陳 希

(山東社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，山東濟(jì)南 250002)

在大力推進(jìn)依法治國的背景下，如何有力的推動(dòng)憲法實(shí)施、實(shí)現(xiàn)憲法精神成為備受理論界重視的研究領(lǐng)域。從法制統(tǒng)一角度出發(fā)，為了維護(hù)憲法權(quán)威，通過合憲性審查規(guī)范地方立法，是保障憲法實(shí)施的有效手段。我國全力推進(jìn)憲法的制度建設(shè)，保障憲法實(shí)施效果。中共十九屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)合憲性審查，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”的要求。當(dāng)前，我國憲法已將立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市?！读⒎ǚā沸薷暮筮M(jìn)一步增加了地方立法主體，豐富了我國的立法體系。隨著各地法規(guī)數(shù)量和結(jié)構(gòu)上的變化，及地方立法在合憲性審查制度中的角色和制度建設(shè)的研究深入開展，現(xiàn)有的審查實(shí)踐日益豐富。美國以司法審查為依托進(jìn)行的縱向司法審查方式，是西方具有代表性的制度。從研究憲法監(jiān)督程序出發(fā)，將美國的制度作為我們的比較對象，通過比較審查制度和審查實(shí)踐，我國地方立法合憲性審查制度的特色及其優(yōu)勢愈加明顯。

一、我國地方立法合憲性審查制度及實(shí)踐

在我國，合憲性審查制度是指特定機(jī)關(guān)對公權(quán)力行為是否符合憲法而進(jìn)行的審查處理活動(dòng)，地方立法的合憲性審查是其中一部分。經(jīng)過多年發(fā)展，我國已經(jīng)形成了以黨委、人大、政治機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，相互銜接的多層次有機(jī)審查體系。地方性法規(guī)是我國憲法監(jiān)督的對象中非常重要的組成部分。我國的地方性法規(guī)，是指在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，特定的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限，制定并頒布的在其行政區(qū)劃范圍內(nèi)施行的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)可以具體落實(shí)上位法在本地區(qū)的實(shí)施，也可以起到了解決本地區(qū)特殊事項(xiàng)補(bǔ)充上位法立法的作用。我國地方立法制度發(fā)展迅速，1979年《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，第一次以法律的形式授權(quán)地方立法權(quán)，自此地方立法權(quán)限逐步擴(kuò)大。目前，地方立法機(jī)關(guān)除了在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方法規(guī)以外，還獲得部分法律的授權(quán)，如《選舉法》《村民委員會(huì)組織法》等，賦予地方制定具體實(shí)施辦法的權(quán)力。為了充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在細(xì)節(jié)和地方特點(diǎn)上傾向地方立法獲得了更大的自主權(quán)，2015年《立法法》修改后，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。在確保法制統(tǒng)一的客觀需求下，合憲性審查的作用更加明顯。

我國的地方立法的主體、程序、權(quán)限均在憲法和相關(guān)法律中明文規(guī)定?！稇椃ā返?00條規(guī)定省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。依據(jù)《立法法》第72條，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。我國地方立法制度明確了地方立法各級(jí)主體、立法程序，并且各級(jí)立法機(jī)關(guān)通過備案的方式完成對地方立法的合法性審查程序，而從憲法層面完成對地方立法的審查制度需要進(jìn)一步探討。

(一)我國對地方立法合憲性審查的主體

依據(jù)《憲法》第62條規(guī)定全國人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，《憲法》第67條規(guī)定全國人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。因此我國憲法監(jiān)督主體為全國人大及其常委會(huì)，它們也是我國對地方立法進(jìn)行合憲性審查主體。其中，人大及其常委會(huì)的對應(yīng)專門委員會(huì)及對應(yīng)的部門負(fù)責(zé)立法監(jiān)督機(jī)制的具體運(yùn)行過程。依據(jù)《憲法》第70條規(guī)定，全國人大設(shè)立專門委員會(huì)，在人大閉會(huì)期間，各個(gè)專門委員會(huì)受全國人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，研究、審議和擬定有關(guān)議案。全國人大在審查中享有終局審查權(quán)，這是因?yàn)楹蠎椥詫彶橹贫仁跈?quán)全國人大有權(quán)改變或撤銷其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)撤銷人大常委會(huì)批準(zhǔn)的、違背憲法和法律原則的自治條例和單行條例，以及有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。在合憲性審查的具體運(yùn)行過程中，全國人大專門委員會(huì)以及全國人大常委會(huì)的法工委承擔(dān)了主要工作，協(xié)助開展合憲性審查具體流程。人大專門委員會(huì)和人大常委法工委共同協(xié)作，但是在分工中各具特點(diǎn)。

全國人大專門委員會(huì)設(shè)置了憲法和法律委員會(huì)，進(jìn)一步完善了全國人大專門委員會(huì)的結(jié)構(gòu)，它在合憲性審查中扮演重要角色。2018年《憲法》修改后，將全國人大設(shè)立的專門委員會(huì)“法律委員會(huì)”改為“憲法和法律委員會(huì)”。憲法和法律委員會(huì)接受人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，閉會(huì)時(shí)接受常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。有學(xué)者提出，由于專門委員會(huì)基于人民代表的大會(huì)的民主程序產(chǎn)生，代表人大的意志，所以憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)具有相對獨(dú)立性和職權(quán)。(1)參見于文豪：《憲法和法律委員會(huì)合憲性審查職責(zé)的展開》，載《中國法學(xué)》2018年第6期。依據(jù)2018年2月28日的中共十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，全國人大法律委員會(huì)更名為全國人大憲法和法律委員會(huì)，在繼續(xù)承擔(dān)審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳的職責(zé)。2018年6月22日，十三屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》中進(jìn)一步明確了憲法和法律委員會(huì)增加上述職責(zé)。憲法和法律委員會(huì)是人大的專門委員會(huì)，是具有職權(quán)的機(jī)構(gòu)，是合憲性審查的具體職責(zé)承擔(dān)者，其成員均為人大代表，體現(xiàn)了鮮明的民主特點(diǎn)，體現(xiàn)我們國家憲法審查制度的特點(diǎn)。《憲法》第70條規(guī)定，各專門委員會(huì)在全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。另外，有學(xué)者指出憲法和法律委員會(huì)推動(dòng)憲法工作，其中“推動(dòng)”一詞意味著該機(jī)構(gòu)設(shè)置繼承了前期的歷史積累。(2)參見胡錦光：《合憲性審查》，江蘇人民出版社2018年版，第164頁。這意味著憲法和法律委員會(huì)與常委會(huì)的法工委在工作上的密切協(xié)調(diào)關(guān)系，全國人大常委會(huì)法工委此前在法規(guī)備案審查方面的工作是合憲性審查的重要實(shí)踐基礎(chǔ)，形成了大量的工作經(jīng)驗(yàn)。

