林騰騰

(南開大學 法學院， 天津 300350)

一、憲法和法律委員會設立的背景與意義

完善我國憲法監(jiān)督制度，設立專門性的憲法監(jiān)督機構，使我國憲法監(jiān)督工作能夠充分有效地開展，是我國憲法學界眾多學者長期以來的期待。早在“八二憲法”修訂過程中，當時的憲法修改委員會便曾提出要設立專門的憲法監(jiān)督機構。黨的十八大以來，黨中央提出要加強憲法實施，健全憲法實施和監(jiān)督制度。黨的十九大報告亦指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作。”這是“合憲性審查工作”第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中。憲法監(jiān)督機構的專門化與合憲性審查工作由此再次成為學界研究與關注的熱點。2018年第五次憲法修改工作中，社會各界均呼吁加強憲法監(jiān)督與實施，希望能對原有憲法監(jiān)督機構作出一定調整。為貫徹黨中央對加強憲法實施的要求與精神，回應社會各界的期待，2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了第五次《憲法修正案》，將“全國人大法律委員會”改設為“全國人大憲法和法律委員會”。改設后的憲法和法律委員會在繼承法律委員會原有的統(tǒng)一審議向全國人大或全國人大常委會提出的法律案之職責的同時，依據《深化黨和國家機構改革方案》將增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責。這對強化憲法權威，促進憲法監(jiān)督制度完善，推進合憲性審查工作開展具有積極意義。

通過修憲將憲法和法律委員會寫入《憲法》，明晰了憲法和法律委員會作為全國人大下設專門委員會的憲法地位與合法性[1]，標志著全國人大第一次有了專門開展憲法監(jiān)督與合憲性審查工作的專門委員會。以往法律委員會在憲法監(jiān)督方面雖有職權并發(fā)揮一定作用，但受制于自身機構性質與工作條件，對憲法監(jiān)督、合憲性審查工作重視不夠，導致我國憲法監(jiān)督制度多年來運行效果并不理想。憲法和法律委員會的設立，有助于避免當前憲法監(jiān)督制度運行中的弊端。憲法和法律委員會作為全國人大新設專門委員會，雖只比法律委員會多“憲法”二字，但其一方面承擔著法律委員會原具有的審議法律案之職權，另一方面新增了憲法監(jiān)督與推進合憲性審查工作等職權。這意味著其在對法規(guī)規(guī)章進行以往憲法監(jiān)督制度中合法性審查的同時，能夠兼顧法律法規(guī)的合憲性審查，推動以往的合法性審查向合憲性審查轉變，使憲法實施實現(xiàn)法律實踐性轉向，對我國依憲治國與依法治國的推進具有重大意義。合法性審查與合憲性審查工作的順利進行，有利于我國法治體系的完善與統(tǒng)一，維護以憲法為根本法、具最高效力的社會主義法治體系的權威性，增強法律的適用性與適用標準的統(tǒng)一性，使人民更為尊重、信服憲法和法律，提高憲法和法律意識?！敖涷炛R告訴我們，‘法’必須受到人們的尊重，然后才有尊嚴，然后才能發(fā)生作用?！盵2]憲法和法律意識的提升，將有助于憲法和法律更好發(fā)揮作用，推動我國法治水平與法制水平的雙發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)則制度法律性與社會性的統(tǒng)一[3]。同時，憲法和法律委員會設立后，其新增的開展憲法解釋、推進合憲性審查工作等職權，為我國憲法監(jiān)督工作機制的建立與運行提供了平臺與基礎。雖然與學界一直期待的獨立“憲法委員會”仍有一定差距，但該機構的設立無疑是建設我國憲法監(jiān)督制度道路上的重要一步，對憲法監(jiān)督制度日后的進一步完善具有啟發(fā)意義。

二、從合法性審查到合憲性審查

憲法和法律委員會設立后，根據憲法修改和機構改革內容合憲性審查的職能將被賦予該機構[4]。在現(xiàn)行憲制體制下，這樣的機構職能改變帶來的首要變化是推動我國憲法監(jiān)督制度中的合法性審查向合憲性審查轉變。

