沈權(quán)平

（延邊大學 經(jīng)濟管理學院，吉林 延吉 133002）

隨著2020年脫貧攻堅目標的實現(xiàn)，我國將進入“后扶貧時代”。在全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年，除了攻克最后的“硬骨頭”之外，如何固守先前脫貧工作的既得成果，保證穩(wěn)定脫貧，防止已脫貧人口重新陷入貧困泥潭，這是一項既緊迫又長遠的現(xiàn)實問題和戰(zhàn)略問題。習近平總書記指出，脫貧要看質(zhì)量，不能完成脫貧任務(wù)后，過一兩年又大規(guī)模返貧[1]。返貧始終是我國消除貧困的最大難點之一，根除返貧是實現(xiàn)全面脫貧的必經(jīng)之路，是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的重要保障。同時，我國返貧現(xiàn)象中始終存在民族地區(qū)返貧率高于其他地區(qū)的情況，客觀反映出民族地區(qū)的貧困頑固性和返貧高風險性。毋庸置疑，民族地區(qū)將是解決返貧問題的重點區(qū)域，決定著我國穩(wěn)定脫貧的整體質(zhì)量。目前，學術(shù)界對民族地區(qū)返貧問題的研究主要集中于返貧成因[2]、返貧類型[3]及返貧治理路徑[4]等三個方面，對返貧預警的研究較少，尤其是對東北地區(qū)的研究鮮有涉及。因此，本文將以屬于革命老區(qū)和集中連片貧困地區(qū)的東北邊疆民族地區(qū)①本文主要以吉林省延邊朝鮮族自治州（以下簡稱“延邊州”）為例。其中，延邊州的龍井市、和龍市、汪清縣、安圖縣是國家級連片特困地區(qū)貧困縣（以下簡稱“國貧4縣”）、圖們市是省級連片特困地區(qū)貧困縣，是東北邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅主戰(zhàn)場之一。為考察區(qū)域，探討構(gòu)建返貧預警機制，旨在為邊疆民族地區(qū)鞏固脫貧成果提供參考，以期勾勒出邊疆民族地區(qū)返貧預警的有效機制。

一、東北邊疆民族地區(qū)脫貧特征

近年來，東北邊疆民族地區(qū)貧困人口規(guī)模減少了近90%，貧困發(fā)生率下降至1%以下，脫貧攻堅工作成效顯著。但在整個貧困人口脫貧過程中，始終受到返貧困惑，脫貧和返貧交替出現(xiàn)。究竟是什么原因使東北邊疆民族地區(qū)擺脫不了返貧的陰影？如何治理返貧問題？若想回答這些問題，就必須先了解東北邊疆民族地區(qū)脫貧行為的特征，從而可知貧困人口脫貧背后存在的若干返貧風險。

（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟萎靡下的脫貧

鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展不僅是鄉(xiāng)村振興的重要目標，也是穩(wěn)定脫貧的重要后盾。盡管東北邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅事業(yè)取得了較好成績，但保障穩(wěn)定脫貧、長效脫貧的鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展卻不盡如人意，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)對農(nóng)戶的帶動輻射作用仍然有限。以吉林省延邊州為例，延邊州第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占吉林省的比例由2014年的4.8%下降至2017年的4.4%，國貧4縣的比例始終在2%的水平。無論是邊疆民族地區(qū)還是國家級貧困縣，人均第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值均低于吉林省平均水平。

當前，東北邊疆民族地區(qū)很多貧困村都擁有光伏發(fā)電、木耳、蜂蜜、水稻等集體產(chǎn)業(yè)，但多數(shù)處于起步階段，在市場競爭中未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展撲朔迷離，很難形成對鄉(xiāng)村經(jīng)濟的推動和支柱作用。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，83.3%的貧困村擁有村集體經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，而非貧困村中這一比例僅為45%①根據(jù)筆者2019年上半年對延邊州123個村的扶貧干部進行的問卷調(diào)查，以及對琿春市、汪清縣、龍井市等地的下洼子、磨盤山、光昭等10個村進行調(diào)研后整理計算獲取。下同。。依靠扶貧政策形成的村集體經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，效益不穩(wěn)，處于“自?！睜顟B(tài)，而不享受扶貧政策的多數(shù)鄉(xiāng)村又沒有相應的支柱產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟萎靡的現(xiàn)狀未能得到改善，無法為長久穩(wěn)定脫貧提供有力保障。