合憲性審查的另一個(gè)主要機(jī)關(guān)為人大常委會(huì)的法工委?！读⒎ǚā返?9條第3款規(guī)定有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查?？梢娙舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委部分承擔(dān)了憲法的合憲性審查工作。和人大憲法與法律委員會(huì)不同，法工委屬于人大常委會(huì)的部門，是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，并不要求成員人大代表的資格，但被授權(quán)協(xié)助合憲性審查工作。(3)參見韓大元：《從法律委員會(huì)到憲法和法律委員會(huì):體制與功能的轉(zhuǎn)型》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第4期。此外，2018年憲法修改時(shí)在設(shè)立人大憲法和法律委員會(huì)的同時(shí)，也設(shè)立了人大常委會(huì)的法工委憲法室。其職責(zé)是協(xié)助全國人大常委會(huì)和全國人大憲法和法律委員會(huì)推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等方面的具體工作，為常委會(huì)和憲法和法律委員會(huì)履行憲法方面有關(guān)職責(zé)做好服務(wù)保障。憲法室的職責(zé)即為保障憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查工作。憲法室還承擔(dān)涉及香港、澳門基本法有關(guān)法律問題的研究工作，這體現(xiàn)了合憲性審查工作全面覆蓋我國各地立法，特別行政區(qū)立法合憲性審查也是其中重要組成。更名后的法工委的職責(zé)定位體現(xiàn)了與憲法和法律委員會(huì)增強(qiáng)密切聯(lián)系的目的，也從我國立法審查機(jī)構(gòu)設(shè)置角度強(qiáng)調(diào)我國的法制統(tǒng)一。

我國可以推動(dòng)合憲性審查程序啟動(dòng)的主體非常豐富，除了上述人大及其委員會(huì)以外，還有其他主體可以提起合憲性審查程序。首先，依據(jù)《立法法》第99條，有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。其次，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。此外，前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。

(二)我國對地方立法合憲性審查的機(jī)制

地方性法規(guī)屬于立法監(jiān)督制度規(guī)制的對象，依據(jù)《立法法》，目前我國對立法的合憲性審查主要體現(xiàn)為備案審查的形式，并已形成固定的工作機(jī)制。中共十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件等工作的重要意義。備案審查制度以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，圍繞人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法監(jiān)督職能展開。《憲法》第100條、第116條以及《立法法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例和規(guī)章的備案、審查和撤銷的有關(guān)程序?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定地方性法規(guī)的備案其中地方性法規(guī)、自治條例報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案，地方政府規(guī)章還需同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案，設(shè)區(qū)的市、自治州的政府規(guī)章同時(shí)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)政府備案。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)報(bào)授權(quán)決定做出的機(jī)關(guān)備案。

從2017年起，全國人大常委會(huì)每年公布年度的《備案審查報(bào)告》，該報(bào)告是了解合憲性審查制度實(shí)踐情況的主要渠道。2017年12月十二屆人大常委會(huì)審議了全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國人大以來2017年備案審查工作情況的報(bào)告，這是全國人大常委會(huì)首次聽取備案審查工作報(bào)告并公開發(fā)布相關(guān)工作報(bào)告，自此以后形成固定年度報(bào)告制度。合憲性審查及合法性審查工作內(nèi)嵌在備案審查制度中，對地方立法機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的合憲性審查具體體現(xiàn)在備案審查工作中。備案審查工作實(shí)際上包括合法性審查與合憲性審查等，對地方立法產(chǎn)生的規(guī)范性文件的審查程序建立在地方性法規(guī)備案的基礎(chǔ)上。

依據(jù)《立法法》第87條，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；第88條規(guī)定法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方立法的法律效力位階低于憲法、法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)可能會(huì)經(jīng)歷合法性審查及合憲性審查兩個(gè)層次的審查。合法性審查是依據(jù)法律對法律以下的規(guī)范性法律文件進(jìn)行的審查，而合憲性審查是依據(jù)憲法對憲法以下的法律文件進(jìn)行的審查。合憲性審查包括全國人大有權(quán)改變或撤銷其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷常委會(huì)批準(zhǔn)的、違背憲法和法律原則的自治條例和單行條例，有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國人大對人大常委會(huì)及以下的絕對審查權(quán)和終局性。全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院和省級(jí)人大制定的同憲法、法律相抵觸的法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和法律基本原則的自治法規(guī)，這意味著全國人大常委會(huì)也享有合憲性審查權(quán)。合法性審查貫穿地方立法整個(gè)過程，依據(jù)《立法法》第63條，針對地方性立法，除了人大和人大常委會(huì)，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對地方立法具有相應(yīng)的合法性審查權(quán)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或撤銷其常委會(huì)制定的、批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)和規(guī)范性文件，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。綜上，合憲性審查權(quán)屬于全國人大及其常委會(huì)，全國人大常委會(huì)同時(shí)具備合法性審查權(quán)。我國備案審查制度是人大、政府的二元審查、雙重備案、多級(jí)監(jiān)管。對地方性法規(guī)合憲性審查的方式包括：其一，抽象的原則審查，在相關(guān)文件生效后，全國人大及人大常委會(huì)對備案的地方性法規(guī)主動(dòng)啟動(dòng)合憲性審查，這是一種預(yù)防性審查；其二，具體案件的審查，在相關(guān)文件生效后具體案件發(fā)生后，其他主體也可以針對地方法規(guī)提出審查申請。

我國合憲性審查以溝通、協(xié)商為具體工作方式。依據(jù)《立法法》第100條，全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見。也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。在對地方立法的審查程序啟動(dòng)后，憲法與法律委員會(huì)、法工委的具體工作方式相對于美國司法審查模式更加靈活，并且我國部門或機(jī)關(guān)間的關(guān)系是協(xié)作式的而不是對抗式的。我國的審查結(jié)果一般體現(xiàn)為通過部門溝通商議最終取得雙方一致認(rèn)識(shí)，而美國是司法終局式結(jié)局。依據(jù)《立法法》全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。但是，如果全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會(huì)議決定提請常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。

(三)對地方立法合憲性審查的實(shí)踐

自2017年起，全國人大常委會(huì)每年發(fā)布由法工委起草的法規(guī)備案審查報(bào)告，其中包含地方立法的合憲性審查研究工作的相關(guān)內(nèi)容?？v觀近幾年的法規(guī)審查報(bào)告，可以看到我們國家目前地方法規(guī)仍以合法性審查為主，合憲性審查并不多見。涉及公民權(quán)利義務(wù)問題的地方立法審查具體有以下幾個(gè)案例。

