汪 灝

（西華大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院/法學(xué)院 四川成都 610039）

環(huán)境資源法是否具有獨(dú)立部門法地位及其法律體系如何構(gòu)建和完善，是環(huán)境資源法基礎(chǔ)理論研究中無法回避的命題。習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想明確指出，新時代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，加快構(gòu)建生態(tài)文明體系五個方面的內(nèi)容之一就是健全完善以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明的制度體系[1]。生態(tài)文明制度體系是其他體系的保障，為生態(tài)文明社會建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提供黨的意志基石、組織保障和制度保障[2]。本文擬結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)與2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革的成果，就如何構(gòu)建和完善我國環(huán)境資源法律體系進(jìn)行討論。

一、明確環(huán)境資源法的獨(dú)立部門法地位是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

“從立法規(guī)律上，完整的立法體系，是一國環(huán)境法制是否完備的重要標(biāo)志；從理論上看，環(huán)境法律體系是否完善，直接決定環(huán)境法學(xué)科在一國法學(xué)研究中的地位和發(fā)展。”[3]59要科學(xué)構(gòu)建一個門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、協(xié)調(diào)自洽、內(nèi)在統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系，首先必須明確環(huán)境資源法在中國特色社會主義法律體系中的獨(dú)立法律部門地位。

(一)環(huán)境資源法“得而復(fù)失”獨(dú)立部門法地位

早在1980 年，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所的文伯屏先生就做出明確的判斷——環(huán)境保護(hù)法是一個獨(dú)立的法律部門[4]。在上世紀(jì)80——90 年代，環(huán)境資源法具有獨(dú)立法律部門地位曾經(jīng)是法學(xué)界的主流學(xué)說，當(dāng)時法學(xué)界最有代表性的法律體系“八部門法”說、“十部門法”說都承認(rèn)環(huán)境資源法是獨(dú)立的法律部門[5]103。

但全國人大常委會從1998 年至今堅持的“七部門法”法律體系則未將環(huán)境資源法作為一個獨(dú)立的法律部門。九屆全國人大常委會法工委提出中國特色社會主義法律體系包括憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個門類。十屆全國人大常委會通過其立法規(guī)劃明確支持“七部門法”說[6]。十九大后，十一屆全國人大常委會法工委仍然堅持中國特色社會主義法律體系“主要由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門”構(gòu)成，并不斷完善發(fā)展[7]。

(二)環(huán)境資源法缺乏獨(dú)立的部門法地位不利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

“七部門法”說成為法學(xué)界主流學(xué)說后，對我國環(huán)境資源法律體系建設(shè)及理論研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而重大的影響。如張文顯教授主編的《法理學(xué)》第一版中原來對法律部門分類采“十部門法”說，認(rèn)為資源環(huán)境保護(hù)法是一個獨(dú)立的法律部門，但在第二版中卻改采“七部門法”說，認(rèn)為環(huán)境資源法不再是一個獨(dú)立的法律部門，并將環(huán)境保護(hù)類法律劃屬于行政法的范圍，而將自然資源利用保護(hù)類法律劃屬于經(jīng)濟(jì)法的范圍[5]103-106。而國務(wù)院新聞辦公室《中國特色社會主義法律體系白皮書》（2011 年10 月27 日）在論及中國特色社會主義法律體系構(gòu)成時也堅持“七部門法”說，并在此基礎(chǔ)上將環(huán)境保護(hù)方面的法律納入行政法的范圍，將規(guī)范自然資源、能源合理利用和促進(jìn)可再生能源開發(fā)方面的法律納入經(jīng)濟(jì)法的范圍[8]。

