郭創(chuàng)拓

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州 510006)

引言

科學(xué)研究是對未知世界的探索過程，必然面臨著曲折與不可預(yù)期的結(jié)果，自然也會遭遇錯誤與失敗，在某種意義上，科學(xué)研究就是一個不斷糾錯學(xué)習(xí)的過程。(1)參見劉大椿：《科學(xué)的寬容和開放》，載《科學(xué)與社會》2017年第2期。為此，科學(xué)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步有賴于一種寬容、開放的科研環(huán)境。但在我國科研管理實踐中，受制于傳統(tǒng)的權(quán)力本位理念與科研管制思維，對科研失敗容忍度極低，甚至不允許科研人員有犯錯誤的機(jī)會。(2)參見王珊：《引力波背后：基礎(chǔ)研究須“容錯”》，載《中國科學(xué)報》2015年2月10日。為此，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的科研環(huán)境與氛圍，是激發(fā)科技創(chuàng)新活力的重要保障，尤其是在我國深化科技領(lǐng)域“放管服”改革的時代背景下，科研寬容制度越來越被賦予更多的時代使命。然而，檢視當(dāng)前中央與地方各級政府的改革政策文件，科研寬容仍停留在政策宣示層面，(3)詳見《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》(國發(fā)〔2018〕4號)、《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)、《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(國發(fā)〔2014〕64號)等政策文件。且無論是學(xué)界還是實務(wù)界，均缺乏對科研寬容在理論解析與制度建構(gòu)方面的深入研究，由此導(dǎo)致科研寬容在具體的科研實踐活動中無法充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。科研寬容作為一個關(guān)乎科研人員命運的核心問題，理應(yīng)從法理層面深入探討?；诖?，需運用法治思維與法治方式對科研寬容予以規(guī)范證成與法理檢視，找準(zhǔn)我國當(dāng)前在完善科研寬容機(jī)制過程中的問題所在，構(gòu)建起既符合科研活動基本規(guī)律，又契合公共財政本質(zhì)屬性的科研寬容機(jī)制，以期能夠健全科研寬容制度的規(guī)范依據(jù)并擴(kuò)大其適用空間，實現(xiàn)科研寬容制度從“被動救火”到“積極防火”的轉(zhuǎn)變。

一、科研寬容的法理內(nèi)涵

寬容是人類所應(yīng)有的“符合人性善和自然規(guī)律的行為方式及其法律原則”，它使得“冷漠昏暗的法律世界真正得以看見耀眼的光芒”(4)[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法哲學(xué)》，王樸譯，法律出版社2005年版，第176頁。。寬容本質(zhì)上是一個宗教概念，用于宗教及意見自由之上，是對不同宗教信仰或不同想法的人或多或少非自愿地被當(dāng)作是“錯誤”而加以容忍，原本與法律并無關(guān)聯(lián)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，寬容理念逐步進(jìn)入法學(xué)領(lǐng)域，并為法律所確認(rèn)，從“一種超法律價值或超法律原則變成人們可以依法訴求的一種權(quán)利”(5)陳根發(fā)：《寬容的權(quán)利》，載《法學(xué)研究》2009年第4期。。故而，深入剖析科研寬容的法律屬性與規(guī)范構(gòu)成，是實現(xiàn)科研寬容制度改革法治化的理論基石。

(一)科研寬容的本質(zhì)解讀

科學(xué)研究的靈感瞬間性、方式多樣性、路徑不確定等特征決定了科研人員無法事前精確預(yù)估科研活動的進(jìn)程與結(jié)果，在科學(xué)研究中，失敗是一種常態(tài)，這是由知識的本質(zhì)屬性決定的。因此，“科學(xué)是可以有錯誤的，因為科研人員是人，而人是會犯錯誤的，因此，錯誤是可以被原諒的”。(6)[英]波普爾：《科學(xué)知識進(jìn)化論》，紀(jì)樹立譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1987年版，作者前言，第2頁。但長期以來，由于科研寬容與科研失敗緊密相連，科研寬容被片面地認(rèn)定為是對科研人員失敗或錯誤的“施恩”與“舍惠”，是被科研資助機(jī)關(guān)所壟斷的一種權(quán)力，由此導(dǎo)致無論是科研寬容的制度設(shè)計還是規(guī)范運行等都體現(xiàn)出鮮明的“權(quán)力面孔”，而科研人員始終處于被動、邊緣的地位，對科研寬容法律屬性認(rèn)知的偏差，嚴(yán)重制約了該制度的適用范圍及其功能的發(fā)揮。

