胡中華

一、引 言

自然資源是維系人類生存與發(fā)展的客觀基石。對(duì)自然資源的調(diào)查、勘探、開(kāi)采與利用，事關(guān)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定供給，關(guān)系國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全與生態(tài)安全。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)自然資源領(lǐng)域的制度建設(shè)成為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十九大四中全會(huì)通過(guò)的 《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出 “加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度”的重大舉措。為了落實(shí)這一措施，推進(jìn)自然資源治理法治化、治理體系和能力的現(xiàn)代化，自然資源部于2020年1月發(fā)布了 《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是 “重點(diǎn)研究制定自然資源調(diào)查條例”。這意味著在新的歷史時(shí)期，制定 《自然資源調(diào)查條例》，在自然資源監(jiān)管實(shí)務(wù)部門(mén)內(nèi)已經(jīng)形成了一定的共識(shí)，進(jìn)入行政法規(guī)立法預(yù)備議程。特別需要指出的是，無(wú)論是中央，還是自然資源監(jiān)管部門(mén)，都已經(jīng)了解到現(xiàn)行自然資源調(diào)查、評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)制度存在諸多缺陷，如 “各類自然資源調(diào)查工作分散在各個(gè)主管部門(mén)，造成已有調(diào)查成果數(shù)出多門(mén)、粗細(xì)不均、重復(fù)交叉，難以直接綜合利用”[1]等問(wèn)題。消除這些制度缺陷，填補(bǔ)制度漏洞，就需要制定 《自然資源調(diào)查條例》，建立健全“統(tǒng)一自然資源調(diào)查制度、統(tǒng)一組織開(kāi)展、統(tǒng)一法規(guī)依據(jù)、統(tǒng)一調(diào)查體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)的 ‘六統(tǒng)一’自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系”，使之能夠徹底解決各類自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)不統(tǒng)一的問(wèn)題，全面查清各類自然資源的分布狀況，形成一套全面、完善、權(quán)威的自然資源管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化國(guó)土空間變化監(jiān)測(cè)體系，以滿足自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求[2]。但是，令人遺憾的是，自然資源部制定的 《自然資源部2020年立法計(jì)劃》中并沒(méi)有將起草 《自然資源調(diào)查條例》列入。這說(shuō)明，將制定 《自然資源調(diào)查條例》的頂層政策轉(zhuǎn)換為行政法規(guī)，乃至被遵照?qǐng)?zhí)行，還面臨很多困難。其中之一，就是必須向立法者、社會(huì)清晰闡明制定《自然資源調(diào)查條例》的法理依據(jù)。除此之外，對(duì)于自然資源調(diào)查制度，理論界尚需要進(jìn)一步深化研究，將實(shí)務(wù)部門(mén)關(guān)于自然資源調(diào)查事理的闡述轉(zhuǎn)化為關(guān)于自然資源調(diào)查制度法理的論證。這種法理依據(jù)不應(yīng)當(dāng)局限于一種簡(jiǎn)單的事理陳述，主張以統(tǒng)一的 《自然資源調(diào)查條例》取代現(xiàn)行分散于不同法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的自然資源調(diào)查規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)深入地透視還原論下現(xiàn)行制度的重大缺陷，揭示整體論下統(tǒng)一自然資源調(diào)查所必須的法律支撐——這是制定 《自然資源調(diào)查條例》的新法理。如此，方能使 “綠水青山就是金山銀山”[3](P12)、“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”[3](P76)的綠色發(fā)展新理念落地為法律制度，使自然資源治理法治化、治理體系和能力現(xiàn)代化具有堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。

二、自然資源調(diào)查制度的法理邏輯

建立健全自然資源調(diào)查制度，面對(duì)的首要問(wèn)題，就是解釋、證成自然資源調(diào)查制度的正當(dāng)性。唯有正當(dāng)?shù)闹贫?，才是需要被建立、被完善的制度。在我?guó)全面深化依法治國(guó)、全面推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，法治化、現(xiàn)代化是制度正當(dāng)性的根本所在。對(duì)于自然資源調(diào)查制度而言，其正當(dāng)性必須體現(xiàn)為推進(jìn)自然資源治理的法治化、現(xiàn)代化。

(一)以自然資源調(diào)查制度化推進(jìn)自然資源治理法治化

1.自然資源治理法治化的價(jià)值。自然資源法治化，是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程和靜態(tài)的制度的結(jié)合，其價(jià)值體現(xiàn)在如下方面。第一，科學(xué)立法、有法可依。通過(guò)各種人為努力，使自然資源領(lǐng)域內(nèi)的各種人類活動(dòng)都有相應(yīng)的制度加以規(guī)范、調(diào)整，不存在 “無(wú)法可依”的法律漏洞。第二，有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法。習(xí)近平指出：“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民?！盵4](P37－38)自然資源領(lǐng)域的行政權(quán)力的行使必定在法律框架內(nèi)，依據(jù)法律而行使。對(duì)于自然資源監(jiān)管者而言，嚴(yán)格執(zhí)行法律，管制對(duì)自然資源的使用行為，不僅是權(quán)力，更是職責(zé)，是監(jiān)管者履行法定義務(wù)的必然要求。第三，人民性。人類的任何活動(dòng)都直接或者間接地與自然資源的利用有關(guān)。我國(guó)在 《憲法》上宣布自然資源歸全民所有，保障人民利用自然資源的合法權(quán)益。這是我國(guó)通過(guò)最高法律的形式體現(xiàn)出自然資源利用、管理以及相應(yīng)的制度安排的人民性。建立健全自然資源調(diào)查制度，正是保證民眾利用自然資源合法權(quán)益的重要工具，是自然資源治理具有人民性的體現(xiàn)。

自然資源法治化的目標(biāo)有很多，關(guān)鍵有兩點(diǎn)：第一，確保自然資源的利用與監(jiān)管的可預(yù)期性。這是一般性法治最大價(jià)值——可預(yù)期性在自然資源領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。人在社會(huì)之中，出于滿足各種需要的目的而實(shí)施千形百態(tài)的行為，勢(shì)必存在利益的相互沖突。法律制度就成為調(diào)節(jié)這些利益沖突的工具，承認(rèn)或者認(rèn)可某些利益訴求、排斥甚至否決另外一些利益訴求。這樣，使在法律制度下的民眾得以基于對(duì)合法利益與非法利益的區(qū)別而選擇自身行為，無(wú)需擔(dān)心自身合法利益被他人非法侵害；也無(wú)需擔(dān)心自身自由被他人無(wú)故侵犯。在自然資源領(lǐng)域中，對(duì)于自然資源的利用與監(jiān)管，也涉及各種相互沖突利益的承認(rèn)與否決的問(wèn)題，因而需要相應(yīng)的自然資源法律來(lái)確認(rèn)某些利益為合法的，某些利益為非法的，從而在相互沖突的利益之間予以合法性排序，建立起利益保護(hù)的可預(yù)期性。當(dāng)前，之所以呼吁制定 《自然資源調(diào)查條例》，建立健全自然資源調(diào)查制度，其目的也在于為自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)所涉及的相互沖突的利益建立法律秩序，確定可預(yù)期性。例如，在進(jìn)行自然資源調(diào)查時(shí)，自然資源的使用權(quán)人可能出于自身私利的目的，不愿意向調(diào)查人員提交相應(yīng)的資料，或者不允許調(diào)查人員進(jìn)入自然資源使用現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行必要的記錄、拍攝影像資料等。顯然，此時(shí)，調(diào)查人員行為所代表的利益就與使用權(quán)人的私利之間產(chǎn)生了沖突。如果缺乏相應(yīng)的制度對(duì)這些利益予以排序，不論調(diào)查人員，抑或使用權(quán)人，都無(wú)法合理預(yù)測(cè)對(duì)方行為，也就無(wú)法決定自身應(yīng)采取的對(duì)策。如果相關(guān)法律、《自然資源調(diào)查條例》中對(duì)此予以的規(guī)定，建立了相互沖突的利益之間可預(yù)期性，那么雙方當(dāng)事人就可以根據(jù)該規(guī)則而采取相應(yīng)的對(duì)策，無(wú)需擔(dān)心對(duì)方當(dāng)事人的反應(yīng)。

