莫紀宏

(中國社會科學院 國際法研究所，北京 100720)

引言

習近平總書記在中共十九大報告中明確指出“深化依法治國實踐”的一項最重要措施就是“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威?！?1)習近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，載《黨的十九大報告學習輔導百問》，黨建讀物出版社、學習出版社2017年10月第1版，第31頁。其中，“推進合憲性審查工作”第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中，這是以習近平同志為核心的黨中央貫徹落實全面推進依法治國各項要求的一項重要舉措，也是習近平總書記“依憲治國”新理念新思想新戰(zhàn)略的制度安排和實踐方案，是全面推進依法治國各項法治工作的核心和重中之重。為落實“推進合憲性審查工作”的要求，中共十九屆二中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》明確將全國人大法律委員會更名為“全國人大憲法和法律委員會”。2018年3月11日通過的現(xiàn)行憲法第五個修正案又把全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會寫進了憲法。為了進一步發(fā)揮全國人大憲法和法律委員會在保障憲法實施、推進合憲性審查工作中的重要作用，2018年6月22日，十三屆全國人大常委會第3次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》。根據該決定，全國人民代表大會憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責。應當說，從中共十九大報告提出“推進合憲性審查工作”的要求以來，圍繞著“合憲性審查”，從組織體制到具體制度，已經打出了一系列政策和法律的組合拳。法學界，特別是憲法學界在短短的兩年時間內發(fā)表的關于合憲性審查的理論文章不下100篇，(2)據CNKI數(shù)據顯示，按照論文發(fā)表的年份統(tǒng)計，2018年CNKI收錄“合憲性審查”為篇名的論文115篇，2019年為113篇，2020年為24篇，數(shù)據最新統(tǒng)計為2020年5月20日。但令人困惑的是，在全國人民代表大會憲法和法律委員會開展合憲性審查工作的過去兩年左右時間里，并沒有向全國人大常委會提出一例正式的合憲性審查建議，也沒有對任何法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例可能存在的違憲問題發(fā)表過正式的審查意見，這種現(xiàn)象會持續(xù)到多久目前還不好預測，但從學理上來分析這一現(xiàn)象產生的原因可以發(fā)現(xiàn)，至少到目前為止，有關合憲性審查話題在法理和法律制度上都存在一些需要科學加以解釋的問題。迄今為止，法學界沒有對這個問題形成真正能夠推動合憲性審查工作的研究成果，(3)參見韓大元：《關于推進合憲性審查工作的幾點思考》，載《法律科學》2018年第2期。理論研究嚴重滯后于現(xiàn)實或者說是完全脫離現(xiàn)實的狀況沒有得到真正改變。本文試圖從中國特色社會主義國家制度和法律制度的本質特征出發(fā)，全面和系統(tǒng)地分析我國現(xiàn)行憲法所規(guī)定的國家制度和法律制度的制度要素、結構和功能，指出導致現(xiàn)行憲法頒布38年來合憲性審查工作不能在實踐中真正得到有效啟動背后的制度因素和文化背景，提出應當以啟動憲法解釋工作為抓手，推動合憲性審查工作進入制度操作層面，才能出現(xiàn)具有法律效力的合憲性審查“第一案”(4)關于中國的違憲審查第一案，法學界有不同的認識。大致上有兩種觀點，一是圍繞著2001年8月13日最高人民法院關于齊玉苓案的司法批復構成了違憲審查第一案；一是圍繞著2003年的“孫志剛案”俞江等三位博士提請全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》產生的中國違憲審查第一案。這兩種觀點都沒有成為學界的共識。，揭開中國合憲性審查工作的序幕。

一、全國人大及其常委會享有的全能型立法權導致憲法與法律之間無法進行有效的效力分級

我國現(xiàn)行憲法在規(guī)定立法權時，只賦予了全國人大及其常委會享有國家立法權(5)《憲法》第58條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權?！保渌麌覚C關并沒有明確的立法權，至于說，包括國務院在內的立法主體制定法規(guī)規(guī)章的立法依據，憲法文本的規(guī)定不盡相同。例如，《憲法》第89條第(1)項規(guī)定了國務院“根據憲法和法律，制定行政法規(guī)”。上述立法職權學術界俗稱“根據型立法”或者是“職權立法”(6)趙建平：《論職權立法之控制》，載《科技信息》2010年第10期。?！稇椃ā返?00條規(guī)定的地方性法規(guī)的立法依據分兩種情形：一是省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案。二是設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行。上述立法職能又被稱為“不相抵觸型立法”(7)戴紹泉：《對地方性法規(guī)“不相抵觸”原則的理解》，載《法學雜志》1994年第6期。。關于自治條例和單行條例的立法依據，《憲法》第106條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔洕臀幕奶攸c，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。上述立法情形又被稱為“批準型立法”(8)繆嵐：《論我國立法批準制度的完善》，載《人大研究》2018年第2期。。此外，根據《立法法》第103條的規(guī)定，中央軍事委員會“根據憲法和法律”，制定軍事法規(guī)。2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會根據憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。決定自2019年10月27日起施行。軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)作為法律形式在現(xiàn)行憲法中沒有明確規(guī)定，自身的合憲性結構如何建立法學界也缺少深入研究。上述規(guī)定表明，憲法、立法法和全國人大常委會的決定都可以設定立法權，但只有全國人大及其常委會才享有完整和全能型的國家立法權，其他法律形式都必須“根據憲法和法律”或“不相抵觸”或“批準后生效”的立法程序和機制來制定，并不具有獨立自主的立法權限。