2018年的備案審查報(bào)告提到有的地方出臺(tái)了與道路交通管理有關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，涉及限行、限號(hào)的、以及將處理違章作為處理車輛年檢的前提條件等規(guī)定。全國人大常委會(huì)法工委對此類地方性法規(guī)進(jìn)行了審查研究，在合法性審查層內(nèi)考察上述法規(guī)中的行政處罰、行政槍支規(guī)定是否符合上位法，同時(shí)在合憲性審查層面考察這些地方法規(guī)是否產(chǎn)生了不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)的情況。這體現(xiàn)出法工委通過與一些地方人大常委會(huì)及公安部等部委進(jìn)行溝通的方式推進(jìn)審查的研究工作。另外，2018年報(bào)告中提到一系列法規(guī)的制定主體不適當(dāng)?shù)那闆r。比如，依據(jù)《立法法》等有關(guān)規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院有權(quán)制定司法解釋，但地方人民法院、地方人民檢察院無權(quán)制定司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件。報(bào)告指出有的地方法院和檢察院制定的審判、檢察規(guī)范性文件，其中有不少直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)。法制工作委員會(huì)就此開展調(diào)研，調(diào)查各地是否已將此問題列入備案審查范圍，并強(qiáng)調(diào)將與有關(guān)方面進(jìn)行溝通，這是從合憲性層面對地方立法工作提出的自查要求。2018年備案審查報(bào)告中還提到了有的地方建立社會(huì)信用體系過程中干預(yù)了公民的隱私權(quán)。2019年備案審查報(bào)告提到有的地方性法規(guī)規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)查交通事故時(shí)可以查閱、復(fù)制當(dāng)事人通訊記錄。法工委審查研究認(rèn)為，該規(guī)定不符合保護(hù)公民通信自由和通信秘密的原則和精神。依據(jù)為對公民通信自由和通信秘密保護(hù)的例外只能是在特定情形下由法律做出規(guī)定，有關(guān)地方性法規(guī)所作的規(guī)定已超越立法權(quán)限。該審查結(jié)果為該地方性法規(guī)得到地方制定機(jī)關(guān)的自行修改。綜上，目前我國地方立法合憲性審查實(shí)踐較為有限，且主要以人大法工委的調(diào)研工作為主，以協(xié)商、溝通、關(guān)注等預(yù)防方式為主。不過，報(bào)告內(nèi)容體現(xiàn)了備案審查工作越來越關(guān)注地方立法的合憲性審查工作，鼓勵(lì)發(fā)揮地方立法主體關(guān)注公民憲法權(quán)利的主動(dòng)性。

除了對部分地方立法在合憲性審查層面進(jìn)行規(guī)范，審查報(bào)告體現(xiàn)逐年強(qiáng)調(diào)憲法與地方立法的直接聯(lián)系的傾向：比如2018年報(bào)告中提到把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，逐步推動(dòng)將地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方法院和檢察院制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍，以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋的要求。其目的是將影響公民切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的各類規(guī)范性文件依法納入人大備案審查范圍。另外，審查啟動(dòng)主體從2017年報(bào)告中主要以公民個(gè)人提出審查建議為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕院蠎椥詫彶榉ǘㄖ黧w積極啟動(dòng)為主。2018年報(bào)告更是明確強(qiáng)調(diào)備案審查工作要關(guān)注公民權(quán)利保障，將公民個(gè)人權(quán)利與憲法相結(jié)合起來，這都體現(xiàn)了我國在保障憲法實(shí)施的制度建設(shè)中，重視由合憲性審查引領(lǐng)合法性審查的思路愈加清晰。

二、我國與美國合憲審查之比較

我國合憲審查制度的發(fā)展體現(xiàn)了中國特色的法治道路。我國的合憲性審查以立法機(jī)關(guān)為中心，以中央和地方合作為框架，為實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)保障。憲法自身根本法性質(zhì)決定了在世界各國的憲法對地方立法的監(jiān)督是一種自然屬性。美國司法審查代表了以司法機(jī)關(guān)為中心的憲法審查運(yùn)行機(jī)制。美國的縱向司法審查中，聯(lián)邦最高法院以判例法的形式體現(xiàn)了聯(lián)邦對州法的價(jià)值判斷。(4)參見田雷：《論美國縱向司法審查——以憲政政制、文本與學(xué)說為中心的考察》，載《中外法學(xué)》2011年第5期。美國是聯(lián)邦制國家，各州有其州憲法，但司法審查制度中美國各州的立法也存在受到聯(lián)邦最高法院審查并被推翻的可能。一方面，美國成文憲法規(guī)定各個(gè)州的法規(guī)均要與憲法、聯(lián)邦法律一致，也就是地方法律的位階低于聯(lián)邦憲法和法律。聯(lián)邦憲法第六條規(guī)定了憲法及依照憲法所制定之合眾國法律以及根據(jù)合眾國權(quán)力所締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，均為美國的最高法律；即使與任何一州的憲法或法律相抵觸，各州的法官仍應(yīng)遵守。任何一州憲法或法律中的任何內(nèi)容與之抵觸時(shí)，均不得違反聯(lián)邦憲法。這形成了美國憲法與各州法的縱向效力位階，也形成了縱向司法審查的成文憲法依據(jù)。并且，依據(jù)1789年《司法法》第25條，聯(lián)邦最高法院對州最高法院有上訴管轄權(quán)。在司法管轄權(quán)角度，聯(lián)邦最高法院享有司法審查權(quán)，對法律及各州法規(guī)享有縱向司法審查的管轄權(quán)。另一方面，從判例法角度，聯(lián)邦最高法院通過1816年“馬丁訴亨特租戶案”(Martin v.Hunter’s Lessee)明確了違反最高法律條款的州法屬于違憲，應(yīng)被推翻。此案中，聯(lián)邦最高法院依據(jù)《美國憲法》第6條第2款規(guī)定的聯(lián)邦法律和條約是美國的最高法律、以及《英美條約》的規(guī)定，推翻了州法院的判決，強(qiáng)調(diào)弗吉尼亞州法院要服從美國聯(lián)邦最高法院的裁決。且斯托里大法官的判決意見明確指出了聯(lián)邦需要對憲法有統(tǒng)一的解釋，憲法絕對不能在50個(gè)不同州有50個(gè)不同的解釋。(5)參見Martin v.Hunter's Lessee，14 U.S.(1 Wheat.)304(1816).通過本案形成了聯(lián)邦最高法院對各州立法的司法審查權(quán)的判例法依據(jù)。

與我國合憲性審查道路比較，美國縱向司法審查需要經(jīng)由具體案例啟動(dòng)，通過訴訟，由法官自由裁量，對各州的法規(guī)進(jìn)行附帶審查，做出法規(guī)合憲或違憲的判斷。相比我國的合憲性審查程序，美國縱向司法審查存在啟動(dòng)途徑被動(dòng)且單一，司法審查救濟(jì)效果有限，局限于個(gè)案救濟(jì)、事后救濟(jì)，救濟(jì)效率較低，而聯(lián)邦最高法院的自由裁量權(quán)受幾位大法官的主觀因素影響等問題。

第一，美國縱向司法審查啟動(dòng)難度大。美國建立起聯(lián)邦最高法院對州法的審查機(jī)制，但違憲審查啟動(dòng)難度大。聯(lián)邦最高法院擁有上訴管轄權(quán)，其中最高法院審查下級(jí)法院判決的主要途徑是調(diào)卷令(certiorari)，通過這一方式聯(lián)邦最高法院可以決定自己是否要啟動(dòng)審理某一案件。調(diào)卷令是美國繼承普通法系的令狀制度之一，發(fā)布“調(diào)卷令狀”可以命令某一法院上交其案卷進(jìn)行書面審查，包含了上訴法院對案件的移審及撤銷權(quán)力。調(diào)卷令程序需要經(jīng)申請而啟動(dòng)，但提交調(diào)卷令的申請每年涉及上千起案件，最終進(jìn)入討論的只有幾十個(gè)，且涉及州法違憲問題的少之又少。調(diào)卷令啟動(dòng)規(guī)則嚴(yán)格，其一調(diào)卷令的簽發(fā)程序需要至少4名大法官同意，并且聯(lián)邦最高法院縱向?qū)彶槌绦虻膯?dòng)前提是窮盡一切法律審查后，才可訴諸于憲法違憲審查。最高法院對調(diào)卷令的申請通常做出推定不受理的判斷。其二，實(shí)質(zhì)條件上，調(diào)卷令的簽發(fā)需要具備充分的、相對重大的審理理由，比如各個(gè)聯(lián)邦上訴法院之間發(fā)生的沖突、下級(jí)法院裁決重大的聯(lián)邦憲法問題、州法院裁決了一個(gè)憲法問題而他的裁決與聯(lián)邦最高法院判例發(fā)生矛盾。這一實(shí)質(zhì)要求較為嚴(yán)格，僅僅干預(yù)了公民權(quán)利并不一定能夠成為地方法規(guī)受到司法審查的理由。其三，聯(lián)邦憲法嚴(yán)格限制該程序啟動(dòng)。依據(jù)美國憲法第三條、憲法修正案第十一條對縱向?qū)彶檫M(jìn)行了嚴(yán)格限制，其中包括避免聯(lián)邦法院在未獲得州的同意情況下，受理該州的上訴。此外，對政治問題的嚴(yán)格回避，也就是法院應(yīng)避免對政治分支的政策問題進(jìn)行干預(yù)。(6)參見[美]杰羅姆·巴倫，托馬斯·迪恩斯：《美國憲法概論》，劉瑞祥等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1995年版，第34頁。由此可見，聯(lián)邦法院除非在絕對必要時(shí)，否則不審理憲法問題。