第二，保證自然資源利用與監(jiān)管的人民性。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，對(duì)自然資源的開(kāi)采、利用與監(jiān)管，其最終目的在于使人民獲得利益。因此，一方面人民有權(quán)利對(duì)自然資源的利用與監(jiān)管行為實(shí)施必要的監(jiān)督，另一方面人民有權(quán)利獲得自然資源收益。當(dāng)然，保證自然資源的利用與監(jiān)管正常進(jìn)行的前提條件，就是對(duì)自然資源進(jìn)行必要的調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)。如果自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，缺乏人民性，那么自然資源的利用與監(jiān)管，肯定就沒(méi)有人民性。如果在制定 《自然資源調(diào)查條例》時(shí)，充分考慮到不法分子獲取非法自然資源利益的叵測(cè)行為，有針對(duì)性地設(shè)置防范規(guī)則，讓他們的不軌之心無(wú)法得逞，那么自然資源利用與監(jiān)管的人民性就得到了保障。

2.自然資源調(diào)查制度化是自然資源治理法治化的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)自然資源法治化的目標(biāo)與價(jià)值，前提條件就是制度化，規(guī)范涉及自然資源利用與監(jiān)管的全部行為。其中，如 《自然資源調(diào)查條例》等基礎(chǔ)性制度建設(shè)尤為重要。正如自然資源部在 《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》中明確指出的，“構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，統(tǒng)一自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，依法組織開(kāi)展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，查清我國(guó)各類自然資源家底和變化情況”，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，是一項(xiàng) “為科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)山水林田湖草的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，保障國(guó)家生態(tài)安全提供基礎(chǔ)支撐，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供服務(wù)保障”的工作。但是，這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作的推進(jìn)，離不開(kāi)制度的加持。因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)制度確定自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的組織形式、實(shí)施方式、經(jīng)費(fèi)保障以及取得的調(diào)查成果的效力，才能夠防止這項(xiàng)工作因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。

自然資源調(diào)查制度構(gòu)成自然資源法治化的基礎(chǔ)。其一，規(guī)范自然資源法治化的基礎(chǔ)事項(xiàng)。自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)是進(jìn)行自然資源監(jiān)管、利用的基礎(chǔ)。自然資源法治化的實(shí)質(zhì)，就是對(duì)自然資源利用與監(jiān)管的全部行為的制度化、規(guī)范化與程序化。制度化是其中的關(guān)鍵。顯然，自然資源法治化，首要之處就是對(duì)構(gòu)成自然資源利用與監(jiān)管基礎(chǔ)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)行為的制度化。如果不能對(duì)構(gòu)成自然資源利用與監(jiān)管基礎(chǔ)的事項(xiàng)進(jìn)行制度化建設(shè)，使之成為重要的基礎(chǔ)性制度被固定下來(lái)，那么整個(gè)自然資源的法治化就將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

其二，制約自然資源法治化的核心要素。自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作不是人單向度地記錄自然資源客觀狀態(tài)。實(shí)際上，在開(kāi)展這種單向度的記錄工作之前，首先需要回應(yīng)一個(gè)前提性問(wèn)題，即自然資源調(diào)查權(quán)力運(yùn)行的合法性，也就是，誰(shuí)有權(quán)力組織調(diào)查、如何組織調(diào)查等。因此，賦予特定機(jī)構(gòu)以開(kāi)展自然資源調(diào)查的權(quán)力，是需要由法律制度預(yù)先明確的。通常的情形是，由各級(jí)政府決定對(duì)自然資源開(kāi)展調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作，然后將具體的實(shí)施工作，以市場(chǎng)化方式外包給一些從事自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的企業(yè)，由它們承擔(dān)具體的工作，自然資源監(jiān)管部門(mén)對(duì)這些調(diào)查成果驗(yàn)收、保管。從這一流程可以看出，自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)雖然是人對(duì)自然資源施加的一種活動(dòng)，以記錄自然資源的客觀狀態(tài)，但是，這種單向度的活動(dòng)卻以自然資源調(diào)查權(quán)力的運(yùn)行為基礎(chǔ)、保障，因此，其中充滿了權(quán)力的身影。其實(shí)，不僅在自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的全過(guò)程中，權(quán)力無(wú)處不在，甚至在整個(gè)自然資源的利用與監(jiān)管過(guò)程中，都必須依賴、依靠權(quán)力。權(quán)力是自然資源法治化的核心元素。但是，權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力，絕對(duì)會(huì)腐敗。防止自然資源調(diào)查權(quán)力腐敗的方法，只有一條，就是制度化?！敖∪珯?quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”[5]制定 《自然資源調(diào)查條例》，就是設(shè)定自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的各項(xiàng)具體制度，將自然資源調(diào)查權(quán)力關(guān)進(jìn)由各種法律和 《自然資源調(diào)查條例》編織的制度之籠中，防止這種權(quán)力的腐敗。

(二)以自然資源調(diào)查制度化推進(jìn)自然資源治理現(xiàn)代化

1.自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵。自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有非常豐富的內(nèi)涵，是一個(gè)多元目標(biāo)的集合體，亦是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一種具體表現(xiàn)形式。“國(guó)家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”，“國(guó)家治理能力就是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面”[6](P91)，“是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成”[7]。從習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的論斷出發(fā)，我們可以推論出自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)涵。

(1)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化是自然資源制度之治。制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要之義。自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首當(dāng)其沖的，也應(yīng)當(dāng)是制度。只有具備相應(yīng)的制度體系，形成了完整的規(guī)則系統(tǒng)，才能夠保證自然資源的利用與監(jiān)管處于嚴(yán)密的制度之網(wǎng)中，才能避免 “無(wú)法可依”的現(xiàn)象。

(2)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化是自然資源效能之治。自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高資源利用效率。自然資源治理體系和治理能力是否現(xiàn)代化，最為重要的一點(diǎn)，就是其能否保障中華民族偉大復(fù)興的物質(zhì)基石——自然資源的可持續(xù)利用，保障生態(tài)安全。習(xí)近平總書(shū)記一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“生態(tài)興則文明興”、“生態(tài)衰則文明衰”[3](P6)。良好的生態(tài)是文明得以興旺發(fā)達(dá)的客觀基礎(chǔ)。新時(shí)代的中華民族比歷史上任何一個(gè)時(shí)期都更接近偉大復(fù)興，但是，如果生態(tài)環(huán)境沒(méi)有保護(hù)好，自然資源不能被高效利用，那么中華民族的偉大復(fù)興將因缺乏基礎(chǔ)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！吧鷳B(tài)環(huán)境沒(méi)有替代品，用之不覺(jué)，失之難存。”[8]制定最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度、最高效的資源利用制度，其目的就在于保護(hù)中華民族生存、延續(xù)與發(fā)展的基礎(chǔ)。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要從兩個(gè)方面努力：其一，具備落實(shí)現(xiàn)行自然資源制度的能力，不讓制度空轉(zhuǎn)，不讓制度淪為紙面上的風(fēng)景；其二，具有應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷的能力，能夠根據(jù)變化的社會(huì)形勢(shì)調(diào)整相應(yīng)的自然資源制度與治理對(duì)策。這兩個(gè)方面的努力，看上去似乎與自然資源制度本身無(wú)關(guān)，但是，“徒法不足以自行”。良好的制度的執(zhí)行，需要人。如同錢(qián)穆先生在 《中國(guó)歷代政治得失》中所指明的，制度本身是一回事，制度的執(zhí)行又是另外一回事，制度的執(zhí)行依賴人，所以考查制度之得失，除了關(guān)注制度本身之優(yōu)良外，還需要關(guān)注人事，即執(zhí)行制度之人的變化而對(duì)制度績(jī)效的影響[9]。誠(chéng)如斯言，制度績(jī)效與制度執(zhí)行之人有極大的關(guān)系。但是，需要進(jìn)一步深思的，制度執(zhí)行之人的選取、考核、任免等，也是制度運(yùn)行的結(jié)果。因此，制度效能的提升，還是必須要依靠更健全、更完備的制度。