總結我國《憲法》和《立法法》關于不同立法主體享有立法權的規(guī)定，從法律性質上來看，只有全國人大及其常委會享有的國家立法權是一種全能型的立法權，不受其他國家機關和立法機關的支配和影響；其他立法主體享有的立法權都是繼授性的，受到上位法和各種條件的限制和制約。(9)《憲法》第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案。設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行?！睋?，“不相抵觸”成為有權制定地方性法規(guī)的地方人大立法權行使的法律條件。作為一種全能型的立法權，意味著全國人大及其常委會的立法活動不受任何外來因素的影響與制約，只能通過自我完善和修正機制來不斷提高自身的立法質量(10)2013年12月28日閉幕的全國人大常委會通過了關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這意味著已實施50多年的勞教制度被依法廢止。決定規(guī)定，勞教廢止前依法作出的勞教決定有效；勞教廢止后，對正在被依法執(zhí)行勞動教養(yǎng)的人員，解除勞動教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，自2019年12月29日起施行。該決定廢止了《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第4條第2款、第4款，以及據此實行的收容教育制度。同時決定還明確規(guī)定，在收容教育制度廢止前，依法作出的收容教育決定有效;收容教育制度廢止后，對正在被依法執(zhí)行收容教育的人員，解除收容教育，剩余期限不再執(zhí)行。全國人大常委會廢止勞動教養(yǎng)和收容教育制度相關法律和決定，完全是全國人大常委會自身對法律的自我修復和糾正，不涉及到合法性審查和合憲性審查問題。。全國人大及其常委會享有的全能型立法權表現(xiàn)在三個層次的立法職權的統(tǒng)一：

一是全國人大修改憲法權與制定基本法律的立法權的主體統(tǒng)一性?！稇椃ā返?2條第1項規(guī)定，全國人大有權“修改憲法”，第64條第1款又規(guī)定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。而第62條第3項規(guī)定：全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。”修改憲法與制定基本法律的立法職權都集中在全國人大手上，這就意味著全國人大享有的國家立法權是至高無上的，直接來源于憲法，故在法理上不可能出現(xiàn)全國人大制定的基本法律與憲法相違背的問題，如果全國人大認為由自己已經制定生效的基本法律與憲法之間可能存在不一致的情形，在立法技術上則不需要通過外部的干預，而是通過自身作出是否需要進行憲法解釋，或者是修改基本法律，或者是制定新的基本法律的方式來解決可能存在的基本法律與憲法不一致的問題，無須做出基本法律違反憲法的政治判斷。

二是全國人大制定基本法律的立法權與全國人大常委會制定基本法律以外的其他法律的立法權之間是等值的，不存在誰大誰小的問題。如果全國人大常委會認為自身制定的基本法律以外的其他法律可能存在與全國人大制定的基本法律不一致的情形，可以通過兩種合法的方式來解決這個問題：要么修改基本法律，要么修改基本法律以外的其他法律。《憲法》第67條第3項規(guī)定：全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。上述規(guī)定實際把全國人大制定基本法律的立法權最終交給了全國人大常委會，故全國人大常委會如果認為自身制定的基本法律以外的其他法律與全國人大制定的基本法律不一致的，可以首先啟動對全國人大基本法律的修改程序，也可以對自身制定的基本法律以外的其他法律進行修改，因此，在立法技術上，也不可能出現(xiàn)全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律與全國人大制定的基本法律相違背的問題，故在現(xiàn)有立法體制下也不可能出現(xiàn)基本法律以外的其他法律違反基本法律的政治判斷。

三是全國人大常委會根據《憲法》第67條第1項規(guī)定，享有“憲法解釋”權，根據第67條第4項規(guī)定，享有“法律解釋”權，由此可見，對憲法和法律的解釋權都掌握在全國人大常委會手上，故全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律是否可能存在與憲法不一致的地方，全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律是否可能存在與全國人大制定的基本法律不一致的地方，全國人大常委會通過行使憲法解釋權或法律解釋權，可以做出具有最終法律效力的決定。