第二，美國縱向司法審查救濟(jì)程序效率低下。司法程序具有被動(dòng)性、復(fù)雜性特點(diǎn)。訴諸于個(gè)案救濟(jì)的縱向司法審查導(dǎo)致即便州法存在侵害公民權(quán)利與自由的情況，也只能通過判例法漸進(jìn)性的改變。某些特殊判例，比如持槍權(quán)中的判例，其結(jié)果只能直接作用于個(gè)案，而非全國范圍。20世紀(jì)70年代，關(guān)于第二修正案“持槍權(quán)”的判例體現(xiàn)了美國縱向司法審查救濟(jì)效率低下的問題。聯(lián)邦憲法第二修正案明文規(guī)定精銳的民兵是保障自由州的安全所必需，人民持有和攜帶武器的權(quán)利不得侵犯。而在槍支管理方面，多數(shù)州的法規(guī)對槍支管理采取非常嚴(yán)格控制。比如1976年哥倫比亞特區(qū)頒布了嚴(yán)厲的強(qiáng)制管制法，其中規(guī)定除了警察主管可以發(fā)放一年有效期的持槍證書以外，沒有任何人可以持有武器。授權(quán)持有的槍支，不能上膛并且需要拆開，除非在執(zhí)行公務(wù)時(shí)。除現(xiàn)役和退役的執(zhí)法人員以及該法通過之前的持槍者外，不允許居民擁有手槍，所有的武器必須存放家中“上鎖、分拆、子彈不能上膛”。(7)參見District of Columbia v.Heller，128 S.Ct.2783(2008).2008年“迪克案”(District of Columbia v.Heller)原告迪克·赫勒是一名華盛頓聯(lián)邦法院執(zhí)勤人員，由于工作的特殊性以及其居住周邊治安情況，迪克主張他在家也需要自由的用手槍自衛(wèi)。這樣的訴求受到了哥倫比亞特區(qū)控槍法案限制，被哥倫比亞特區(qū)政府拒絕。(8)參見D.C.Code §§ 7-2501.01(12)，7-2502.01(a)，7-2502.02(a)(4)(2001).迪克在哥倫比亞提起上訴后，特區(qū)上訴法院巡回法庭受理，依據(jù)第二修正案保障公民的持槍權(quán)判決原告迪克勝訴，哥倫比亞特區(qū)將本案上訴至聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為第二修正案保障公民的持槍權(quán)，哥倫比亞槍支管制法禁止公民為了緊急自衛(wèi)而在家持有武器的自由，這違反了第二修正案。本案大法官斯卡利亞通過文本解釋方法闡述了第二修正案體現(xiàn)了立憲者賦予公民持槍權(quán)，指出哥倫比亞特區(qū)的法規(guī)直接違反憲法明文規(guī)定。他認(rèn)為通過憲法的文本分析民兵條款是為了保障公民持槍自由，憲法并不是特意強(qiáng)調(diào)只有民兵才能持槍，在憲法文本中出現(xiàn)的人民的權(quán)利指的就是全體公民，不限于民兵群體。

雖然通過本案影響公民自由的州法最終被否定，但是由于哥倫比亞特區(qū)的行政特殊性，本案無法作為判例法在其他州推廣。其他地方公民若遇同樣問題必須再次提起訴訟解決。此后其他地方控槍法需要個(gè)案討論，無法借助本案形成普遍適用的先例。在此案的司法審查結(jié)束后，持槍權(quán)尚未成為基本權(quán)利，而是在此后的判例“麥克唐納德訴芝加哥州”(Mc Donald v.Chicago)中，聯(lián)邦最高法院借助第十四修正案的“吸收”原則，才將持槍權(quán)解釋為基本權(quán)利適用于所有州。(9)參見McDonald v.City of Chicago，561 U.S.742(U.S.2010).由此可見，縱向司法審查導(dǎo)致了違反聯(lián)邦憲法的州法無法迅速得到糾正，需要通過相對復(fù)雜司法程序，耗時(shí)較長。此外，美國國內(nèi)在控槍問題上存在重大的政治分歧，同時(shí)聯(lián)邦制導(dǎo)致法官謹(jǐn)慎的調(diào)整州法和聯(lián)邦憲法的關(guān)系，不僅僅是從法律角度，法官還需要從政治角度出發(fā)調(diào)整，因此并不能保證司法獨(dú)立，不受政治影響的初衷或者宣稱的完全獨(dú)立性。

其三，美國縱向司法審查中易受法官主觀影響。在美國司法審查理論中存在著對法官司法能動(dòng)主義的批判，尤其作為憲法解釋權(quán)的聯(lián)邦最高法院大法官，他們對判例的解釋直接影響了美國聯(lián)邦憲法的實(shí)施效果。美國憲法文本解釋依賴于判例法，而法官的主觀立場成為左右美國憲法含義的重要力量，聯(lián)邦最高法院對地方法規(guī)的審查論證中體現(xiàn)出法官自由裁量權(quán)影響力。比如圍繞第八修正案，在美國聯(lián)邦最高法院推進(jìn)死刑改革的過程中，推翻地方有關(guān)死刑立法的依據(jù)是法官提出的禁止死刑的國內(nèi)共識(shí)，這一依據(jù)如此主觀，以至于有時(shí)在違憲審查判例法論證中法官還需要援引國際法增強(qiáng)自己論證的合法性。美國第八修正案規(guī)定不得索取過多的保釋金，不得處以過重的罰金，或施加殘酷的、非常的刑罰。自20世紀(jì)70年代至今，隨著其社會(huì)道德發(fā)展，聯(lián)邦最高法院通過進(jìn)化的道德標(biāo)準(zhǔn)理論試圖更新憲法第八修正案對酷刑的解釋，死刑可以涵蓋的方式和刑罰方式不斷被限縮。在這一過程中，各州的刑事法律對死刑的規(guī)定頻頻受到違憲審查的考驗(yàn)，不少地方法規(guī)因?yàn)榕c時(shí)代精神不再一致而被法院拒絕適用，進(jìn)而最終被推翻，但是其論證依據(jù)仍是非常主觀的所謂國內(nèi)存在禁止死刑的共識(shí)。