(3)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化是自然資源協(xié)同之治。國(guó)家治理，必須采取全方位、全主體、相互協(xié)同的方式，才能取得應(yīng)有的治理效果。自然資源治理也不例外。第一，自然資源治理，必須是全方位的，方能起到應(yīng)有的效果。治理自然資源，是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義，這是生態(tài)的維度。但是，自然資源治理，不僅僅只具有生態(tài)的維度。如果不能從政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的維度全方位地支持自然資源的治理，將難以取得成效。祁連山生態(tài)破壞案件從反向充分地證明了這一判斷。缺乏政治意識(shí)，不能從政治的高度將祁連山自然資源利用、監(jiān)管與中華民族偉大復(fù)興相聯(lián)系，只講 “金山銀山”，不講 “綠水青山”，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也將不復(fù)延續(xù)。第二，自然資源治理，必須是全主體的。政府是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高資源利用效率的第一責(zé)任人，但政府不是唯一的責(zé)任人。保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境、提高資源利用效率，需要全民參與，需要有尖端科學(xué)技術(shù)的支撐?？傊?，全方位、全主體的協(xié)同之治，既是自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，也是其保障。

(4)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化是自然資源公平之治?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[3](P4)，指明生態(tài)環(huán)境、自然資源所具有的公平性。自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須保障自然資源高效利用的成果能夠?yàn)槿w民眾所共享，使全體民眾能夠公平、合理地利用各種自然資源。

(5)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化是自然資源綠色之治。進(jìn)行自然資源的調(diào)查、開(kāi)采、利用與管理，最終是為了提高人民的生活質(zhì)量，而不是為了資本賬戶上金錢(qián)數(shù)量的增長(zhǎng)。因此，自然資源治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，不是為了提高人類對(duì)自然環(huán)境的破壞能力，而是為了延續(xù)地球生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的持久供應(yīng)物質(zhì)資料的能力，是為了綠色發(fā)展。

2.自然資源調(diào)查制度是推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要步驟。

(1)自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的全過(guò)程規(guī)則需要制度化、規(guī)范化與程序化。制度、規(guī)范與程序是三個(gè)含義不同、但又相互聯(lián)系的語(yǔ)匯。在國(guó)家治理法治化、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語(yǔ)境中，制度包括一系列的規(guī)則集合體，尤其是法律的集合體。所謂規(guī)范化，就是指按照一定的要求，對(duì)現(xiàn)在或未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題或事項(xiàng)做出的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定，以求達(dá)到最佳的狀態(tài)或結(jié)果。“規(guī)范化”的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)權(quán)利、義務(wù)關(guān)系將事項(xiàng)、行為固定下來(lái)，使其具體化、明確化，便于人們執(zhí)行和遵守[10]。程序，即行為、活動(dòng)所遵守的手續(xù)、過(guò)程，或者順序、方式與步驟。程序化，就是將這些手續(xù)、過(guò)程或者順序、方式與步驟以規(guī)則的方式予以明確，減少人為的隨意性，尤其是通過(guò)法律條文的方式加以規(guī)定。這些專門(mén)規(guī)定程序的法律也被稱為程序法律?！俺绦蚍傻奶攸c(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，是具體的可操作性。”[11]就自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)而言，其亦應(yīng)遵循相應(yīng)的步驟、方式和順序；否則，將無(wú)法獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，無(wú)法真實(shí)、客觀、全面地記錄自然資源的客觀狀況。

(2)以剛性規(guī)則保障自然資源治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。法律必須被遵守，否則如同虛設(shè)。法律的效果在于實(shí)施，法律的生命也在于實(shí)施。剛性的自然資源調(diào)查制度一方面以法律規(guī)則的形式將經(jīng)由實(shí)踐檢驗(yàn)有效的調(diào)查方法、順序、步驟等固定下來(lái)，減少未來(lái)在進(jìn)行自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)時(shí)，出現(xiàn)人為干預(yù)、隨意改變調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、流程的現(xiàn)象；另一方面還以法律規(guī)則的形式將進(jìn)行自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)所需要的配套措施、資金保障措施等也固定下來(lái)，形成多方面的協(xié)同合力，提高自然資源調(diào)查效果。

(3)保障資源公平需要自然資源調(diào)查制度化。資源公平，即民眾公平地利用自然資源、享有自然資源權(quán)益，是自然資源歸全民所有、由全民所享的具體形式。自然資源調(diào)查制度在保證自然資源調(diào)查活動(dòng)正常開(kāi)展、保障自然資源調(diào)查結(jié)果客觀準(zhǔn)確的同時(shí)，也意味著調(diào)查人員準(zhǔn)確、全面地記載了自然資源上的各種利益關(guān)系，從而保護(hù)了自然資源上民眾的合法權(quán)益，使他們得以合法、合理地利用各種自然資源，實(shí)現(xiàn)資源公平。

三、自然資源調(diào)查制度的基本內(nèi)容：法律關(guān)系

自然資源調(diào)查的制度化，最為重要的形式就是法律化。將自然資源調(diào)查制度的重要內(nèi)容以法律的形式加以規(guī)定，使之具有法律強(qiáng)制力。以法律條文的形式表述法律規(guī)則，以形成抽象的法律關(guān)系，便于法律適用者準(zhǔn)確地適用法律，在具體的當(dāng)事人之間設(shè)置具體的權(quán)利與義務(wù)，這是法律發(fā)揮功能的主要抓手。因此，以法律條文的形式準(zhǔn)確地表述法律關(guān)系就顯得尤其重要。制定自然資源調(diào)查制度，實(shí)際上是針對(duì)我國(guó)各種自然資源調(diào)查過(guò)程中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，分析現(xiàn)有自然資源調(diào)查相關(guān)法律制度的不足并提出新的解決方案的過(guò)程。其中，最為關(guān)鍵的工作，當(dāng)然是從法律關(guān)系的維度，標(biāo)識(shí)各種社會(huì)主體在自然資源調(diào)查活動(dòng)中的各種具體權(quán)利與義務(wù)，從而保障自然資源調(diào)查的正常進(jìn)行，提高自然資源治理的效能。但是，法律關(guān)系只是各種社會(huì)關(guān)系在法律上的表達(dá)。如果立法者對(duì)于各種社會(huì)關(guān)系的本來(lái)面目缺乏透徹的認(rèn)知，那么就無(wú)法準(zhǔn)確地將這些社會(huì)關(guān)系以清晰的法律規(guī)則予以表達(dá)。因此，需要深入探究自然資源調(diào)查法律關(guān)系背后的本質(zhì)，以便合理確定自然資源調(diào)查法律關(guān)系建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，我們還需要關(guān)注自然資源調(diào)查活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從 “過(guò)程”和 “場(chǎng)景”的角度區(qū)分自然資源調(diào)查活動(dòng)中各種社會(huì)主體的利益，按照自然資源治理法治化、現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，以明確、清晰的法律語(yǔ)言予以表達(dá)。

(一)自然資源調(diào)查法律關(guān)系的本質(zhì)：自然的法律化與法律的自然化

自然資源，是自然之中的資源，是局部的自然。自然資源調(diào)查法律關(guān)系，是以法律為手段，調(diào)節(jié)自然資源調(diào)查活動(dòng)所涉及的各種社會(huì)利益，進(jìn)而形成的人與人之間的利益關(guān)系。從自然與法律的雙重角度審視自然資源調(diào)查法律關(guān)系，其實(shí)是自然的法律化與法律的自然化的雙重型構(gòu)。

1.自然的法律化。自然資源其實(shí)就是自然本身，是自然的一部分。由于某特定部分的自然具有為人類所控制的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因而被人類視之為自然資源。進(jìn)行自然資源調(diào)查，實(shí)質(zhì)上是對(duì)特定的局部自然的經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)價(jià)值的篩選與認(rèn)定過(guò)程并予以記載，因而亦是局部自然的價(jià)值化、符號(hào)化的過(guò)程。以水資源調(diào)查為例。調(diào)查水資源，就是按照一定的調(diào)查方法與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特定自然區(qū)域內(nèi)的水資源進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)定某些水體具有特定的價(jià)值，如三類水質(zhì)、四類水質(zhì)等。為了規(guī)范、調(diào)整水資源調(diào)查過(guò)程中的各種利益關(guān)系，需要以法律為調(diào)節(jié)器。因此，需要有調(diào)整水資源調(diào)查的法律規(guī)則。制定這些法律規(guī)則，就要將進(jìn)行水資源調(diào)查所涉及的各種社會(huì)要素、自然要素符號(hào)化，使水資源進(jìn)入到法律的視野，成為法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的對(duì)象。這一過(guò)程就是將自然資源予以法律化的過(guò)程。