總之，由于現(xiàn)行憲法設計的全國人大及其常委會享有的國家立法權的憲法地位和功能，導致了憲法和全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律之間不可能出現(xiàn)“違憲”“違法”情形，憲法與全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律之間可能存在的不一致情形，完全可以由全國人大常委會通過行使憲法解釋權或法律解釋權，或者是由全國人大修改基本法律，或者是全國人大常委會修改基本法律和基本法律以外的其他法律方式來進行自我糾正、自我完善，全國人大及其常委會依據憲法享有的國家立法權是一種全能型的完全可以通過自身的行為自我修復的立法權，不需要外部立法監(jiān)督機制來維護全國人大及其常委會行使國家立法權的合法性。由上述制度邏輯可以推導，在中國現(xiàn)行的立法體制下，在制度實踐中，永遠也不能出現(xiàn)全國人大及其常委會制定的法律違背憲法的事實情形(11)2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第97條第1項規(guī)定，全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會制定的不適當?shù)姆?。這里只是規(guī)定了“不適當”作為全國人大改變或撤銷全國人大常委會制定法律的理由，而沒有說包括“違憲”的情形。，任何試圖從權力分立理念來建構法律的合憲性審查理論和在實踐中推動對全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律進行實質性違憲審查的學術企圖都是缺少法理依據的，在實踐中也不可能實現(xiàn)。

二、38年來未能啟動的憲法解釋的制度原因源于憲法解釋主體與法律解釋主體的同一性

《憲法》自1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過38年來，盡管《憲法》第67條第1項賦予了全國人大常委會“解釋憲法”的立法職權，但是，迄今為止，全國人大常委會尚未以具有法律效力的決定通過任何一項正式的憲法解釋文件。為什么現(xiàn)行憲法規(guī)定的憲法解釋制度無法在實踐中有效地啟動呢？雖然學術界在這方面做了很多的探討，但是，卻沒有抓住導致這一現(xiàn)象發(fā)生背后的根本制度因素。(12)法學界對加強憲法解釋工作的重點大多側重于如何建立和健全憲法解釋程序和機制上，梁慧星教授、韓大元教授和秦前紅教授都先后撰文呼吁盡快制定《憲法解釋程序法》。四川全國人大代表、中國社科院學部委員梁慧星，在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上提出了《中華人民共和國憲法解釋程序法(專家建議稿)》議案。參見http://www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=30094，2020年5月20日最新訪問。事實上，由于全國人大常委會根據《憲法》第67條第1項和第4項規(guī)定，既享有解釋憲法的立法職權，又享有解釋法律的職權，故全國人大常委會享有的解釋法律的立法職權以及可以修改基本法律以及制定基本法律以外的其他法律的立法權結合在一起，可以在立法實踐中完全代替全國人大常委會依據憲法可以進行憲法解釋的立法職權。因為在全國人大常委會享有的解釋法律的立法職權以及可以修改基本法律以及制定基本法律以外的其他法律的立法權的制度背景下，確實在實際中很難出現(xiàn)需要單獨進行憲法解釋的制度必要性，所有需要通過憲法解釋來解決的問題，全國人大常委會通過行使法律解釋權和修改基本法律或制定修改基本法律以外的其他法律的立法權來實現(xiàn)。這里的制度邏輯完全可以解釋為什么在過去38年中全國人大常委會沒有做出一例正式的憲法解釋性文件。

歸納起來，影響憲法解釋制度有效運行的制度化因素主要有以下幾個方面：

一是法律是憲法的具體化的法理態(tài)度直接影響憲法解釋單獨制度化的必要性。(13)參見李樣舉：《論國家立法權具體化功能的憲法控制必要性——以法律沖突為視角》，載《云南大學學報(法學版)》2013年第1期。在法學界長期存在一種觀點，認為憲法是國家的根本法，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，憲法的各項規(guī)定都比較抽象，具有原則性。憲法的各項規(guī)定都需要全國人大及其常委會制定基本法律和基本法律以外的其他法律的方式來加以細化。全國人大及其常委會在制定基本法律和基本法律以外的其他法律的過程中，必然就涉及到對憲法條文含義的相關理解，盡管是用立法語言表達出來的，但實際的效果體現(xiàn)了全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律都具有解釋憲法含義的功能，全國人大及其常委會制定法律的活動就是制度化的憲法解釋活動。(14)參見葉必豐：《經濟憲法學研究的嘗試：分稅制決定權的憲法解釋》，載《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2007年第6期。這種法理觀點直接指出了全國人大及其常委會的立法活動同時就是解釋憲法的活動，憲法解釋是已然發(fā)生的行為，而不是未然的行為，只不過對全國人大及其常委會的立法活動沒有進行憲法解釋角度的觀察，因此，在我國現(xiàn)行憲法制度下，憲法解釋沒有獨立的制度意義，而是融匯在全國人大及其常委會的立法活動中的。(15)例如，我國《憲法》第35條規(guī)定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。但現(xiàn)行憲法并沒有在條文中明確言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由屬于公民的政治權利。1997年《刑法》第58條規(guī)定：剝奪政治權利是剝奪下列權利：(一)選舉權和被選舉權；(二)言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利；(三)擔任國家機關職務的權利；(四)擔任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團體領導職務的權利?！缎谭ā返?8條規(guī)定實際上把《憲法》第35條規(guī)定的言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由視為公民的政治權利，這里可以說是通過立法的方式進一步把憲法條文的含義具體化了。