（二）鄉(xiāng)村過疏化持續(xù)下的脫貧

隨著工業(yè)化與城市化進程的日益加速，城鄉(xiāng)關(guān)系已發(fā)生根本性改變，大量鄉(xiāng)村人口流向城市地區(qū)，形成了兩極化發(fā)展。東北邊疆民族地區(qū)也不例外，人口的大量外流導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會功能迅速退化，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會衰敗現(xiàn)象。特別是20世紀90年代東北地區(qū)市場化潮流和1992年中韓建交，使大批以朝鮮族居民為主力的鄉(xiāng)村勞動力流向國內(nèi)大城市及韓國、日本等國家。外出務(wù)工人員在城市定居，直接引發(fā)了鄉(xiāng)村“永久性空心化”現(xiàn)象，導致“人口流出—鄉(xiāng)村過疏—鄉(xiāng)村衰敗—永久空心化—村莊消亡”惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計，近10年來東北邊疆民族地區(qū)行政村數(shù)量減少了6%左右，延邊州平均每年消失2個行政村②根據(jù)2007年、2017年《中國民族統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)計算獲得。。

由于東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村人口外流的主力是青壯年人口，必將引發(fā)高齡化現(xiàn)象，使得鄉(xiāng)村面臨物質(zhì)生產(chǎn)、人口再生產(chǎn)和社會生活的危機，“家共同體”凋零、熟人社會瓦解、互助體系解體、社會失去生機[5]。這讓東北邊疆民族地區(qū)面臨“誰來振興”“誰來領(lǐng)路”“誰來種田”“誰來繼承”的困境，從而陷入“人”荒。在鄉(xiāng)村過疏化未得到遏制的情況下，脫貧必將在穩(wěn)定持久方面存在風險。

（三）鄉(xiāng)村醫(yī)療資源匱乏下的脫貧

當前，東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療資源仍然十分匱乏，嚴重影響著長久穩(wěn)定的脫貧。以延邊州為例，2017年鄉(xiāng)村村級衛(wèi)生機構(gòu)覆蓋率為77%，國貧4縣的覆蓋率僅為66%，所在自然村有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比例低于全國平均水平，每千人擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生及衛(wèi)生員僅為1.2人，擁有鄉(xiāng)村注冊護士9人。隨著村級衛(wèi)生機構(gòu)的持續(xù)減少，村辦和私人辦的村級衛(wèi)生機構(gòu)在減少，鄉(xiāng)村醫(yī)生及衛(wèi)生員也在流失。

鄉(xiāng)村醫(yī)療資源不僅在數(shù)量規(guī)模上無法達標，在質(zhì)量上同樣無法滿足需求。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，93%的貧困村發(fā)展受村民患病過多的影響，而非貧困村這一比例同樣高達83.8%。患病村民中一半以上患有重大疾病或有手術(shù)史，考慮到70%的老齡化水平，鄉(xiāng)村醫(yī)療不僅需要解決日常感冒、消化不良等常見病，還要對重大疾病進行日常維護治療。但現(xiàn)有的鄉(xiāng)村醫(yī)療資源根本無法解決這一問題，因此，東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村面臨較高的因病返貧風險。

（四）鄉(xiāng)村居民收入結(jié)構(gòu)不合理下的脫貧

當前，鄉(xiāng)村居民收入是衡量貧困程度和能否退出貧困的重要指標，直觀反映了農(nóng)戶的生活水平。東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村常住居民人均可支配收入與其所屬省份平均水平之間始終存在較大差距。盡管近年來這種差距在不斷縮小，但從總量上看，東北邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)村居民仍然處于收入較低的水平。以延邊州為例，2017年延邊州鄉(xiāng)村常住居民人均可支配收入為吉林省平均水平的80%，而國貧4縣的這一比例為70%。