2.法律的自然化。自然資源的空間維度、時(shí)間維度與復(fù)雜性，均對(duì)自然資源調(diào)查制度的有效實(shí)施構(gòu)成強(qiáng)大的挑戰(zhàn)。作為一個(gè)自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)有機(jī)復(fù)合系統(tǒng)，自然資源負(fù)載有各種不同的社會(huì)主體，有各種不同的利益訴求。從法律歷史維度分析，自然資源成為法律的主題并非自古就有的事情。在人類歷史發(fā)展的早期，由于人類干預(yù)自然的力量非常弱小，僅限于地球表面的各種自然資源，如森林、草原、水流等的調(diào)查、利用與管理。相應(yīng)的，規(guī)范這些調(diào)查、利用與管理自然資源的法律規(guī)則也非常簡(jiǎn)陋。如我國(guó)早期，僅在 《禮記》中記載了森林利用、野生動(dòng)物捕撈的規(guī)則。西歐國(guó)家如西班牙、葡萄牙、英國(guó)等在全球殖民的過(guò)程中，也對(duì)殖民地自然資源進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查與記載，便于進(jìn)行殖民。但是，直到19世紀(jì)，由于人類活動(dòng)對(duì)自然資源利用強(qiáng)度的加深，一些地方出現(xiàn)了自然資源的枯竭，才意識(shí)到對(duì)自然資源保護(hù)的重要性，因而基于管理的需要對(duì)自然資源進(jìn)行必要的調(diào)查工作，并制定了一些法律以規(guī)范調(diào)查、利用與管理自然資源，于是，自然資源逐漸成為法律的一個(gè)特定主題，法律被自然資源化了。如美國(guó)在19世紀(jì)末就森林資源調(diào)查開(kāi)展了制度性建設(shè)。在保護(hù)資源的口號(hào)下，美國(guó)于1878年制定了 《伐木與采石法》，要求木材商清楚地記錄從國(guó)有土地砍伐林木的數(shù)量與價(jià)格。這其實(shí)就是一種對(duì)森林資源進(jìn)行調(diào)查記錄的制度性努力[12](P32)。原本僅僅面向人際利益關(guān)系的法律此時(shí)不得不隨著自然資源的變化而面向人與自然的關(guān)系進(jìn)行必要的變遷，調(diào)整人對(duì)自然資源的記錄、利用與管理等行為，被迫遵循自然的鐵律，被自然化了。

(二)自然資源調(diào)查法律關(guān)系的特殊性：科學(xué)、社會(huì)與法律的交織

自然資源是一系列復(fù)雜地殼運(yùn)動(dòng)、生態(tài)系統(tǒng)演變的結(jié)果，需要依賴物理、化學(xué)、生物等知識(shí)才能理解。另外，由于分布的差異性，不同區(qū)域的人們對(duì)于自然資源的開(kāi)采、利用與管理形成各具特點(diǎn)的制度規(guī)則[13]。自然因素、社會(huì)因素、管理因素等的疊加，使得對(duì)自然資源的調(diào)查活動(dòng)不僅僅只是對(duì)其客觀狀況進(jìn)行記錄那樣簡(jiǎn)單，而是科學(xué)、社會(huì)與法律的相互交織，因而自然資源調(diào)查法律關(guān)系必然包含了科學(xué)認(rèn)知規(guī)則、生態(tài)規(guī)律，形成色彩斑斕的社會(huì)法律圖景。

1.自然資源調(diào)查法律關(guān)系必須以科學(xué)認(rèn)知規(guī)則為基礎(chǔ)。調(diào)查自然資源，需要借助大量的科學(xué)知識(shí)，如地球科學(xué)、生態(tài)科學(xué)、環(huán)境科學(xué)、測(cè)繪科學(xué)等知識(shí)。這一事實(shí)說(shuō)明，一定的科學(xué)知識(shí)既幫助我們認(rèn)識(shí)自然資源，也可能在一定程度上妨礙我們對(duì)自然資源的認(rèn)知和調(diào)查。因?yàn)樵谏形从邢鄳?yīng)科學(xué)知識(shí)認(rèn)知的領(lǐng)域，人類可能將本應(yīng)作為自然資源的事物錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)為無(wú)用之物，不加以調(diào)查。同時(shí)，調(diào)查包括對(duì)自然資源變化的評(píng)估，如需要客觀評(píng)估某一特定自然資源的儲(chǔ)量和未來(lái)發(fā)展變化。這是一種對(duì)未來(lái)客觀情況的預(yù)先評(píng)估，因而牽涉評(píng)估方法的合理性，包含了科學(xué)認(rèn)知合理性。自然資源調(diào)查法律關(guān)系包含科學(xué)認(rèn)知規(guī)則，這與其他的法律關(guān)系有較大差異，如民事法律關(guān)系，較少涉及科學(xué)認(rèn)證規(guī)則因素的介入。

另外，自然資源調(diào)查法律關(guān)系包含復(fù)雜生態(tài)環(huán)境因素，因而亦需要生態(tài)環(huán)境科學(xué)作為技術(shù)支持。自然資源與地球生態(tài)系統(tǒng)相互嵌合、緊密連接，因此，即使是對(duì)礦產(chǎn)資源這類 “死物”的調(diào)查，也必須關(guān)注其與生態(tài)系統(tǒng)之間的復(fù)雜聯(lián)系?；谡{(diào)查、勘探的后續(xù)活動(dòng)——開(kāi)采行為必定對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生巨大的影響。由于自然資源與復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)緊密聯(lián)系，因此，對(duì)自然資源進(jìn)行調(diào)查，必須將其所在區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)也一并予以調(diào)查，準(zhǔn)確、全面地記錄其與生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系。這意味著規(guī)范、調(diào)整自然資源調(diào)查活動(dòng)的法律遵循生態(tài)規(guī)律，將復(fù)雜的生態(tài)因素予以考量。這與普通法律關(guān)系有相當(dāng)?shù)牟煌?/p>

2.自然資源調(diào)查法律關(guān)系必須重視多重社會(huì)因素的影響。調(diào)查自然資源，雖然是一種對(duì)自然資源客觀狀況勘測(cè)、評(píng)價(jià)與記錄的過(guò)程，但是這一過(guò)程不可避免地涉及社會(huì)因素，尤其是涉及社會(huì)之中相關(guān)主體的利益，因而這種調(diào)查過(guò)程被染上社會(huì)因素。對(duì)自然資源調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的法律規(guī)則亦因而要重視多重社會(huì)因素對(duì)自然資源調(diào)查活動(dòng)的影響，避免利益相關(guān)者對(duì)自然資源調(diào)查活動(dòng)的非法干預(yù)。例如，我國(guó)在開(kāi)展土地調(diào)查過(guò)程中，由于土地調(diào)查結(jié)果會(huì)被作為利益相關(guān)者權(quán)利主張的證據(jù)，因此在一些地方，出現(xiàn)了一些利益相關(guān)者不合理干預(yù)土地調(diào)查活動(dòng)的行為，企圖影響土地調(diào)查結(jié)果，以此證成自己不合理的利益。在制定 《自然資源調(diào)查條例》的過(guò)程中，立法者必須提前預(yù)測(cè)這些社會(huì)因素的存在，并在 《自然資源調(diào)查條例》中制定相應(yīng)的預(yù)防規(guī)則，規(guī)避這些社會(huì)因素對(duì)自然資源調(diào)查活動(dòng)的干擾。

3.自然資源調(diào)查法律關(guān)系包含復(fù)雜的公權(quán)力、私權(quán)利因素。進(jìn)行自然資源調(diào)查，需要采取業(yè)務(wù)外包、招投標(biāo)方式，因而需要有規(guī)制自然資源監(jiān)管部門(mén)行為的行政法律規(guī)范；與承擔(dān)具體調(diào)查工作的社會(huì)主體簽訂調(diào)查合同，因而需要有規(guī)范自然資源調(diào)查業(yè)務(wù)合同的民事法律規(guī)范。當(dāng)然，在這些法律規(guī)范之外，還需要有刑事法律規(guī)范作為最后的保障?？傊?，從分類學(xué)意義上看，自然資源調(diào)查法律關(guān)系可以分為民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系。當(dāng)然，這不意味著擬議中的《自然資源調(diào)查條例》中必然將這三類法律關(guān)系予以完全的規(guī)定，可以采取設(shè)立引致條款的方式，將實(shí)際適用的法律規(guī)則規(guī)定于其他法律中，避免重復(fù)立法。也就是說(shuō)，從實(shí)質(zhì)意義上看，自然資源法律關(guān)系必然會(huì)包含這三類法律關(guān)系，這是確定無(wú)疑的。因而必須采取適當(dāng)?shù)牧⒎夹g(shù)，將這三類法律關(guān)系予以一體規(guī)范，防止出現(xiàn)法律漏洞。