二是我國《憲法》規(guī)定的憲法修改和憲法解釋制度使得憲法解釋制度可能具有的制度功能被頻繁進行的憲法修改制度代替了，因為憲法修改更容易解決憲法解釋所需要解決的憲法問題。這種制度設計確實導致了我國現(xiàn)行《憲法》五次修改活動中的很多憲法修正案實際上起到的是憲法解釋案的作用，只不過使用了比較硬性的憲法修改的方式。從規(guī)范功能來看，憲法解釋要解決的是憲法條文中蘊含的憲法規(guī)范的確定性問題，憲法修改是改變憲法條文的規(guī)范內涵，本來兩者的制度功能是不一樣的，在憲法修改技術優(yōu)位的情形下，憲法解釋本來具有的制度功能就容易滅失了。以《憲法》第8條的規(guī)定為例，1982年《憲法》原始文本規(guī)定：“農村人民公社、農業(yè)生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經濟，都是社會主義勞動群眾集體所有制經濟?！薄皣冶Ｗo城鄉(xiāng)集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發(fā)展?！本驮摋l款規(guī)定的規(guī)范事項來說，實質上是對社會主義勞動群眾集體所有制經濟形式的確認。對于“社會主義勞動群眾集體所有制經濟形式”，這是一個內涵非常豐富的制度概念，可以隨著中國特色社會主義經濟體制不斷改革的深入而賦予新的含義，但不管時代如何變化，“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”相對于“全民所有制經濟”的經濟性質是永遠不變的，因此，從保證憲法規(guī)范內涵的確定性和穩(wěn)定性的角度來看，只要“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”的經濟性質不變，不論具體的經濟形式如何，都可以通過憲法解釋的方式來確定各種在實踐中發(fā)展了的社會主義勞動群眾集體所有制經濟形式的合憲性，從立法技術上來看，根本不需要通過憲法修改的方式來表達社會主義勞動群眾集體所有制經濟新的形式的內涵。然而，由于我們在思維方式上形成了用憲法修改的方式來適應改革開放需要的行為習慣，結果，《憲法》第8條所規(guī)定的“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”先后通過兩個修正案進行了內涵補充。例如，1993年《憲法》第二次修改時通過一個單獨的憲法修正案條款來表達《憲法》第8條規(guī)定的社會主義勞動群眾集體所有制經濟形式和內涵所發(fā)生的若干變化。憲法修正案第6條規(guī)定：“《憲法》第八條第一款：‘農村人民公社、農業(yè)生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！薷臑椋骸r村中的家庭聯(lián)產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜’”。從上述修改來看，修改后的《憲法》第8條仍然是規(guī)定“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”，而不是其他經濟，《憲法》第8條所承擔的規(guī)范功能并沒有發(fā)生根本性變化。1999年《憲法》第3次修改時，對《憲法》第8條又做了修改，規(guī)定：“《憲法》第八條第一款：‘農村中的家庭聯(lián)產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！薷臑椋骸r村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜’”。

對照《憲法》第8條、1993年和1999年對該條的兩次修改，《憲法》第8條所擔負的規(guī)定“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”的規(guī)范功能并沒有變，只不過是其中的內涵有了進一步發(fā)展，這種發(fā)展并不影響《憲法》第8條本身所規(guī)定的“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”的規(guī)范確定性，所以說，1993年和1999年兩次憲法修改對現(xiàn)行《憲法》第8條內涵的豐富和補充實際上發(fā)揮的是憲法解釋的作用，只不過不恰當?shù)厥褂昧藨椃ㄐ薷牡姆绞絹戆l(fā)揮應當由憲法解釋產生的制度功能。

由此可見，過去38年在對待憲法變遷問題上，我們過分地重視了憲法修改的作用，導致了本來應當由憲法解釋出場發(fā)揮自身制度功能的場合，憲法解釋卻被人們遺忘了。(16)據學者統(tǒng)計，雖然美國憲法表面上很少被修改，但其內涵上的變化已經發(fā)生了80多次，也就是所謂憲法變遷頻繁。由此可見，憲法解釋在影響憲法變遷方面可以起到非常重要的作用。參見劉晗：《憲法修正案與“法外修憲”：美國憲法變遷研究》，載高鴻鈞主編：《清華法治論衡(第26輯)》，清華大學出版社2013年版，第206頁。由此也導致了《憲法》第8條的頻繁修改，影響了憲法自身的穩(wěn)定性。(17)為了解決改革開放帶來的新情況新問題缺少憲法依據的問題，法學界曾經發(fā)生了有關“良性違憲”問題的爭論。所謂“良性違憲”就是在不修改憲法的情形下，憲法可以容納那些適應社會發(fā)展要求的新情況，不應簡單地做出違憲的評價，這樣才能有利于維護憲法的穩(wěn)定。但也有很多學者明確反對“良性違憲”的觀點。參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學研究》1996年第4期；童之偉：《良性違憲不宜肯定：郝鐵川同志有關主張的不同看法》，載《法學研究》1996年第6期；韓大元：《社會變革與憲法的社會適應性——評郝、童兩先生關于“良性違憲”的爭論》，載《法學》1997年第5期。這種影響背后的原因不能不說與混淆了憲法修改與憲法解釋之間的制度功能有著密切的關系，也是解釋為何38年時間里很難出現(xiàn)憲法解釋“窗口期”的重要實踐因素。