1. 合法性審查與合憲性審查的區(qū)別

對于合法性審查與合憲性審查，學界部分學者認為二者并無明顯區(qū)別。從一般學術命題角度來講這一判斷是成立的[5]。但須注意的是，實際操作中合法性審查與合憲性審查并不完全對等，兩者在審查主體、對象、內容、責任制裁等方面皆有不同。首先，合法性審查的主體資格寬松于合憲性審查。合法性審查工作，國務院、地方人大常委會均可開展。我國當前由國務院負責對行政機關制定的規(guī)章與地方性法規(guī)是否符合行政法規(guī)進行審查，地方人大常委會負責對同級政府制定的規(guī)章進行備案審查。而按照《憲法》規(guī)定，合憲性審查只能由全國人大及其常委會進行，其余機關如全國人大各專門委員會只有協(xié)助全國人大常委會進行合憲性審查的職權。其次，合法性審查與合憲性審查對象亦有不同。合法性審查對象僅限于依照法律制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章、規(guī)范性文件，合憲性審查的對象除上述法規(guī)規(guī)章外還包括法律。最后，兩者在審查內容與責任制裁方面亦不相同。合法性審查包含對法規(guī)、規(guī)章制定程序與實質內容兩方面的審查，即程序合法性與內涵實質合法性[6]；合憲性審查則注重審查法律法規(guī)內涵與憲法規(guī)定、原則及精神的符合性，在強調一切下位法效力來自于憲法的同時，維護以憲法為根本法的整體法律體系的統(tǒng)一性，對程序性審查并無嚴格要求[1]。合法性審查未能通過與合憲性審查未能通過帶來的責任制裁亦不相同。合法性審查未通過，法規(guī)、規(guī)章制定者涉嫌違法責任，所制法規(guī)規(guī)章可能被發(fā)回制定機關修改或直接廢除；合憲性審查未通過，法律規(guī)范性文件雖亦會發(fā)回制定機關修改或直接廢除，但此時文件制定者面臨的是違憲責任。

2. 憲法和法律委員會設立前的合法性審查與合憲性審查

我國憲法監(jiān)督制度走上正軌的標志性事件是“八二憲法”賦予全國人大及其常委會憲法監(jiān)督職權?！拔逅摹薄捌呶濉薄捌甙恕比繎椃ㄒ驓v史原因，對憲法監(jiān)督制度建設的影響并不是很大。經過數(shù)十年探索與努力，目前憲法監(jiān)督制度已基本建成[7]，但由于監(jiān)督機構本身性質所限及執(zhí)政黨對憲法效力、地位認識的影響，憲法監(jiān)督制度運行長期以合法性審查工作為主，合憲性審查工作未有效開展，效力也并未充分發(fā)揮。

在憲法和法律委員會設立前，我國憲法監(jiān)督制度設計中合憲性審查職權由全國人大常委會享有，合法性審查工作亦由其負責，對國內所有法律性規(guī)范文件進行審查；全國人大各專門委員會協(xié)助全國人大常委會進行合憲性與合法性審查工作，對常委會提交的認為同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章進行審議并提出報告。全國人大常委會法工委下設法規(guī)備案審查室，協(xié)助全國人大及其常委會進行合憲性與合法性審查工作。地方人大常委會負責對同級政府制定的規(guī)章進行備案，國務院負責對行政機關內部規(guī)章與地方性法規(guī)是否符合行政法規(guī)進行審查，兩者皆有合法性審查職權[8]。從制度設計的角度分析，我國憲法監(jiān)督制度對合憲性審查工作與合法性審查工作職權的分派基本合理。一方面，合憲性審查職權由最高權力機關及其常委會享有，保證了憲法監(jiān)督權力與人民主權協(xié)調一體，不致出現(xiàn)司法機關審查制與專門機關審查制中固有的非民意機關審查民意機關制定的法律的理論困境。另一方面，將合法性審查職權賦予最高行政機關，協(xié)助合憲性審查與合法性審查職權賦予最高權力機關內部的專門委員會，在保證合法性審查工作嚴謹度與權威性的同時，避免了由單一機關負責全部審查工作帶來的工作量過大導致的效率不足。但遺憾的是，長期實踐中該制度并未發(fā)揮應有效果，全國人大及其常委會的合憲性審查職權一直未能充分履行，制度運行中仍以國務院、地方人大常委會以及法規(guī)備案審查室的合法性審查為主。