雖然自上世紀(jì)80 年代以來，“環(huán)境資源法學(xué)的獨(dú)立學(xué)科地位一直存在并頑強(qiáng)發(fā)展”[9]，但由于缺乏獨(dú)立的部門法地位，不僅環(huán)境資源法律體系變得支離破碎，相關(guān)法律彼此之間失去有機(jī)聯(lián)系，而且體系構(gòu)建的理論研究也受到了很大的制約，形成了環(huán)境法與資源法分立的局面，“導(dǎo)致一個環(huán)境要素或者資源有兩部立法宗旨、原則都不協(xié)調(diào)的法律，比如《水法》與《水污染防治法》”[2]。而分別劃屬于行政法、經(jīng)濟(jì)法的各方面的環(huán)境資源立法必然是割裂的、分散的、脫節(jié)的，無法構(gòu)筑起一個緊密聯(lián)系的環(huán)境資源法律體系。“肢解和割裂環(huán)境與資源保護(hù)法不利于從制度上對生態(tài)文明進(jìn)行系統(tǒng)整體的保護(hù)。”[10]因此，有學(xué)者認(rèn)為“七部門法”說是不成熟、不準(zhǔn)確、不科學(xué)的，混淆了環(huán)境資源法與行政法等其他法律部門的基本區(qū)別，不利于環(huán)境資源法的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[6]。

(三)明確環(huán)境資源法的獨(dú)立部門法地位是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時代需要

生態(tài)文明概念首先于黨的十六大提出，黨的十八大全面展開，黨的十九大進(jìn)行整體部署[11]。2018 年3 月11 日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案第三十二條在憲法中確立了生態(tài)文明建設(shè)的法律地位。生態(tài)文明建設(shè)在我國戰(zhàn)略布局中的地位不斷提升，就是新發(fā)展理念對法治建設(shè)提出的新要求，也是通過不斷完善中國特色社會主義法律體系來健全完善以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明的制度體系，運(yùn)用法治思維和法治方式貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。2014 年最高人民法院即成立了環(huán)境資源審判庭，此后各級人民法院不斷加強(qiáng)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)，近年來多省相繼建立了三級環(huán)境資源審判組織體系，廣泛開展環(huán)境資源刑事、民事、行政案件的審判工作①。我國司法審判體系通過全面的體制機(jī)制改革，已經(jīng)迅速回應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的需要。

有學(xué)者認(rèn)為，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不斷深入，隨著法律體系不斷完善和發(fā)展，中國特色社會主義法律體系可以劃分為九個主要法律部門，即在“七部門法”的基礎(chǔ)上，增加環(huán)境資源法和軍事法兩個獨(dú)立的法律部門[12]104。筆者認(rèn)為，這一“九部門法”的中國特色社會主義法律體系頗為可取，但有待全國人大或全國人大常委會通過適當(dāng)方式予以公布，從而正式確立環(huán)境資源法在中國特色社會主義法律體系中的獨(dú)立部門法地位。

二、我國環(huán)境資源法律體系構(gòu)建的現(xiàn)狀和問題

“環(huán)境法律體系是一個學(xué)理概念，因此它不是形式意義上的專門環(huán)境立法的組合，而是對符合現(xiàn)代環(huán)境立法特點(diǎn)的各類環(huán)境法律規(guī)范的歸納和綜合?！盵3]59明確環(huán)境資源法在中國特色社會主義法律體系中的獨(dú)立法律部門地位，將大大促進(jìn)環(huán)境資源法律體系及其法學(xué)體系的完善和發(fā)展。但目前我國環(huán)境資源法律體系的構(gòu)建卻存在一些問題。

(一)我國環(huán)境資源法律體系理論構(gòu)建現(xiàn)狀分析

對于環(huán)境資源法律體系的理論構(gòu)建，法學(xué)界主要通過縱向和橫向兩個方面來進(jìn)行?？v向體系主要是按照調(diào)整環(huán)境保護(hù)和自然資源利用關(guān)系法律規(guī)范的效力層級來劃分[13]48，環(huán)境資源法律縱向體系的構(gòu)建便于了解不同環(huán)境資源法規(guī)范之間的效力層級關(guān)系。對于環(huán)境資源法律縱向體系的構(gòu)建目前法學(xué)界基本形成共識②。

但縱向體系不能準(zhǔn)確揭示環(huán)境資源法的調(diào)整對象及內(nèi)部分工配合關(guān)系，因此有學(xué)者提出還必須以調(diào)整對象為標(biāo)準(zhǔn)從橫向上進(jìn)行體系構(gòu)造[14]。橫向體系的構(gòu)建主要是在縱向體系中的環(huán)境資源法律（包括基本法律和單行法律）這一層面中進(jìn)行，根據(jù)環(huán)境資源法律體系內(nèi)容的不同，將環(huán)境資源法律體系類型化為幾個子體系或幾大塊。目前，法學(xué)界比較有代表性的分類方法有“二分法”“三分法”“七分法”。其中，“二分法”將環(huán)境資源法律體系劃分為環(huán)境污染防治法和自然資源保護(hù)法[13]49?！叭址ā闭J(rèn)為環(huán)境資源法律體系應(yīng)分為環(huán)境污染防治法、自然資源法和生態(tài)保護(hù)建設(shè)法[15]32。“七分法”則認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)的法律體系框架應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)文明建設(shè)基本法、污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、能源法、氣候變化法和專項環(huán)境管理制度法[16]。