寬容的基礎(chǔ)是“人格平等和相互尊重，而不應(yīng)被理解為強(qiáng)者對弱者的仁慈施舍”(7)萬俊人：《尋求普世倫理》，商務(wù)印書館2001年版，第508-509頁。，科研項目管理契約關(guān)系的本質(zhì)屬性決定了科研資助機(jī)關(guān)與科研人員之間絕不是沖突與對立，而是一種合作共贏關(guān)系，體現(xiàn)為科研資助機(jī)關(guān)與科研人員之間的平等地位與相互尊重?！罢嬲膶捜菁炔皇嵌髻n，也不是隱忍退讓，而是一種個人和社會發(fā)展機(jī)會空間最大化的規(guī)則和制度”，(8)鄒吉忠：《競爭與寬容——兼論現(xiàn)代寬容的哲學(xué)基礎(chǔ)》，載《現(xiàn)代哲學(xué)》1998年第3期。正是基于科研資助機(jī)關(guān)與科研人員之間的互動、關(guān)聯(lián)以及相互作用和影響，才使得科研寬容與科研人員的基本權(quán)利保持了內(nèi)在的一致性，(9)參見鄭智航、王剛義：《寬容意識與權(quán)利話語的邏輯轉(zhuǎn)向》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第3期。甚至在某種程度上，可以認(rèn)為科研寬容是科研人員的一項基本權(quán)利。(10)參見[美]史蒂夫·富勒：《科學(xué)的統(tǒng)治：開放社會的意識形態(tài)與未來》，劉鈍譯，上?？萍冀逃霭嫔?004年版，第218-224頁。概言之，對于科研活動可能存在的偏差與失誤的寬容與諒解只是科研寬容的外在表現(xiàn)，其本質(zhì)在于對科研人員科研權(quán)利的尊重與保護(hù)，對科研寬容法律屬性的認(rèn)知亟需由傳統(tǒng)的科研資助機(jī)關(guān)的權(quán)力向科研人員的基本權(quán)利轉(zhuǎn)變。

(二)科研寬容的規(guī)范構(gòu)成

“寬容是積極的行為，而不是單純消極地容忍與接受”“單純對錯誤的容忍，不是純正的寬容”。(11)[德]阿圖爾·考夫曼：《法律哲學(xué)(第二版)》，劉幸義等譯，法律出版社2012年版，第348、349頁。申言之，科研寬容不僅包含消極層面上對“失敗者”的容忍與接受，更包含積極層面上對不同見解的人的承認(rèn)與尊重。具體而言，科研寬容以尊重和包容學(xué)術(shù)異見為前提，以維護(hù)科研人員自主性為核心，以規(guī)范科研容錯與糾錯為基礎(chǔ)，以優(yōu)化科研評價為制度保障。

首先，對不同學(xué)術(shù)觀點的包容與尊重。寬容的目的“固然在于包容不同的意見或行為，更重要的是，包容、尊重表達(dá)不同意見的人，不能將違逆己意者，打壓貶抑為邊緣異類?！?12)李震山：《論寬容與憲法》，載劉幸義編：《多元價值、寬容與法律》，五南圖書出版股份有限公司2004年版，第408-409頁?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化學(xué)術(shù)環(huán)境的指導(dǎo)意見》已明確提出要“鼓勵科技工作者打破定式思維和守成束縛，勇于提出新觀點、創(chuàng)立新學(xué)說”，部分地方政府的改革政策甚至明確提出要“建立顛覆性、變革性、非共識項目立項制度，包容和尊重學(xué)術(shù)異見”(13)詳見《廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究的若干意見》(粵府〔2018〕77號)、《青海省人民政府關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的實施意見》(青政〔2019〕27號)。。只有為不同的學(xué)術(shù)觀點提供學(xué)術(shù)爭鳴的空間，賦予其存在的自由與權(quán)利，才能在科學(xué)研究中不斷地探知真理，推動科學(xué)的進(jìn)步。

其次，對科研人員自主性的尊重與保護(hù)。一方面，對科研人員經(jīng)費使用行為的認(rèn)定應(yīng)綜合考慮科研人員的行為動機(jī)、行為過程、行為結(jié)果、因果關(guān)系等關(guān)鍵要素，以及科研項目的性質(zhì)、客觀因素等確立容錯免責(zé)主要判定指標(biāo)與容錯免責(zé)界限。另一方面，要合理區(qū)分科研創(chuàng)新、探索性試驗中的無意過失與明知故犯、失職瀆職、謀取私利等違紀(jì)違法行為，對在科技體制改革和科技創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的偏差失誤，只要不違反黨的紀(jì)律和國家法律法規(guī)，勤勉盡責(zé)、未謀私利，則不作負(fù)面評價，以真正體現(xiàn)出以科研人員為本的基本理念。

再次，對科研失敗的容忍與接受。雖然在科學(xué)研究過程中，失敗多于成功，但是“人們可以通過錯誤換取真理，并從錯誤與真理的沖突中產(chǎn)生出對真理更加清晰生動的認(rèn)知”(14)[英]約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，商務(wù)印書館2006年版，第20頁。。由此可知，“寬容本身并不是一個反對真理的拙劣決定，而是使真理最后成為可能”，也即“寬容對于真理并無危險，相反地，寬容可以促進(jìn)真理”(15)[德]阿圖爾·考夫曼：《法律哲學(xué)(第二版)》，劉幸義等譯，法律出版社2012年版，第348、351頁。?？茖W(xué)研究無論成功與失敗都對以后的研究具有重要的借鑒意義，在一定程度上說沒有失敗的研究，為此，需要建立健全創(chuàng)新失敗項目價值挖掘機(jī)制，為科研寬容制度的規(guī)范運行提供良好的制度基礎(chǔ)。

