陳鵬輝
(西藏民族大學(xué)民族研究院 陜西咸陽(yáng) 712082)
清末西藏建省論是朝野為應(yīng)對(duì)西藏邊疆危機(jī)而形成的一股改革呼聲。臺(tái)灣、新疆以及東三省先后成功改置行省的實(shí)踐,更助長(zhǎng)了西藏建省的呼聲。在英俄競(jìng)相侵藏,尤其是英國(guó)發(fā)動(dòng)兩次侵藏戰(zhàn)爭(zhēng),致使西藏形勢(shì)岌岌可危,西南邊疆危機(jī)空前的時(shí)局中,著眼于反對(duì)分裂、維護(hù)主權(quán)的西藏建省論,為清廷籌藏固邊提供了一種思路。在此背景下,作為清末藏事改革開啟者的張蔭棠與繼續(xù)推行新政的聯(lián)豫二人,為何選擇了不求建省虛名,但求“以治行省之道而治之”的改革進(jìn)路?關(guān)于此問(wèn)題,相關(guān)研究雖有論及,但因研究主旨不同,未專題討論①該內(nèi)容詳見(jiàn)孫宏年.20世紀(jì)初英國(guó)對(duì)中國(guó)西藏的侵略與西藏建省問(wèn)題研究[J].西藏研究,2004(3);李勇軍.清末民初的西藏建省論[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2011(5).。本文運(yùn)用相關(guān)核心資料,擬從清末西藏建省論具體主張,清末藏事改革中政治改革方案及其實(shí)質(zhì),清廷對(duì)西藏建省的態(tài)度及其結(jié)局等方面進(jìn)行專題探討。不足之處,祈請(qǐng)方家指正。
清末西藏建省論是朝野為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的西藏邊疆危機(jī),試圖從根本上達(dá)到治藏固邊的目的而提出的。孫宏年指出,清末西藏建省論的提出,主要是因?yàn)樵谟⒍頎?zhēng)奪加劇的形勢(shì)下,清前期形成的西藏行政管理體制本身暴露出某些弱點(diǎn)[1]。李勇軍認(rèn)為,清末西藏建省論從民間輿論、督撫朝議最后上升到政府的實(shí)際作為,體現(xiàn)了晚清政府收回西藏主權(quán)和治權(quán)的決心[2]。目前文獻(xiàn)所見(jiàn),十九世紀(jì)八九十年代就已出現(xiàn)了西藏建省論。當(dāng)時(shí)有論者以臺(tái)灣、新疆建省為例,指出“屏障藩籬迥非守在四夷之舊”,臺(tái)灣、新疆建省“示久安長(zhǎng)治規(guī)?!?,由此提出“藏與滇蜀相鄰,逼近印度,有不得仍恃駐防者”,不若“改為行省,徐策富強(qiáng)”,“既可杜旁伺之心,復(fù)不致前功盡棄,時(shí)哉”[3]。
清末輿地學(xué)家王錫祺進(jìn)一步提出:
西藏緊鄰印度,英人久欲假道以通市于川、滇,所不敢公然爭(zhēng)占者,因我駐有重臣,地久內(nèi)屬,……然處心積慮,匪伊朝夕。猝遇事變,必多要求。不如未雨綢繆,固我藩籬,絕其窺伺??嘉鞑剌牫橇耍瑺I(yíng)一百二十四,設(shè)戴唪治兵,設(shè)碟巴治民,設(shè)堪布治喇嘛,雖受制于達(dá)賴?yán)?,而總其成于兩駐藏大臣。形格勢(shì)禁,井井有條,酌建行省似甚易。如前藏、中藏、后藏、拉里,可分駐提、鎮(zhèn)、司、道也;里塘、巴塘、察木多、拉里等糧臺(tái)可建府也;江卡、乍丫、洛龍宗、碩班多、冰壩、江達(dá)、墨竹、工卡等處可建州縣也。[4]
