黃蘇芬 劉 鋼

（宿州學(xué)院，安徽宿州，234000）

一、引言

國(guó)家審計(jì)是政府治理的基石，對(duì)腐敗治理長(zhǎng)期作為國(guó)家治理的核心內(nèi)容。這充分說(shuō)明國(guó)家審計(jì)是提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一，加強(qiáng)腐敗治理離不開(kāi)國(guó)家審計(jì)，國(guó)家審計(jì)有責(zé)任、有義務(wù)、有條件，也有能力發(fā)現(xiàn)、揭露公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中存在的國(guó)家“資源”被直接侵占或間接侵占行為，不斷強(qiáng)化腐敗監(jiān)督與治理，積極發(fā)揮國(guó)家審計(jì)服務(wù)腐敗治理的效用。然而在腐敗治理中，國(guó)家審計(jì)的效用發(fā)揮的前提是要找準(zhǔn)其定位。而比較遺憾的是，通過(guò)回顧已有的相關(guān)研究成果，發(fā)現(xiàn)目前尚無(wú)以“審計(jì)邏輯”為主線開(kāi)展貫通式的國(guó)家審計(jì)邏輯分析的相關(guān)研究，繼而難以為國(guó)家審計(jì)找到清晰而準(zhǔn)確的定位。為此，本文將在腐敗治理的視角下，提出國(guó)家審計(jì)應(yīng)有的定位，以及國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中的效用和具體措施。這一研究對(duì)正確樹(shù)立國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中的定位、有效發(fā)揮其服務(wù)國(guó)家反腐敗治理的效用具有重要意義。

二、國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中的定位

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，腐敗現(xiàn)象日趨加劇，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，反腐敗工作隨之被提到重要位置。近年來(lái)，國(guó)家不斷加大反腐倡廉工作保持高壓態(tài)勢(shì)，就是因?yàn)楦瘮?wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害到國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)安全，并對(duì)政府公信力造成不良影響。黨的十八大提出“反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)，是人民關(guān)注的重大政治問(wèn)題”。2019 年，最高人民檢察院發(fā)布的工作報(bào)告中有一組數(shù)據(jù)充分顯示出強(qiáng)化反腐敗工作必須與強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)同步進(jìn)行。報(bào)告中指出：2018 年，全年共立案?jìng)刹樨澪圪V賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件32551 件50706 人，同比上一年分別上升9.0%和8.1%。國(guó)家審計(jì)是反腐倡廉懲防體系的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著參與腐敗治理、發(fā)揮自身獨(dú)特功能的重要使命，該如何定位、實(shí)施并發(fā)揮應(yīng)有的效力成為中國(guó)國(guó)力可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

那么，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家廉政中的位置與地位是如何界定的呢？新西蘭學(xué)者杰瑞米·波普在其著作《制約腐敗國(guó)廉政體系》中提出了神廟論，將國(guó)家廉政體系形容為一座神廟，由屋頂、支柱和地基組成，屋頂是三大目標(biāo)即可持續(xù)發(fā)展、法制和生活質(zhì)量，支柱是各種機(jī)構(gòu)，地基則是公眾意識(shí)與社會(huì)價(jià)值。其中立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察專(zhuān)員、反腐敗機(jī)關(guān)、公務(wù)員系統(tǒng)、新聞媒體、公民社會(huì)、私人部門(mén)和國(guó)際行動(dòng)者這11 個(gè)部門(mén)就是支柱，它們相互協(xié)作與配合，構(gòu)建成穩(wěn)固的國(guó)家廉政體系。

中國(guó)國(guó)家審計(jì)署于1998 年介入反腐國(guó)家廉政體系并逐漸嶄露頭角，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、審計(jì)公告制度等不斷成為反腐敗的手段，在監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算與收支方面發(fā)揮著無(wú)法替代的作用。在中國(guó)現(xiàn)階段嚴(yán)厲打擊腐敗以及未來(lái)的預(yù)防腐敗，都離不開(kāi)審計(jì)這一專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)的配合。所以說(shuō)，國(guó)家審計(jì)是“國(guó)家廉政體系”建設(shè)不可或缺的一部分，將不斷以其獨(dú)特的功能在反腐敗道路上發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

特別是黨的十九大提出要“把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。其中，國(guó)家審計(jì)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督下的一種專(zhuān)門(mén)監(jiān)督形式。這足以說(shuō)明，國(guó)家審計(jì)已不僅僅是黨和國(guó)家系統(tǒng)構(gòu)建“全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”的重要組成部分，更應(yīng)該是一種地位相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督形式。