1974年“寇克訴喬治亞州案”(Coker v.Georgia)聯(lián)邦最高法院推翻了對強(qiáng)奸犯適用死刑的州法。大法官提出：考察國內(nèi)各個(gè)州立法和判決，以及世界上絕大多數(shù)國家的判決，法庭認(rèn)為很難發(fā)現(xiàn)強(qiáng)奸適用死刑判決是州法刑事法律體系中不可分割的一部分。國內(nèi)各州禁止對強(qiáng)奸犯適用死刑的共識(shí)已經(jīng)形成，因?yàn)楫?dāng)時(shí)美國國內(nèi)只有《喬治亞州法典》允許對強(qiáng)奸成年女性的罪犯判處死刑。(10)參見Georgia Code Ann.s 26-2001(1972).在論述是否應(yīng)該適用死刑時(shí)，為了進(jìn)一步加強(qiáng)論證力度，法庭只能援引了聯(lián)合國調(diào)查《死刑制度調(diào)查》，主張世界絕大多數(shù)國家認(rèn)為死刑是一種不恰當(dāng)?shù)男塘P，非常殘酷和非同尋常并將導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，因此法庭得出“對強(qiáng)奸犯適用死刑不是必須的”的結(jié)論。(11)參見United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Capital Punishment 40，86(1968).在2008年發(fā)生的“肯尼迪訴路易斯安娜州案”中(kennedy v.louisiana)，依據(jù)路易斯安那州的法律被告應(yīng)被判決死刑。聯(lián)邦最高法院最終判決推翻原死刑判罰，并指出路易斯安那州授權(quán)可以對強(qiáng)奸未成年的強(qiáng)奸犯適用死刑的法規(guī)違憲，違反第八修正案殘酷而非常條款。判決中大法官肯尼迪提到：法官們認(rèn)為第八修正案禁止死刑適用于強(qiáng)奸案件中，由于國內(nèi)限制死刑的共識(shí)已經(jīng)形成，路易斯安那州的法律違憲。其依據(jù)為1972年后美國有六個(gè)州重寫了強(qiáng)奸犯死刑條款，只有喬治亞、北卡萊羅納、路易斯安娜對所有強(qiáng)奸犯仍保持適用死刑的規(guī)定，弗洛里達(dá)、密西西比、田納西州的法規(guī)只對強(qiáng)奸未成年人保持死刑，但是寇克訴喬治亞州案后，上述六個(gè)州的法律都無效了。(12)參見kennedy v.louisiana，554 U.S.407(2008).1988年大法官在“托馬森訴奧克拉荷馬州案”(Thompson v.Oklahoma)中否定了奧克拉荷馬州對未成年人適用死刑的法規(guī)的合憲性。大法官指出第八項(xiàng)修正案沒有明確的界定什么情況屬于殘酷而非常，這是個(gè)開放性的條文，美國也從未有禁止對未成年人適用死刑的法規(guī)。但聯(lián)邦最高法院仍堅(jiān)持主張對16歲以下的罪犯判處死刑，顯然違犯了憲法第八修正案中的“不得施加殘酷和非常的懲罰”的規(guī)定。此案中，法庭多數(shù)派的觀點(diǎn)由大法官斯蒂文斯主筆。為了推翻州立法，證明對未成年的死刑判決是酷刑，大法官強(qiáng)調(diào)一方面國內(nèi)對此已形成共識(shí)，國內(nèi)所有的州法都考慮不對16歲以下未成年適用死刑。另一方面依據(jù)1948年以來調(diào)查數(shù)據(jù)，各地尚未有16歲以下的罪犯被判死刑。斯蒂文斯大法官最后引用了美國法學(xué)會(huì)關(guān)于未成年死刑在《美國模范刑法典》的描述，強(qiáng)調(diào)文明社會(huì)將不能容忍對兒童的適用死刑場景，因此推出推翻州法的客觀必要性。(13)參見Thompson v.Oklahoma，487 U.S.815(1988).聯(lián)邦最高法院大法官在解釋開放性憲法規(guī)定時(shí)，其主觀因素起到了重要影響。當(dāng)解釋權(quán)掌握在法官手中，法官必然將集中援引支持其立場的相關(guān)淵源進(jìn)行論證，尤其涉及到與聯(lián)邦政策不一致的州法時(shí)。

作為聯(lián)邦制國家，美國各個(gè)州與聯(lián)邦政府的關(guān)系并不是典型的中央與地方類型，但是通過違憲審查機(jī)制，美國形成了聯(lián)邦最高法院對各級(jí)法院的強(qiáng)勢管轄權(quán)，聯(lián)邦最高法院通過憲法解釋維護(hù)了聯(lián)邦憲法的權(quán)威，借助具體判例，通過司法審查否定與聯(lián)邦憲法不一致的州法。由上述違憲審查的實(shí)踐看，美國的違憲審查制度將對地方立法的負(fù)面評(píng)價(jià)體現(xiàn)為在司法審判中推翻依據(jù)地方法規(guī)做出的裁判。在普通法系國家，當(dāng)涉及到社會(huì)一致性標(biāo)準(zhǔn)、體系一致性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則穩(wěn)定性標(biāo)準(zhǔn)的互動(dòng)，推翻是一種重要的法律程序。比起法院維持原判，推翻更能滿足規(guī)則穩(wěn)定性的標(biāo)準(zhǔn)和遵循先例原則所蘊(yùn)含的價(jià)值。推翻先例被視為一種歷史演化的形態(tài)，以國家為視角，上述立法被聯(lián)邦最高法院推翻實(shí)質(zhì)上具有社會(huì)秩序一致性的客觀要求，個(gè)別州的立法被推翻，則這一規(guī)則在其他州的穩(wěn)定性和確信力就降低，地位變得不穩(wěn)定。(14)參見[美]艾森伯格：《普通法的本質(zhì)》，張曙光等譯，法律出版社2004年版，第132頁。但美國有縱向?qū)彶榈木窒扌砸搀w現(xiàn)在司法裁判過程中。通過司法判例推翻進(jìn)而否定地方立法的路徑無法回避司法程序缺少靈活性。如果出現(xiàn)與憲法不一致的情形，借助個(gè)案審理附帶處理，不再適用該法規(guī)，法院無權(quán)撤銷違憲法律，只能拒絕適用。這導(dǎo)致了憲法糾偏方式與法規(guī)合憲性需求之間的巨大差距。