我國憲法監(jiān)督制度將憲法監(jiān)督職權賦予全國人大及其常委會?，F(xiàn)實困境是，全國人大一年召開一次會議，會期半個月；全國人大常委會每兩月召開一次例會，會期更短；短會期內二者職能卻分別多達15項、21項，難以有效兼顧合憲性審查的具體履行[9]。同時，這樣會議性的制度安排，也造成全國人大及其常委會履行憲法監(jiān)督職權缺乏時間上的連續(xù)性[10]，因此實踐中具體工作多由法工委負責。其余機關雖有協(xié)助合憲性審查工作之職權，但在實際履行機關尚難以有效執(zhí)行的情況下，協(xié)助機關更難以發(fā)揮效能。并且，全國人大各專門委員會自身職權亦相對繁多。法規(guī)備案審查室雖可看作專職協(xié)助機構，但其本身級別低、規(guī)模小，不適合此項職權的履行。按照《立法法》第99條規(guī)定，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院以及各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會如認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章同憲法相抵觸，可向全國人大常委會提起合憲性審查請求；其余國家機關、公民、社會團體亦可以相同理由向全國人大常委會提起合憲性審查建議。這本是我國合憲性審查工作中重要的一環(huán)，但遺憾的是，自《立法法》頒行以來，并無國家機關向全國人大常委會提起過合憲性審查請求[11]。公民、社會團體雖曾提起數(shù)量可觀的審查建議(據悉每年可達800余件)[8]，但此類建議須經全國人大常委會工作機構研究后再決定是否送有關專門委員會審查。換句話說，公民、社會團體審查建議的提起并不一定觸發(fā)合憲性審查程序。而對于觸發(fā)審查程序啟動之建議的處理結果則皆為督促糾正，公開撤銷的案例從未有過[8]。最后，全國人大常委會雖可主動向頒行后存違憲嫌疑的法規(guī)進行合憲性審查，但現(xiàn)實運行中并無主動審查的案例。這些原因導致我國合憲性審查工作中事后監(jiān)督機制一直處于缺位狀態(tài)。最后，我國合憲性審查工作長期存在法律審查空白化現(xiàn)象。按照《憲法》和《立法法》規(guī)定，全國人大有權撤銷全國人大常委會制定的與憲法相違背的法律，一切法律法規(guī)都不得同憲法相抵觸。這表明，全國人大及其常委會制定的法律理論上存在違憲可能性。但對于該類法律的違憲如何進行糾正，譬如哪類主體擁有就法律合憲性提起審查請求的權力，當前法律法規(guī)中并無明確的制度性規(guī)定[8]。

與合憲性審查部分缺失相反的是，我國的合法性審查工作開展頗為順利。當前合法性審查工作集中在對行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章規(guī)范性文件的審查上。其中，行政法規(guī)合法性審查工作由全國人大常委會法工委下設的法規(guī)備案審查室進行；地方性法規(guī)在頒行前須向國務院與全國人大常委會備案，自治條例與單行條例須經全國人大常委會批準方能生效。此二者的合法性由全國人大常委會法工委內設的法規(guī)備案審查室與國務院聯(lián)合保障。國務院在負責審查地方性法規(guī)合法性的同時，亦對其內部部門規(guī)章進行合法性審查。地方政府規(guī)章與規(guī)范性文件的合法性則由同級人大常委會與省級人大常委會予以保障。實踐中，這套制度發(fā)揮效果比較理想，獨有的備案審查制度保障了絕大多數(shù)法規(guī)的合法性，即使備案審查制度出現(xiàn)遺漏導致違法法規(guī)規(guī)章頒行，亦可通過事后監(jiān)督即向全國人大常委會提起合法性審查請求予以彌補。法規(guī)備案審查室雖不能勝任合憲性審查工作，但合法性審查工作足以由其承擔。實踐中，我國對法規(guī)規(guī)章的合法性審查進展頗為順利，但這種順利凸顯的正是合憲性審查的缺失。