三是過去38年全國人大常委會在行使解釋法律職權的過程中，不可避免地涉及到憲法解釋問題，憲法解釋被融合在法律解釋中出現(xiàn)了，法律解釋吸收了憲法解釋。例如，2011年8月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》，該解釋雖然屬于對《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的法律解釋文件，但其中的解釋內容卻首先包含了對《憲法》第89條的解釋，并且以憲法解釋的結果為依據來支持進一步的法律解釋。該解釋條文規(guī)定：依照《中華人民共和國憲法》第89條第9項的規(guī)定，國務院即中央人民政府行使管理國家對外事務的職權，國家豁免規(guī)則或政策屬于國家對外事務中的外交事務范疇，中央人民政府有權決定中華人民共和國的國家豁免規(guī)則或政策，在中華人民共和國領域內統(tǒng)一實施?；谏鲜觯鶕吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第13條第1款關于“中央人民政府負責管理與香港特別行政區(qū)有關的外交事務”的規(guī)定，管理與香港特別行政區(qū)有關的外交事務屬于中央人民政府的權力，中央人民政府有權決定在香港特別行政區(qū)適用的國家豁免規(guī)則或政策。從上述全國人大常委會對香港基本法所作出的正式的法律解釋來看，憲法解釋被作為該法律解釋的補充和部分內容對待了，沒有呈現(xiàn)出自身的獨立性。由此可見，1982年《憲法》所規(guī)定的憲法解釋制度在實踐中已經開始運行了，但是憲法解釋制度運行缺少規(guī)范化的程序和機制，還沒有形成可以加以評價和可預期的正式具有法律效力的憲法解釋性文件。

總之，現(xiàn)行《憲法》頒布38年來在立法實踐中沒有出現(xiàn)一起正式的憲法解釋，也是與我國現(xiàn)行憲法所規(guī)定全國人大及其常委會行使國家立法權以及全國人大常委會同時享有解釋憲法和解釋法律立法職權的制度設計具有密切的關系，因為有與憲法解釋功能相關的立法制度、憲法修改制度和法律解釋制度的存在，致使憲法解釋成為一個在制度上很難啟動的保證憲法實施的重要制度。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序(18)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)，載《黨的十八屆三中全會〈決定〉學習輔導百問》，學習出版社、黨建讀物出版社2013年11月第1版，第20頁。；中共十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又進一步規(guī)定：健全憲法解釋程序機制(19)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)，人民出版社2014年10月第1版，第9頁。；中共十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調：落實憲法解釋程序機制(20)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次會議全體會議通過)，載《黨的十九屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，學習出版社、黨建讀物出版社2019年11月第1版，第11頁。。上述黨的重要文件都把啟動憲法解釋的重心放在“程序機制”上，實質上如果關注憲法解釋制度功能，則可以發(fā)現(xiàn)憲法解釋是已經發(fā)生的現(xiàn)象，而且其制度功能已經由其他相關的制度所取代，當下加強憲法解釋工作，最重要的是應當從明確憲法解釋的制度功能出發(fā)，讓憲法解釋制度作為一項獨立的憲法制度來發(fā)揮自身應有的制度作用。缺少對憲法解釋與法律解釋主體同一性嚴重影響憲法解釋功能的發(fā)揮這個問題的清醒的認識，就無法從法理上提出任何對推進憲法解釋工作具有積極意義的學術方案。

三、立法法的出臺阻礙了憲法與法律法規(guī)規(guī)章之間的一致性的合憲性判斷

合憲性審查工作的付諸實踐在制度上遇到的另一重大的法理問題是憲法與法律法規(guī)規(guī)章的關系和立法法與法律法規(guī)規(guī)章之間的關系邏輯上的相似性和重疊性，由此引發(fā)了合憲性審查與合法性審查之間的制度聯(lián)系與工作分工的法理困境。

2000年出臺的我國《立法法》第2條明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”“國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規(guī)定執(zhí)行?！鄙鲜鲆?guī)定非常明確地指出，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例必須以《立法法》為依據，國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也要參照《立法法》，這里就引發(fā)出一個重要的理論問題，《立法法》的上述規(guī)定是否把憲法作為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法依據的法治原則架空了？《立法法》第3條關注到了這個問題，規(guī)定“立法應當遵循憲法的基本原則”。結合《立法法》第2條、第3條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，所謂法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性問題，實際上成了上述法律形式應當符合“憲法的基本原則”問題，如果合憲性審查在制度上是能夠成立的話，合憲性審查的標準也是比較寬泛的，即“原則上符合”就可以達到合憲性標準。這里產生的法理問題就是合法性審查是“實的”，合憲性審查是“虛的”，合憲性審查工作只具有制度上的象征意義，對于控制法律法規(guī)規(guī)章的正當性無法起到實質性的控制作用。

把合憲性審查在法理上只定位為“虛的”“原則性的”，無疑會降低合憲性審查的制度功能。但由于立法法作為立法活動的基本法律的介入，在憲法與其他法律、法規(guī)和規(guī)章之間確實多了一層法律依據的屏障，使得憲法在制度上很難有效地與其他法律、法規(guī)和規(guī)章有效地對話。僅以立法法自身的規(guī)定為例，2015年修訂的《立法法》第72條第2款規(guī)定：設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內予以批準。上述條款規(guī)定至少在兩個方面阻止了合憲性審查工作的開展：