三、我國對地方立法憲法合憲性審查的特色

憲法的監(jiān)督機(jī)制具有一定的普遍性。其一，憲法監(jiān)督機(jī)制的目的導(dǎo)向，對地方立法的審查本著實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的目的。憲法監(jiān)督制度的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)憲法精神，促進(jìn)憲法實(shí)施，完善法制統(tǒng)一。美國聯(lián)邦最高法院通過判例法推翻不適當(dāng)?shù)闹莘ㄟ_(dá)到此目的，我國通過溝通和監(jiān)督將不適合的地方法規(guī)進(jìn)行清理、規(guī)范。其二，在憲法規(guī)定不明確的領(lǐng)域，通過憲法監(jiān)督機(jī)制認(rèn)可符合本國憲法要求的地方立法嘗試，作為下位法對上位法的有效補(bǔ)充。憲法實(shí)施過程中，通過審查地方憲法，發(fā)現(xiàn)地方立法創(chuàng)新、試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。我國的地方立法權(quán)下放到了設(shè)區(qū)的市，針對環(huán)境保護(hù)等問題，經(jīng)歷了合憲性、合法性審查的地方立法試點(diǎn)本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了憲法的認(rèn)可。美國的違憲審查實(shí)踐中也有類似的案例，如美國聯(lián)邦最高法院在第一修正案關(guān)于言論自由不保障淫穢出版物的判例中，明確各地可以依據(jù)本地區(qū)文化特點(diǎn)確定淫穢出版物的標(biāo)準(zhǔn)，美國憲法授予各州在此事項(xiàng)中的相應(yīng)立法權(quán)。(15)參見Alberts v.California，354 US 476(1957).其三，窮盡法律審查后才啟動(dòng)憲法審查的原則。美國對地方法規(guī)的違憲審查程序的啟動(dòng)非常謹(jǐn)慎，窮盡法律審查后才會(huì)訴諸于違憲審查。我國地方法規(guī)的規(guī)范主要體現(xiàn)為合法性審查，憲法審查通過合法性審查監(jiān)督各地法規(guī)，對各地法規(guī)采取合憲推定。我國地方性法規(guī)是由立法機(jī)關(guān)制定的，被推定為合法，在備案審查過程中，地方立法規(guī)范必須經(jīng)歷合法性審查。當(dāng)上位法缺失，或者審查、提請審查主體發(fā)現(xiàn)法規(guī)出現(xiàn)直接違憲的情況時(shí)，才可能啟動(dòng)合憲性審查機(jī)制。

雖然兩國制度上某些方面存在相似之處，但是我國在憲法實(shí)施體現(xiàn)出地方立法合憲性審查制度的獨(dú)特優(yōu)勢。美國的違憲審查制度以司法為中心，通過審判以推翻地方法院結(jié)論的形式負(fù)面評(píng)價(jià)違憲立法，也就是借助判例法推進(jìn)地方法律的規(guī)范。而我國合憲性審查以人大及人大常委會(huì)為中心，對地方法規(guī)的審查主要體現(xiàn)為備案審查形式，通過協(xié)商與溝通完成對不適當(dāng)?shù)牡胤椒ㄒ?guī)的負(fù)面評(píng)價(jià)，并且地方立法違憲的負(fù)面評(píng)價(jià)形式多樣，包括撤銷、修改等。我國合憲性審查制度優(yōu)勢體現(xiàn)為審查主體體現(xiàn)民主、備案審查制度的較高效率、溝通與協(xié)商有助于形成國內(nèi)法規(guī)良性互動(dòng)等。這些制度特點(diǎn)是我們依法治國、維護(hù)憲法權(quán)威的有利制度保障。

(一)我國審查主體和機(jī)制充分體現(xiàn)民主性

我國合憲性審查主體以全國人大及其常委會(huì)為中心，審查主體和機(jī)制體現(xiàn)了鮮明民主性。而由于特定歷史背景、法律傳統(tǒng)、政治需要，美國在縱向?qū)彶橹校?lián)邦政府和國會(huì)對地方立法機(jī)關(guān)的某些立法進(jìn)行制約和否認(rèn)本質(zhì)是出于黨派政治目的。雖然聯(lián)邦最高法院違憲審查中體現(xiàn)出司法機(jī)關(guān)通過司法解釋解決憲法實(shí)施，甚至是成為其憲法發(fā)展的渠道，但是美國以司法為中心的憲法審查制度產(chǎn)生了諸多困境。比如有學(xué)者認(rèn)為美國司法審查的制度造成了反多數(shù)難題。這一觀點(diǎn)由學(xué)者亞歷山大·比克爾提出，他概括了聯(lián)邦最高法院在憲法解釋中的困局。反多數(shù)難題意味著司法審查機(jī)關(guān)有權(quán)宣布立法和行政法規(guī)因?yàn)檫`憲而無效，可以被推翻，這一程序被認(rèn)為是一個(gè)非民選機(jī)構(gòu)推翻了多數(shù)人的意志，是反民主的。(16)參見王云清：《憲法解釋理論的困境與出路——以美國為中心》，清華大學(xué)出版社2017年版，第210頁。他甚至激烈斷言聯(lián)邦最高法院憲法解釋權(quán)是反民主的，這也是美國國內(nèi)其他力量對最高法院的批評(píng)依據(jù)之一。支持比克爾的學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦最高法院將一些新鮮的想法強(qiáng)加于美國公眾，這是“透支民主”(democratic deficit)。(17)參見Benedict Kingsbury，Nico Kirsch and Richard B.Stewart，“The Emergence of Global Administrative Law”，Law and Contemporary Problems，Vol.68(2005)，p.45.

與之對比，我國合憲性審查職能屬于人大及其常委會(huì)，監(jiān)督憲法實(shí)施和進(jìn)行憲法監(jiān)督屬于人大及其常委會(huì)的重要權(quán)力。這與美國的體制決然不同，我國全國人大及其常委會(huì)對地方法規(guī)的合憲性審查是以地方與中央的關(guān)系為基礎(chǔ)的，以人大制度為堅(jiān)實(shí)紐帶的民主機(jī)制。一方面，要正確看待司法主體的定位。憲法是司法機(jī)關(guān)，尤其是法院做出任何裁判的根本依據(jù)。有學(xué)者提出，憲法實(shí)施的形式體現(xiàn)為不違反憲法以及以憲法為依據(jù)，司法機(jī)關(guān)不屬于解釋憲法的主體，在司法程序中憲法的解釋屬于合憲性解釋憲法——是一種對憲法的理解，而不是解釋。(18)參見范進(jìn)學(xué)：《“運(yùn)用憲法”的邏輯及其方法論》，載《政法論叢》2019年第4期。憲法是根本法，在效率和效果前提下，法官需要更加具體的合法判斷標(biāo)準(zhǔn)，相對于法律，憲法的原則性和概括性與法官的實(shí)踐之間還存在空間。法院在依據(jù)法律進(jìn)行審判執(zhí)行等職能時(shí)更重視結(jié)果，或者稱之為效率，因此法官裁判中大多數(shù)情況中依據(jù)法律、法規(guī)的指引即可完成。不同于某些國家，我國合憲性審查的機(jī)關(guān)不可能是司法部門，合憲性審查需要從審查主體權(quán)力級(jí)別與憲法監(jiān)督權(quán)力匹配層面出發(fā)，因此我國司法部門是適用憲法的主體，是從司法角度實(shí)現(xiàn)憲法實(shí)施的主體。另一方面，從民主效果、實(shí)踐成果上均可體現(xiàn)我國憲法監(jiān)督民主主體的優(yōu)越性。我國憲法監(jiān)督主體人大及其常委會(huì)集中體現(xiàn)了我國民主制度特色，能夠充分表達(dá)全國人民的意志，合憲性審查主體具有充分的正當(dāng)性。實(shí)踐充分證明，我國憲法以其至上的法制地位和強(qiáng)大的法制力量，有力保障了人民當(dāng)家作主，有力促進(jìn)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧穩(wěn)定，是符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)、始終沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)的根本法制保證。長期以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面貫徹實(shí)施憲法，積極建設(shè)社會(huì)主義法治，取得歷史性成就。