3. 憲法和法律委員會設立后合憲性審查的應有期待

根據現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，全國人大各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下研究、審議和擬訂有關議案。另據《深化黨和國家機構改革方案》，憲法和法律委員會將增加推動合憲性審查工作的職權。這表明，憲法和法律委員會雖只比法律委員會多“憲法”二字，但我國自此擁有了憲法明文規(guī)定的推進合憲性審查工作的常設專門性機構[12]，標志著法律委員會從單一的法律案審議機構轉變?yōu)楹蠎椥詫彶榕c法律草案審議功能有機結合的混合型、開放性和綜合性機構[13]，相當程度上強化了我國合憲性審查機構的功能最適性[14]?？梢云诖?，當前憲法監(jiān)督制度中以合法性審查為主、合憲性審查缺失的狀況將出現(xiàn)轉變，即在堅持并提高現(xiàn)有合法性審查工作水準的情況下，合憲性審查將逐步占據憲法監(jiān)督制度中的主導地位。

憲法和法律委員會作為設置于全國人大內部的專門委員會，能夠克服以往憲法監(jiān)督機構的固有缺陷。首先，其級別較高，權威性較強，能夠勝任合憲性審查工作；其次，其擁有較為充足的人力與時間進行合憲性審查，由其作為合憲性審查工作的專門機構，將使合憲性審查不再因監(jiān)督機構的缺位而停滯，解決長期以來憲法監(jiān)督機構面臨的合憲性審查供給能力不足問題[15]。同時，憲法和法律委員會的設立亦體現(xiàn)了黨對憲法監(jiān)督工作重要性認識的提高和對合憲性審查工作的重視，是對十九大報告中首次出現(xiàn)的“合憲性審查工作”概念的回應。相信以往憲法監(jiān)督制度中存在的國家機關從未提起合憲性審查請求的現(xiàn)象將有所改善，公民、社會團體合憲性審查建議提起觸發(fā)審查程序的次數(shù)亦將增加。在這樣的氛圍與趨勢下，相信在不久的將來，憲法監(jiān)督制度運行將實現(xiàn)從以合法性審查為主到以合憲性審查為主的轉變。

三、憲法監(jiān)督工作機制的建立與運行

憲法和法律委員會的設立，在推動我國憲法監(jiān)督制度運行向合憲性審查轉變的同時，也為我國憲法監(jiān)督工作機制的建立與開展提供了平臺與契機。憲法和法律委員會新增開展憲法解釋、推進合憲性審查工作、加強憲法監(jiān)督等職權。憲法監(jiān)督工作機制的建立與運行，應圍繞憲法和法律委員會新增的這幾項職權。

1. 推動憲法解釋工作有序開展

憲法解釋工作是合憲性審查程序的重要環(huán)節(jié)。憲法作為根本法其規(guī)定多為原則性的，內涵豐富。在審查法規(guī)規(guī)章合憲性的過程中，不可能直接依據憲法規(guī)定進行判斷，必須對憲法內涵進行闡釋。因此，憲法解釋工作的有序開展關系到合憲性審查工作的成敗。當前，依據《憲法》第67條的規(guī)定，我國的憲法解釋權屬于全國人大常委會，全國人大是否享有憲法解釋權并無明文規(guī)定。但按照我國憲法關于權力架構的原理以及相關條款的體系解釋，全國人大也應當被認為享有憲法解釋權[16]。在憲法監(jiān)督制度十多年的運行中，兩者并未進行過憲法解釋，其中除政治考量外，機構性質亦是部分原因。此次憲法和法律委員會的設立，對于推動我國憲法解釋工作的開展具有積極意義。該委員會設立后，全國人大及其常委會開展憲法解釋工作具備了平臺與機制，憲法解釋工作的開展亦具有了相應的制度保障[17]。