最后，對科研項目評價的理性認(rèn)知?？蒲许椖吭u價是工具理性與價值理性的有機(jī)統(tǒng)一，應(yīng)由傳統(tǒng)的合規(guī)性評價向合規(guī)律性評價轉(zhuǎn)變。(16)參見蔣悟真：《科研項目經(jīng)費管理改革的法治化路徑》，載《中國法學(xué)》2020年第3期。為充分發(fā)揮科研評價過程中的寬容理念，一方面需發(fā)揮科研評價發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的工具性價值；另一方面要通過轉(zhuǎn)化評價理念、合理設(shè)置評價指標(biāo)體系、優(yōu)化評價組織模式等，把科技人員從不合理的評價體制中解放出來，回歸科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新的本源。

二、科研寬容制度改革法治化的現(xiàn)實困境

雖然近年來黨中央、國務(wù)院出臺的一系列科研管理改革文件多次強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建鼓勵探索、寬容失敗的科研環(huán)境，地方各級政府也結(jié)合本地實踐進(jìn)行了有益的探索，但受制于對科研寬容認(rèn)知的偏差，科研寬容制度的規(guī)范構(gòu)成與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)均存在一定的問題與障礙。

(一)科研寬容的構(gòu)成方面：重容忍與接受而忽視尊重與保護(hù)

檢視當(dāng)前的改革進(jìn)程，無論是《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》還是近年來的經(jīng)費治理改革文件，涉及科研寬容的內(nèi)容仍主要局限于對科研項目失敗的容忍與糾錯。申言之，我國當(dāng)前對科研寬容的認(rèn)識仍局限于國家從科研項目治理層面，對于特定的科研違法、違規(guī)行為予以從輕、減輕甚至免除處罰的容忍，尚未上升到對科研人員科研權(quán)利的保護(hù)與尊重的高度。

雖然我國當(dāng)前科研項目治理改革已體現(xiàn)出對科研人員權(quán)利的尊重與認(rèn)可等寬容理念，并在制度設(shè)計上有所考量：如在項目評審方面，提出要“探索建立對重大原創(chuàng)性、顛覆性、交叉學(xué)科創(chuàng)新項目等的非常規(guī)評審機(jī)制”“建立既包容和支持‘非共識’創(chuàng)新項目又寬容和允許失敗的制度”(17)詳見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革的意見》(中辦發(fā)〔2018〕37號)；《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省落實全國科技創(chuàng)新大會精神近期若干重點任務(wù)實施方案的通知》(黑政辦規(guī)〔2017〕16號)等文件。；在項目實施階段，最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》明確提出要“區(qū)分罪與非罪的界限”“探索失敗與騙取財政科研項目經(jīng)費的界限”“為科技創(chuàng)新而突破現(xiàn)有制度與貪污、挪用財政科研項目經(jīng)費的界限”等行為的區(qū)別，同時對于“在創(chuàng)新過程中發(fā)生輕微犯罪、過失犯罪但完成重大科研創(chuàng)新任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法從寬處理”；在項目評價方面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革的意見》已明確提出要“堅持分類評價”“形成適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求、符合科技創(chuàng)新規(guī)律、突出質(zhì)量貢獻(xiàn)績效導(dǎo)向的分類評價體系”。但整體上，對科研人員權(quán)利尊重與保護(hù)的制度設(shè)計仍未脫離“權(quán)力本位”的傳統(tǒng)思維，且對于如何建構(gòu)相關(guān)制度更是缺乏具體的規(guī)定，由此導(dǎo)致科研人員的基本權(quán)利尚無法得到全面的維護(hù)與保障。

(二)科研寬容的認(rèn)定方面：實體性與程序性規(guī)定的缺失

科研寬容制度的規(guī)范、高效運行，離不開科學(xué)、合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序，根據(jù)我國《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第56條規(guī)定“原始記錄能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險高的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)項目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項目的，給予寬容”，該條規(guī)定雖從國家立法層面奠定了科研寬容制度的法律基礎(chǔ)，但在具體的司法實踐中面臨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明與認(rèn)定程序缺失等問題，且各地方政府出臺的相關(guān)改革文本之間存在明顯的同質(zhì)性，由此導(dǎo)致該制度無法貫徹落實。