東北邊疆民族地區(qū)不僅在鄉(xiāng)村居民收入規(guī)?？偭可洗嬖诓蛔悖匾氖?，其收入結(jié)構(gòu)不合理對穩(wěn)定脫貧有不利影響，加大了脫貧人口返貧的可能性。東北邊疆民族地區(qū)多數(shù)貧困人口的脫貧主要依靠轉(zhuǎn)移性收入的增長，其中政府補貼和退休金的增長是脫貧的“兩架馬車”，也就是通常所說的“輸血式”扶貧，非轉(zhuǎn)移性收入的貢獻度不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，脫貧人口家庭年收入中轉(zhuǎn)移性收入平均占60%，國貧4縣更是接近70%。也就是說，一旦轉(zhuǎn)移性財政收入不能持續(xù)增長，就很容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。

（五）鄉(xiāng)村教育沒落下的脫貧

扶貧先扶智，發(fā)展鄉(xiāng)村教育是脫貧攻堅事業(yè)中的重要環(huán)節(jié)，也是阻斷貧困代際傳遞的主要措施，然而東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村教育資源短缺，鄉(xiāng)村教育整體沒落的頹勢并未得到改變。以延邊州為例，2014～2017年鄉(xiāng)村中小學、幼兒園規(guī)模由302所減少至237所，縮減21.5%；專任教師規(guī)模由8 774人減少至7 789人，縮減11.2%；在校生規(guī)模由61 388人減少至56 841人，縮減7.4%。值得關(guān)注的是，行政村所在的學校，特別是小學數(shù)量急劇下降，2014～2017年鄉(xiāng)村小學由78所減少至20所，降幅達74%①根據(jù)2015年、2017年《延邊朝鮮族自治州統(tǒng)計年鑒》計算得到，降幅包括鄉(xiāng)村小學之間的合并而引起的數(shù)量上的減少。，專任教師和在校生數(shù)量也分別減少了43.5%和22.2%。鄉(xiāng)村小學的快速減少反映了該地區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育面臨的窘境和危機。

此外，東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村職業(yè)教育和農(nóng)民教育同樣不盡如人意。一是多數(shù)已接受過相關(guān)培訓的村民反映培訓內(nèi)容在實際就業(yè)和生產(chǎn)中的應用程度不高，培訓實際效果仍有待提高。二是當前村民教育只停留在以農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和普及為重點的村民技術(shù)教育，缺乏以村民意識教育為重點的專業(yè)教育[6]。三是缺乏對老年人群體的培訓及健康教育和心理教育。各類鄉(xiāng)村教育的薄弱必將阻礙鄉(xiāng)村的“造血能力”，對穩(wěn)定脫貧成果提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，也為脫貧人口返貧埋下了隱患。

二、東北邊疆民族地區(qū)返貧形成機理

通常來說，返貧現(xiàn)象是政策制定、經(jīng)濟波動、天災人禍等多重因素影響下的產(chǎn)物。東北邊疆民族地區(qū)已脫貧或在貧困線附近人口的返貧現(xiàn)象有其獨特的形成機理。在了解脫貧特征的前提下，從返貧現(xiàn)象的發(fā)生基礎(chǔ)和觸發(fā)機制兩個維度對返貧形成機理進行闡釋，才能對構(gòu)建返貧預警機制形成更好的認知。

（一）東北邊疆民族地區(qū)返貧現(xiàn)象的發(fā)生基礎(chǔ)