憲法解釋工作的開展，應對憲法解釋案的提起、請求的受理、解釋案起草主體、審議過程、通過與公布等程序予以詳細周全的設置。(1)解釋案的提起。對于憲法解釋案的提起，可參考《立法法》第46條關于法律解釋案提起主體的規(guī)定(1)《立法法》第46條規(guī)定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。，并增加全國人大常委會、有關地方機關、公民、社會團體等作為提起主體[18]。憲法解釋的提起事由可參照《立法法》第45條對全國人大常委會需要作出法律解釋事由的規(guī)定(2)《立法法》第45條規(guī)定：“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：(一)法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據的?！保⒏鶕蠎椥詫彶楣ぷ鞯膶嶋H需要增添一類：法律規(guī)范性文件可能與憲法相抵觸，需要解釋憲法的。(2)請求的受理。考慮到憲法解釋案請求數(shù)量的龐大，由憲法和法律委員會直接受理不利于其本身職能的充分發(fā)揮。因此，憲法解釋案提起后應由全國人大常委會工作機構法工委受理，進行預先的形式審查工作，具體工作由法工委新設機構憲法室負責，符合的轉憲法和法律委員會，不符合的予以駁回。對于轉至憲法和法律委員會的解釋案請求，憲法和法律委員會對于是否有必要就其內容進行解釋作出報告，提出建議，由委員長會議作決定。委員長會議經討論認為無須進行解釋的，作出不予解釋決定書并送達申請人。(3)解釋案起草主體。對于委員長會議決定進行解釋的請求，應由憲法和法律委員會進行解釋案的起草。憲法和法律委員會在接到委員長會議決定后，應立即組織相關專家進行研究、審查，結合社會實際聽取各方面意見，在合理期限內完成憲法解釋案[19]。同時，全國人大常委會的委員亦有權參與解釋案的起草過程，憲法和法律委員會不得拒絕。(4)審議過程。解釋案由憲法和法律委員會作出后提交全國人大常委會進行審議，憲法和法律委員會根據常委會的審議意見進行修改。(5)通過。憲法解釋案的通過可參考法律案的通過。法律案由全國人大常委會二分之一以上代表投票表決通過，考慮到憲法解釋案效力低于憲法典但高于普通法律[16]，因此可規(guī)定由全國人大常委會三分之二以上代表表決通過。(6)公布。憲法解釋案由全國人大常委會按照法律案公布程序進行公布，并以常委會公報中刊登文本為準。

2. 完善合憲性審查啟動程序

當前合憲性審查程序的啟動包括備案審查制度的事前啟動與審查請求接受的事后啟動。其中，備案審查制度的事前啟動以強制性審查為主，以依申請為輔。從制度設計上看該套制度并無太大瑕疵，但實際運行中存在事前審查不及時、事后審查缺失的問題，其原因還是在于審查機構自身性質所限。因此，憲法和法律委員會的設立有助于改善合憲性審查啟動程序。憲法和法律委員會設立后合憲性審查程序的啟動可參考法國1958年憲法，將法律法規(guī)的合憲性審查分為事前審查與事后審查[5]：事前審查包括依申請與強制性；事后審查即依申請案的提起進行審查。對于具體的程序性改善，結合以往合憲性審查啟動程序的弊病，本文提出三點建議：(1)改變備案審查制度以事前強制性審查為主的方式，只對涉及公民利益性權利與人身自由的立法進行事前強制性審查，其余立法改為事前依申請審查，由部門首長決定是否提交審查機構，法規(guī)規(guī)章的合憲性控制主要依靠事后審查予以保障。(2)注重事后審查接受。事后審查接受，一方面是督促《立法法》第99條第1款中規(guī)定的國家機關充分履行自身享有的提起合憲性審查之職權，另一方面是對于由公民、社會團體提起的審查請求，人大常委會法工委應作好備案登記，并按季度或年度向社會公布收到請求數(shù)量與接收情況，在憲法和法律委員會設立后可適當提高接收比例，改變以往公民、社會團體提起的審查請求石沉大海的局面。(3)具體程序性操作。以往的合憲性事后審查請求由全國人大常委會法工委接收，法規(guī)備案審查室進行審查。憲法和法律委員會以及法工委下設的憲法室設立后，接收工作仍應由法工委負責，具體審查工作則可由法規(guī)備案審查室改為由憲法室負責，對請求進行形式要件審查。符合形式要件要求的，交憲法和法律委員會作實質審查。對于備案審查制度中的事前強制性審查與依申請審查，由法工委憲法室作立法程序合法性審查與形式要件審查后，交憲法和法律委員會進行合憲性實質審查。