一是在2015年修訂的《立法法》賦予設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)后，全國各地設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會都積極地開展了制定地方性法規(guī)的立法工作。(21)十三屆全國人大一次會議新聞中心于2018年3月11日17時30分舉行記者會，邀請十三屆全國人大一次會議秘書處法案組組長、全國人大常委會法工委主任沈春耀，法案組副組長、全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜就“憲法修正案”相關問題回答中外記者提問。鄭淑娜主任指出，經統(tǒng)計，通過這次修改立法法已經在設區(qū)的市中有323個設區(qū)的市，包括自治州，有立法權了。經過幾年的實踐，現(xiàn)在已經有595部設區(qū)市制定的地方性法規(guī)。參見http://www.rmzxb.com.cn/c/2018-03-11/1990630.shtml，2020年5月20日最新訪問。然而，這些設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的法律依據并不是來自《憲法》，而是來自立法法，因為《憲法》在2018年修改之前，并沒有賦予設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會享有制定地方性法規(guī)的立法職權。對于設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)如果要進行合憲性審查，很顯然，無法直接加以判斷，必須首先要判斷2015年修訂的《立法法》第72條是否具有合憲性。因為《憲法》中沒有明確規(guī)定設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會有權制定地方性法規(guī)，所以，立法法的相關規(guī)定缺少憲法依據，而根據2015年修訂的《立法法》第72條，設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會享有制定地方性法規(guī)的立法職權也缺少相應的憲法依據，由于其合法性來源直接來自立法法，因此，在制度上無法直接對設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)進行合憲性審查，除非首先對《立法法》第72條的規(guī)定是否合憲進行審查，而對立法法是否合憲進行審查在現(xiàn)有的憲法制度和立法制度下是不可能發(fā)生的。好在2018年3月11日《憲法》第五次修改時，在《憲法》第100條增加了一款規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行。”憲法修正案的出臺及時地彌補了《立法法》第72條規(guī)定缺少憲法依據的問題，也解決了設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會根據立法法有權制定地方性法規(guī)可能存在與憲法不一致的問題。

二是2015年修訂的《立法法》第72條第2款規(guī)定了對設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)可以進行“合法性審查”，而進行“合法性審查”時包含了對是否違背憲法的審查，實際上《立法法》第72條第2款的規(guī)定用“合法性審查”的概念囊括了“合憲性審查”，使得“合憲性審查”成為“合法性審查”中的一項附帶性工作，這樣就難免導致合憲性審查成了“虛的”“原則性審查的”。

總之，可以看到，2015年修訂的《立法法》由于在立法功能上阻隔了憲法與其他法律、法規(guī)和規(guī)章之間的直接法律效力上的聯(lián)系，致使越過立法法的規(guī)定，對法律、法規(guī)和規(guī)章進行合憲性審查成為很難啟動的一項工作。(22)參見王鍇：《合憲性、合法性、適當性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國法學》2019年第1期。尤其是2015年修訂的《立法法》第103條規(guī)定：“中央軍事委員會根據憲法和法律，制定軍事法規(guī)。”“中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規(guī)、決定、命令，在其權限范圍內，制定軍事規(guī)章?！薄败娛路ㄒ?guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規(guī)定的原則規(guī)定?！鄙鲜鲆?guī)定提出了中央軍事委員會制定軍事法規(guī)要“根據憲法”，這里面法理上就包含了軍事法規(guī)可能存在的合憲性審查問題，但上述條款同時又規(guī)定：軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會依照本法規(guī)定的原則規(guī)定。這就在軍事法規(guī)、軍事規(guī)章和憲法之間又加上了是否符合立法法的“合法性審查”屏障，致使在實踐中要直接對軍事法規(guī)、軍事規(guī)章進行合憲性審查變得比較困難。

總的來說，《立法法》的出臺確實在憲法與其他法律、法規(guī)和規(guī)章之間建立起一道合法性審查的屏障，使得合憲性審查成為很難啟動的制度，除非出現(xiàn)了立法法本身與憲法不一致的情況，否則，在憲法與法律、法規(guī)和規(guī)章之間建立起合憲性判斷機制在實踐中基本上不太可行，因此，在制度設計上不可低估立法法的出臺對合憲性審查工作造成的負面和不利影響。