1.宏觀條件為返貧現(xiàn)象創(chuàng)造了環(huán)境。第一，縣域經(jīng)濟的薄弱是返貧現(xiàn)象發(fā)生的基礎(chǔ)條件。區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展程度對貧困治理和鄉(xiāng)村發(fā)展都是重要的保障和后盾，當下“城市反哺農(nóng)村”的城鄉(xiāng)關(guān)系使鄉(xiāng)村發(fā)展與所在城市發(fā)展程度密切相關(guān)。東北邊疆民族地區(qū)屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，以吉林省為例，2017年各縣GDP排名處于末六位的分別是安圖、汪清、龍井、和龍國貧4縣和長白、圖們等2個省級貧困縣，均屬于邊疆民族地區(qū)?？h域經(jīng)濟的薄弱使城市無法向鄉(xiāng)村提供穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境和有效的經(jīng)濟扶持，從而加速了鄉(xiāng)村的凋敝，引發(fā)了更多鄉(xiāng)村人財物的流失。第二，市場的全面退出，使返貧擁有了一定的市場環(huán)境。當前，在加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，國家和市場對鄉(xiāng)村的投入成本越來越高，尤其是對已形成大面積過疏化的東北邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)村來說，投入成本更高，而產(chǎn)出效益卻微乎其微。盡管國家通過鄉(xiāng)村振興和精準扶貧給予鄉(xiāng)村大量傾斜，但政策效果本身是長期的過程，不可能一蹴而就，反觀市場在產(chǎn)出效益低下時，必然會選擇退出來進行回應[7]。第三，社會解構(gòu)加速，使返貧現(xiàn)象的發(fā)生有了一定的支撐。以東北邊疆朝鮮族社會為例，在勞務(wù)輸出和城市化的雙重影響下社會解構(gòu)正在不斷加速，特別是鄉(xiāng)村社會已到了崩潰的邊緣。東北邊疆朝鮮族社會的外出務(wù)工與其他中西部地區(qū)最大的不同之處在于，務(wù)工地點多數(shù)在韓國和日本。因回國探親成本較高、假期不足等原因，使外出務(wù)工人員回國探親短則3年、長則10年，甚至更長時間。人情的疏遠引發(fā)親情危機和人際關(guān)系的脆弱，最終在鄉(xiāng)村演變成鄉(xiāng)村社會的崩壞。大多數(shù)東北邊疆朝鮮族外出務(wù)工農(nóng)民“離鄉(xiāng)又離土”，鄉(xiāng)村的意義僅為“若沒有年邁的父母，就沒有理由回去的地方”。以朝鮮族社會為核心的東北邊疆民族地區(qū)廣大鄉(xiāng)村正經(jīng)歷著快速的社會解構(gòu)。

2.微觀條件使返貧現(xiàn)象變?yōu)榭赡?。第一，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟羸弱，使返貧缺少了阻力。東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村過疏化不僅表現(xiàn)在人口的過疏化，產(chǎn)業(yè)的過疏化同樣十分嚴重。一方面，因大量土地閑置，基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了過疏化；另一方面，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟給予農(nóng)戶的分紅有限，起不到對村民的兜底保障作用。強有力的扶貧政策催生出的眾多鄉(xiāng)村新生產(chǎn)業(yè)，在愈發(fā)激烈的市場競爭中能否生存下來，這本身也是一個很大的疑問。第二，鄉(xiāng)村公共服務(wù)匱乏，使返貧發(fā)生增加了概率。在鄉(xiāng)村勞動力大量流出和鄉(xiāng)村社會衰退的背景下，東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源匱乏。首先，鄉(xiāng)村人口的大量減少使得源自政府的公共服務(wù)體系缺少必要人口數(shù)量的承載者。諸多鄉(xiāng)村私人衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村小學、村際公交都因人口減少而被迫廢止。其次，離行政區(qū)域中心越遠，政府各種服務(wù)輻射力量越弱，成為輻射邊緣地區(qū)。最后，鄉(xiāng)村缺乏能夠承載政府公共服務(wù)的社會機制。第三，鄉(xiāng)村增收渠道狹窄，使返貧具備了必備條件。當前，我國經(jīng)濟增長主要在城市，城市的機遇比鄉(xiāng)村多，然而東北邊疆民族地區(qū)廣大鄉(xiāng)村因整體衰退，導致各種機會更少，尤其是在創(chuàng)造收入方面仍缺乏穩(wěn)定的渠道。首先，非轉(zhuǎn)移性收入方面，超過80%的收入來源于租地收入，種養(yǎng)采摘、集體分紅等方面收入有限。其次，受經(jīng)商收入不穩(wěn)定、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風險機制不健全等因素影響，鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)路徑變得狹窄。同時，少數(shù)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者依靠國家政策獲取了鄉(xiāng)村收入的大部分，眾多一般農(nóng)戶特別是老年人口無法從中獲取保底收入。