正確定位的重要基礎(chǔ)是必須樹(shù)立正確的定位原則，即必須以國(guó)家審計(jì)的特質(zhì)作為一種獨(dú)特的制度供給來(lái)滿足黨和國(guó)家加強(qiáng)腐敗治理的監(jiān)督需求，否則就很可能會(huì)影響到國(guó)家審計(jì)服務(wù)于黨和國(guó)家加強(qiáng)腐敗治理的效用。為此，接下來(lái)本文將首先具體分析我國(guó)國(guó)家審計(jì)的特質(zhì)，然后在此基礎(chǔ)上詳細(xì)分析與闡述國(guó)家審計(jì)加強(qiáng)腐敗治理的正確定位。

三、國(guó)家審計(jì)在腐敗治理中如何發(fā)揮作用

既然國(guó)家審計(jì)是國(guó)家廉政治理體系的支柱，那么它是通過(guò)哪些方式發(fā)揮其功能？首先是預(yù)警功能，就是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中存在的不健康的苗頭和潛在的隱患風(fēng)險(xiǎn)，提前采取措施，把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。除此之外，國(guó)家審計(jì)還具有相對(duì)獨(dú)立且穩(wěn)定的品質(zhì)。關(guān)于這一問(wèn)題，目前學(xué)術(shù)界主要存在兩大觀點(diǎn)或認(rèn)知：經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論和免疫系統(tǒng)論。前者認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)主要是針對(duì)政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況真實(shí)性、合法性和效益性開(kāi)展的一種獨(dú)立的、綜合的、高層次的監(jiān)督形式。但這一論斷雖然強(qiáng)調(diào)了國(guó)家審計(jì)的“獨(dú)立性、綜合性、高層次性”，一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的特質(zhì)，但其最大的問(wèn)題是仍無(wú)法清晰地將國(guó)家審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、稅收監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等專(zhuān)門(mén)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式區(qū)分開(kāi)來(lái)，以至于難以從實(shí)質(zhì)意義上彰顯出國(guó)家審計(jì)的特質(zhì)。后者認(rèn)為國(guó)家審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御功能類(lèi)似于人體免疫系統(tǒng)，進(jìn)而充當(dāng)國(guó)家治理的“免疫系統(tǒng)”。這一觀點(diǎn)將國(guó)家審計(jì)制度提升至國(guó)家宏觀政治經(jīng)濟(jì)管理體系的歷史新高度，因而在理論界和實(shí)務(wù)界均產(chǎn)生了比較深遠(yuǎn)的影響，但這一論斷實(shí)際上更多的是對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系整體特質(zhì)的一種綜合性表述，有待予以進(jìn)一步地深化認(rèn)知與闡述。

本文認(rèn)為，欲深入分析國(guó)家審計(jì)的特質(zhì)，有必要將其對(duì)象、需求、功能、目標(biāo)、客體、內(nèi)容及方法緊密地聯(lián)系和有機(jī)組合起來(lái)。其中，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象是針對(duì)國(guó)有“資源”（包括資金、資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境等）經(jīng)管責(zé)任受托履行情況獨(dú)立開(kāi)展的一種專(zhuān)業(yè)化鑒證、界定與評(píng)價(jià)；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的需求是因國(guó)有資源經(jīng)營(yíng)管理委托代理關(guān)系而產(chǎn)生代理人受托責(zé)任，在公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，代理人可能并不會(huì)“勤勉盡責(zé)”地履行其國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任進(jìn)而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，因此才需要國(guó)家審計(jì)開(kāi)展相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的功能則包括鑒證、界定、評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)包括直接目標(biāo)和終極目標(biāo)，具體是指發(fā)現(xiàn)、抑制（直接目標(biāo)）和促進(jìn)（終極目標(biāo)）國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任履行，依法實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的客體指的是國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任的承擔(dān)者，既包括相關(guān)自然人，也包括相關(guān)組織單元；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容主要包括國(guó)有資源的使用情況、國(guó)有資源目標(biāo)責(zé)任完成情況；國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的方法則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面：系統(tǒng)方法、獨(dú)立性。

綜上所述，本文將國(guó)家審計(jì)的特質(zhì)表述如下：審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，發(fā)現(xiàn)和抑制國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任履行中存在的代理問(wèn)題，審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等多個(gè)領(lǐng)域，以此促進(jìn)國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任履行，依賴專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)方法界定和評(píng)價(jià)，保障公共權(quán)力得以合理運(yùn)行的一項(xiàng)制度性安排。那么，在國(guó)家腐敗治理中，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該具有怎樣的定位呢？國(guó)家審計(jì)對(duì)履行公共責(zé)任過(guò)程中因公共權(quán)力運(yùn)行可能引發(fā)的腐敗問(wèn)題擔(dān)負(fù)著重要的監(jiān)督責(zé)任。公共責(zé)任有很多種，但國(guó)家審計(jì)主要監(jiān)督的是國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任，主要包括使用國(guó)有資源完成相關(guān)目標(biāo)過(guò)程中因財(cái)務(wù)責(zé)任（財(cái)政財(cái)務(wù)收支）和業(yè)務(wù)責(zé)任催生的腐敗問(wèn)題。