一是實體性要件的不足。“勤勉盡責(zé)”是科研人員的一項基本義務(wù)，同時也是認(rèn)定科研寬容的重要標(biāo)準(zhǔn)?？蒲腥藛T的勤勉盡責(zé)義務(wù)來源于科研人員的職業(yè)以及公共事務(wù)的特殊性，是一種法律責(zé)任與道德責(zé)任的統(tǒng)一體，(18)參見姜裕富：《行政問責(zé)制度的倫理基礎(chǔ)——公務(wù)員忠誠義務(wù)研究》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第36頁。包含忠實義務(wù)和謹(jǐn)慎義務(wù)兩項基本內(nèi)容，前者是指科研人員應(yīng)以實現(xiàn)社會公共利益為目的，使用科研項目經(jīng)費，盡責(zé)、誠實、正直辦事并為社會公眾謀取利益；后者則要求科研人員在支出與使用科研項目經(jīng)費時，需竭盡所能地運用與其能力相匹配的注意義務(wù)與技能，做出專業(yè)化判斷。忠實義務(wù)和謹(jǐn)慎義務(wù)作為科研人員基本的行為準(zhǔn)則，是促使科研人員能恪盡職守，弘揚科學(xué)精神的重要保證。但我國《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和相關(guān)改革文件均未對“勤勉盡責(zé)”的具體標(biāo)準(zhǔn)及舉證責(zé)任作出明確界定，由此導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上抑制了科研資助機(jī)關(guān)適用該制度的積極性與主動性。二是程序性要件的不足?？茖W(xué)、規(guī)范的科研寬容程序運行機(jī)制是實施容錯免責(zé)法治化的重要保障與依托，黨中央、國務(wù)院及地方各級政府出臺的科研經(jīng)費管理政策文件缺乏對寬容程序的具體規(guī)定，部分地方政府雖已探索出臺關(guān)于科研失敗的容錯免責(zé)實施細(xì)則，并規(guī)定了基本的認(rèn)定程序，但仍原則性較強(qiáng)，且位階不高。(19)如2018年10月15日武漢市科技成果轉(zhuǎn)化局印發(fā)的《武漢市科技成果轉(zhuǎn)化工作容錯免責(zé)實施細(xì)則(試行)》就專章規(guī)定了容錯免責(zé)的認(rèn)定程序，并設(shè)定了提出申請、調(diào)查核實、審核認(rèn)定以及結(jié)果反饋等流程。如何完善科研寬容制度的操作流程，細(xì)化科研寬容的申請、核查、認(rèn)定、實施、答復(fù)等步驟和環(huán)節(jié)，保證程序公開、透明，是科研寬容制度規(guī)范化運行的又一大難題。

(三)科研寬容的評價方面：懲罰性過度而激勵性不足

科學(xué)研究的不確定性與科研人員理性認(rèn)知的局限性決定了超出科研人員能力完成科研任務(wù)只能是科研人員的一種“愿望的道德”，科研人員在履行勤勉盡責(zé)義務(wù)的前提下仍無法實現(xiàn)科學(xué)研究目的，應(yīng)予以寬容。接受法律制裁的前提是理性行為人能理解并尊重法律規(guī)則并對自己的行為負(fù)責(zé)，如果行為人沒有能力做出負(fù)責(zé)任的行為，那么法律的道德性就失去了存在的理由?？蒲袑捜輽C(jī)制作為問責(zé)制度的重要補(bǔ)充，其目的在于紓解嚴(yán)密問責(zé)體制背景下科研人員積極作為的顧慮心理。(20)參見梅立潤：《容錯機(jī)制為何達(dá)不到預(yù)期效果：一個整體分析框架》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。但是，“寬容，經(jīng)常要付出一定的代價，因此，它在許多情況下是有界限的”。(21)陳根發(fā)：《寬容的法理》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第17頁。尤其是科研項目經(jīng)費來源于公共財政資金，科學(xué)研究成果的公共物品屬性決定了“科學(xué)家必須對用于開展項目研究的公共資金的花費負(fù)有責(zé)任”。(22)[美]荷馬·A.尼爾、托賓·L.史密斯、珍妮弗·B.麥考密克：《超越斯普尼克：21世紀(jì)美國的科學(xué)政策》，樊春良、李思敏譯，北京大學(xué)出版社2017年版，第14頁。適當(dāng)?shù)膶捜萦欣诳茖W(xué)技術(shù)的進(jìn)步，但過度的寬容則損害科學(xué)研究的進(jìn)程，同時也違背公平、責(zé)任等法律基本價值追求，甚至成為部分不法科研人員逃避法律責(zé)任的“避風(fēng)港”。

由于我國當(dāng)前的制度設(shè)計尚未合理區(qū)分科研寬容與問責(zé)之間的關(guān)系，科研寬容制度無法發(fā)揮激勵科研人員的應(yīng)有功效。一方面科研問責(zé)的懲罰性過度，我國尚未出臺專門性的科研項目經(jīng)費使用違法違規(guī)行為管理規(guī)定，而是準(zhǔn)用《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)，將科研人員的經(jīng)費使用行為同預(yù)算行為混為一談，忽視了科研活動的本質(zhì)屬性，由此導(dǎo)致科研人員成為貪污罪的高危人群；(23)參見何林璘：《判決書里的“科研經(jīng)費”犯罪》，載《中國青年報》2017年7月20日。另一方面，科研容錯的激勵性不足，雖然近年來黨中央、國務(wù)院的經(jīng)費治理改革文件要求堅持“激勵約束并重”的基本原則，從經(jīng)費使用、人才評價、成果轉(zhuǎn)化等方面強(qiáng)化激勵機(jī)制，加大激勵力度，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，(24)詳見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》(廳字〔2016〕35號)；國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號)；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于分類推進(jìn)人才評價機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2018〕6號)等政策文件。但由于缺乏國家立法層面的確認(rèn)與保障，相關(guān)改革的成效并不顯著。