光緒二十八年(1902),《時(shí)務(wù)匯報(bào)》一篇題為《西藏置行省論》的文章提出設(shè)西藏巡撫,官邸設(shè)拉薩,總理全藏事務(wù);改駐藏大臣為西藏將軍,移駐后藏扎什倫布,以控遏江孜;改四川總督為川藏總督。同時(shí),文章注意到西藏設(shè)省面臨三大困難:1.西藏地廣人稀,設(shè)官少不足以控制,設(shè)官多則難以供給;2.藏地苦寒,農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá),建省后面臨糧食供給問(wèn)題;3.西藏建省所需巨款,只能依靠四川,而四川財(cái)力有限。文章最后指出不能以為建省即可高枕無(wú)憂,還須加強(qiáng)軍備,鞏固邊防。[5]光緒三十二年(1906),《東方雜志》一篇題為《擬改西藏行省策》的文章指出:
故中國(guó)不欲保西藏,西藏可以不改為行省。中國(guó)若欲保西藏,為兩川之屏蔽,使人之勢(shì)力不能由印度以直達(dá)西藏,長(zhǎng)驅(qū)直入,貫通于揚(yáng)子江諸行省,則保藏即所以保兩川,保兩川即所以保湘、鄂、皖、豫、寧、蘇六省之腹地。西藏改為行省一策,萬(wàn)不能坐失事機(jī),再緩須臾。[6]
由上可見(jiàn),面對(duì)西藏邊疆危機(jī),時(shí)人對(duì)西藏建省寄予了極高期許,呼聲高漲。西藏建省論者抵御侵略、維護(hù)主權(quán)的立意固然良好,但大多只是大體性意見(jiàn),未有具體方案。尤其是上述除《西藏置行省論》一文外,其他論者忽視了西藏建省將面臨的巨大現(xiàn)實(shí)困難,建省論者對(duì)西藏地方的諸多特殊性更是認(rèn)識(shí)不足,甚者有不切實(shí)際地認(rèn)為“酌建行省似甚易”。
伴隨西藏建省呼聲的高漲,反對(duì)建省的意見(jiàn)也一直不斷。其中比較有代表性的是光緒三十年《東方雜志》刊載的一篇題為《西藏不能設(shè)行省》的文章中的意見(jiàn)。該文指出:
近人謀西藏善后者,多有設(shè)為行省之說(shuō)。而政府諸公謂藏地遼闊,且苦寒,民情剽悍,若設(shè)行省,恐不易治。當(dāng)派一將軍,鎮(zhèn)以重兵,足以管轄等語(yǔ)。按政府處理西藏之事,不能實(shí)行向者對(duì)于保護(hù)國(guó)之權(quán)利,反紛紛焉擬設(shè)行省,所謂治絲愈紛也?!擞ㄔO(shè)行省,無(wú)論其宗教、語(yǔ)言、文字之大相徑庭也,即幸而與我漸習(xí)而同化焉,然以我國(guó)行政區(qū)域之糾紛,其與新疆置省之利相去又幾何哉。[7]
此一反對(duì)西藏建省意見(jiàn)是在英國(guó)第二次侵藏戰(zhàn)爭(zhēng)致使西藏邊疆危機(jī)空前突出之際提出的,論者反對(duì)建省的同時(shí),指出“處理西藏之事”重在“操有權(quán)利”,可見(jiàn)即便是反對(duì)西藏建省論者其著眼點(diǎn)也是積極籌措應(yīng)對(duì)之策,而不是簡(jiǎn)單地批評(píng)反駁建省論。同時(shí),論者關(guān)注到了西藏宗教、語(yǔ)言、文字與內(nèi)地大相徑庭,且存在“行政區(qū)域之糾紛”等特殊情況與困難,這反映出時(shí)人對(duì)西藏建省問(wèn)題的認(rèn)識(shí)趨于務(wù)實(shí)。
不管是主張還是反對(duì)西藏建省,實(shí)際都是時(shí)人為應(yīng)對(duì)西藏邊疆危機(jī)的積極探索,這最終引起了廷臣疆吏的重視。光緒三十年,趙爾豐向川督錫良上“平康三策”,其第三策提出“移川督于巴塘,而于四川、拉薩,各設(shè)巡撫,仿東三省之例,設(shè)置西三省總督”[8],這是廷臣疆吏中較早提議西藏建省的。