3. 建立合憲性審查建議案審議機制

合憲性審查程序啟動后，對于事前強制性審查與依申請審查，先由法工委憲法室進行立法程序合法性審查與形式要件審查。程序不合法或形式要件不合規(guī)定的，予以駁回；符合條件的，交憲法和法律委員會進行實質審查。憲法和法律委員會依據憲法和法律對提交的法規(guī)規(guī)章進行審查，形成合憲性審查建議案。對于事前強制性審查的法規(guī)規(guī)章建議案，直接交全國人大常委會審議；對于事前依申請審查的法規(guī)規(guī)章建議案，交委員長會議討論是否提交全國人大常委會審議。對于決定不予進行合憲性審查的，由委員長會議作出不予合憲性審查決定書[20]，由憲法和法律委員會審議后備案即可。對于事后審查即合憲性審查請求，由憲法室先予形式審查，不符合的駁回，符合的交憲法和法律委員會進行實質審查。憲法和法律委員會在合憲性審查建議案形成過程中，應當成立由法學家、政治學家等組成的合憲性審查專家咨詢委員會，在審查建議形成過程中征求其意見[20]。合憲性審查建議案形成后，對于在國內有重大影響的請求形成的建議案直接交全國人大常委會審議；普通請求形成的建議案則先交委員長會議討論，通過的交人大常委會審議，未通過則作出不予審查決定書寫明拒絕理由交申請人。憲法和法律委員會作出的合憲性審查建議案在對相關法規(guī)規(guī)章或者相關條文作出合憲性判斷的同時，應列明判斷依據以及刪改建議。

4. 合憲性審查建議案的通過與公布

合憲性審查建議案交全國人大常委會審議后，參考法律案的通過比例，并參照憲法解釋案的通過比例，由全國人大常委會三分之二以上代表表決通過為宜；形成的合憲性審查案由全國人大常委會依照法律公布程序進行公布，并以常委會公報中刊登文本為準。如果合憲性審查案中對相關法規(guī)規(guī)章或者某一具體條文作出“不合憲判斷”，則制訂機關應從公報公布之日起嚴格按照合憲性審查案中的要求對其進行改正，且相關法律性文件或具體條文從公報公布之日起自動失效。

5. 加強法律草案的合憲性控制

在憲法和法律委員會設立前，我國對于法律草案并沒有專門的合憲性審查機制。法律委員會在審議法律草案工作方面可謂兢兢業(yè)業(yè)，對提交審議的法律草案中的各項內容依據憲法法律規(guī)定進行審議，并多次提出了切實可行的修改意見，逐漸形成了以法律委員會為核心的法律草案合憲性控制機制[21]。但即便如此，現(xiàn)行的某些法律仍被學者質疑存有違憲疑義，如《監(jiān)獄法》第47條的規(guī)定與《憲法》第40條規(guī)定的公民通信自由與通信秘密的基本權利是明顯相悖的(3)《監(jiān)獄法》第47條規(guī)定：罪犯在服刑期間可以與他人通信，但是來往信件應當經過監(jiān)獄檢查。監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)有礙罪犯改造內容的信件，可以扣留。罪犯寫給監(jiān)獄的上級機關和司法機關的信件，不受檢查。。出現(xiàn)這種情況的原因在于，多年的實踐確實使法律委員會具備了一定的合憲性控制機能，使其作為“準合憲性審查機構”發(fā)揮著積極作用。其在審議提交的法律草案過程中發(fā)揮的審議職能與合憲性審查確實有一定的相似之處[22]。但應當看到，法律委員會在憲法及相關法律規(guī)定中的定位決定了其天生就難以真正開展合憲性審查工作。這不僅是由于職能與職權的限制，更是由于其本身在面對法律草案審議過程中必須進行的合憲性審查工作時心理上持回避態(tài)度。這也使得我國缺乏真正的法律草案合憲性審查機制。憲法和法律委員會作為肩負合憲性審查職能的專門委員會設立后，必須圍繞其建立起法律草案的合憲性審查機制，加強對法律草案的合憲性控制。

憲法和法律委員會對法律草案的審查分為形式審查與實質審查兩個層面。形式審查主要是對草案文本是否與憲法文本相符合進行審查。在形式審查階段，憲法和法律委員會應將草案文本與憲法文本進行比對，根據文本的字面意思判斷草案是否符合憲法。如果在形式審查階段即判定不具有合憲性，則無須再進行實質審查。形式審查通過后，憲法和法律委員會應根據憲法的原則與精神對草案進行實質審查，重點審查草案相關條文制定的適當性、目的性以及必要性，同時結合比例原則作出合憲與否的判斷。需要注意的是，除非有特別明顯的證據，否則憲法和法律委員會應當推定法律草案是合憲的，即采用合憲性推定的價值預設進行審查[23]。為了對法律草案的審議機制與合憲性審查機制予以區(qū)分，避免立法程序與憲法監(jiān)督程序的混淆，憲法和法律委員會對法律草案的合憲性判斷應當針對草案中的單個條文或所有條文整體列明作出判斷的依據與修改指導，而不應對條文的具體修改作出建議。