三、科研寬容制度改革法治化的破解之道

科研寬容的制度構(gòu)建需從法律層面進(jìn)行重新審視、判斷與把握。為實現(xiàn)科研寬容制度的規(guī)范運行，為科研人員提供寬松的科研環(huán)境，需以法治化戰(zhàn)略為導(dǎo)向，將對科研人員權(quán)利的尊重與保護(hù)貫穿于科研項目申請、執(zhí)行、結(jié)項以及評價全過程，實現(xiàn)科研寬容機(jī)制在理論研究與實踐操作層面的最優(yōu)。

(一)項目申請階段：健全非共識項目評審機(jī)制

為提升科研資助的公正性與有效性，項目評審堅持“自主申請、平等競爭、同行評審、擇優(yōu)支持”的基本原則。但在科學(xué)的前沿領(lǐng)域要達(dá)成共識絕非易事，同行評議的過程本質(zhì)上是科學(xué)共同體尋求共識的過程，同行評議的共識性本質(zhì)與前沿性科學(xué)研究的非共識性特征之間存在根本性的矛盾。故而，對于具有創(chuàng)新性、顛覆性的非共識類項目，由于其具有挑戰(zhàn)傳統(tǒng)研究范式的創(chuàng)新性、研究過程或結(jié)果的高度不確定性以及研究的高風(fēng)險性等特征，在資助經(jīng)費緊張、競爭激烈的情況下，難逃被“扼殺”的命運，(25)參見龔旭：《科學(xué)政策與同行評議》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第235頁。且現(xiàn)行的科研項目評審實踐證明，“部分具有原創(chuàng)性、前沿性、不確定性和高風(fēng)險性的科研項目，在以共識為基礎(chǔ)的常規(guī)評審中，往往難以得到較高的評價和共識結(jié)論”。(26)詳見科技部2019年7月6日發(fā)布的《對十三屆全國人大二次會議第2648號建議的答復(fù)》(國科建議資〔2019〕57號)和《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2447號(科學(xué)技術(shù)類140號)提案答復(fù)的函》(國科提案資〔2019〕第56號)?；诖?，探索非共識類科研項目評審機(jī)制，在同行評議之外尋求有針對性的評審機(jī)制，彌補(bǔ)同行評議制度的不足，成為完善科研寬容制度的首要保證，同時也是各科技強(qiáng)國普遍的做法，如美國國家科學(xué)基金會在處理評審專家的意見時，若遇到評審專家對于項目創(chuàng)新性研究的可行性評判標(biāo)準(zhǔn)不一致，可以行使支持作出創(chuàng)新性研究資助建議的權(quán)限。除此之外，美國國家科學(xué)基金會也可以不通過同行評議方式，自行決定對小額探索性研究項目、快速反應(yīng)研究基金、探索性早期概念研究項目進(jìn)行資助，同行評議意見僅作為資助的參考。(27)參見龔旭：《科學(xué)政策與同行評議：中美科學(xué)制度與政策比較研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第240-241頁。

在我國當(dāng)前的項目評審實踐中，無論是中央還是地方政府均進(jìn)行了有益的探索與嘗試，如2020年1月21日，科技部、發(fā)展改革委、教育部、中科院、自然科學(xué)基金委印發(fā)的《加強(qiáng)“從0到1”基礎(chǔ)研究工作方案》(國科發(fā)基〔2020〕46號)提出要“為原創(chuàng)項目開辟單獨渠道，采取專家或項目主任署名推薦、不設(shè)時間窗口接收申請，探索實施非常規(guī)評審和決策模式，著重關(guān)注研究的原始創(chuàng)新性，弱化對項目前期工作基礎(chǔ)、可行性等要求，優(yōu)化完善非共識項目的實施機(jī)制”。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展行動計劃(2018-2022年)》(中示區(qū)組發(fā)〔2018〕4號)也提出要“組建顛覆性技術(shù)創(chuàng)新專家評審委員會，建立敢于冒險、寬容失敗的非共識項目篩選機(jī)制和分階段支持機(jī)制”。為鞏固和保障非共識類項目評審改革成果，有必要在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中增加非共識類項目評審的相關(guān)條款，為當(dāng)前改革提供法律依據(jù)的同時，鞏固和完善改革成果。

(二)項目執(zhí)行階段：保障科研人員自主性

科學(xué)研究充滿了不確定性，“搞科學(xué)的人決不可能游離于不確定性之外”(28)[美]亨利·N·波拉克：《不確定的科學(xué)與不確定的世界》，李萍萍譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上?？萍冀逃霭嫔?005年版，第6頁。，而根據(jù)我國當(dāng)前科研管理政策，科研人員應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費資助機(jī)關(guān)審批的項目預(yù)算，如需調(diào)整，應(yīng)按規(guī)定報批，不得私自調(diào)整。故而，科學(xué)研究的不確定性與科研項目經(jīng)費管理制度剛性之間的矛盾，導(dǎo)致科研人員違法違規(guī)使用項目經(jīng)費的現(xiàn)象不斷發(fā)生，同時，在我國當(dāng)前的經(jīng)費監(jiān)督管理中存在過度刑法化的趨勢，雖在一定程度上打擊了經(jīng)費使用違法犯罪行為，維護(hù)了經(jīng)費管理秩序，但同時也極大地壓縮了本就十分有限的科研人員權(quán)利空間。為完善項目執(zhí)行寬容制度，應(yīng)合理區(qū)分因科技創(chuàng)新行為與科研違法犯罪行為的區(qū)別，為科研人員的經(jīng)費使用行為保駕護(hù)航。