光緒三十一年,內(nèi)閣中書尹克昌上奏:
今日能收回西藏,改建行省最為上策。若其不能,惟有劃出四川雅州、寧遠(yuǎn)、打箭爐府廳,云南麗江一府、永北一廳、永寧一土府之地,附以巴塘、里塘、明正、瞻對(duì)各土司之地,設(shè)為建昌行省。[9]
趙爾豐、尹克昌二人主張西藏建省,反映出當(dāng)時(shí)西藏建省已經(jīng)引起了當(dāng)權(quán)者的關(guān)注。光緒三十三年,岑春煊在《統(tǒng)籌西北全局酌擬變通辦法折》中提出:
現(xiàn)設(shè)滇蜀邊務(wù)大臣,擬以原來(lái)察木多地,東括打箭爐,南至乍丫,西至寧?kù)o,屬滇蜀大臣,名曰川西??;布達(dá)拉及扎什倫布、阿里,則仍屬之駐藏大臣,名曰西藏省。[10]
岑春煊的西藏建省建言,得到了清廷的高度重視。清廷將原折抄給徐世昌、袁世凱、趙爾巽、錫良、唐紹儀、聯(lián)豫等相關(guān)廷臣疆吏,要求“各抒己見(jiàn)”。對(duì)此,趙爾豐積極支持,奏陳:“以形勢(shì)論,西藏亦當(dāng)建省,提前經(jīng)營(yíng),以杜外患,未雨綢繆”,“康藏以前之橫散,實(shí)因無(wú)人經(jīng)營(yíng)。如令建省,連貫一致,共籌邊圉,俾便國(guó)防負(fù)責(zé)有人,隨時(shí)預(yù)防,以備不虞。依其俗而導(dǎo)其政,練兵、興學(xué)、采礦、開墾悉為蘊(yùn)富之源,數(shù)年之后,當(dāng)有可觀,此邊、藏時(shí)不容緩之事,亦勢(shì)也。”[11]
綜上,從十九世紀(jì)八九十年代起,為應(yīng)對(duì)西藏邊疆危機(jī),時(shí)人圍繞建省方案形成了主張與反對(duì)兩種意見(jiàn)。雖然兩種意見(jiàn)的論者大都沒(méi)有在藏經(jīng)歷,不了解對(duì)西藏諸多特殊情況,只是從西藏面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)出發(fā)進(jìn)行的理論探討,但這些積極探討豐富了籌藏思想資源,尤其是正反兩面的討論加深了人們對(duì)西藏建省問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。
清末藏事改革是清廷應(yīng)對(duì)西藏邊疆危機(jī)的最終實(shí)踐進(jìn)路。英國(guó)第二次侵藏戰(zhàn)爭(zhēng)后,1906 年清廷派具有改革維新思想的張蔭棠進(jìn)藏“查辦事件”。張蔭棠(1860-1935),字朝弼,號(hào)憩伯。廣東新會(huì)雙水人,出身官宦之家。進(jìn)藏之前,隨唐紹儀赴印度加爾各答與英國(guó)談判重訂“拉薩條約”事宜。由于英方蓄意刁難,以撤走其全權(quán)代表向中方施壓,在此情況下,清廷調(diào)回唐紹儀,“藏約一事著派張蔭棠接議”[12]。張蔭棠在與英方交涉中,飽嘗“敵謀之狡悍”,深感“藏事危險(xiǎn)”,由是產(chǎn)生了強(qiáng)烈的整頓藏事思想,先后兩次上折正式奏請(qǐng)整頓藏事,所提旨在鞏固清朝中央在藏主權(quán)與治權(quán)的藏事改革意見(jiàn),深得清廷肯定。光緒三十二年(1906)四月初四,《中英續(xù)訂藏印條約》簽訂,其議約使命完成。隨即,清廷于四月初六(4月29日)下旨:“命直隸特用道張蔭棠以五品京堂候補(bǔ)前往西藏查辦事件?!盵13]張蔭棠到藏后,在徹查腐敗、整飭吏治的基礎(chǔ)上,大刀闊斧地開啟了一場(chǎng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外事、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及民俗等領(lǐng)域的全面改革,一般稱之為清末張蔭棠藏事改革。