(三)自然資源調(diào)查法律關(guān)系變革的關(guān)鍵：過(guò)程與場(chǎng)景

自然資源調(diào)查法律關(guān)系不是一種孤島式的存在，而是附著、生長(zhǎng)在紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。因此，理順自然資源調(diào)查關(guān)系中各方當(dāng)事人之間的各種各樣權(quán)利、義務(wù)、法律責(zé)任，就需要對(duì)自然資源調(diào)查所涉及的各種社會(huì)關(guān)系的 “過(guò)程”、“場(chǎng)景”予以必要的裁剪，使之形成一個(gè)層次分明卻有機(jī)結(jié)合的法律規(guī)范整體[14]。立法者應(yīng)當(dāng)預(yù)先認(rèn)識(shí)到自然資源調(diào)查活動(dòng)本身的復(fù)雜性對(duì) 《自然資源調(diào)查條例》立法提出的特別要求，關(guān)注到自然資源調(diào)查法律關(guān)系的特殊性，并進(jìn)而設(shè)置相應(yīng)的特殊規(guī)則。

1.自然資源調(diào)查的過(guò)程：明晰自然資源調(diào)查事權(quán)。

(1)自然資源調(diào)查的開(kāi)端：統(tǒng)一配置自然資源調(diào)查事權(quán)。從過(guò)程的角度看待自然資源調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)，自然資源調(diào)查事權(quán)的設(shè)置與運(yùn)行是自然資源調(diào)查活動(dòng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。設(shè)置自然資源調(diào)查事權(quán)，使自然資源調(diào)查活動(dòng)的開(kāi)展具有了可能性；運(yùn)行自然資源調(diào)查事權(quán)，使自然資源調(diào)查活動(dòng)開(kāi)展成為現(xiàn)實(shí)。對(duì)自然資源進(jìn)行調(diào)查，既是特定機(jī)構(gòu)的權(quán)力，更是其職責(zé)。自然資源調(diào)查事權(quán)的配置以及運(yùn)行，決定了自然資源調(diào)查活動(dòng)的展開(kāi)及其效果之好壞。但是，正如前文所分析的那樣，我國(guó)現(xiàn)行自然資源調(diào)查活動(dòng)之所以存在這樣或那樣的問(wèn)題，原因之一就在于現(xiàn)行自然資源調(diào)查事權(quán)的設(shè)置過(guò)于分散。制定 《自然資源調(diào)查條例》，其目的之一就是消除這一缺陷，配置統(tǒng)一的自然資源調(diào)查事權(quán)。經(jīng)過(guò)多輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與重組，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到合理配置事權(quán)的重要性，逐漸采取了 “一事一權(quán)”、部門(mén)協(xié)同的事權(quán)設(shè)置方式。自然資源調(diào)查事權(quán)，統(tǒng)一由新組建的自然資源部門(mén)行使。需要解決的問(wèn)題主要有如下方面。

第一，需要明確自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境調(diào)查之間的關(guān)系。按照現(xiàn)行事權(quán)設(shè)置規(guī)則，生態(tài)環(huán)境調(diào)查由改組后的生態(tài)環(huán)境部門(mén)行使。因此，生態(tài)環(huán)境部門(mén)逐月逐年進(jìn)行生態(tài)環(huán)境調(diào)查，發(fā)布相應(yīng)的調(diào)查公報(bào)，如2020年6月2日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了 《2019中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》。這些生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)中涉及淡水、海洋、土地等各種自然資源的數(shù)量與質(zhì)量。同時(shí)，自然資源部門(mén)亦根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，開(kāi)展森林、土地、水等自然資源的調(diào)查。因此，就出現(xiàn)了自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境調(diào)查的交叉、重疊。要在自然資源部門(mén)與生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間設(shè)置適當(dāng)?shù)淖匀毁Y源調(diào)查事權(quán)，首先需要處理好自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境調(diào)查之間的關(guān)系。從調(diào)查目的與功能的角度分析，自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境調(diào)查各自的目的不一、功能不一，因而都有存在的必要。但是，從調(diào)查的事項(xiàng)的角度分析，兩類調(diào)查涉及有許多相同的調(diào)查事項(xiàng)，因而會(huì)出現(xiàn)重復(fù)、重疊的現(xiàn)象。因此，區(qū)分與處理兩者關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地保留一個(gè)，否定另外一個(gè)，而是應(yīng)當(dāng)在各自保留的前提下，對(duì)于調(diào)查事項(xiàng)、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。

第二，清晰劃分生態(tài)環(huán)境部門(mén)與自然資源部門(mén)之間的事權(quán)。在合理區(qū)分自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境調(diào)查的基礎(chǔ)上，在自然資源部門(mén)與生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間就自然資源調(diào)查與生態(tài)環(huán)境調(diào)查事權(quán)、職責(zé)進(jìn)行一定的區(qū)分。以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全、提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目的的生態(tài)環(huán)境調(diào)查事權(quán)歸屬于生態(tài)環(huán)境部門(mén)；以提高自然資源利用效率、保障綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為目的的自然資源調(diào)查事權(quán)歸屬于自然資源部門(mén)。對(duì)于兩者重疊、交叉的事項(xiàng)的調(diào)查，根據(jù)這些事項(xiàng)和其他調(diào)查事項(xiàng)之間的關(guān)聯(lián)程度，可以通過(guò)采取聯(lián)席會(huì)議方式進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，確定一方為主體、他方配合。

第三，明確自然資源專項(xiàng)調(diào)查與整體調(diào)查之間事權(quán)的協(xié)調(diào)。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，對(duì)于森林、水、漁業(yè)、農(nóng)地、草原、礦產(chǎn)等個(gè)別性自然資源，也應(yīng)當(dāng)開(kāi)展相應(yīng)的專項(xiàng)調(diào)查工作。同時(shí)，對(duì)于國(guó)土、海洋等整體自然資源，也應(yīng)當(dāng)開(kāi)展整體性調(diào)查。因而需要就自然資源個(gè)別性專項(xiàng)調(diào)查與整體性調(diào)查，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。

(2)自然資源調(diào)查的開(kāi)展：明確調(diào)查事項(xiàng)、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、核驗(yàn)核查、結(jié)果公開(kāi)等規(guī)則。開(kāi)展自然資源調(diào)查工作，需要明確調(diào)查事項(xiàng)、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查結(jié)果核驗(yàn)核查、調(diào)查結(jié)果公開(kāi)與查詢等規(guī)則。在現(xiàn)行自然資源調(diào)查制度中，除了有 《土地調(diào)查條例》外，其他自然資源調(diào)查均缺乏中觀層面的具體法規(guī)。對(duì)于調(diào)查事項(xiàng)、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查結(jié)果核驗(yàn)核查、調(diào)查結(jié)果公開(kāi)與查詢等事務(wù)，缺乏必要?jiǎng)傂砸?guī)則，完全依賴效力層次較低的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查規(guī)程等技術(shù)性文件。這種狀況導(dǎo)致自然資源調(diào)查工作的開(kāi)展容易陷入部門(mén)利益之爭(zhēng)中，調(diào)查取得的成果數(shù)據(jù)相互之間不對(duì)接，僅僅用于自我調(diào)查與使用于本部門(mén)的行政管理，無(wú)法做到相互映證與核查。《自然資源調(diào)查條例》要破解調(diào)查成果自說(shuō)自話的痼疾，統(tǒng)一明確規(guī)定調(diào)查事項(xiàng)、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查結(jié)果核驗(yàn)核查、調(diào)查結(jié)果公開(kāi)與查詢等規(guī)則，保證自然資源調(diào)查各類成果的可核查性、公開(kāi)性，提高自然資源調(diào)查成果的利用效率。