1.完善經(jīng)費使用負(fù)面清單制?？茖W(xué)研究要寬容失敗，但也要拒絕科研不端，為充分發(fā)揮科研人員的積極性，減少不必要的制度“束縛”，可改變我國當(dāng)前通過明示科研人員經(jīng)費使用界限的方式，采用負(fù)面清單的形式，詳細(xì)列出不得適用科研寬容的經(jīng)費使用行為，而對于清單之外的行為，科研人員可以根據(jù)科研活動的需要自主把握。雖然《科技進(jìn)步法》第55條規(guī)定了科研人員在科研活動中不得“弄虛作假”“參加迷信活動”等，其本質(zhì)就是為科研寬容行為劃定明確的界限，但該條規(guī)定適用的范圍仍過于狹窄。在地方政府的改革實踐中，如廣州市政府2019年3月5日出臺的《廣州市合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費使用“負(fù)面清單”(2019年版)》中明確規(guī)定了“普遍性禁止原則”，即設(shè)定禁止經(jīng)費使用的條件，該制度可供借鑒?；诖耍瑸橥晟瓶蒲许椖繉嵤╇A段的寬容制度，提升科研人員的行為預(yù)期，應(yīng)根據(jù)不同項目類型，編列科學(xué)的負(fù)面清單，并以績效為導(dǎo)向，對清單進(jìn)行定期的評估、調(diào)整與更新，為科研人員的經(jīng)費使用行為劃定“紅線”，同時賦予科研人員充分的自主空間。(29)參見胡明：《科研項目經(jīng)費預(yù)算改革的困境及其法治出路》，載《政治與法律》2019年第9期。

2.多元化法律責(zé)任體系。科研管理不能等同于行政管理，要尊重其自身規(guī)律，一般公共預(yù)算的法律責(zé)任以行政責(zé)任與刑事責(zé)任為主，而科研項目經(jīng)費使用既要強(qiáng)調(diào)其公共財政屬性，又要注重維護(hù)科研人員的合法權(quán)益，甚至于在公共財產(chǎn)權(quán)與科研自由發(fā)生沖突時，科研自由具有法律保護(hù)的優(yōu)先性。(30)參見姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學(xué)視域的思考》，載《中國法學(xué)》2017年第1期?；诖?，為體現(xiàn)科研管理的寬容理念，需構(gòu)建多元化、多維度的法律責(zé)任體系。(31)參見蔣悟真：《科研管理政策改革釋放的法治信號解讀——以〈關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知〉為例》，載《法學(xué)》2018年第10期。一是明晰科研人員違法違規(guī)使用科研項目經(jīng)費的法律責(zé)任，“刑法的謙抑性決定了刑法不宜成為規(guī)制科技創(chuàng)新的前置法”(32)王雅佳：《科技創(chuàng)新風(fēng)險的刑法規(guī)制：實踐、理念與范式》，載《科學(xué)學(xué)研究》2020年第1期。，而應(yīng)以民事與行政責(zé)任為主。二是責(zé)任承擔(dān)方式應(yīng)多元化，科研人員違法、違規(guī)使用科研項目經(jīng)費的主要目的在于獲取經(jīng)濟(jì)利益，為此，需強(qiáng)化對此類行為的經(jīng)濟(jì)問責(zé)，增加其違法成本，在減少此類行為發(fā)生的同時，對社會公共利益予以補(bǔ)償。(33)參見朱大旗：《邁向公共財政：〈預(yù)算法修正案(二次審議稿)〉之評議》，載《中國法學(xué)》2013年第5期。為此，在傳統(tǒng)的警告、責(zé)令改正、通報批評等基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加支付違約金、賠償金等經(jīng)濟(jì)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。

(三)項目結(jié)項階段：強(qiáng)化結(jié)項評審的契約精神

隨著我國科研項目經(jīng)費管理體制機(jī)制改革的不斷深入，科研項目治理由傳統(tǒng)的“權(quán)力之治”向“合同之治”轉(zhuǎn)變，(34)參見[美]菲利普·庫珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威、盧毅、陳卓霞譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第18頁。《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號)更是明確提出要“強(qiáng)化契約精神，嚴(yán)格按照任務(wù)書的約定逐項考核結(jié)果指標(biāo)完成情況，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度作出明確結(jié)論”。基于此，通過合同明確約定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，是落實科研寬容制度的有效途徑。