(二)我國制度層次的豐富性

我國備案審查制度具有豐富的層次的特點(diǎn)，且程序的啟動(dòng)主體多樣。美國對地方法規(guī)的審查以司法體系為依托，由于司法程序的性質(zhì)決定了這一類型的憲法監(jiān)督機(jī)制相對被動(dòng)，個(gè)案審理導(dǎo)致判決影響的地域覆蓋范圍有限。并且因?yàn)榻⒃跈?quán)力制衡基礎(chǔ)上，司法審查以法官為中心的案件審判過程容易形成反向民主悖論，這也是美國司法體系無法解決的一大問題。聯(lián)邦最高法院的法官若主觀上希望推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，也只能在個(gè)案判決意見中以“國內(nèi)共識(shí)”作為論證依據(jù)，如果無法進(jìn)一步論證其正當(dāng)性，那只能在憲法解釋中借助“國際共識(shí)”，乃至“外國法律或者判例”。(19)參見陳希：《美國違憲審查中的外國法和國際法援引研究》，山東大學(xué)2019年博士畢業(yè)論文，第181頁。而援引外國的淵源很容易導(dǎo)致美國國內(nèi)政治分支借助主權(quán)問題對司法結(jié)論產(chǎn)生非議。因此，美國聯(lián)邦最高法院對地方的縱向?qū)彶榱α繂伪。黧w單一。與之相比，我國對地方立法的備案審查制度是多部門、多層次的工作銜接，多方參與其中，形成我國活躍的憲法監(jiān)督機(jī)制。

首先，我國合憲性審查與合法性審查有機(jī)結(jié)合。我國合法性審查與合憲性審查不是割裂的，是有機(jī)結(jié)合的。從具體合憲性及合法性備案審查制度看，合憲性審查是合法性審查的基礎(chǔ)，合法性審查是對合憲性審查的經(jīng)驗(yàn)積累，我國形成了特色的共識(shí)型的糾錯(cuò)模式。(20)參見李松峰：《溝通與協(xié)商是符合國情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3期。我國合憲性主體可以主動(dòng)采取措施，運(yùn)用合法性審查監(jiān)督地方立法，人大專門委員會(huì)與人大常委的法工委在工作中密切聯(lián)系，可以主動(dòng)發(fā)起審查調(diào)查。比如2017年在中央督察組就甘肅祁連山生態(tài)破壞問題展開專項(xiàng)督察后，甘肅省人大常委會(huì)自行修改了《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，糾錯(cuò)效果顯著。近三年的備案審查報(bào)告體現(xiàn)出對地方立法規(guī)范的工作中，以合法性審查為主，但是專門提到要關(guān)注各地直接影響公民權(quán)利、義務(wù)立法及備案審查工作。《全國人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃》除了重申備案審查具有保障中央令行禁止、憲法法律實(shí)施功能之外，還增加了“促進(jìn)提高行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件制定水平”的要求，重視適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，重視對于黨中央重大決策不相符、與國家重大改革方向不一致、因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生重大變化而不適宜等情況。(21)參見朱寧寧：《聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問題》，載《法制日報(bào)》2018年10月16日。

其次，對地方立法的合憲性審查體現(xiàn)了中央與地方的層次劃分和互動(dòng)，并且地方人大在維護(hù)法制統(tǒng)一的重要作用也得到體現(xiàn)。我國憲法賦予地方立法更大的空間，這要求憲法審查制度的發(fā)展與之對應(yīng)，從運(yùn)行體制到明確實(shí)施主體等各環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善，讓憲法活力增強(qiáng)是保障地方立法工作、地方法治發(fā)展的法制保障，也為地方人大發(fā)揮更大作用創(chuàng)造良好的法制條件。地方人大在地方法規(guī)的合法性審查工作中的重要作用不應(yīng)被忽視。我國的備案審查體制，尤其是地方人大及政府大量的合法性審查經(jīng)驗(yàn)，將在面對上位法缺失的情況下，為未來完善和推進(jìn)我國憲法合憲性審查提供有效思路。我國憲法實(shí)施的特點(diǎn)之一是層次豐富，地方法規(guī)的備案審查機(jī)制也是建立在憲法合憲性審查的基礎(chǔ)上的。因此，不能割裂人大及常委的合憲性審查與地方各級(jí)人大及政府的合法性審查，以及人大的審查與政府的審查，我國的政治制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然是依據(jù)職能分類，各個(gè)主體有機(jī)統(tǒng)一，是一個(gè)整體，而不是彼此的完全獨(dú)立和權(quán)力制衡的關(guān)系。

最后，我國憲法合憲性審查的參與主體非常豐富。我國合憲審查機(jī)制中，不僅可以由合憲性審查權(quán)主體行使權(quán)力，還可以由其他主體提出審查建議。在我國公民提出備案審查建議的方式得到重視，這是由于公民和其他組織的權(quán)利直接受到地方法規(guī)的影響。如在2017年備案審查報(bào)告中，由北京大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)、人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所的4位學(xué)者聯(lián)名提出了一項(xiàng)審查建議，針對涉及人口與計(jì)劃生育的地方性法規(guī)中關(guān)于“超生即辭退”的規(guī)定建議進(jìn)行審查研究。就此問題人大法工委于2017年9月致函有關(guān)地方人大常委會(huì)，建議對有關(guān)地方性法規(guī)中類似的控制措施和處罰處分處理規(guī)定做出修改。同年，上海大學(xué)等20多所高校108位知識(shí)產(chǎn)權(quán)專業(yè)研究生聯(lián)名提出的審查建議中，建議對地方性法規(guī)中規(guī)定的著名商標(biāo)制度進(jìn)行審查研究。人大法工委于2017年11月致函有關(guān)地方人大常委會(huì)，要求對有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)予以清理廢止，并致函國務(wù)院法制辦公室，建議其對涉及著名商標(biāo)制度的地方政府規(guī)章和部門規(guī)范性文件同步進(jìn)行清理。公民提出憲法審查建議是公民指出地方性法規(guī)不恰當(dāng)?shù)闹匾绞剑枪裣碛械臋?quán)利。與西方國家片面強(qiáng)調(diào)程序正義相比，體現(xiàn)了我國合憲性審查制度對實(shí)質(zhì)正義的重視和保障。

(三)我國工作方式以合作、溝通為主

我國地方立法的憲法監(jiān)督的工作方式以溝通為主。美國的縱向司法審查具有事后審查、被動(dòng)審查的特點(diǎn)，其憲法審查的結(jié)果從形式上體現(xiàn)為推翻依據(jù)不適當(dāng)?shù)胤搅⒎ǘa(chǎn)生的判決，否認(rèn)相關(guān)法規(guī)的合憲性。依據(jù)美國權(quán)力結(jié)構(gòu)，法院對地方立法機(jī)關(guān)的關(guān)系并不是協(xié)作而是對立的，是服務(wù)于分權(quán)的。美國司法審查從維護(hù)聯(lián)邦地位和保持與各州的權(quán)力制衡的目的出發(fā)，法官主觀評(píng)價(jià)美國憲法的績效，包括州法是否保障了個(gè)人權(quán)利和自由、是否有助于聯(lián)邦政治穩(wěn)定等。最終解釋權(quán)在聯(lián)邦最高法院的手中，如果聯(lián)邦最高法院推翻了某個(gè)地方立法，那么其判決是終局性的。這種方式形成判決結(jié)果不穩(wěn)定、法規(guī)政策不穩(wěn)定等問題。美國聯(lián)邦最高法院通過推翻一個(gè)州的判例來否定地方立法，此局部改變無法解決其他州的問題，并且容易形成人們對憲法規(guī)范的困惑，導(dǎo)致聯(lián)邦憲法解釋搖擺不定，而真正擁有憲法審查權(quán)力的主體又是被動(dòng)的，憲法監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不順暢。