作為藏事改革的開啟者,張蔭棠直接面臨西藏建省與否的抉擇。由于清朝內(nèi)憂外患,國(guó)庫(kù)空虛,西藏建省除上述一些建省論注意到的巨大困難外,在實(shí)踐上面臨西藏地方長(zhǎng)期以來(lái)的政教合一的封建農(nóng)奴制的特殊性,這是建省的最大障礙。具體而言,清朝前期建立的治藏體制是駐藏大臣與達(dá)賴?yán)锕餐I(lǐng)導(dǎo)噶廈的“二元”權(quán)力體制,西藏建省只有改革噶廈及“政教分離”,從而將“二元”權(quán)力結(jié)構(gòu)整合為“一元”化的權(quán)力模式,實(shí)現(xiàn)清中央對(duì)西藏地方的直接治理,才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的建省,否則建省徒有虛名。但驟然改革西藏地方政府噶廈及實(shí)施“政教分離”,必然招致西藏地方上層的反對(duì),是行不通的。西藏建省論者并沒(méi)有提及如何改革噶廈及實(shí)施“政教分離”這兩大西藏建省的關(guān)鍵性難題。然而,從理論角度而言,西藏建省論呼吁的省治改革目標(biāo)旨在建立“一元”化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式,著眼于從體制上加強(qiáng)中央在藏主權(quán)和治權(quán),這不失為應(yīng)對(duì)西藏邊疆危機(jī)的一種改革進(jìn)路。
在理論與現(xiàn)實(shí)之間,張蔭棠在籌劃藏事改革時(shí),明確奏陳:
竊惟行政之道,不尚紙上而談,而貴實(shí)事求是,尤重在得人而理,因時(shí)制宜?!艺?jīng)營(yíng)藏事,原因規(guī)宏遠(yuǎn)而策萬(wàn)全,但值帑項(xiàng)支絀之際,計(jì)惟擇要舉辦,先立基礎(chǔ),徐圖擴(kuò)充。[14]
在此認(rèn)識(shí)下,張蔭棠結(jié)合西藏建省面臨的特殊性以及驟改行省抑或激變的現(xiàn)實(shí),具體規(guī)劃了以設(shè)行部大臣“總制全藏”為目標(biāo)的行政體制改革方案及“政教分離”方案,并策略性地逐步推行。筆者已撰專文進(jìn)行了討論①這部分內(nèi)容詳見(jiàn)陳鵬輝.清末張蔭棠藏事改革中的“政教分離”思想及其實(shí)踐[J].西藏大學(xué)學(xué)報(bào),2018(2);試論清末張蔭棠藏事改革中的行政體制改革[J].西藏研究,2018(3).,其主要內(nèi)容包括:(1)廢止駐藏大臣制度,“特簡(jiǎn)親貴為西藏行部大臣,以崇體制而重事權(quán)”;(2)行部大臣之下設(shè)左右參贊、左右參議;(3)行部大臣署內(nèi)設(shè)“九局”,分別為:交涉局、巡警局、督練局、鹽茶局、財(cái)政局、工商局、路礦局、學(xué)務(wù)局、農(nóng)務(wù)局,各局掌管設(shè)一藏一漢兩人;(4)地方一級(jí)職官先按“每有番官之地設(shè)一漢官”的原則,設(shè)巡警局、裁判局等,逐步改革傳統(tǒng)的宗谿制,最終建立州縣制;(5)策略性地實(shí)施“政教分離”。張蔭棠的總體改革方案與思路是廢止駐藏大臣制度,改設(shè)位高權(quán)重的西藏行部大臣“總制全藏”;達(dá)賴、班禪歸行部大臣節(jié)制,同時(shí)行部大臣節(jié)制噶廈核心成員從而逐步改革噶廈。