(二)目前我國環(huán)境資源法律體系構(gòu)建面臨的問題

以上劃分反映出學(xué)界對于環(huán)境資源法律體系的認(rèn)識不斷深化，但也存在縱向體系中環(huán)境資源基本法闕如，橫向體系類型化不科學(xué)、不系統(tǒng)等問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

1. 縱向體系中環(huán)境資源基本法闕如

我國的《環(huán)境保護(hù)法》一直被學(xué)界稱為環(huán)境保護(hù)的基本法。在《環(huán)境保護(hù)法》2014 年修訂前，就有學(xué)者認(rèn)為，雖然《環(huán)境保護(hù)法》的立法定位是“環(huán)境保護(hù)基本法”，但《環(huán)境保護(hù)法》的體例安排與內(nèi)容設(shè)計與其“基本法”的定位尚不能完全匹配，存在環(huán)境基本法“空殼化”的現(xiàn)象[14]。2014 年全國人大常委會對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行全面修訂，并在《環(huán)境保護(hù)法》修訂后實(shí)施一年多時即組織開展執(zhí)法檢查，在《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施情況的報告》中強(qiáng)調(diào)“環(huán)境保護(hù)法是環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律”。該法修訂后，有學(xué)者對其制定程序、立法內(nèi)容以及在整個法律體系中的地位進(jìn)行了分析，認(rèn)為無法認(rèn)定《環(huán)境保護(hù)法》是一部環(huán)境保護(hù)的基本法，其實(shí)際上只是一部污染防治的牽頭法[16]。因此，從縱向體系來看，環(huán)境資源基本法闕如，環(huán)境資源領(lǐng)域缺乏一部像民法典或者民法通則一樣的統(tǒng)攝其他環(huán)境資源單行法律的綠色法典[2]或環(huán)境資源基本法。

2. 環(huán)境資源法律橫向體系類型化不科學(xué)

黨的十九大報告明確指出，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是我國的基本國策[17]23-24。科學(xué)構(gòu)建一個門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、協(xié)調(diào)自洽、內(nèi)在統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系，是健全完善生態(tài)文明制度體系的最重要內(nèi)容之一，在構(gòu)建過程中，必須服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略布局，要重點(diǎn)突出節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這兩大基本國策。在2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，為推動節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境兩大基本國策落實(shí)，組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部作為生態(tài)文明建設(shè)主要職能部門，自然資源部側(cè)重自然資源保護(hù)和利用職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部側(cè)重整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)一行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。從黨和國家機(jī)構(gòu)改革的成果看，未來我國生態(tài)文明建設(shè)的主要職能部門是自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，同時它們也是生態(tài)文明建設(shè)立法的主要推動部門。

通過對以上基本國策的提出、完善生態(tài)文明制度體系的要求與黨和國家機(jī)構(gòu)的改革三個層面的考察，可以看出橫向體系類型化的“二分法”“三分法”“七分法”，都不能完全吻合黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的新要求，也無法體現(xiàn)2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革的制度安排。

三、新時代我國環(huán)境資源法律體系構(gòu)建與完善的路徑

(一)加快制定環(huán)境資源基本法

如何對環(huán)境資源法進(jìn)行體系化是世界諸國普遍面臨的問題。一般而言，環(huán)境資源法的體系化有兩條路徑可供選擇：法典化路徑和基本法路徑[18]。一旦環(huán)境資源法成為中國特色社會主義法律體系中的獨(dú)立部門法，體現(xiàn)其獨(dú)立部門法地位的最好方式就是一部充分發(fā)揮環(huán)境資源基本法作用的環(huán)境資源法典（或稱為綠色法典）的制定。但制定環(huán)境資源法典的難度太大，目前各方面的條件尚不成熟，從當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的需要來看，應(yīng)該選擇制定環(huán)境資源基本法的路徑來加快完善新時代中國環(huán)境資源法律體系。

