治體制和計劃經(jīng)濟體制。就社會管理而言，構(gòu)建了一元主體社會管理格局。整體上呈現(xiàn)出強國家、弱社會特點。就基層社會管理而言，在城市，國家通過單位體制加強基層社會管理。一方面通過城市居民基本組織形式——單位，管理其所屬人員；一方面通過街道居委會管理無固定單位人群，建立“單位制為主、以基層地區(qū)管理（街道和居委會管理）為輔”的管理體制。在農(nóng)村，國家政權(quán)一度直接延及村落，開展農(nóng)業(yè)合作化運動，實行政社合一的人民公社制，人民公社組織與國家基層政權(quán)組織合為一體，對農(nóng)村實行高度集中的社會管理。這種管理體制，是特定社會發(fā)展階段的產(chǎn)物。“對維護社會穩(wěn)定、恢復(fù)經(jīng)濟活力、保障高度集中的政治體制運作起到積極作用。但從實踐和歷史來看，此種模式因管理方式過于單一，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和廣大人民群眾的新期待?！盵2]改革開放后，此模式在社會發(fā)展中滯后性更加凸顯。二是基層社會現(xiàn)代管理體制過渡形成期。黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放新時期。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展，社會管理逐漸從統(tǒng)治到治理、從黨政集權(quán)到分權(quán)參與、從管制統(tǒng)領(lǐng)到協(xié)商服務(wù)、從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變。就基層社會管理而言，改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施推進，農(nóng)村社會人民公社制度被廢止。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》指出：“當(dāng)前農(nóng)村改變政社合一體制的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府；同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織?！盵3]此后，建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府及各種合作經(jīng)濟形式的工作在全國展開，鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社管轄范圍為基礎(chǔ)，恢復(fù)國家基層政權(quán)組織為鄉(xiāng)人民政府、集體經(jīng)濟組織為公社，實現(xiàn)政社分開，“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理體制逐漸形成。黨的十六屆六中全會提出全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村開始探索社區(qū)化治理模式。在城市，開始從以“單位制”為主向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變，大量社會事務(wù)逐步轉(zhuǎn)由社區(qū)承擔(dān)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)開始發(fā)揮新的作用，并最終形成以“社區(qū)制”為核心的治理模式。期間，隨著構(gòu)建社會主義和諧社會國家戰(zhàn)略提出，我國社會管理理念開始向社會治理理念轉(zhuǎn)變，黨的十八屆三中全會首次使用“社會治理”概念，開啟了基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展的新階段?？傮w而言，此階段是中國基層社會現(xiàn)代管理體制逐步形成階段，為建立新時期基層社會治理奠定基礎(chǔ)。

第二，基層社會治理體系化建設(shè)階段。黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”，開啟基層社會治理發(fā)展新階段，基層社會治理進入創(chuàng)新發(fā)展的新時期?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新被置于事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實、事關(guān)居民群眾切身利益、事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，進入黨和國家重要議事日程。中共中央、國務(wù)院從健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系、不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平、著力補齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板、強化組織保障五方面就加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出指導(dǎo)意見[5]。黨的十九大報告提出加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移的部署要求。黨的十九屆四中全會進一步提出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，構(gòu)建基層社會治理新格局。此時期圍繞基層社會治理理論研究不斷深化。學(xué)者在社區(qū)調(diào)研基礎(chǔ)上，從關(guān)于政府、市場與社會三大機制的社會學(xué)理論視角出發(fā)，分析、歸納和總結(jié)多種類型社區(qū)治理模式，提出城市社區(qū)治理創(chuàng)新四種模式：政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式、社會自治模式和專家參與模式[4]。就實踐而言，城鄉(xiāng)社區(qū)也在探索多元共治、體系化創(chuàng)新之路。

從中國社會管理歷時性角度而言，基層社會治理體現(xiàn)出較鮮明時代性。綜合治理實踐可見，傳統(tǒng)社會管理結(jié)構(gòu)長期延續(xù)“皇權(quán)不下縣”方式，借助官僚機構(gòu)之外的鄉(xiāng)紳自治和宗法家族實現(xiàn)管理。在此管理方式下，所謂基層主要指縣及縣以下行政區(qū)域。就當(dāng)前我國社會管理結(jié)構(gòu)而言，基層指國家管理權(quán)力所及的最低層級行政區(qū)域，在農(nóng)村主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄區(qū)域，在城市則是街道辦事處所轄范圍。與城鄉(xiāng)廣大民眾利益最密切、聯(lián)系最直接是我國基層社會治理的突出特點。新時代基層社會治理即規(guī)范和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基層行政轄域社會領(lǐng)域事務(wù)的管理過程，其基于我國基層社會治理歷史實踐，目標(biāo)是維護基層社會秩序和激發(fā)基層社會活力。