（二）東北邊疆民族地區(qū)返貧現(xiàn)象的觸發(fā)機制

1.扶貧不足為返貧現(xiàn)象創(chuàng)造了觸發(fā)條件。第一，政策環(huán)境存在短板，使政策型返貧成為返貧的重要原因。東北邊疆民族地區(qū)在實施扶貧政策過程中仍表現(xiàn)出一些不足，管理上存有缺陷。首先，扶貧思想上把脫貧攻堅工作的重心放在了貧困人口的人均收入是否超過貧困線，缺乏對持續(xù)生計問題的思考。這使得脫貧主要依靠脫貧政策的補貼和補助等“輸血”來實現(xiàn)，脫貧人口并沒有得到根治。加之考評方式本身存在一些漏洞，脫貧攻堅成果極易被刻畫成一串好看的數(shù)字，容易出現(xiàn)“統(tǒng)計已脫貧，現(xiàn)實仍貧困”的窘境。其次，未能有效做好非貧困戶的思想工作，祛除他們的“慕貧” 思想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，62.6%的鄉(xiāng)村存在非貧困戶對現(xiàn)狀不滿的情況，在貧困村更是高達72.1%。此外，近20%的非貧困村存在扶貧干部對本村基本情況不太了解的現(xiàn)象。對非貧困戶和非貧困村的相對“忽視”，也為返貧創(chuàng)造了一定的條件。第二，供體輸出無法持續(xù)削弱了抗風險能力。從東北邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況來看，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村很難得到持續(xù)有效的資源供給。以延邊州地方財政扶貧資金為例，2018年，一般公共預算收入為59億元，而整合投入的扶貧資金為27.1億元①2019年延邊朝鮮族自治州政府工作報告。。因此，缺乏稅源和減稅降費政策的推進下，如此規(guī)模的扶貧資金投入顯然是短期的。同時，供體輸出過程中過多集中在脫貧數(shù)量工作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟領(lǐng)域的扶持，相對忽視了文化、教育、醫(yī)療等鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的扶持，導致經(jīng)濟發(fā)展無法長久，貧困地區(qū)有可能因缺乏外部支援而重新陷入貧困[8]。第三，貧困主體脆弱使脫貧后難以獨立抵抗各種沖擊。東北邊疆民族地區(qū)貧困主體的脆弱是導致返貧最普遍也是最難攻克的問題。首先，貧困人口中普遍存在的“等、靠、要”思想是脫貧的最大勁敵。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍有20.5%的村民對脫貧持“無所謂”或“不想”的態(tài)度，在貧困村，這一比例為30.3%。長期的苦難生活讓這些人對生活產(chǎn)生了麻木，對外援的依賴變得更強，而扶貧工作的“他主性”也導致許多村民失去了主體意志。其次，貧困人口文化程度普遍較低，初中及以上文化程度者只占22%，使得貧困人口學習能力有限，無法熟練掌握扶貧培訓內(nèi)容，經(jīng)營能力更是不足。致富能力的缺失導致家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)依然薄弱，可選擇的生計方式有限，使市場競爭力低下。

2.各類風險增加返貧概率。第一，自然災害是引發(fā)返貧最直接的觸發(fā)因素。一方面，東北邊疆民族地區(qū)有80%以上的區(qū)域是世界氣象組織公認的自然災害多發(fā)區(qū)，平均每2.2年發(fā)生1次澇、旱、雹、冷害等高強度災害。近三年東北邊疆民族地區(qū)幾乎每年都發(fā)生洪澇災害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)損失慘重。東北邊疆民族地區(qū)80%的山區(qū)和60%的耕地是15度及以上的斜坡地，從而導致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維修成本較高。另一方面，自然災害對村集體經(jīng)濟和村民住房的破壞較大，越是貧困地區(qū)越是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，房屋質(zhì)量差，受到的影響就更大。第二，因病、因傷、因殘是返貧發(fā)生的另一大觸發(fā)因素。一方面，在東北邊疆民族地區(qū)，因病致貧和因病返貧是極為普遍的現(xiàn)象?；疾”壤吆袜l(xiāng)村醫(yī)療資源匱乏導致因病致貧現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，因病、因傷、因殘對農(nóng)戶的影響主要表現(xiàn)在影響家庭收入、容易舉家負債、影響家庭其他成員就業(yè)、制約人力資本水平提升等幾個方面[9]。第三，宏觀經(jīng)濟波動成為影響外出務(wù)工農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定性的最大風險。對東北邊疆民族地區(qū)很多外出務(wù)工農(nóng)民而言，他們在韓國或日本務(wù)工賺取的外匯收入成為家庭重要的收入來源，因此，穩(wěn)定的收入對村民的轉(zhuǎn)移性收入影響頗大。當前，日韓等國家受全球經(jīng)濟增長放緩和金融危機、貿(mào)易摩擦等影響，經(jīng)濟增長明顯受阻，很難提供充足的就業(yè)崗位，這使得勞動供需矛盾突出，影響這些人的穩(wěn)定就業(yè)和收入。