2.自然資源調(diào)查的場(chǎng)景：明確自然資源調(diào)查承擔(dān)人的具體權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。自然資源調(diào)查雖然由享有事權(quán)的自然資源管理部門(mén)所發(fā)動(dòng)，實(shí)際承擔(dān)具體調(diào)查工作任務(wù)的主體是一些提供自然資源調(diào)查服務(wù)的企事業(yè)部門(mén)。當(dāng)前，根據(jù) 《政府采購(gòu)法》等法律的規(guī)定，自然資源部門(mén)以招投標(biāo)方式將具體調(diào)查工作外包給各類社會(huì)主體，由它們承擔(dān)具體的調(diào)查任務(wù)，自然資源部門(mén)獲得調(diào)查成果，支付調(diào)查報(bào)酬。這種模式可以激勵(lì)從事自然資源調(diào)查業(yè)務(wù)的社會(huì)主體的積極性，提高調(diào)查資金的使用效率。由于相關(guān)法律，如 《森林法》《水法》《土地管理法》和 《土地調(diào)查條例》中對(duì)于承擔(dān)自然資源調(diào)查實(shí)際工作的社會(huì)主體的資質(zhì)、相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任缺乏必要的明確規(guī)定，因而無(wú)法在制度上保證自然資源調(diào)查成果數(shù)據(jù)的真實(shí)性、全面性與準(zhǔn)確性。以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為例。為了加強(qiáng)調(diào)查質(zhì)量管理，保證調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)以及黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān) “三調(diào)”工作決策部署，國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門(mén)發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查質(zhì)量管理保證調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)性的通知》。在該 《通知》中，“簽訂合同的任務(wù)承擔(dān)單位發(fā)生數(shù)據(jù)嚴(yán)重失實(shí)，屬違約行為，依據(jù) 《合同法》追究違約責(zé)任。涉嫌犯罪的單位和個(gè)人，移送司法機(jī)關(guān)依據(jù) 《刑法》有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；違反黨紀(jì)、政紀(jì)的，依據(jù) 《統(tǒng)計(jì)違法違紀(jì)處分規(guī)定》、《統(tǒng)計(jì)違紀(jì)違法責(zé)任人處分處理建議辦法》等有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”。該 《通知》一方面說(shuō)明了現(xiàn)實(shí)的國(guó)土調(diào)查過(guò)程中，存在一些違背數(shù)據(jù)真實(shí)性的行為，否則就沒(méi)有必要為此專門(mén)發(fā)布一個(gè) “通知”，以示提醒與警告；另一方面，說(shuō)明缺乏對(duì)自然資源調(diào)查承擔(dān)人具體權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任規(guī)則的尷尬?！逗贤ā繁旧聿](méi)有具體的規(guī)則涉及國(guó)土調(diào)查工作合同，只能以 “誠(chéng)信原則”、參照買(mǎi)賣合同等抽象方式處理國(guó)土調(diào)查工作合同糾紛。況且，由于國(guó)土調(diào)查工作的承擔(dān)涉及政府采購(gòu)，一般優(yōu)先適用 《政府采購(gòu)法》而非 《合同法》。但是，即便如此，也只是涉及違約責(zé)任而已。其他法律，如 《刑法》、《統(tǒng)計(jì)法》，的確有關(guān)于統(tǒng)計(jì)違法犯罪的刑罰規(guī)則，但是，除了 《土地調(diào)查條例》第1條將土地調(diào)查列入 《統(tǒng)計(jì)法》的調(diào)整范圍，因而具有實(shí)證法基礎(chǔ)外，其他自然資源調(diào)查因缺乏明確的法律規(guī)定而無(wú)法將它們納入到 《統(tǒng)計(jì)法》的調(diào)整范圍之中，從而使得非土地的自然資源調(diào)查，即便出現(xiàn)了數(shù)據(jù)不真實(shí)的嚴(yán)重情形，可能因缺乏實(shí)證法的支持而無(wú)法依據(jù) 《統(tǒng)計(jì)法》、《刑法》施加刑事責(zé)任。

為了避免出現(xiàn)無(wú)法可依、進(jìn)而無(wú)法有效打擊涉及自然資源調(diào)查的嚴(yán)重違反犯罪行為，《自然資源調(diào)查條例》應(yīng)當(dāng)借鑒 《土地調(diào)查條例》的經(jīng)驗(yàn)，將各種自然資源法律與 《統(tǒng)計(jì)法》作為自身的上位法，從而將自然資源調(diào)查作為一種重要的自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)統(tǒng)計(jì)工作，納入 《統(tǒng)計(jì)法》的調(diào)整范圍之中，使 《刑法》中關(guān)于懲處統(tǒng)計(jì)犯罪行為的刑法規(guī)則可以借由 《統(tǒng)計(jì)法》而進(jìn)入到自然資源調(diào)查領(lǐng)域，以刑罰威懾力保證自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性，保障自然資源調(diào)查活動(dòng)的正常進(jìn)行。

總之，《自然資源調(diào)查條例》需要在分析目前各種自然資源專項(xiàng)調(diào)查制度缺陷的基礎(chǔ)上，仔細(xì)描摹自然資源調(diào)查當(dāng)事人行為的不同場(chǎng)景，并將這種場(chǎng)景以法律語(yǔ)言的形式表達(dá)出來(lái)，使之成為自然資源調(diào)查法律事實(shí)，基于利益價(jià)值序位而賦予不同的權(quán)利義務(wù)。

3.自然資源調(diào)查的協(xié)同：自然資源調(diào)查與自然資源登記的銜接規(guī)則。2019年7月11日，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署，建立和實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，自然資源部門(mén)會(huì)同財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局，頒布 《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記工作。對(duì)自然資源進(jìn)行確權(quán)登記，前提條件在于從邊界空間到登記單元內(nèi)各種自然資源類型、面積、數(shù)量、質(zhì)量等，登記機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)人均應(yīng)有充分的了解。因此，對(duì)登記單元內(nèi)自然資源狀況的調(diào)查成為自然資源確權(quán)登記的前提。也就是說(shuō)，必須考慮自然資源調(diào)查與自然資源登記之間的銜接問(wèn)題。首先，必須強(qiáng)化自然資源調(diào)查成果數(shù)據(jù)真實(shí)性保障規(guī)則與機(jī)制。對(duì)自然資源進(jìn)行確權(quán)登記，目的在于維護(hù)自然資源的可持續(xù)供應(yīng)，保障國(guó)家生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防安全。因此，保證登記單元內(nèi)自然資源的生態(tài)完整性、系統(tǒng)性就顯得格外重要。合理劃定自然資源登記單元是實(shí)現(xiàn)自然資源登記目標(biāo)的關(guān)鍵。而要合理劃定登記單元，就必須對(duì)登記單元區(qū)域內(nèi)的自然資源的狀況進(jìn)行全面、客觀的調(diào)查、了解。因此，需要在進(jìn)行自然資源登記工作啟動(dòng)之前，先行對(duì)擬登記的自然資源進(jìn)行全面的調(diào)查，確保自然資源登記單元?jiǎng)澏ǖ暮侠硇砸约氨坏怯浀淖匀毁Y源的整體性、系統(tǒng)性。

其次，必須設(shè)置自然資源調(diào)查核查與異議復(fù)審規(guī)則，與自然資源登記異議規(guī)則相適應(yīng)。自然資源確權(quán)登記，既是一種自然資源權(quán)利公示方式，也是一種自然資源管制手段，因此，自然資源登記簿中所記載的內(nèi)容只是一種可推翻、但不能輕易推翻的法律事實(shí)，即所記載的自然資源客觀狀況、權(quán)屬狀況有錯(cuò)誤，可以依循法律規(guī)定的程序而推翻，代之以真實(shí)的客觀狀況、權(quán)屬狀況。那么對(duì)自然資源登記的前提——自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)成果本身的真實(shí)性、客觀性，就必須設(shè)置相應(yīng)的核查規(guī)則、異議復(fù)審規(guī)則，從而確保真實(shí)的自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)成果能夠取代錯(cuò)誤的調(diào)查數(shù)據(jù)。