1. 目前制定環(huán)境資源法典的條件尚不成熟

環(huán)境資源法典化路徑是指將所有的環(huán)境資源法規(guī)范整合成一部結(jié)構(gòu)完整、體系嚴(yán)密的法典[18]。環(huán)境資源法典化也有兩條路徑：完全法典化和適度法典化。

完全法典化以法、德等國家為代表。由于其法典化的傳統(tǒng)，這些國家追求內(nèi)容宏大、全面、精細(xì)的環(huán)境法典，將與環(huán)境保護(hù)和自然資源利用有關(guān)的所有法律規(guī)范納入環(huán)境法典中[18]。適度法典化以瑞典為代表。瑞典《環(huán)境法典》采取實(shí)用主義立場和框架性編纂的方式，以放棄傳統(tǒng)意義上法典的封閉性和全面性來實(shí)現(xiàn)一定意義上的開放性和引導(dǎo)性[18]。

無論是完全法典化還是適度法典化，法典的成功編纂都需要深厚的理論積累和實(shí)踐積累。德國民法典和我國民法典的制定過程可以充分證明這一點(diǎn)。1900 年德國民法典編纂的成功就是以薩維尼為代表的一大批德國民法學(xué)家90 余年理論研究和實(shí)踐積淀的結(jié)晶[19]202-205。而制定民法典，是我國幾代法律人的期盼。我國分別在20 世紀(jì)50 年代至21 世紀(jì)初四次啟動民法典的立法工作，但均因條件不成熟，而中途擱置[20]。黨的十八屆四中全會作出“編纂民法典”的決定后，2017 年3 月15 日第十二屆全國人大第五次會議通過了《民法總則》。歷時近70 年，2020 年我國民法典有望出臺。

經(jīng)過改革開放四十余年的發(fā)展，雖然我國已經(jīng)制定了《環(huán)境保護(hù)法》等三十余部環(huán)境資源法律，但這些數(shù)量龐大的環(huán)境資源法律之間不協(xié)調(diào)、不銜接問題十分突出[18]。我國環(huán)境資源法律體系離定型、成熟還有很長的距離，一方面要對這些環(huán)境資源法律進(jìn)行系統(tǒng)化、整體性的改造，另一方面還需要展開深入的理論研究，才具備法典化的基礎(chǔ)。因此有學(xué)者認(rèn)為，我國制定環(huán)境法典的條件目前尚不成熟，只有待未來環(huán)境法律體系發(fā)展相對定型、成熟后，再進(jìn)行法典化[14]。

2. 加快制定環(huán)境資源基本法的重要意義

當(dāng)前，我國環(huán)境資源法領(lǐng)域缺乏一個統(tǒng)一的、根本的精神指引和原則性規(guī)范，以及缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法律體系，呈現(xiàn)明顯的碎片化。因此，環(huán)境資源基本法立法路徑是：建立一部統(tǒng)攝整個環(huán)境資源法領(lǐng)域的基本法，規(guī)定主要理念、基本原則、調(diào)整手段等一般性內(nèi)容。除了基本法，針對環(huán)境資源法領(lǐng)域的具體事宜則制定單行法，各個環(huán)境單行法應(yīng)當(dāng)共同遵循基本法的規(guī)定[18]。加快制定環(huán)境資源基本法有助于促進(jìn)環(huán)境資源法律體系的完善、促進(jìn)環(huán)境資源法的系統(tǒng)化和科學(xué)化、促進(jìn)環(huán)境資源法的貫徹執(zhí)行。

（1）加快制定環(huán)境資源基本法有助于促進(jìn)環(huán)境資源法律體系的完善

環(huán)境資源法律體系完善與否，一個重要的標(biāo)志就是有沒有重要的、骨干性的法做基礎(chǔ)。制定環(huán)境資源基本法的直接任務(wù)，就是對環(huán)境資源法的基本理念、基本原則、基本制度等最重要的方面，進(jìn)行深入的理論研究，實(shí)行增刪整合，產(chǎn)生一部政策宣示型的環(huán)境資源基本法，由此法作為整個環(huán)境資源法律體系的中心和基礎(chǔ)，統(tǒng)率各項環(huán)境資源法立法和執(zhí)法活動，這樣環(huán)境資源法律體系自然會日漸完善。