三、東北邊疆民族地區(qū)返貧預警機制構(gòu)建

對東北邊疆民族地區(qū)而言，收入水平超過貧困線標準只是脫貧工作的第一步，貧困人口在脫貧后很長一段時間內(nèi)仍然處于脆弱狀態(tài)，抗擊各種潛在風險沖擊的能力嚴重不足。在“后扶貧時代” 來臨之際，應注重已脫貧人口的返貧風險，避免返貧吞噬脫貧成效。因此，應通過構(gòu)建有效的返貧預警機制來降低返貧發(fā)生的可能，以保障已脫貧人口和貧困線附近人口應對各種潛在沖擊。

（一）東北邊疆民族地區(qū)返貧常規(guī)預警

常規(guī)預警是返貧預警機制中的核心環(huán)節(jié)，主要依靠政府部門和社會組織為脫貧攻堅提供良好的保障。

1.多部門聯(lián)合體系是常規(guī)預警的核心。第一，建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的多部門聯(lián)合體系。東北邊疆民族地區(qū)要聯(lián)合發(fā)改委、財政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、氣象、水利、衛(wèi)生等部門組建返貧預警領(lǐng)導小組，在地級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級分別設(shè)立返貧預警中心、辦公室和聯(lián)絡(luò)站，并在村里安排聯(lián)絡(luò)員，形成從地級到村級一脈相承的返貧預警組織體系網(wǎng)[10]，確保信息的暢通和精度。第二，加強村級聯(lián)絡(luò)員隊伍建設(shè)的力度。聯(lián)絡(luò)員主要負責對村民的回訪、記錄和上報等工作，其洞察力和收集數(shù)據(jù)的能力對監(jiān)測工作的精準度和預判會產(chǎn)生較大影響。因此，必須安排專人擔任聯(lián)絡(luò)員，并提高他們的待遇，可在每年新入職公務(wù)員中選拔若干名，設(shè)定服務(wù)期，服務(wù)期結(jié)束后給予一定的回報，確保聯(lián)絡(luò)員隊伍的質(zhì)量和聯(lián)絡(luò)員隊伍的持續(xù)性。第三，發(fā)揮企業(yè)、民間公益組織、民間培訓機構(gòu)和非政府組織等社會團體聯(lián)合的作用。社會團體在提供適合貧困地區(qū)村民風險管理產(chǎn)品和保險機制、拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道、組織技能培訓等方面可發(fā)揮重要作用。同時，委托高校組織專家進行第三方評估。

2.動態(tài)跟蹤體系是常規(guī)預警的關(guān)鍵。第一，在建檔立卡的基礎(chǔ)上建立動態(tài)監(jiān)測機制。從思想、收入、健康、技能、抗風險等五個方面構(gòu)建指標體系，以此為基準，對已脫貧人口和貧困線附近人口進行監(jiān)測。根據(jù)監(jiān)測結(jié)果劃分極易、較易、一般、不易等四類返貧等級，對被監(jiān)測人口進行分級管理。對極易返貧人口保持長期“輸血”，以“幫”為主；對較易返貧人口以“扶”為主，保持一定的政策傾斜和少量的“輸血”，直到立穩(wěn)腳跟為止；對不易返貧人口以“引”為主，短期內(nèi)保持少量的“輸血”，培養(yǎng)其“造血”能力[11]（134）。第二，重點跟蹤監(jiān)測所有村民的健康狀況。尤其是對之前因病致貧的脫貧人口和老年人口進行詳細、實時的集中監(jiān)測，及時掌握醫(yī)療保障享受情況。針對健康風險，可以適當延伸監(jiān)測范圍，建立對非貧困和貧困線附近人口的疾病源頭性預警。同時，相關(guān)部門間應緊密協(xié)作，加強對自然災害的預警，提前準備好應急預案，避免因災返貧。此外，掌握所有村民家庭成員外出務(wù)工情況，與外出人員建立聯(lián)系，實時掌握就業(yè)情況，并根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境給予適當?shù)囊龑Ш惋L險提示，使其能夠從容應對。第三，建立返貧數(shù)據(jù)庫。收集整理東北邊疆民族地區(qū)的返貧案例，結(jié)合動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，模擬多種返貧演化路徑和連鎖反應。提前設(shè)計脫貧后和在貧困線附近時的“故事腳本”，根據(jù)不同的“故事腳本”制定不同的“處理指南”，只要脫貧人口和貧困線附近人口出現(xiàn)與“故事腳本”相似的情況或苗頭，立即按照“處理指南”采取措施。