具體而言,在一時(shí)難以驟改噶廈及“政教分離”的情勢(shì)下,張蔭棠改革噶廈的思路是飭立“九局”,委任代理攝政擔(dān)任“九局”總管,幾位噶倫分別擔(dān)任“九局”各局掌管,而“九局”總管及各局掌管歸行部大臣節(jié)制,以此進(jìn)行策略性的平穩(wěn)改革。就“政教分離”而言,對(duì)達(dá)賴、班禪等宗教領(lǐng)袖“優(yōu)給封號(hào),厚給歲俸”,但“不令干預(yù)政治”,均歸行部大臣節(jié)制,同樣是策略性的逐步改革。與此同時(shí),地方一級(jí)行政體制以逐步推行州縣制為改革目標(biāo)。這樣,最終將“二元”權(quán)力結(jié)構(gòu)整合為行部大臣“總制全藏”的“一元”化權(quán)力結(jié)構(gòu)。光緒三十三年三月十二日,張蔭棠會(huì)同駐藏大臣聯(lián)豫頒發(fā)“九局”各局掌管“委任令”,正式宣告“九局”成立。各局掌管每日赴行部大臣署內(nèi)“稟承辦公,歸行部大臣節(jié)制”,這即將“九局”納入了行部大臣權(quán)力體系,為從體制上解決“番官與漢官分而為二,各不相統(tǒng)”的問(wèn)題做好鋪墊。從張蔭棠的改革思路看,“九局”是確保政治改革平穩(wěn)進(jìn)行的重要環(huán)節(jié),“九局”正式成立表明改革邁出了關(guān)鍵性一步。張蔭棠政治改革方案與思路中,策略性的改革噶廈及“政教分離”,正是對(duì)西藏建省所要實(shí)現(xiàn)的權(quán)力“一元”化結(jié)構(gòu)必須解決的兩大關(guān)鍵性問(wèn)題的具體措施;其主張廢止駐藏大臣制度,重新構(gòu)建行部大臣“總制全藏”的“一元”化權(quán)力結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)出改革的徹底性。可見(jiàn),張蔭棠的政治改革,雖不求省治之名,但其實(shí)質(zhì)與省治模式是一致的。在西藏建省論高漲之際,張蔭棠不求建省之名,本著“擇要舉辦,先立基礎(chǔ)”的原則推行實(shí)質(zhì)與省治模式一致的政治改革,以具體的改革實(shí)踐對(duì)建省論作出了回應(yīng)。
至于張蔭棠為何不求省治之名?雖其本人沒(méi)有直接奏陳意見(jiàn),但在其開啟的改革基礎(chǔ)上繼續(xù)推行新政的駐藏大臣聯(lián)豫的一番分析道明了其中原因。聯(lián)豫在《遵旨復(fù)岑春煊奏陳統(tǒng)籌西北全局折》中奏陳:“為今之計(jì),自非改設(shè)行省不可,萬(wàn)無(wú)疑義。然政貴實(shí)行以收效,不尚虛聲,事以積久而日非,難期驟革。藏中之事,惟有徐徐布置,設(shè)官駐兵,藉防英防俄為名,而漸收其權(quán)力。布置既已周密,三四年后,只須一道綸音,則諸事均可就緒”,該折還通過(guò)分析以十三世達(dá)賴為首的西藏地方對(duì)清廷的不滿,進(jìn)一步指出:若今日正值藏番疑貳之際,改設(shè)行省之議,彼亦久有所聞,滿腹群疑,時(shí)刻防范,我則無(wú)兵無(wú)餉,一切均未布置,忽然改設(shè)行省之命下,則番官必至于梗頑不從,因而生變,鋌而走險(xiǎn),不惟堅(jiān)其外向之心,且恐禍起蕭墻,又不知煩幾許兵力,而得失尚難逆料也。[15]