四、合憲性審查對象的分級分層是保證合憲性審查工作得以有效展開的制度抓手

關于合憲性審查的對象，在制度上至少有兩種判定方法，一是《憲法》文本的直接規(guī)定；二是《立法法》的相關規(guī)定。從憲法與立法法關于構成合憲性審查對象的列舉來看，憲法規(guī)定的對象范圍要窄，立法法規(guī)定的相對要寬?！稇椃ā返?條第3款明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”從上述規(guī)定可以推導出合憲性審查的對象是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。2015年修訂的《立法法》第87條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，對合憲性審查對象的列舉顯然比《憲法》第5條第3款規(guī)定的合憲性審查對象多出了自治條例、單行條例和規(guī)章。但是，從合憲性審查程序和機制來看，真正能夠成為合憲性審查對象的只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律只在法理上存在與憲法不一致的可能，但在我國憲法制度下不可能采取合憲性審查的方法來解決全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律與憲法不一致的問題，解決法律與憲法不一致的途徑在我國憲法制度下包括修改憲法、修改法律、解釋憲法或解釋法律，可以由全國人大及其常委會進行立法是否合憲的自我評估以及自我修復，不可能在制度上啟動對全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律的合憲性審查程序，即便是2015年修訂的《立法法》在確立立法監(jiān)督機制時，也沒有肯定對違憲的法律可以做出依法處理的決定?！读⒎ǚā返?7條第1項規(guī)定：“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆伞！鄙鲜鲆?guī)定并沒有肯定全國人大有權改變或撤銷它的常委會制定的“與憲法不一致”的法律，而是可以改變或撤銷“不適當”的法律。(23)《憲法》第62條第12項規(guī)定：全國人大有權“改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”，上述規(guī)定并沒有賦予全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當?shù)姆?，所以，《立法法》?7條第1項在現(xiàn)行憲法之外賦予了全國人大監(jiān)督全國人大常委會更大的立法監(jiān)督權。“不適當”和“與憲法不一致”完全是兩個不同性質的改變或撤銷法律的法律理由。另外，即便是該條款規(guī)定“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆伞保@一規(guī)定在立法實踐中也是不可能發(fā)生的，因為在我國現(xiàn)有的立法體制下，誰來向全國人大提出請求改變或撤銷全國人大常委會制定的不適當?shù)姆?，這個問題在現(xiàn)有的制度框架內是無解的(24)《立法法》第14條規(guī)定：全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。根據上述規(guī)定，要在實踐中讓《立法法》第97條第1項的規(guī)定“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆伞钡玫綄崿F(xiàn)，只有全國人大主席團在全國人大會議期間對全國人大常委會制定的不適當?shù)姆商岢龈淖兓虺蜂N的提議。但在我國現(xiàn)行的人民代表大會制度下，這種邏輯上的可能性在實際生活中是不可能發(fā)生的。。所以說，法律違憲的程序和機制在我國現(xiàn)有的憲法制度框架內是不可能合法存在的。

目前，真正有程序和機制保障合憲性審查工作有效進行的合憲性審查對象只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。其主要法律依據來自于《立法法》第97條、第99條、第100條和第101條的相關規(guī)定。上述條款對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性審查工作至少規(guī)定了以下幾個方面的程序和機制：

一是明確了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行合憲性審查的啟動程序，包括兩個機制：第一，《立法法》第99條第1款規(guī)定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求；第二，《立法法》第99條第2款規(guī)定：前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議。其中，第一個機制是正式的啟動機制，第二個機制是輔助性的。

二是明確了對提請合憲性審查的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行合憲性審查的具體工作程序，包括：第一，在接到對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查的請求或建議后，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。第二，全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由憲法和法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。第三，全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構根據上述規(guī)定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。第四，全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。第五，全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

三是對違反憲法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例依法作出撤銷的決定。主要包括：全國人民代表大會有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背《憲法》和《立法法》第75條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例；全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背《憲法》和《立法法》第75條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例。

綜上可見，中共十九大報告提出的“推進合憲性審查工作”的要求在實踐中是可以得到具體落實的，依據目前的憲法和立法法的規(guī)定，合憲性審查的精準對象是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，合憲性審查的程序和機制在《立法法》第99條至第101條中規(guī)定得非常清晰，違憲的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例依法由全國人大或全國人大常委會予以撤銷。制度設計的具體內容表明，在我國現(xiàn)行憲法制度和立法制度下，合憲性審查是可行的憲法實施的監(jiān)督制度，并不需要再行制定更為具體的法律才能運行。結合2018年6月22日全國人大常委會制定的《全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，全國人大憲法和法律委員會負有推進合憲性審查的工作職責，當下，最關鍵的是全國人大常委會如何選擇可能存在違憲問題的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，按照立法法所規(guī)定的合憲性審查程序，做出具有法律效力的審查決定，這里既有政治上的決斷，也有憲法實施的緊迫感。