3.監(jiān)督管理體系是常規(guī)預警的保障。第一，嚴防出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”。盡快轉(zhuǎn)變對扶貧目標的認識，不能只停留在讓貧困人口人均年收入超過貧困線的簡單思維模式，而是要注重貧困人口脫貧后的生計問題，著力改變其生計方式，保證持久生計。只有數(shù)字層面的脫貧與實際情況相符合時，才能保證東北邊疆民族地區(qū)的脫貧攻堅成效，杜絕匆匆脫貧導致的返貧現(xiàn)象再度發(fā)生。第二，完善考核機制。樹立“防止返貧也是政績”的政績觀，提高東北邊疆民族地區(qū)各級干部對返貧的認識，把返貧和脫貧放在同等地位來對待。在對各級干部的考核中，要將返貧發(fā)生率納入評定階段工作中，并設(shè)定為權(quán)重較高的重要指標。同時，注重過程考核，把對于已脫貧和貧困線附近人口的跟蹤監(jiān)測、信息整理、意見反映、返貧預防、解決返貧等過程納入指標體系中，并反映到最終考核結(jié)果中。第三，建立“無死角”監(jiān)督機制。在地級設(shè)立的返貧預警中心內(nèi)部單獨設(shè)置監(jiān)察辦公室，專門進行相關(guān)工作檢查和監(jiān)督信息的上下傳導，負責對返貧預警工作效果的評估[12]。通過明察暗訪、走訪村民等方式不定期檢查返貧預警工作的落實情況，發(fā)現(xiàn)問題，當即問責。同時，廣泛利用司法、媒體及村民的力量，接受各方的監(jiān)督和評價，并保證各方能將返貧預警工作監(jiān)督的聲音及時準確地傳達到相關(guān)政府部門。

（二）東北邊疆民族地區(qū)返貧源頭預警

在常規(guī)預警的基礎(chǔ)上若沒有源頭預警的補充，常規(guī)預警的效果將大打折扣。源頭預警事實上就是一種治理返貧的行為，對阻斷返貧現(xiàn)象有著重要意義。

1.培育中堅農(nóng)民是源頭預警的“驅(qū)動力”。東北邊疆民族地區(qū)頻繁發(fā)生返貧現(xiàn)象的根源在于過疏化所引起的鄉(xiāng)村衰敗。相比單純的人口流失，更嚴峻的困難是中堅農(nóng)民①賀雪峰教授對中堅農(nóng)民的定義為：沒有進城務(wù)工的青壯年農(nóng)民通過擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、開辦小商店、小作坊、提供農(nóng)技服務(wù)等，在不離開農(nóng)村的情況下可以獲得不低于外出務(wù)工的收入水平，即收入來源和社會關(guān)系在農(nóng)村，與農(nóng)村有著密切的利益關(guān)系，擁有完整的家庭，是農(nóng)村公共品供給最積極的參與者。的缺失。東北邊疆民族地區(qū)各鄉(xiāng)村的中堅農(nóng)民普遍低于5%，鄉(xiāng)村失去了前進的主體力量。首先，東北邊疆民族地區(qū)擁有適合中堅農(nóng)民生存發(fā)展的基礎(chǔ)。大規(guī)模的人口外流使得大量的鄉(xiāng)村獲利機會發(fā)生了讓渡，盡管延邊州耕地總量不多，但是撂荒土地較多，較容易滿足中堅農(nóng)民所需的土地規(guī)模。其次，利用新媒體對鄉(xiāng)村進行宣傳，重點針對外出務(wù)工青壯年和臨退休人員，分享鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面的成功案例。除在外務(wù)工人員中營造“鄉(xiāng)村氛圍”外，還要注重知青資源的發(fā)掘。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，知青在“解甲歸田”后對維護鄉(xiāng)村基本秩序和鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮著巨大作用，這對中堅農(nóng)民的形成也是極為重要的[13]。培育中堅農(nóng)民，才能為東北邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村補充必要的內(nèi)生力量，使發(fā)展村集體經(jīng)濟、提高抗風險能力等舉措具備可行性，從而提升返貧預警效果。