同時(shí),該折強(qiáng)調(diào):“時(shí)事至于今日,但求實(shí)事,不在虛名,若駐藏大臣忽改為總督巡撫,是徒啟番人之疑惑而于事實(shí)無(wú)益。駐藏大臣名目暫時(shí)不必更換,俟數(shù)年后,我果能展其權(quán)力,然后再正其名,未為晚也?!甭?lián)豫不主張?bào)E改行省,卻對(duì)建省抱有幻想,實(shí)際是在不得不遵旨就岑春煊上奏的建省主張表明態(tài)度的情況下的一種巧妙奏對(duì)。盡管如此,聯(lián)豫奏陳驟改行省抑或激變,實(shí)際道明了建省是行不通的,這正是張蔭棠不求建省之名的原因所在。相比之下,同樣是面對(duì)建省行不通的情況,張蔭棠不擺困難,務(wù)實(shí)的推行與省治模式實(shí)質(zhì)一致的政治改革;聯(lián)豫對(duì)建省抱有幻想,卻對(duì)建省必須改革噶廈及實(shí)施“政教分離”這兩大關(guān)鍵問(wèn)題,沒(méi)有清醒認(rèn)識(shí),改革思路不清。后來(lái),新任駐藏幫辦大臣溫宗堯也明確奏陳:“不必遽改西藏之地為行省,而不可不以治行省之道而治之”[16],更加表明張蔭棠的政治改革進(jìn)路是務(wù)實(shí)的。
總體而言,在西藏建省論高漲之際,作為藏事改革的具體推行者,張蔭棠與聯(lián)豫、溫宗堯三人都認(rèn)識(shí)到驟改行省抑或激變,是行不通的,因而都主張“不求虛名”,但求以“改設(shè)行省之張本”推行具體改革。這一改革思路與實(shí)踐,既著眼應(yīng)對(duì)西藏嚴(yán)峻的邊疆危機(jī),同時(shí)兼顧西藏地方政教合一制的特殊情況,是對(duì)籌藏固邊進(jìn)路的一種務(wù)實(shí)選擇,體現(xiàn)出一定的政治智慧和改革策略性。然而,十分遺憾的是,正值張蔭棠深入推進(jìn)改革的關(guān)鍵時(shí)刻,其本人卻被清廷調(diào)離出藏。張蔭棠離開時(shí),作為其政治改革進(jìn)路關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“九局”雖已成立,但繼續(xù)推行新政的聯(lián)豫未能完全沿此思路進(jìn)行改革。聯(lián)豫在行政體制改革上,僅裁撤駐藏幫辦大臣,改設(shè)左右參贊,對(duì)駐藏大臣制度進(jìn)行了不徹底的改革,卻奏稱:“自上年川軍進(jìn)藏以后,政權(quán)漸次收回,事務(wù)日繁,往來(lái)文件較前增至數(shù)倍,幾與邊小省治無(wú)異。”[17]事實(shí)上,聯(lián)豫在西藏建省必須改革噶廈與“政教分離”這兩大關(guān)鍵性問(wèn)題上一籌莫展,權(quán)力結(jié)構(gòu)“二元”化的現(xiàn)狀毫無(wú)改變,其稱“幾與邊小省治無(wú)異”,只是自欺欺人而已。
至張蔭棠開啟藏事改革之際,西藏建省問(wèn)題就已引起了清廷的重視。清廷自要求相關(guān)廷臣疆吏針對(duì)岑春煊的西藏建省意見(jiàn)各抒己見(jiàn)起,就有推行西藏建省的傾向。據(jù)當(dāng)時(shí)報(bào)道稱,岑春煊奏呈西藏建省意見(jiàn)后不久,清廷內(nèi)部就開始籌議“將西藏改設(shè)行省制度”[18]。但因時(shí)局維艱,“革命風(fēng)潮時(shí)起于外,大臣意見(jiàn)交困于內(nèi),議平滿漢,議立憲法,遠(yuǎn)調(diào)疆臣,入京會(huì)議,萬(wàn)幾叢脞,時(shí)廑主憂”,“況東三省迫于日俄之交侵”,當(dāng)年籌議的結(jié)果是“度支部迫于財(cái)力之缺乏,是以顧于內(nèi)不遑兼顧于外,顧于東不遑兼顧于西,遂將西藏建置行省之說(shuō)暫行罷議”[19]。