二、基層社會治理的現(xiàn)實困境

中國社會發(fā)展進入新時代，現(xiàn)代性社會變革在激發(fā)基層社會活力同時，也引發(fā)一系列涉及基層社會民生方面的問題和矛盾。

（一）基層治理城鄉(xiāng)之間不平衡

基層社會治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重中之重，亦是全面建成小康社會的重要保障。就社會空間而言，目前基層社會治理城鄉(xiāng)不平衡，整體呈現(xiàn)城強鄉(xiāng)弱狀態(tài)。從滿足民眾需求角度而言，鄉(xiāng)村居民對治理需求滿足程度明顯弱于城市居民。以公共服務(wù)供給和建設(shè)為例，近年來政府雖重視加強推進農(nóng)村公共服務(wù)供給和建設(shè)，且服務(wù)供給水平質(zhì)量均有改善提高，但較之于城市基層社會仍存在問題，不僅主體治理作用發(fā)揮不充分，即農(nóng)村居民參與積極性、政府主體主導(dǎo)作用、農(nóng)村社會組織參與度均不充分，且在治理理念、方式手段、內(nèi)容等方面，相較于城市基層社會治理，在滿足農(nóng)村居民多元化、多層次需求、提高保障和改善農(nóng)村居民民生水平方面仍有差距。

（二）基層社會治理地域不平衡

從治理實踐角度而言，每一地區(qū)均為國家社會治理體系中重要治理單元。因不同地域單元間存在諸如民族類別、民俗文化等差異，各地域性治理單元需因地而治，既要遵循統(tǒng)一政策要求，又要實現(xiàn)創(chuàng)新突破。目前，基層社會治理地域不平衡狀態(tài)存在三種類型：一是開放發(fā)達型區(qū)域治理，治理單元主要集中在東部沿海地區(qū)，與其社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，具有較完善基層社會治理體系，治理能力現(xiàn)代化水平較高。二是人口流動型區(qū)域治理，此類型治理單元含人口流出型和人口流入型區(qū)域。前者多處于農(nóng)民工流出較多的中西部鄉(xiāng)村。后者多集中在開放發(fā)達的東部城市。人口流出或流入均不同程度影響基層社會治理。三是相對封閉、經(jīng)濟滯后型區(qū)域治理。處于相對封閉狀態(tài)中，民眾對外交流少，受外界影響小。該類型多集中在中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)。三種治理區(qū)域類型在治理理念、治理手段和治理能力方面存在很大差距。

破解上述困境需強化基層社會治理平衡導(dǎo)向，有效化解因不平衡治理產(chǎn)生社會問題和矛盾。

三、基層社會治理困境的破解路徑

針對基層社會治理不平衡困境，一方面需突破基層社會治理城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)桎梏，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展，“適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和基本公共服務(wù)均等化要求，促進公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢互補、共同提高，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵5]真正做到“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，將更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。”[6]另一方面，需尊重地域差異客觀性，突出特色，因地而治，尤其要“加強邊疆治理，推進興邊富民?！盵6]同時“推動各地立足自身資源稟賦、基礎(chǔ)條件、人文特色等實際，確定加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展思路和推進策略，實現(xiàn)頂層設(shè)計和基層實踐有機結(jié)合，加快形成既有共性又有特色的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式。”[5]具體而言，需從以下路徑加以創(chuàng)新。

（一）加強基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮其基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

加強基層黨組織建設(shè)、提升基層社會治理的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，是完善基層社會治理體制，推動基層社會治理多元共治、統(tǒng)籌協(xié)同的必然要求。黨的十九屆四中全會提出：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系?！盵6]隨著社會治理重心向基層下移，應(yīng)不斷強化基層黨組織在基層社會治理中的功能，發(fā)揮基層黨組織政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機制引領(lǐng)作用，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民（村民）自治、民主協(xié)商、群團帶動、社會參與機制，完善基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會治理體制。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，著重強化鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)，為破解不平衡治理困境提供組織領(lǐng)導(dǎo)保障。

（二）堅持治理社會化，實現(xiàn)基層社會多元主體合作共治

社會化對于社會治理而言，是社會管理到社會治理改革理念本質(zhì)所在。治理社會化“即要在法律框架下，將與廣大人民群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，特別是涉及普遍性民生問題的社會政策和事務(wù)，交給人民群眾討論協(xié)商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。”[7]治理社會化內(nèi)涵核心是治理主體的民主協(xié)商和開放參與。在創(chuàng)新基層社會治理過程中，政府、社會、居民既是治理主體，也是治理的主要力量。但從目前我國基層社會治理情況來看，基層民主政治、公益事業(yè)、公共行政等領(lǐng)域民主協(xié)商機制不健全，基層民眾參與社區(qū)治理積極性不高，規(guī)范引導(dǎo)和參與不夠。上述問題在農(nóng)村基層社會表現(xiàn)突出，如當(dāng)前鄉(xiāng)村振興進程中，在優(yōu)化鄉(xiāng)村布局，推進村莊規(guī)劃工作方面，存在征求群眾意見不充分、工作冒進等問題，制約共建共治共享社會治理格局的建立。隨著經(jīng)濟社會的長足發(fā)展和公民民主意識和權(quán)利意識增強，社會治理主體意識不斷提升，相關(guān)機構(gòu)需順應(yīng)社會化理念創(chuàng)新方向，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，創(chuàng)新社會治理參與途徑、方式，統(tǒng)籌社會資源，充分發(fā)揮社會治理主體作用，形成治理合力。