對法律草案的合憲性審查屬于憲法和法律委員會合憲性審查工作的一部分，必須實現(xiàn)與合憲性審查啟動程序及合憲性審查建議案審議機制的對接?？紤]到法律在社會范圍內的影響力以及法律體系的穩(wěn)定性，對法律草案的合憲性審查應當歸于事先審查中的強制性審查，即法律草案在交付表決前必須由憲法和法律委員會進行合憲性審查。同時，考慮到法律草案制訂者身份的特殊性，法律草案應直接交予憲法和法律委員會，無須再由人大常委會法工委接收后轉交。憲法和法律委員會在對法律草案作出合憲與否的判斷后，形成合憲性審查建議案，送全國人大常委會審議表決。經全國人大常委會審議并由三分之二以上代表表決認為合憲的，法律草案交全國人民代表大會表決；認為不合憲的，應當根據合憲性審查建議案中的修改指導對相關條文進行刪改，并再次送憲法和法律委員會進行合憲性審查，直至全國人大常委會審議表決認為合憲為止(4)雖然法律草案合憲與否的最終決定權在全國人大及其常委會，但由于憲法和法律委員會擔負著合憲性審查職能，并且是法律草案合憲性審查工作的實際負責者以及合憲性審查建議案的具體起草者，全國人大及其常委會應當對憲法和法律委員會在合憲性審查建議案中的意見持尊重態(tài)度。。

6. 建立具體行為違憲監(jiān)督糾正處罰機制

我國以往憲法監(jiān)督制度的監(jiān)督方式主要是對法規(guī)、規(guī)章進行合憲性審查。此種方式雖為世界范圍內憲法監(jiān)督制度的核心方式，但并非唯一方式[11]。憲法監(jiān)督還應包括對各政黨、各國家機關行使公權力侵犯公民基本權利的具體行為的監(jiān)督，我國當前制度設計中尚缺少這一部分。憲法和法律委員會設立后，可考慮在其內部設立一個工作機構負責對黨和國家機關涉嫌違憲的具體行為進行監(jiān)督。具體操作程序為：由該機構發(fā)現(xiàn)違憲行為后向憲法和法律委員會提出糾正建議案，憲法和法律委員會審議后提出糾正案，交委員長會議討論是否交全國人大常委會審議。決定提交審議并且獲全國人大常委會三分之二以上代表通過的，由該機構將糾正案發(fā)行為實施機構。若實施機構未能糾正或糾正不到位，由該機構予以督促；多次督促仍無作為的，該機構應作出對實施機構負責人的違憲處理決定建議案，交憲法和法律委員會審議后作出處理決定，直接交全國人大常委會審議。由于是對行為人的違憲處理決定，因此仍應由全國人大常委會三分之二以上的代表通過。