1.明確科研寬容的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！巴ㄟ^合同治理背后的理念是，形式協(xié)議使得所要求的履行標(biāo)準(zhǔn)和可接受的成本水平變得明晰，從而履行能夠被監(jiān)督，并且可以要求那些造成違約的人承擔(dān)責(zé)任”。(35)[英]休·柯林斯：《規(guī)制合同》，郭小莉譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第332頁。概言之，科研項目合同公私法融合的法律屬性決定了對于科研寬容的認(rèn)定既要關(guān)注是否違反經(jīng)費管理法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，更要強(qiáng)化科研管理的契約精神，從科研項目合同的履行情況確定是否予以寬容或免責(zé)，如果科研人員“盡其固有的義務(wù)”并“本其良心上的信念”而行動，按照科研項目合同約定，完成科研任務(wù)，就應(yīng)該得到寬容。(36)參見[英]約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，商務(wù)印書館2006年版，第21-22頁。在當(dāng)前的改革實踐中，部分地區(qū)已采用是否履行科研項目合同來替代傳統(tǒng)的是否履行勤勉盡責(zé)義務(wù)作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》第58條規(guī)定：“本市有關(guān)單位和個人承擔(dān)探索性強(qiáng)、不確定性高的科技計劃項目，未能形成預(yù)期科技成果，但已嚴(yán)格履行科研項目合同，未違反誠信要求的，不作負(fù)面評價，依法免除相關(guān)責(zé)任”。在該模式中，以是否履行科研項目合同約定為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于解決科研寬容認(rèn)定的難題，同時也為科研人員提供了明確的行為預(yù)期，有利于提升科研人員的積極性。

2.建立科研寬容監(jiān)督機(jī)制。科研人員是否履行勤勉盡責(zé)義務(wù)需要由專業(yè)人士尤其是科研共同體的認(rèn)定，但我國目前尚未出臺專門的規(guī)制科研寬容認(rèn)定的管理政策，由此導(dǎo)致科研失敗的認(rèn)定具有一定的隨意性，既不利于履行公共財政受托責(zé)任，同時也有損科研活動的公平性。基于此，建立健全科研項目結(jié)項寬容監(jiān)督機(jī)制，確保科學(xué)共同體合理認(rèn)定科研失敗，做到“寬容而不縱容”，確?？蒲袑捜蒹w制規(guī)范高效運行。

(四)項目評價階段：注重科研寬容的責(zé)效統(tǒng)一

“科研評價雖以科研成果或科研的表現(xiàn)為基礎(chǔ)，但評價的結(jié)果必須與科學(xué)的本質(zhì)規(guī)定性相一致”。(37)朱軍文、劉念才：《科研評價目的與方法的適切性研究》，載《北京大學(xué)教育評論》2012年第3期。由于科學(xué)研究具有明顯的成果滯后性、不確定性、考量標(biāo)準(zhǔn)難以確定等特性，僅僅依靠結(jié)果導(dǎo)向的科研評價指標(biāo)無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此，建立責(zé)效統(tǒng)一的科研項目評價制度，是科研寬容制度規(guī)范運行的制度保障。

1.提升科研失敗容忍度?？茖W(xué)研究是一種充滿風(fēng)險的事業(yè)，政府的科研資助在一定程度上是一種風(fēng)險投資，由于不能確切預(yù)知單個項目的風(fēng)險，投資者建立一種投資組合，從成功的高風(fēng)險投資中獲得收益，以降低總投資風(fēng)險。(38)參見[美]David H.Guston，Daniel Sarewitz：《塑造科學(xué)與技術(shù)政策：新生代的研究》，李正風(fēng)等譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第27頁。李克強(qiáng)總理也提出要探索把“杰青”基金當(dāng)作國家“風(fēng)投基金”來使用，既促進(jìn)創(chuàng)新，又寬容失敗，激勵更多科技人員特別是青年人才勇闖科研“無人區(qū)”。(39)參見《李克強(qiáng)：要像管理“風(fēng)投”一樣管理科研項目》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/04/content_5427202.htm，2020年6月11日訪問。為此，對科研項目的評價不能以是否研究成功作為唯一標(biāo)準(zhǔn)與追責(zé)依據(jù)，對于失敗的科研項目，同樣可以挖掘其研究價值。(40)如《江蘇省政府投資基金管理辦法》(蘇財基金〔2019〕4號)第44條規(guī)定：基金投資營運遵循市場規(guī)律，合理容忍正常的投資風(fēng)險，不將正常投資風(fēng)險作為追責(zé)依據(jù)?；诖耍瑧?yīng)適當(dāng)提高投資風(fēng)險容忍度，根據(jù)科研項目風(fēng)險的不同，設(shè)置不同級別或比例的失敗容忍度。如根據(jù)《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)安徽省聚焦創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)發(fā)展打造省股權(quán)托管交易中心科創(chuàng)板實施方案的通知》(皖政辦〔2019〕10號)的規(guī)定，對于省級種子投資基金、省級風(fēng)險投資基金及省科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金投資于省股權(quán)托管交易中心科創(chuàng)板掛牌的企業(yè)，分別給予50%、30%、40%的投資失敗容忍度。除此之外，《武漢市工業(yè)發(fā)展投資基金管理辦法(試行)》(武政規(guī)〔2019〕18號)第30條同樣規(guī)定：“在加強(qiáng)工業(yè)基金風(fēng)險防范的同時，鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，建立容錯機(jī)制，適當(dāng)提升資本回報容忍度”?？梢越梃b此類規(guī)定，對于不同的項目類型采取不同的容錯方式，對于基礎(chǔ)類、原創(chuàng)類、顛覆類等科研項目予以較大的失敗容忍度，而對于應(yīng)用類、成果轉(zhuǎn)化類等項目則應(yīng)予以較低的容忍度。