（2）加快制定環(huán)境資源基本法有助于促進(jìn)環(huán)境資源法的系統(tǒng)化和科學(xué)化

在環(huán)境資源基本法制定過程中，可以幫助我們發(fā)現(xiàn)各項環(huán)境資源法的種種不科學(xué)之處，尤其是環(huán)境資源法與其他部門法之間以及各項環(huán)境資源法之間的矛盾之處，通過環(huán)境資源基本法來消除這些矛盾或者制定化解矛盾的規(guī)則，就能對環(huán)境資源法實(shí)行系統(tǒng)化、科學(xué)化的改造。

（3）加快制定環(huán)境資源基本法有助于促進(jìn)環(huán)境資源法的貫徹執(zhí)行

通過環(huán)境資源基本法制定工作，將環(huán)境資源法規(guī)范納入統(tǒng)一的體系，環(huán)境資源法也因此變得更簡單、更易被公眾了解，減少執(zhí)法、司法、守法中的麻煩，降低制度的運(yùn)行成本，從而有助于促進(jìn)環(huán)境資源法的貫徹執(zhí)行。

3. 推進(jìn)環(huán)境資源基本法制定的“路線圖”

加快推進(jìn)環(huán)境資源基本法的制定，應(yīng)在戰(zhàn)略上形成有操作性的“路線圖”，對立法路徑、立法程序、立體體例、立法內(nèi)容等進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計。

制定環(huán)境資源基本法有兩條路徑可供選擇：修改《環(huán)境保護(hù)法》和新立法。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》在2014 年的修訂過程中，就有學(xué)者提出，應(yīng)將該法定位為國家環(huán)保基本法，并在修法過程中對自然資源保護(hù)、能源合理利用等領(lǐng)域目標(biāo)一致的法律制度予以統(tǒng)一[21]。雖然這次修訂盡力去實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，但是由于傳統(tǒng)部門法理念的窠臼難以脫離、舊制度難以完全摒棄的客觀實(shí)際等深層次原因，離生態(tài)文明建設(shè)基本法的要求還有很大距離[22]。特別是從其內(nèi)容來看，《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)際只是一部污染防治的牽頭法，資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)方面的內(nèi)容虛化[16]?？梢姡凇董h(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂的立法路徑難度極大，而且吃力不討好。因此選擇新立法的路徑是當(dāng)前合適的選擇，即以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，重起爐灶制定一部《環(huán)境資源基本法》。

為充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)在黨和國家全局工作中的突出地位、環(huán)境資源法的獨(dú)立部門法地位和作為環(huán)境資源法中基本法的地位，在立法程序上，環(huán)境資源基本法應(yīng)當(dāng)是由全國人民代表大會通過，而不能是由全國人大常委會通過。在立法體例上，可以借鑒我國民法通則的編纂方式，通過“提取公因式”規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源利用領(lǐng)域的基本制度。在立法內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)只規(guī)定環(huán)境資源法的基本理念、基本原則、基本制度等最重要的方面。在環(huán)境資源基本法中，特別要重視環(huán)境資源法中基本利益沖突化解協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。這些基本利益沖突關(guān)系包括環(huán)境利益與環(huán)境消費(fèi)利益之間的關(guān)系、環(huán)境責(zé)任主體之間的關(guān)系、環(huán)境利益“受益者”與環(huán)境利益“貢獻(xiàn)者”之間的關(guān)系[23]。

采用這樣的立法“路線圖”，既可以很快滿足制定環(huán)境資源基本法的現(xiàn)實(shí)需求，為整個環(huán)境資源法的立法、執(zhí)法、司法、守法提供一個指導(dǎo)性的方向，同時也為下一步環(huán)境資源法典的制定打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。環(huán)境資源基本法就是將來的環(huán)境資源法典的總則雛形，同時各單行立法也就是環(huán)境資源法典的分編雛形。

(二)科學(xué)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法和自然資源法二分的環(huán)境資源法律橫向體系