四、憲法和法律委員會設立的啟示

憲法和法律委員會的設立，啟示我們關注中國憲法監(jiān)督制度完善過程中的應有要素，尤其是以下三個方面。

1. 堅持將黨的領導作為完善憲法監(jiān)督制度的首要考慮

從“五四憲法”頒行到今天，我國憲法監(jiān)督制度的建立與完善可謂走過了幾代人。這期間，對于憲法監(jiān)督制度完善的建議可謂汗牛充棟。總結以往學者的建議可發(fā)現(xiàn)，對于完善憲法監(jiān)督制度的路徑與模式，學者們的觀點主要集中在設立憲法法院、設立獨立于全國人大的專門憲法監(jiān)督機構、設立設于全國人大內部的憲法專門委員會、賦予普通法院合憲性解釋職權等。從學術理論的角度講這些建議都有其合理性，亦有一定的現(xiàn)實可行性。但不知是有意抑或無意，絕大多數(shù)制度建構意見皆忽略了黨的領導。這就造成學者們在提建議時往往采取純理論的單一視角，對憲法監(jiān)督制度的完善局限于某一國家機關，而對黨的領導在其中的重要作用重視不足，造成所提建議對依法治國與依憲治國的全局性戰(zhàn)略工作考慮不足?，F(xiàn)行憲法將憲法監(jiān)督職權賦予全國人大及其常委會，而全國人大常委會須向黨的中央政治局常委會匯報工作[24]。在這種情況下，討論憲法監(jiān)督制度的完善時忽略黨的領導顯然是不合現(xiàn)實的。黨的十九大報告指出，中華民族已經迎來從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，旗幟鮮明地表明了黨的執(zhí)政正當性在于站起來、富起來、強起來[25]。為此，此次憲法修改將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法正文，表明我國將黨的領導正式上升到憲法層面，要求我們在完善制度設計時必須對黨的領導予以著重考慮。黨的領導與憲法監(jiān)督的關系是互不沖突的，兩者相輔相成，互相促進。黨的領導需要接受憲法監(jiān)督，以保證依憲治國與依法治國工作的推進，并提高黨的執(zhí)政水平，保障黨的決策與行為的合憲性；憲法監(jiān)督制度在黨的領導下運行與完善，在符合憲法規(guī)定的同時，亦能保障其趨于完善，臻于完美。

2. 堅持立足于人民代表大會制度

我國當前的憲法監(jiān)督機構為全國人大及其常委會。該體制長期受到學界爭論，認為應該對其進行改良與完善。此次修憲設立憲法和法律委員會并賦予其推進合憲性審查工作等職權，可看作對學界爭論的回應。但即便如此，修憲后的憲法法定監(jiān)督職權享有者仍為全國人大及其常委會，現(xiàn)階段包括未來我國憲法監(jiān)督制度的完善都應堅持此種體制。應堅持立足于人民代表大會制度以及將憲法監(jiān)督職權賦予全國人大及其常委會的根本方向，對具體工作機構則可另行考慮。原因在于：(1)我國是社會主義國家，人民代表大會是我國根本政治制度，不同于美國等歐美國家的三權分立之體制，我國的其余國家機關皆處于全國人大之下，行政權與司法權由全國人大進行配置。這就導致現(xiàn)實中司法權地位遠不及立法權，司法機關地位亦遠不及立法機關人民代表大會。在此種情況下，借鑒美國等國家的司法機關監(jiān)督制將憲法監(jiān)督職權賦予普通法院是不合實際的，實踐可能性較低，在可預見的未來很難發(fā)生根本性改變。(2)我國政治體制包含兩條主線——黨與國家政權機關之間的關系，政權機關內部各國家機關之間的關系[26]。而這兩條主線的運行皆立足于人民代表大會制度。這就表明，將來憲法監(jiān)督機構的選擇與運行亦須立足于人民代表大會制度。憲法監(jiān)督職權作為一項相當重要之權利，在以人民代表大會為立足點的體制內，將其賦予其安機關是不合理的，亦違背我國人民主權的政治理念與民主集中制的要求。因此，憲法監(jiān)督機構只能選擇人民代表大會的內部機關，而全國人大及其常委會作為人民代表大會制度內部的最高權力機關及常務工作機構顯然是最優(yōu)選擇。

3. 堅持憲法監(jiān)督工作的政治性

法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，任何一部法律皆不是只有純粹的法屬性，而是具有一定的政治性。憲法作為國家根本大法，作為規(guī)定國家政治制度、政治體制的法律，其政治性從誕生的那一刻起便被牢牢地嵌固其中。憲法的誕生，從本質上講是統(tǒng)治階級對其革命勝利成果的確認與保護，其制定過程本身就是政治博弈與政治平衡的體現(xiàn)。憲法的每一條規(guī)范與原則中，都能看到不同政治勢力的政治利益。憲法的實施首先或主要是政治實施[27]，這就要求憲法的實施與監(jiān)督不能單純考慮其法屬性，不能像普通司法機關那樣只追求技術層面的符合與統(tǒng)一，更重要的是考慮到政治層面的保障與平衡。尤其是在我國這樣的社會主義多民族國家，更要注重政治考慮。黨的十九大多次提及強調政治意識，要求將黨的政治建設擺在首位。因此，我國憲法監(jiān)督工作的開展必須堅持政治考量，堅持政治性是完善我國憲法監(jiān)督制度道路上的應有要素。