目前，我國糾錯(cuò)解決程序是提出修改建議并協(xié)商，結(jié)局是建議自查。我國對地方的審查程序是事先預(yù)防與事后糾錯(cuò)結(jié)合，合憲性審查與合法性審查結(jié)合，合憲性審查、合法性審查內(nèi)嵌在備案審查機(jī)制中的。我國程序的特點(diǎn)是溝通和協(xié)商為主，不是簡單推翻。在協(xié)商為特點(diǎn)的審查過程中，我國對地方立法規(guī)范采取的是一種審查主體擁有主動(dòng)性的且發(fā)揮立法主體自查自糾能動(dòng)性的過程。比如在近幾年的《備案審查報(bào)告》中提到的“收容制度”的廢止問題，人大及其常委會(huì)對地方相關(guān)法規(guī)的清理和廢止建議以協(xié)商的形式傳達(dá)，通過保持與地方立法機(jī)關(guān)的密切聯(lián)系，依托于備案審查制度，逐步清理了收容等相關(guān)不合適的地方法規(guī)。我國的備案審查以“溝通、協(xié)商”為特色，在此過程中力求審查與被審查主體在認(rèn)識(shí)上達(dá)成一致，形成一種共識(shí)式糾錯(cuò)機(jī)制，最終達(dá)到貫徹落實(shí)黨中央要求，促進(jìn)憲法實(shí)施的目的。

從本質(zhì)上講，協(xié)商溝通的工作特點(diǎn)源自于我國權(quán)力機(jī)關(guān)之間并不是權(quán)利制衡的關(guān)系，而是一種權(quán)力分工關(guān)系。有學(xué)者提到：一國采取何種憲法監(jiān)督體制，取決于該國的歷史傳統(tǒng)、政治制度與法律結(jié)構(gòu)，尤其是其政治制度。我國政治體制不是三權(quán)分立，是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的，依照職能分類設(shè)置國家機(jī)關(guān)，配置權(quán)力。(22)參見胡錦光：《中國憲法問題研究》，新華出版社1998年版，第205頁。與美國相比，我國備案審查模式以溝通和協(xié)商為基礎(chǔ)，其合理性在于西方違憲審查建立在權(quán)力分立基礎(chǔ)之上，是一種對抗式的、否定型，形成審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)的對峙，實(shí)現(xiàn)其權(quán)力制衡的目的。我國國家機(jī)關(guān)以職能劃分，彼此只是分工不同，目的是一致的。中共十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了人民代表大會(huì)制度的發(fā)展方向?yàn)楦骷?jí)人大及其常委會(huì)成為負(fù)擔(dān)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。我國合憲性審查制度符合我國政治體制要求，符合我國社會(huì)發(fā)展的客觀需要。我國對地方立法的合憲性審查體系體現(xiàn)出我國國家制度和國家治理的顯著優(yōu)勢，尤其是我國各個(gè)主體相互協(xié)作形成的協(xié)同效應(yīng)是在其他國家無法充分實(shí)現(xiàn)的。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，全國各地立法工作始終沿著社會(huì)主義建設(shè)的方向前進(jìn)。另外，對地方立法的審查程序中，我國保障和鼓勵(lì)多種主體尤其是人民群眾的參與的機(jī)會(huì)，這體現(xiàn)出我國的法制建設(shè)始終密切聯(lián)系群眾，切實(shí)保障人民權(quán)利。

在看到我們制度的優(yōu)越性前提下，也要重視對地方立法的合憲性審查制度建設(shè)的進(jìn)一步完善的可能：第一，增強(qiáng)我國對地方立法備案審查制度的公開性。美國縱向司法審查制度的結(jié)果以法院判例為最終形式體現(xiàn)，從個(gè)案出發(fā)解決聯(lián)邦對地方法規(guī)的規(guī)范，這種形式極易為公眾所知，縱向司法審查容易取得社會(huì)關(guān)注。我國雖然很早就展開了憲法監(jiān)督工作，也不乏公民個(gè)人提起審查建議的案例，但是具體到地方立法的審查工作上仍欠缺公開性。(23)參見李松峰：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3期。各地雖然重視憲法實(shí)施，但是普遍存在無法認(rèn)清憲法與地方法規(guī)的密切聯(lián)系問題。隨著備案審查制度逐步健全，我國合憲性審查工作的社會(huì)影響力逐步加強(qiáng)，將推動(dòng)合憲性審查制度的建設(shè)。第二，重視合法性審查與合憲性審查的區(qū)別，進(jìn)一步明確合憲性審查的條件。我國啟動(dòng)審查的方式豐富，但是由于啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)比較籠統(tǒng)，造成了目前審查主體的工作負(fù)擔(dān)過重的問題，尤其是法工委作為承擔(dān)具體工作的重要主體，需要借助進(jìn)一步清晰的標(biāo)準(zhǔn)，才能高效的推進(jìn)工作。由于法律實(shí)施后應(yīng)被推定合憲，具有法律效力，因此可以強(qiáng)化合法性審查作為合憲性審查過濾機(jī)制的功能，堅(jiān)持窮盡法律適用后進(jìn)行審查?？梢酝ㄟ^地方立法的自我監(jiān)督，將審議法規(guī)的審查條件進(jìn)一步嚴(yán)格。有學(xué)者指出應(yīng)將合憲性審查限定在真正的、純粹的合憲性問題上，也就是法律法規(guī)直接違反憲法的情況。(24)參見田偉：《憲法和法律委員會(huì)規(guī)范合憲性審查的程序類型》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。在區(qū)分合法性審查與合憲性審查時(shí)應(yīng)重視以下兩種情況：一種是如果適用法規(guī)的合法性審查，當(dāng)事人對所適用的法規(guī)合憲性提出了質(zhì)疑；另一種是如果在選擇適用法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，立法機(jī)關(guān)并未制定相應(yīng)法律將憲法具體化，或者雖有法律但是沒有對應(yīng)規(guī)定，無法適用該法律的情況。第三，強(qiáng)調(diào)地方立法的特色。憲法實(shí)施應(yīng)重視各地的發(fā)展水平與文化特點(diǎn)對憲法解釋的影響。我國非常重視各地在當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄐ枨蠛吞厣?，在我?018年的備案審查報(bào)告中提到了設(shè)立地方立法試點(diǎn)，通過地方論證有關(guān)立法的適當(dāng)性、合憲性等。在2019年的備案審查報(bào)告中專門強(qiáng)調(diào)了對特別行政區(qū)的合憲性審查機(jī)制，對特別行政區(qū)本地立法進(jìn)行備案審查的有關(guān)情況，這意味著未來特別行政區(qū)立法合憲性審查中我國憲法的權(quán)威將得到進(jìn)一步彰顯。隨著各地的法規(guī)的數(shù)量增加及調(diào)整主體的復(fù)雜化，重視地方特色的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)可以對我國憲法實(shí)施起到重要推動(dòng)作用。