明確了環(huán)境資源法獨(dú)立的法律部門地位后，除了加快制定環(huán)境資源基本法，當(dāng)前完善我國環(huán)境資源法律體系更緊迫的任務(wù)是盡快構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境資源法律橫向體系。構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境資源法律橫向體系是制定環(huán)境資源基本法的基礎(chǔ)。

“法規(guī)范并非彼此無關(guān)地平行并存，其間有各種脈絡(luò)關(guān)聯(lián)?！盵24]316為服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略布局、加快健全完善生態(tài)文明制度體系、配合黨和國家機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)，當(dāng)下中國環(huán)境資源法律橫向體系應(yīng)采取二分法，其內(nèi)容應(yīng)包括：生態(tài)環(huán)境法和自然資源法，由環(huán)境資源基本法統(tǒng)攝生態(tài)環(huán)境法和自然資源法。

由于國務(wù)院部委在我國立法中的作用非常重要，在全國立法中絕大多數(shù)的法律、行政法規(guī)都由國務(wù)院部委起草，而部門規(guī)章則直接由國務(wù)院部委制定[25]483，因此構(gòu)建環(huán)境資源法律橫向體系，最關(guān)鍵就是要最大限度發(fā)揮國務(wù)院部委的立法潛力，提高環(huán)境資源法的立法效率。

根據(jù)中編辦2018 年9 月11 日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第三條第（一）款的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部履行“會同有關(guān)部門擬訂國家生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃并組織實(shí)施，起草法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章”的職責(zé)；同時根據(jù)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第三條第（一）款的規(guī)定，自然資源部履行“擬訂自然資源和國土空間規(guī)劃及測繪、極地、深海等法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章并監(jiān)督檢查執(zhí)行情況”的職責(zé)。如果按照生態(tài)環(huán)境法和自然資源法二分的橫向體系，環(huán)境資源法的立法能夠獲得在2018 年國家機(jī)構(gòu)改革中得到強(qiáng)化的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的強(qiáng)有力支持，從而為環(huán)境資源法律體系的完善帶來強(qiáng)大的行政組織支撐。

1. 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法體系

根據(jù)前述《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》對生態(tài)環(huán)境部職責(zé)的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境法體系應(yīng)包括環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、應(yīng)對氣候變化、節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等方面的法律法規(guī)。

（1）環(huán)境污染防治法

以《環(huán)境保護(hù)法》為龍頭，這方面的單行法律主要有：《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《放射性污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等。主要的行政法規(guī)和規(guī)章有：《海洋傾廢管理條例》《農(nóng)藥管理條例》等。環(huán)境污染防治法中單行法眾多，由于制定年代不同，各單行法之間存在相沖突的條款，建議加強(qiáng)單行法的系統(tǒng)修訂，保持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、合理性，增強(qiáng)法律的可操作性。

（2）生態(tài)保護(hù)修復(fù)法

鑒于新冠肺炎疫情的爆發(fā)，生態(tài)保護(hù)修復(fù)法的重要性更加凸顯。建議從生態(tài)安全的角度制定一部基本法律，統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有的《野生動物保護(hù)法》《水土保持法》《防沙治沙法》等。

（3）應(yīng)對氣候變化法

目前最亟需的是要制定應(yīng)對氣候變化法，該法曾由國家發(fā)改委牽頭制定，但未納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，建議增補(bǔ)到十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中。

（4）節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法

目前可以歸類為節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的單行法律主要有：《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《可再生能源法》等。環(huán)境立法中有為數(shù)不少的法律被稱為“政策法”，比如，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律中存在著大量的指導(dǎo)性、建議性、鼓勵性條款，這些需要進(jìn)一步修訂完善，增強(qiáng)其執(zhí)行力和可操作性。

2. 構(gòu)建自然資源法體系

根據(jù)前述《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》對自然資源部職責(zé)的規(guī)定，自然資源法體系應(yīng)包括自然資源保護(hù)利用、國土空間規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)等方面的法律法規(guī)。