2.壯大村集體經(jīng)濟是源頭預警的“蓄水池”。在東北邊疆民族地區(qū)，鄉(xiāng)村過疏化和老齡化問題很難在短期內(nèi)得到解決，因此，村集體需要發(fā)揮保護村民的作用。當常規(guī)預警發(fā)出返貧危險信號時，一些程度較輕的情況應由村集體來解決。這一切都要以村集體經(jīng)濟的壯大為前提，而村集體經(jīng)濟的發(fā)展必須依靠鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺。首先，結(jié)合“一品一村”項目，立足于本地的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇特色產(chǎn)業(yè)，打造區(qū)域品牌。引導農(nóng)戶自主參與、發(fā)出心聲，委托高?；蜓芯繖C構(gòu)制定中長期發(fā)展規(guī)劃，為持續(xù)發(fā)展提供理論支撐。其次，以中堅農(nóng)民為核心發(fā)展產(chǎn)業(yè)，并支持自主延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，為實現(xiàn)村民收入多樣化提供來源。相關(guān)部門和專家要經(jīng)常在銷售、流通等環(huán)節(jié)進行指導，促進線上線下互動發(fā)展。

3.提高抗風險能力是源頭預警的“助推器”。東北邊疆民族地區(qū)農(nóng)戶抗風險能力的短缺是返貧發(fā)生的重要觸發(fā)因素，而抗風險能力的提高也能很好地反映常規(guī)預警的效果。首先，重建鄉(xiāng)村熟人社會模式，加強鄰里間的互惠，阻斷鄉(xiāng)村社會人情過疏、碎片化和原子化狀態(tài)的蔓延。加強鄉(xiāng)村意識教育，重新注入“共同體”思想，讓鄰里間的聯(lián)系成為防止返貧的第一道預警。其次，地方政府實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，以及在社會救助和轉(zhuǎn)移支付方面，為受災農(nóng)戶和缺少勞動能力的村民提供相應的支援和兜底保障，均可以提高各類人群的抗風險能力。延邊州正在實施的貧困人口“五道防線”政策，有效保障了在發(fā)生風險沖擊時能夠應對各種沖擊。同時，提供基于市場的農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村小額人身意外保險等各類保險，提高村民的參保意識。此外，要加強對貧困線附近人口的保障，提高其應對各類風險的能力。

四、結(jié) 語

隨著我國進入“后扶貧時代”，如何確保脫貧攻堅工作已取得的成果，實現(xiàn)脫貧工作從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)換已成為當前的緊要任務(wù)。東北邊疆民族地區(qū)的扶貧工作雖然取得了較好成果，但減貧壓力依舊巨大，如何通過構(gòu)建有效的返貧預警機制來防范脫貧人口返貧成為東北邊疆民族地區(qū)接下來的首要工作。過去，東北邊疆民族地區(qū)返貧治理工作集中在基于后期干預的重新脫貧，而不是對返貧現(xiàn)象的先前預防。因此，應從源頭上分析東北邊疆民族地區(qū)返貧現(xiàn)象的形成機理，根據(jù)形成機理構(gòu)建相應的返貧預警機制，即構(gòu)建常規(guī)預警和源頭預警相結(jié)合，政府及社會團體、村民及村集體共同參與的返貧預警機制，從源頭上進行防范，切斷返貧演化路徑，從根本上解決東北邊疆民族地區(qū)返貧現(xiàn)象頻發(fā)的問題。