五、憲法解釋工作是合憲性審查工作得以有效開展的制度性平臺

事實上，要在制度上對合憲性審查對象行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否存在違憲問題進行具有法律效力的審查，做出具有正式法律效力的決定，關鍵取決于兩個方面的條件：一是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會能否按照《立法法》第99條第1款的規(guī)定就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同憲法相抵觸主動向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，因為相對于其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出進行審查的建議來說，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會在啟動合憲性審查程序中的作用最為關鍵，如果國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同憲法相抵觸不主動向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，那么，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行合憲性審查就只能停留在立法法的字面規(guī)定上，而不可能真正付諸實踐。二是全國人大常委會在審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否違憲時，審查的方法、標準和重點應當放在哪個環(huán)節(jié)和哪些要素上，這些也是困擾全國人大常委會能否大膽行使合憲性審查的關鍵要素。從我國現(xiàn)行憲法制度運行的基本框架和結構的角度來看，全國人大常委會應當把對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例合憲性審查的重點工作放在對相關憲法規(guī)定的解釋上，而不是簡單地判斷是否違反了憲法的具體規(guī)定。因為根據我國現(xiàn)行的立法體制，憲法各項原則性規(guī)定是通過全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律來加以具體化、制度化和規(guī)范化的，(25)參見李樣舉、韓大元：《論憲法之下國家立法具體化功能的實現(xiàn)》，載《中國憲法年刊》，法律出版社2014年版。所以，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行合法性審查要比進行合憲性審查更有價值。對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行合憲性審查關鍵還是要解決憲法的實施問題，特別是對憲法條文中過于抽象的規(guī)定進行必要的解釋和說明，以利于立法的進一步遵循。況且，對憲法解釋的必要性已經不需要太多地論證了，運用憲法解釋技術來解決實際生活中出現(xiàn)的一些疑難復雜的法律問題已經有了先例。(26)《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》可以視為既是基本法解釋文件，也是憲法解釋文件。

以2011年8月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》為例，該基本法的解釋就是首先借助于對《憲法》第89條第9項的解釋來完成的，沒有對《憲法》第89條第9項的解釋，對香港基本法第13條第1款和第19條的解釋就顯得法律依據比較蒼白，把憲法解釋作為基本法解釋的前置條件，強化了基本法解釋的正當性。值得注意的是，在實踐中，全國人大及其常委會也借助于憲法解釋的辦法來進一步闡明憲法條文本身的內涵。1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定》雖然沒有明確作為對現(xiàn)行憲法相關條文的解釋條款，但該決定明確規(guī)定：第六屆全國人民代表大會第一次會議決定設立的國家安全機關，承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作，是國家公安機關的性質，因而國家安全機關可以行使憲法和法律規(guī)定的公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權。上述規(guī)定明確了國家安全機關是“國家公安機關的性質”，并且該決定后面還附錄了現(xiàn)行憲法第37條第二款規(guī)定的“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執(zhí)行，不受逮捕”，實際起到了解釋《憲法》第37條第2款中的“公安機關”內涵的作用，并且是一種“擴張性解釋”，即通過決定的內容擴大了《憲法》第37條第2款所規(guī)定的“公安機關”的內涵，起到了保證憲法實施的重要作用。再如，憲法解釋不一定要完全針對憲法的文本進行，也可以對受審查的對象是否符合憲法規(guī)定的精神作憲法適用意義上的解釋和說明，從而有力地支持受審查對象的合憲性。例如，1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人大關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》通過審查香港基本法與現(xiàn)行憲法之間的一致性，得出了結論：“香港特別行政區(qū)基本法是根據《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設立后實行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據?！鄙鲜鼋Y論有力地支持了受審查的香港基本法的合憲性，有力地推動了香港基本法在香港特別行政區(qū)的有效和順利實施。

結語

在我國現(xiàn)行憲法制度和立法制度下，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例依據法定程序和機制進行合憲性審查，除了明顯違憲需要加以撤銷的之外，還可以通過對相關憲法條文含義的進一步解釋和說明，或者是對受審查對象是否與憲法相一致做出判斷，從而更好地保證行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例在實踐中得到有效地實施。要通過進行憲法解釋來推動合憲性審查工作，需要兩個方面的努力：一是要依靠學術界的努力，特別是要結合中國憲法制度的特點正確地構建憲法解釋制度和合憲性審查制度，必須要立足于中國憲法制度運行的現(xiàn)狀有針對性地提出合憲性審查的方法、標準，不能簡單地照抄照搬國外違憲審查的模式；二是要取決于作為依據憲法和立法法享有合憲性審查權的全國人大常委會選擇好適宜的合憲性審查對象、事項和“窗口期”(27)2013年12月28日，十二屆全國人大常委會六次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，該決定自2013年12月28日起施行。該決定的出臺受到了法學界和實務界的普遍贊許，許多人都認為全國人大常委會廢止了一個惡法，推動了中國人權事業(yè)的進步。但從合憲性審查的角度來看，該決定回避了“合憲性審查問題”，錯過了全國人大常委會有效行使合憲性審查的最佳“窗口期”。主要是因為全國人大常委會廢止有關勞動教養(yǎng)的各項法律規(guī)定并沒有說明法律理由。尤其是1957年8月1日第一屆全國人民代表大會常務委員會第78次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會批準國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定的決議》及《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》，都明確規(guī)定是根據1954年《憲法》第100條制定的，也就是說，《全國人民代表大會常務委員會批準國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定的決議》及《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》的產生是有明確的憲法依據。2013年12月28日全國人大常委會做出廢止上述兩個法律文件的決定，沒有說明這兩個法律文件所依據的1954年憲法第100條是否同時被廢止，而是采取了回避態(tài)度，這樣就錯過了一次絕好的進行憲法解釋的機會。，敢于做出具有法律效力的合憲性審查決定，通過合憲性審查決定科學地闡明合憲性審查的說理過程，從而為合憲性審查工作的規(guī)范化、制度化和法治化打下扎實的理論基礎和制度依據。