2.弱化科研失敗對科研人員的影響。根據(jù)我國當(dāng)前科研管理制度，科研人員逾期未能結(jié)項的，按照撤項處理，須由項目依托單位負(fù)責(zé)追回已撥付經(jīng)費，且項目負(fù)責(zé)人在一定期限內(nèi)被取消申報同類項目的資格，該制度雖有利于優(yōu)化科研管理，提升經(jīng)費使用績效，但缺乏對創(chuàng)新性、顛覆性等項目的適用除外規(guī)定。雖然近年來的科研管理改革政策文件提出對已履行科研盡責(zé)義務(wù)，對于因不可抗力或科研不確定性未能實現(xiàn)預(yù)期研究目標(biāo)的項目承擔(dān)單位和負(fù)責(zé)人予以免責(zé)，且合理合規(guī)的已支出資金不予追繳、不影響其繼續(xù)承擔(dān)科研項目，甚至不作負(fù)面評價、不影響評先評優(yōu)、不影響政績考核等，(41)詳見青海省科技廳等部門《關(guān)于青海省深化科技領(lǐng)域“放管服”改革二十條(暫行)》(青政辦〔2018〕155號)、河北省委辦公廳、河北省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈深入貫徹分類推進(jìn)人才評價機(jī)制改革工作六個領(lǐng)域?qū)嵤┮庖姟档耐ㄖ?冀辦發(fā)〔2018〕32號)、《山西省政府投資基金管理暫行辦法》(晉政辦發(fā)〔2017〕49號)等相關(guān)規(guī)定。但這些規(guī)定尚未能形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度約束。為切實解決科研人員的掣肘之感、后顧之憂，一方面要通過立法明確規(guī)定對于經(jīng)科研寬容認(rèn)定的項目，不得影響科技人員所承擔(dān)科研開發(fā)項目的結(jié)題，不得追回已經(jīng)使用的課題資金，也不影響之后的課題申報等；另一方面要探索建立健全創(chuàng)新失敗項目價值挖掘機(jī)制，在資金以及制度安排等方面為不斷試錯探求真理的過程創(chuàng)造條件，以保障項目的重啟與后續(xù)研究。(42)參見胡璇子：《容錯糾錯，對科技創(chuàng)新意味著什么》，載《中國科學(xué)報》2017年3月14日。

3.與審計等制度的銜接。當(dāng)前，我國科研項目經(jīng)費審計的制度設(shè)計是“以公共財政經(jīng)費的撥付與成果驗收為核心內(nèi)容”(43)趙超：《科研審計、雙重失卻與中國社會情境中的學(xué)術(shù)治理》，載《科學(xué)與社會》2015年第3期。，準(zhǔn)用行政預(yù)算的監(jiān)督程序與規(guī)則，由此導(dǎo)致對于科研經(jīng)費使用的審計、考核過于嚴(yán)苛，迫使科研資助機(jī)關(guān)不敢輕易做出對科研人員科研失敗行為的寬容決定?；诖耍⒎峡茖W(xué)研究基本規(guī)律與財政管理規(guī)則的科研經(jīng)費審計制度，真正理解和包容科學(xué)研究的不確定性、易錯性，寬容科研失敗，是完善科研容錯機(jī)制的制度保證。

結(jié)語

科學(xué)研究的不確定性以及科研人員的有限理性等決定了科研寬容是激發(fā)科技創(chuàng)新活力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要制度保障。在我國當(dāng)前深化科技領(lǐng)域“放管服”改革的時代背景下，欲實現(xiàn)科研寬容制度的法治化建設(shè)，亟需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“權(quán)力本位”的科研管理理念，回歸科研人員權(quán)利的基點，以尊重和維護(hù)科研人員權(quán)利為基礎(chǔ)，將科研寬容理念融入到科研項目申請、實施、結(jié)項以及評價的全過程，并通過建立健全科研寬容的實體與程序性機(jī)制，實現(xiàn)科研寬容制度由政策宣示層面向科研實踐轉(zhuǎn)變。

科研寬容制度的貫徹落實是一項系統(tǒng)性工程，需要科研資助機(jī)關(guān)、科研共同體、科研人員以及社會公眾對于科研寬容精神的精準(zhǔn)認(rèn)知與理解，對于科研活動中可能出現(xiàn)的偏差、失誤以及錯誤給予諒解、包容與接納，對科研人員權(quán)利予以尊重與保護(hù)。概言之，科研寬容機(jī)制的正常運行需要有一定的社會基礎(chǔ)與空間，而全社會科研寬容理念、容錯文化以及容忍義務(wù)的價值預(yù)設(shè)、規(guī)范構(gòu)建以及社會氛圍的培育無疑是前提條件。(44)參見胡杰：《容錯糾錯機(jī)制的法理意蘊》，載《法學(xué)》2017年第3期。除此之外，為實現(xiàn)科研項目管理容錯與追責(zé)的平衡，還需建立健全科研風(fēng)險立項控制、項目實施控制以及結(jié)項控制等全過程風(fēng)險控制機(jī)制，在寬容科研失敗的同時，最大程度地降低科研失敗給社會公共利益帶來的損害，實現(xiàn)科研人員個人權(quán)利與社會公共利益的有機(jī)統(tǒng)一。