次年,清廷同意十三世達(dá)賴?yán)锶胗P,擬就藏事改革事宜與其磋商,于是清廷內(nèi)部再起西藏建省之議。1908年7月3日?qǐng)?bào)紙報(bào)道:“議政王大臣,近日會(huì)議布置西藏事務(wù),以籌久遠(yuǎn)之謀。擬將前后藏疆域,劃為兩省,擇其扼要,改設(shè)州縣。另請(qǐng)簡(jiǎn)派重臣統(tǒng)轄一切?!盵20]8月4日?qǐng)?bào)紙報(bào)道:“日前政府會(huì)議改建西藏辦法,其官制擬照東三省,惟用款須大加撙節(jié),以免靡費(fèi)?!盵21]清廷雖在籌議西藏建省中,但面臨諸多困難與阻力的困擾,同時(shí)不得不重視張蔭棠“不求虛名”的改革意見(jiàn),因此“議而未決”。至十三世達(dá)賴?yán)锶胗P,慈禧太后、光緒帝就西藏是否建省等重大改革事項(xiàng),多次召見(jiàn)慶親王奕劻及軍機(jī)大臣袁世凱、張之洞、世續(xù)等人奏對(duì),但“屢議未決”,“兩宮以改革西藏各事,須面詢達(dá)賴”[22]。然而十三世達(dá)賴?yán)飳?duì)這些事關(guān)切身利益的改革“陽(yáng)為維諾而陰實(shí)阻難之”[23],是不可能同意的。清廷與其磋商期間,其態(tài)度“時(shí)而唯唯,時(shí)而反覆”[24],尤其是對(duì)西藏改設(shè)行省最終“不甚贊成”[25],對(duì)“政教分離”“頗不愿意”[26]。因此,清廷試圖就西藏建省、“政教分離”等與十三世達(dá)賴?yán)镞_(dá)成一致,是不現(xiàn)實(shí),也是不可能的。雖然期間也有決定:“政務(wù)處決議將西藏改設(shè)行省,簡(jiǎn)派重臣駐守,張蔭棠為副亦議決”;但緊接著議政王大臣會(huì)議藏事“僉以改建行省,一時(shí)遽難著手,俟達(dá)賴回藏時(shí),令張蔭棠隨同回藏,屆時(shí)相度情勢(shì)再行商辦較為妥善”[27]。最終至十三世達(dá)賴?yán)镫x京,清廷對(duì)西藏是否建省仍是議而未決。
后直到十三世達(dá)賴?yán)锘夭?,被清廷褫革名?hào)后,清廷仍在籌議。1910 年4 月24 日?qǐng)?bào)紙報(bào)道:“政府對(duì)于藏衛(wèi)改建行省一事,迭經(jīng)會(huì)議,窒礙之處甚多?!? 月29 日有報(bào)道稱,清廷試圖通過(guò)“另立達(dá)賴”的方式強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)“政教分離”,并以此“立將來(lái)改建行省之基本”;同時(shí)“擬定辦法四端”:“一為急進(jìn)政體,一為緩急并用政體,一為政教分行政體,一為政教兼行政體,由政務(wù)處會(huì)同理藩部,詳細(xì)覆核,再行決議?!盵28]8月24日?qǐng)?bào)紙報(bào)道:“西藏改建行省,久經(jīng)籌議,茲聞先從議改西藏官制入手”,其中所列三條措施中第一條為“裁撤駐藏大臣以下各員,而請(qǐng)欽派督辦大臣總督全藏開礦、練兵諸要政,復(fù)設(shè)左右參贊各一員,幫同辦理”[29]。此中的“督辦大臣”與張蔭棠規(guī)劃的行政體制改革方案中的“行部大臣”雖不同名,但實(shí)質(zhì)一致;而籌議改設(shè)州縣、簡(jiǎn)派重臣統(tǒng)轄一切以及仿照東三省改革官制等,也均在張蔭棠的方案之中。可見(jiàn)清廷對(duì)西藏建省問(wèn)題經(jīng)過(guò)幾年時(shí)間的籌議,最后還是回到了張蔭棠規(guī)劃的方案上。此后,清廷仍在猶豫之中,辛亥革命爆發(fā),清末西藏建省不了了之。