四、國(guó)家審計(jì)參與腐敗治理的具體措施

為了更好地建立國(guó)家的廉政體系，充分利用國(guó)家審計(jì)的反腐功能，提出幾點(diǎn)國(guó)家審計(jì)參與腐敗治理的具體措施：

（一）完善法律的建設(shè)，用法律來(lái)保障國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性

雖然在《憲法》中有明文規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督職能，但是在現(xiàn)實(shí)中，基于各種因素的影響，導(dǎo)致了審計(jì)機(jī)關(guān)常常和政府捆綁在一起，缺乏了獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督職能。目前為了更好地確立我國(guó)審計(jì)的獨(dú)立性，其中最有效的方法就是完善法律的建設(shè)，加強(qiáng)法律對(duì)國(guó)家審計(jì)的規(guī)范和保護(hù)。例如把審計(jì)機(jī)關(guān)的人事選拔、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等事項(xiàng)從各級(jí)政府中剝離開(kāi)來(lái)，把關(guān)乎審計(jì)機(jī)關(guān)的掌控權(quán)回歸于審計(jì)機(jī)關(guān)手中，并用法律的形式來(lái)進(jìn)行約束管理，以達(dá)到審計(jì)機(jī)關(guān)從真正意義上的脫離政府的制約，建立獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)部門(mén)。

（二）明確國(guó)家審計(jì)參與腐敗治理的職責(zé)和界限

在我國(guó)的法律中都沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家審計(jì)參與腐敗治理的界限和職責(zé)，這導(dǎo)致了國(guó)家審計(jì)在進(jìn)行腐敗治理時(shí)，嚴(yán)重缺乏了強(qiáng)制性和權(quán)威性。基于此，首先，在審計(jì)工作的主要目標(biāo)中要包含發(fā)現(xiàn)腐敗、預(yù)防腐敗的內(nèi)容，用法律形式明確國(guó)家審計(jì)參與腐敗治理的職責(zé)。在國(guó)家廉政體系中，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的法律地位。其次，為了避免資源的浪費(fèi)，要明確規(guī)定國(guó)家審計(jì)和其他廉政部門(mén)的職責(zé)界限。

（三）完善國(guó)家審計(jì)公告制度，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)

在我國(guó)，審計(jì)問(wèn)責(zé)仍舊屬于行政問(wèn)責(zé)，這容易導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果缺乏公告，無(wú)法實(shí)現(xiàn)審計(jì)的最終作用，基于此，要完善國(guó)家審計(jì)公告制度，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)。首先，要建立并完善審計(jì)公告制度和審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)制度。從法律上來(lái)進(jìn)行制約，明確問(wèn)責(zé)的主體和客體，細(xì)化問(wèn)責(zé)的相關(guān)內(nèi)容和程序。其次，要建立和審計(jì)結(jié)果相對(duì)應(yīng)的處罰措施，不能讓審計(jì)變成一種形式，而是要真正發(fā)揮審計(jì)的作用，審計(jì)結(jié)果是為了更好地進(jìn)行腐敗治理工作的。

五、總結(jié)

關(guān)于在腐敗治理中國(guó)家審計(jì)定位與效用的研究與探討看似屬于單一的理論問(wèn)題，而實(shí)際上其亦具有十分重要的現(xiàn)實(shí)性意義，可以有力地指導(dǎo)國(guó)家審計(jì)強(qiáng)化在腐敗治理的實(shí)踐活動(dòng)。但充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在腐敗治理的作用，必須合理把握其特質(zhì)，進(jìn)而正確定位。而國(guó)家審計(jì)加強(qiáng)腐敗治理效用的發(fā)揮情況則關(guān)乎廣大人民群眾切身利益、社會(huì)公平正義以及黨和政府的生死存亡，絲毫不能予以放松。但我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，不論在國(guó)內(nèi)外，腐敗治理均作為一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的歷史性任務(wù)，務(wù)必持之以恒地保持腐敗治理的高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，謹(jǐn)防“千里之堤毀于螻蟻”，切實(shí)履行好國(guó)家審計(jì)在強(qiáng)化腐敗治理上的“天職”，決不辜負(fù)時(shí)代韶華和人民期待。