四、自然資源調(diào)查制度的建構(gòu)路徑

(一)現(xiàn)行自然資源調(diào)查制度的缺陷

1.現(xiàn)行自然資源調(diào)查制度的設(shè)置理念有偏差。進(jìn)入近代以來(lái)，西方世界以牛頓力學(xué)為代表的自然科學(xué)研究否棄了蒙有神學(xué)面紗的自然整體論思想，以笛卡爾的還原論為工具，破解了一個(gè)又一個(gè)自然之謎，取得了非凡的成就。較之于揭示、解釋自然、社會(huì)與人的種種狀況之中世紀(jì)神學(xué)理論，還原論有效地幫助人類認(rèn)識(shí)人本身的物質(zhì)組成——消化系統(tǒng)、排泄系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)等；幫助人類認(rèn)識(shí)自然的演變過(guò)程——水循環(huán)、大氣循環(huán)等。在自然科學(xué)成就的推動(dòng)下，社會(huì)科學(xué)研究亦采納了還原論的方法，將人類社會(huì)本身分解為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、藝術(shù)等不同的系統(tǒng)進(jìn)行認(rèn)知，形成各種不同類別的社會(huì)科學(xué)[15]。尤其遵循還原論的基本立場(chǎng)與方法，分解、拆散人類社會(huì)制度以及制度所規(guī)范的對(duì)象，分別認(rèn)識(shí)。

自然資源管理領(lǐng)域，還原論思維模式也占據(jù)主導(dǎo)地位。這從作為自然資源管理基礎(chǔ)的法律制度中可見(jiàn)一斑。按照還原論的思維，自然資源分為水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、野生動(dòng)植物資源等，因而規(guī)范這些資源勘探、開(kāi)發(fā)、利用與監(jiān)管的相關(guān)法律亦分別立法，如我國(guó)有 《水法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》《野生動(dòng)植物保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等。顯然，這些開(kāi)采、利用與監(jiān)管的法律制度要實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有評(píng)價(jià)行為、引領(lǐng)行為的功能，離不開(kāi)對(duì)這些資源進(jìn)行必要的調(diào)查、勘探、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等，因此，分門(mén)別類的專項(xiàng)調(diào)查以及相應(yīng)的制度也與之相生。除了在不同的資源法律中規(guī)定與之相應(yīng)的條文作為自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)制度的基礎(chǔ)性依據(jù)外，關(guān)于調(diào)查、監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程等，也采取分別制定的模式。正是在還原論的思維下，我國(guó)現(xiàn)行的自然資源調(diào)查制度才會(huì)出現(xiàn)分散多元、相互銜接不夠的缺陷。

2.自然資源調(diào)查制度分散、具體內(nèi)容不完備、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)接。我國(guó)現(xiàn)行自然資源調(diào)查制度分散在各個(gè)不一的單行資源法律之中，適用不同的調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，具體整理情況如表1所示。諸多不統(tǒng)一的自然資源調(diào)查制度并存的狀況增加了這些制度之間相互矛盾、沖突的機(jī)會(huì)，也給自然資源監(jiān)管帶來(lái)制度適用的難題。例如，森林資源監(jiān)管部門(mén)組織進(jìn)行森林資源調(diào)查，是否應(yīng)當(dāng)遵守土地監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)的土地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際工作中成為一個(gè)難題。

同時(shí)，自然資源調(diào)查具體內(nèi)容不完備。在實(shí)踐中，由于一些自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于具體調(diào)查類別缺乏規(guī)定，導(dǎo)致相應(yīng)的自然資源調(diào)查活動(dòng)不能夠?qū)τ谙鄳?yīng)的自然資源及其所處的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行完整的調(diào)查，因而所獲取的數(shù)據(jù)信息并不能及時(shí)、完整地反映自然資源完全的客觀狀況。例如土地調(diào)查的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)就不統(tǒng)一，導(dǎo)致根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)所調(diào)查的數(shù)據(jù)不能及時(shí)、完全、客觀地反映我國(guó)土地的真實(shí)狀況。目前全國(guó)開(kāi)展的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作，以土地資源調(diào)查相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，而土地資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)中，缺乏對(duì)林地、林木以及林區(qū)范圍內(nèi)生長(zhǎng)的動(dòng)物、植物及其環(huán)境條件等涉及林木資源的具體調(diào)查內(nèi)容[16]。為了獲取這些重要的信息，不得不借助森林資源專項(xiàng)調(diào)查成果，甚至需要為此而開(kāi)展森林資源專項(xiàng)調(diào)查工作，這無(wú)疑會(huì)拖延國(guó)土調(diào)查工作進(jìn)展，增加數(shù)據(jù)核查核對(duì)的難度。

表1 我國(guó)自然資源調(diào)查制度現(xiàn)狀

續(xù)表1

另外，我國(guó)現(xiàn)行自然資源調(diào)查諸多標(biāo)準(zhǔn)之間存在一些相互不對(duì)接的情況。我國(guó)現(xiàn)行有效的 《物權(quán)法》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》與即將實(shí)施的 《民法典》中均將灘涂資源、荒地資源、礦產(chǎn)資源和山嶺資源等作為重要的自然資源予以規(guī)定，在其上建構(gòu)了相應(yīng)的權(quán)利制度?；诖耍瑢?duì)于這些自然資源理應(yīng)開(kāi)展必要的調(diào)查工作。但是，這些自然資源卻在現(xiàn)行自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)中缺乏明確對(duì)應(yīng)的一級(jí)分類[16]，從而導(dǎo)致在自然資源調(diào)查實(shí)踐中，就荒地、山嶺等自然資源如何開(kāi)展調(diào)查、記載存在一些爭(zhēng)議，明顯地影響到自然資源調(diào)查工作的正常進(jìn)行。再如對(duì)于林地的認(rèn)定，在《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2007)和 《第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(TD/T 1014—2007)、《林地分類》(LY/T 1812—2009)等標(biāo)準(zhǔn)中有不同的規(guī)定，導(dǎo)致原國(guó)土部門(mén)和林業(yè)部門(mén)對(duì)同一區(qū)域內(nèi)的林地的面積統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)了不同的結(jié)果。類似情況還存在于國(guó)土資源部門(mén)與農(nóng)業(yè)部門(mén)的耕地質(zhì)量調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和草地面積調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，以及水利部門(mén)與環(huán)保部門(mén)分別制定的地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上[17]。各種自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、甚至相互沖突不僅影響到自然資源調(diào)查工作的正常推進(jìn)，更嚴(yán)重的是，根據(jù)這些調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的調(diào)查數(shù)據(jù)不一致，干擾國(guó)家的自然資源重大決策的合理性。

3.自然資源調(diào)查制度缺乏明確、完備的責(zé)任罰則。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行各個(gè)自然資源調(diào)查制度偏重調(diào)查方法、調(diào)查工具以及調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)內(nèi)容，但是對(duì)于違反自然資源調(diào)查制度的行為，缺乏明確、完備的責(zé)任罰則予以處罰。缺乏責(zé)任罰則的制度，如同缺少牙齒的老虎，不具有相應(yīng)的威懾力。這種狀況導(dǎo)致自然資源調(diào)查制度無(wú)法有效地規(guī)制自然資源調(diào)查活動(dòng)，震懾違反自然資源調(diào)查制度的行為?！蹲匀毁Y源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》中規(guī)定應(yīng)予開(kāi)展調(diào)查監(jiān)測(cè)活動(dòng)的自然資源有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等七種，有明確法律制度規(guī)范這些自然資源調(diào)查活動(dòng)的只有土地調(diào)查，由專門(mén)的行政性法規(guī)—— 《土地調(diào)查條例》規(guī)范土地調(diào)查活動(dòng)。在 《土地調(diào)查條例》中，對(duì)于違反土地調(diào)查制度的行為，規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任罰則。如依據(jù)該 《條例》第32條的規(guī)定，“拒絕或者阻撓土地調(diào)查人員依法進(jìn)行調(diào)查”、“提供虛假調(diào)查資料”、“拒絕提供調(diào)查資料”、“轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄原始記錄、土地登記簿等相關(guān)資料”等違反土地調(diào)查制度的行為，“由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正，可以處5萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，這一責(zé)任罰則有力地支撐了土地調(diào)查制度的權(quán)威性。而其他類型的自然資源調(diào)查制度缺乏明確的責(zé)任罰則，在實(shí)際調(diào)查過(guò)程中，出現(xiàn)違反調(diào)查制度的行為，只能通過(guò)對(duì) 《統(tǒng)計(jì)法》、自然資源類法律相關(guān)條款進(jìn)行解釋來(lái)確定對(duì)行為人的處罰，這容易導(dǎo)致行為人逃脫法律制裁或者監(jiān)管部門(mén)濫用職權(quán)的行為。