清廷在西藏建省問(wèn)題上之所以長(zhǎng)時(shí)間議而難決,究其根本原因在于清政府國(guó)力衰微,在這一重大改革上力不從心,縱使方案再佳,也是糾結(jié)于改與不改之間,難以抉擇。具體而言,除面臨人力、物力、財(cái)力難以支撐,以及西藏地方自身建省基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)實(shí)困難外,還面臨重重阻力。其一,清廷內(nèi)部受傳統(tǒng)思想束縛深重,面對(duì)西藏建省這一重大改革問(wèn)題,缺乏打破“祖宗定制”的改革勇氣;其二,以十三世達(dá)賴?yán)餅槭椎奈鞑氐胤缴蠈右虿桓适ゼ鹊美娑鴺O力反對(duì);其三,英國(guó)俄國(guó)等侵藏氣焰正盛,他們?yōu)檫_(dá)到侵略目的而極力干擾破壞,“推某國(guó)之心,不但以西藏改省為不利,而西藏茍有一事改革者皆其心之不所欲也?!盵30]
在英俄競(jìng)相侵藏,尤其是英國(guó)發(fā)動(dòng)兩次侵藏戰(zhàn)爭(zhēng),致使西藏形勢(shì)岌岌可危,西南邊疆危機(jī)空前的清末之際,西藏建省論者試圖以驟改行省從而從根本上達(dá)到治藏固邊的主觀立意值得肯定,但其對(duì)建省的客觀困難估計(jì)不足,尤其是未充分注意到西藏地方的特殊性,因而是不切實(shí)際的。較之西藏建省論,張蔭棠、聯(lián)豫等清末藏事改革者不求省治之名,但求“以治行省之道而治之”的改革進(jìn)路,堅(jiān)持治藏固邊的改革目標(biāo)的同時(shí),不失歷代治藏充分兼顧西藏地方特殊性的傳統(tǒng),兼具原則性與策略性,體現(xiàn)出一定的政治智慧。張蔭棠、聯(lián)豫的改革雖不成功,但作為建立新的治藏體制的一次重要嘗試,為后世提供了歷史借鑒。
清朝縱使在鼎盛時(shí)期對(duì)西藏地方行政體制的歷次改革,也都充分兼顧到了西藏的特殊性。清末,西藏建省對(duì)清廷不失為應(yīng)對(duì)西藏邊疆危機(jī)的一種改革選擇,清廷也就建省進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間籌議;但清朝內(nèi)憂外患,缺乏建省實(shí)力,清廷難以做出改置行省的抉擇。在面臨西方侵略勢(shì)力妄圖分裂中國(guó)西藏這一新問(wèn)題的清末之際,清廷對(duì)西藏建省與否的糾結(jié),其實(shí)也不難理解,抑或這正是在面臨反對(duì)分裂、維護(hù)主權(quán)新情況時(shí),清廷對(duì)治藏路徑選擇的一種艱難探索。清廷的探索及失敗表明:隨著西藏反對(duì)分裂、維護(hù)主權(quán)這一新問(wèn)題的出現(xiàn),傳統(tǒng)的治藏體制已不能適應(yīng),必須打破政教合一的封建農(nóng)奴制,建立新的治理體系。但同時(shí),西藏具有邊疆、民族及宗教等多重特殊屬性,與內(nèi)地劃一的省治模式并不適合。清末西藏建省雖曇花一現(xiàn),然而張蔭棠、聯(lián)豫不求省治之名,但求“以治行省之道而治之”的改革實(shí)踐,一定程度上沖擊了西藏地方政教合一的封建農(nóng)奴制,為新的治理體系的建立打下了一定基礎(chǔ),同時(shí)他們的改革進(jìn)路給后世以深刻啟示。新中國(guó)成立后,在汲取歷史經(jīng)驗(yàn)、把握歷史規(guī)律的基礎(chǔ)上,在西藏實(shí)施民族區(qū)域自治制度無(wú)疑是正確的。