（三）激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮社會組織的治理職能

社會組織是基層社會治理的基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會指出：“發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)?！盵6]社會學(xué)研究證明，“對于一個社會的良性運行而言，有組織比沒組織好。社會學(xué)家達倫多夫在研究社會沖突時提出，‘組織’可以避免出現(xiàn)很多暴力行為和突發(fā)性的事情，因為組織有一定規(guī)范和管理?！盵8]當(dāng)前，激發(fā)社會組織活力，需著力解決城鄉(xiāng)基層社會組織培育建設(shè)不平衡、不充分問題，尤其要大力培育發(fā)展農(nóng)村地區(qū)、人口流動型和相對封閉且經(jīng)濟滯后型區(qū)域的社會組織，不斷提高政府對社會組織的信任度，推進實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，由社會組織依法提供和管理。促使社會組織與基層群眾接軌，充分發(fā)揮社會組織在引導(dǎo)社會成員參與、推動基層社會治理方面作用。

（四）全面依法治理，不斷加強和完善治理的法治保障

現(xiàn)代社會治理，“雖要強調(diào)人性和尊重多方利益，但人治并不是解決問題的最終辦法。法律是必須有終審，它強調(diào)一個事物最終要遵從規(guī)則，不管是申訴還是被訴方，最終法律均會給出一個裁決。因此法治途徑是解決社會問題的根本出路?！盵8]目前，基層社會治理仍存在管控思維，惰性傳承鄉(xiāng)土人情關(guān)系，規(guī)則意識和規(guī)則感知度尚未在群體中形成共識，主張權(quán)利和解決紛爭的法治思維缺失，基層治理中大量“法治剩余”[9]事務(wù)仍借用法律強制干預(yù)甚至錯用法律規(guī)制。鑒于此，需結(jié)合基層社會治理特點，加強基層社會立法、執(zhí)法工作，不斷完善法治保障體系；加大基層普法教育力度，定期開展普法宣傳，破除鄉(xiāng)村民眾解決矛盾糾紛的傳統(tǒng)陋習(xí)，引導(dǎo)群眾運用法治思維和法治方式主張權(quán)利、解決紛爭。同時，加強提升基層干部隊伍法治意識和法律素養(yǎng)，將基層社會問題納入法制軌道，營造基層社會治理良好的法治環(huán)境。

（五）建立信息化思維，推動基層社會治理智能化

信息時代的“人們不僅能更容易獲得信息，且能夠利用這些信息產(chǎn)生更大影響?！盵10]信息激增和傳播既會成為治理的影響因素，也能促進社會治理與信息技術(shù)融合，進而提升社會治理智能化水平。“社會治理智能化，即通過大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，重構(gòu)社會生產(chǎn)與社會組織彼此關(guān)聯(lián)的形態(tài)，使社會治理層次和水平得到提升，使治理過程更加優(yōu)化、科學(xué)、智慧?！盵11]目前，基層社會治理中，網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)等新技術(shù)運用空間窄，運用能力低，難以做到信息有效整合，一定程度上制約基層社會治理效能。在推動社會治理重心下移過程中，要緊密結(jié)合基層社會治理新情況，諸如治理對象多元化、治理內(nèi)容多樣化、治理環(huán)境復(fù)雜化、治理地域差異化等，積極推動信息技術(shù)與基層社會治理融合，統(tǒng)籌提升基層社會治理智能化水平。

（六）提高基層社會治理專業(yè)化水平

社會治理專業(yè)化程度是衡量一個國家或地區(qū)社會服務(wù)和社會治理水平的重要標(biāo)志。推進社會治理專業(yè)化，離不開專業(yè)人才?！吧鐣ぷ鲗I(yè)人才是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，在社會救助、慈善事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)援助、貧困幫扶、糾紛調(diào)解等領(lǐng)域直接提供社會服務(wù)的專業(yè)人員?！盵12]目前，我國社會工作者數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重制約社會治理專業(yè)化水平提升。需建立健全激勵機制，在政策制定等方面加大創(chuàng)新力度，使社會工作專業(yè)人才引得來、留得住，充分發(fā)揮其在基層社會治理中的積極作用，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化人才隊伍，提高基層社會治理水平。

四、結(jié)語

隨著我國改革開放深入推進，新時代基層社會將長期處于社會加速轉(zhuǎn)型期?；鶎由鐣卫眄殰?zhǔn)確把握和主動適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型期變化，面對基層社會治理實踐因新問題、新矛盾造成的不平衡治理困境，創(chuàng)新破解路徑，增強基層社會治理針對性和實效性，構(gòu)建并完善基層社會治理新格局，夯實社會治理基礎(chǔ)，打造新時代共建共治共享的社會治理格局，不斷推進新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。