（1）自然資源保護(hù)利用法

自然資源保護(hù)利用法是指對土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等的綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用、回收再用等進(jìn)行調(diào)整的法律?，F(xiàn)行有效的自然資源保護(hù)利用方面的法律主要有：《土地管理法》《水法》《森林法》等。對生態(tài)補(bǔ)償起重大作用的資源稅法已經(jīng)納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目中，有望在十三屆全國人大常委會任期內(nèi)出臺。當(dāng)前亟需制定一部統(tǒng)領(lǐng)各類自然資源的資源綜合利用法，該法不僅是自然資源的開發(fā)和利用法，更應(yīng)該是一部資源損害防治法，要考慮預(yù)防、減輕資源損害，實(shí)現(xiàn)資源接續(xù)，恢復(fù)可再生資源再生能力等[26]。該法已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第三類項目中，但仍然需要法學(xué)界加大研究力度，力爭早日出臺。

（2）國土空間規(guī)劃法

在2018 年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，為落實(shí)“多規(guī)合一”建立國土空間規(guī)劃體系，將國家發(fā)改委、住建部、原國土資源部等多個部門的相關(guān)規(guī)劃職責(zé)整合到了自然資源部，由自然資源部履行所有國土空間用途管制、建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)。國土空間規(guī)劃法是落實(shí)“多規(guī)合一”、支撐國土空間規(guī)劃體系編制和實(shí)施的重要法律，是中國特色社會主義法律體系中一個新的法律亞部門?，F(xiàn)行有效的國土空間規(guī)劃方面的法律包括：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等。國務(wù)院制定的行政法規(guī)主要有： 《不動產(chǎn)登記暫行條例》《基礎(chǔ)測繪條例》《土地調(diào)查條例》等。這些內(nèi)容相對零散，無法適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要。為盡快落實(shí)國家機(jī)構(gòu)改革的重大成果，目前最亟需的是要制定統(tǒng)一規(guī)范主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的國土空間規(guī)劃法。這部國土空間規(guī)劃法的規(guī)范對象非常廣泛，應(yīng)該涵蓋的是所有國土空間的全域規(guī)劃[27]。該法已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第三類項目中，屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目，現(xiàn)在法學(xué)界應(yīng)該加大研究力度，推動該法早日出臺。

（3）防災(zāi)減災(zāi)法

防災(zāi)減災(zāi)法包括《防洪法》《防震減災(zāi)法》《氣象法》等，主要是與防治、減輕自然災(zāi)害相關(guān)的法律規(guī)范的總稱。防災(zāi)減災(zāi)法與突發(fā)環(huán)境事件處理關(guān)系密切，應(yīng)對防災(zāi)減災(zāi)法中各單行法進(jìn)行系統(tǒng)修訂，加強(qiáng)與《突發(fā)事件應(yīng)對法》銜接，盡快形成系統(tǒng)全面的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對制度。通過這一突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對制度，從總體上加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理工作，有效應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件，控制環(huán)境風(fēng)險。

注釋：

① 據(jù)最高人民法院《中國環(huán)境資源審判》（白皮書）報道，截至2016 年6 月，全國法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計558 個，其中審判庭191 個，有15 個高級人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判庭，貴州、福建、海南、江蘇、重慶等地建立了三級環(huán)境資源審判組織體系。而據(jù)最高人民法院《中國環(huán)境資源審判（2016——2017）》（白皮書）報道，2016 年7 月至2017 年6 月，各級人民法院共審理環(huán)境資源刑事案件16373 件，審結(jié)13895 件，給予刑事處罰27384 人；受理各類環(huán)境資源民事案件187753 件，審結(jié)151152 件；受理各類環(huán)境資源行政案件39746 件，審結(jié)29232 件。

② 環(huán)境資源法律縱向體系包括：憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)范、環(huán)境資源法律（包括基本法律和單行法律）、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方環(huán)境與資源法規(guī)和規(guī)章幾大門類。同時，其他部門法中有關(guān)環(huán)境與資源的法律規(guī)范、我國參加的國際法中的環(huán)境法規(guī)范也通常被歸入其中。對這一縱向體系的支持觀點(diǎn)可見韓德培.環(huán)境保護(hù)法[M].北京：法律出版社，2018：49-52.蔡守秋.環(huán)境資源法教程[M].北京：高等教育出版社，2017：33-34.呂忠梅.環(huán)境法學(xué)概要[M].北京：法律出版社，2016：59-70.汪勁.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2018：25-28.周珂.環(huán)境與資源保護(hù)法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2015：24-27.黃錫生，史玉成.中國環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善[J].當(dāng)代法學(xué)，2014（1）：120-128。