(二)自然資源調(diào)查制度的健全之路

1.以系統(tǒng)整體論作為建立健全自然資源調(diào)查制度的基本理念。自然資源本身不是按照人類對(duì)其的認(rèn)識(shí)方式而存在的。也就是說(shuō)，自然資源另有其的存在方式——整體性。只要我們不讓認(rèn)知偏見(jiàn)蒙蔽雙眼，可以看到，小到飲用的瓶裝水，大到長(zhǎng)江、黃河中的滾滾東流水，作為自然資源的水，不是獨(dú)自存在著，而是與其他物質(zhì)相伴隨，與他物共存而得以存在。我們單獨(dú)調(diào)查水資源、保護(hù)水資源，不是沒(méi)有任何意義，而是如果僅僅限于對(duì)水資源的獨(dú)自調(diào)查、獨(dú)自保護(hù)，調(diào)查所得的數(shù)據(jù)、保護(hù)做出的努力，難以符合行動(dòng)者的期望。要調(diào)查、保護(hù)水資源，就必須將水資源置于整體的生態(tài)系統(tǒng)之中，對(duì)水資源、森林資源、土地資源進(jìn)行全方位的調(diào)查、保護(hù)，只有這樣，才能夠使水資源的調(diào)查、保護(hù)發(fā)揮真正的作用。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)各類自然資源一體、全面的調(diào)查、保護(hù)，非得有統(tǒng)一的自然資源調(diào)查制度不可。因此，在自然資源法治化、治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)整體論作為基本理念，據(jù)此建立統(tǒng)一的自然資源調(diào)查制度，填補(bǔ)規(guī)則的漏洞，以相互協(xié)調(diào)與協(xié)同的規(guī)則取代分散、相互沖突的現(xiàn)行自然資源調(diào)查規(guī)則體系。

2.自然資源調(diào)查制度的法律化。法律是制度的重要載體。建立健全自然資源調(diào)查制度，首先需要以法律的形式統(tǒng)一規(guī)定自然資源調(diào)查制度，使自然資源調(diào)查活動(dòng)所需要的自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等具有法律基礎(chǔ)，在法律的框架內(nèi)依法定程序而制定。從目前的實(shí)際狀況來(lái)分析，由于單項(xiàng)資源類法律中已經(jīng)分別設(shè)立了自然資源調(diào)查規(guī)則，因而由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)立法而制定統(tǒng)一的自然資源調(diào)查制度的設(shè)想，不容易變成現(xiàn)實(shí)?？尚械姆绞绞?，國(guó)務(wù)院依據(jù) 《立法法》的授權(quán)制定《自然資源調(diào)查條例》，統(tǒng)一規(guī)范自然資源調(diào)查活動(dòng)。主要原因有二：其一，國(guó)務(wù)院已經(jīng)積累了豐富的自然資源調(diào)查制度立法經(jīng)驗(yàn)。我國(guó) 《土地管理法》規(guī)定實(shí)施土地調(diào)查。為了落實(shí)保證這一工作的落地、規(guī)范土地調(diào)查活動(dòng)，需要建立健全土地調(diào)查制度。為此，國(guó)務(wù)院在進(jìn)行相應(yīng)的法規(guī)起草準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，于2008年2月7日以國(guó)務(wù)院第518號(hào)令的形式頒布了 《土地調(diào)查條例》。經(jīng)過(guò)十年的實(shí)施，后于2018年3月19日進(jìn)行了修正?！锻恋卣{(diào)查條例》的實(shí)施不僅保障了土地資源調(diào)查的正常進(jìn)行，還為 《自然資源調(diào)查條例》的制定累積了必要的經(jīng)驗(yàn)。其二，便于及時(shí)改進(jìn)自然資源調(diào)查制度。自然資源調(diào)查是一項(xiàng)技術(shù)性非常強(qiáng)的活動(dòng)，涉及大量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作流程等，隨著自然資源調(diào)查技術(shù)的進(jìn)步而需要變更，因而相關(guān)規(guī)則的變動(dòng)性也很大。如果以全國(guó)人大或其常委會(huì)采取法律形式進(jìn)行立法，構(gòu)建自然資源調(diào)查制度，那么不利于根據(jù)技術(shù)的進(jìn)步而及時(shí)修改自然資源調(diào)查制度。畢竟全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)期有限，需要處理的立法事務(wù)非常繁重，無(wú)法做到及時(shí)根據(jù)技術(shù)的進(jìn)步而修改相應(yīng)的法律以健全自然資源調(diào)查制度。

3.以法定標(biāo)準(zhǔn)填充自然資源調(diào)查制度。進(jìn)行自然資源調(diào)查，是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的活動(dòng)，涉及各類自然資源的分類、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)等，因此，不可能在法律中對(duì)涉及各類環(huán)節(jié)、各種具體操作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程的事項(xiàng)予以明確、全面的規(guī)定。否則，這會(huì)帶來(lái)兩方面的不利后果：一方面，導(dǎo)致自然資源調(diào)查法律的過(guò)分瑣碎、繁雜。法律如果全面地介入自然資源調(diào)查活動(dòng)，對(duì)全面活動(dòng)所需要的規(guī)范予以法律條文化，那么，法律篇幅會(huì)急劇地增加，過(guò)分瑣碎；另一方面，導(dǎo)致自然資源調(diào)查制度法律的頻繁變更，不利于法律的穩(wěn)定。法律需要穩(wěn)定，但是，自然資源調(diào)查過(guò)程，會(huì)隨著技術(shù)的進(jìn)步、人類對(duì)自然資源認(rèn)知的深化而變化相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查流程。如果只以法律的形式承載自然資源調(diào)查制度的全部規(guī)則，那么法律就需要被頻繁地修改、變更，損及法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。為了避免這些不利于法律的后果，對(duì)于自然資源調(diào)查制度而言，只能在法律的基礎(chǔ)上，采取以各種調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查規(guī)程的方式填充、完備相應(yīng)的規(guī)則體系，從而既保證自然資源調(diào)查制度的穩(wěn)定性，又保證其具有一定的彈性，及時(shí)被修改。

首先需要解決的問(wèn)題就是建立健全統(tǒng)一的自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)編制標(biāo)準(zhǔn)，尤其是統(tǒng)一概念、范疇、編碼等，使自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的編制具備統(tǒng)一的元語(yǔ)言。只有將這些構(gòu)成編制標(biāo)準(zhǔn)元語(yǔ)言的概念、范疇、編碼等統(tǒng)一了，才可能進(jìn)一步統(tǒng)一一些具體的技術(shù)參數(shù)、技術(shù)規(guī)范、指標(biāo)等，構(gòu)建統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)。

其次，清理現(xiàn)行的各類與自然資源調(diào)查有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)修訂，消除相互矛盾、模糊的表述；同時(shí)，根據(jù)新的時(shí)代要求，制定更為科學(xué)、可行的編制標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑一個(gè)體系嚴(yán)密、覆蓋全面的編制標(biāo)準(zhǔn)體系。

再次，與其他環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)。自然資源調(diào)查涉及生態(tài)、環(huán)境質(zhì)量事項(xiàng)。在調(diào)查自然資源客觀狀況時(shí)，必定以各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)評(píng)價(jià)自然資源的良好與否。因此，自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)需要與各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)相互沖突的狀況，從而保證自然資源調(diào)查所獲取的信息能全面、準(zhǔn)確地反映出自然資源的客觀狀況。

五、結(jié) 論

自然資源作為一個(gè)整體，負(fù)載有多種社會(huì)價(jià)值與利益。實(shí)現(xiàn)自然資源治理法治化、治理體系與治理能力現(xiàn)代化，一個(gè)重要的前提條件就是，掌握自然資源的真實(shí)狀況。這意味著需要建立健全我國(guó)自然資源調(diào)查制度與機(jī)制。由于我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的自然資源調(diào)查法律，以 《自然資源調(diào)查法》的形式統(tǒng)一現(xiàn)行分散的自然資源調(diào)查制度的做法的時(shí)機(jī)尚不成熟。最為可行的路徑，就是以國(guó)務(wù)院的名義出臺(tái) 《自然資源調(diào)查條例》，結(jié)束當(dāng)前自然資源調(diào)查制度散亂的局面。