□張 益 柳蘇蕓 張 璐

(1.中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所，海南 海口 571101；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心，北京 100125；3.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210031；)

2017年2月5日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》文件指出，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化，出現(xiàn)了許多新的矛盾和問題，主要集中在供給側(cè)方面，突顯出結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾。因此，應(yīng)順應(yīng)新形勢的要求，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，打開農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的新局面。本文試圖在回顧我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的基礎(chǔ)上，找出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的問題以及推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革的重點(diǎn)，為更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供決策參考。

一、 我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性四次重大調(diào)整

第一次，1985年-1986年。1984年，我國在農(nóng)業(yè)連續(xù)幾年獲得豐收的基礎(chǔ)上，又一次獲得大豐收，糧食和棉花產(chǎn)量分別達(dá)到40730.50萬噸和625.84萬噸(國家統(tǒng)計(jì)局，1985)。糧食和棉花從供不應(yīng)求第一次變?yōu)楣┻^于求。農(nóng)民面臨賣糧難的困境，國家的庫存壓力陡增。因此，在1984年12月召開的全國農(nóng)村工作會(huì)議上，時(shí)任分管農(nóng)業(yè)的副總理萬里提出：“對賣棉難、賣糧難的問題，從中央到地方，都應(yīng)解放思想，抓緊糧多棉多的時(shí)機(jī)，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變革”。

第二次，1991年-1992年。1990年，糧食產(chǎn)量接近45000萬噸，1991年棉花產(chǎn)量超億擔(dān)(國家統(tǒng)計(jì)局，1992)，同時(shí)其他農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量也全面上漲，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提升到一個(gè)新階段。連年的供過于求導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格連年下跌。1992年6月，時(shí)任分管農(nóng)業(yè)的副總理田紀(jì)云做了重要講話，指出農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)從單純要求產(chǎn)量轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)量和質(zhì)量并重，為從根本上緩解農(nóng)產(chǎn)品銷售難，增加農(nóng)民收入，必須發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)。

第三次，1999年-2000年。1995年-1998年，農(nóng)業(yè)連續(xù)四年豐收，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量全面增長，但需求的增長是平穩(wěn)的，社會(huì)無法消化急劇增長的農(nóng)產(chǎn)品供給，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品全面賣難。在這種形勢下，中央開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。2000年中央3號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新階段，實(shí)際上是對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的階段。吸取前兩次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，時(shí)任分管農(nóng)業(yè)的副總理溫家寶提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，必須充分適應(yīng)市場的需求的變化，以科技為支撐，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的整體效益。

第四次，2014年-至今。2014年以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著庫存積壓，價(jià)格倒掛，資源環(huán)境約束加劇等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)成為農(nóng)業(yè)政策關(guān)注的重點(diǎn)。 2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出，將加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式列為當(dāng)年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提升競爭力，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。從2014年開始至今，每年的中央一號文件均對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整做出了關(guān)鍵部署。

比較這四次結(jié)構(gòu)調(diào)整，存在以下三個(gè)特點(diǎn)。首先，調(diào)整周期變長，調(diào)整幅度變大。前兩次結(jié)構(gòu)調(diào)整為期較短，糧食產(chǎn)量增長速度有所放緩。第三次結(jié)構(gòu)調(diào)整歷時(shí)較長，為期5年多。第四次結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)進(jìn)行了3年多，并且仍將是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。

其次，調(diào)整空間變小，調(diào)整選項(xiàng)變少。前兩次結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，可以通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植面積和大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)來緩解供求矛盾，到第三次特別是第四次結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，已經(jīng)不存在嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品供求問題，并且隨著時(shí)間的推移，過去我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于國際市場，可通過出口消化過剩農(nóng)產(chǎn)品的渠道關(guān)閉，進(jìn)一步增加了庫存壓力。

最后，調(diào)整內(nèi)涵加深，調(diào)整要求變高。第一次結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是減少糧棉種植面積，擴(kuò)大其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。第二次結(jié)構(gòu)調(diào)整提出不能只看數(shù)量，必須強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)。第三次結(jié)構(gòu)調(diào)整明確提出從“適應(yīng)性調(diào)整”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?zhàn)略性調(diào)整”，將退耕還林、退耕還草和退耕還湖作為重要舉措，以降低資源環(huán)境負(fù)擔(dān)作為重要目標(biāo)，開始在重視農(nóng)業(yè)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的前提下，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。目前正在進(jìn)行的第四次結(jié)構(gòu)調(diào)整，在綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的前提下，深入推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。

二、 當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革存在的問題

2014年以來，我國農(nóng)產(chǎn)品庫存積壓、資源環(huán)境約束、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛形勢日益嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。

(一)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題

1.品種結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的預(yù)測，2017年我國糧食產(chǎn)量將超過1.2萬噸，這是自2013年以來，糧食生產(chǎn)能力連續(xù)5年站上1.2萬噸的新臺階，保證了糧食牢牢握在自己手中。隨之而來的玉米、小麥、稻谷高庫存壓力居高不下，短期內(nèi)難以完全緩解。然而，糧食雖然連年豐收，卻出現(xiàn)了土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品全面進(jìn)口的局面，充分反映出農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)不合理的問題。

2.品質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理。首先，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足，低質(zhì)低價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品供給過剩。以小麥為例，根據(jù)國家糧油信息中心(2017)預(yù)計(jì)，盡管我國小麥產(chǎn)量將達(dá)到13020萬噸，高居世界第一，但是，2016年小麥進(jìn)口量仍舊高達(dá)425萬噸。究其原因，我國生產(chǎn)的小麥大部分為中強(qiáng)筋小麥，生產(chǎn)制作面包、拉面和餃子的強(qiáng)筋小麥產(chǎn)量很少，僅占到總產(chǎn)量的20%左右(韓一軍等，2016)。其次，加工品質(zhì)有待提高。例如對于小麥加工企業(yè)而言，由于種植品質(zhì)差異很大，面粉加工企業(yè)難以收購到單一品種的優(yōu)質(zhì)麥，導(dǎo)致加工品質(zhì)低，小麥加工企業(yè)盈利低、開工低的雙低現(xiàn)象或?qū)⒊掷m(xù)。

3.區(qū)域性結(jié)構(gòu)不合理。以糧食生產(chǎn)為例，糧食過剩主要集中在主產(chǎn)區(qū)，而作為加工企業(yè)、飼料企業(yè)等大量用糧單位集中的主銷區(qū)，卻存在著存量低于正常年份的情況。生產(chǎn)過剩的糧食大部分沉淀在主產(chǎn)區(qū)的國有糧庫中，進(jìn)一步凸顯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中區(qū)域性結(jié)構(gòu)不合理的問題。

(二)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境問題

1.水土資源約束。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，耕地?cái)?shù)量不斷減少，根據(jù)中國國土資源公報(bào)(2016)顯示，全國耕地面積為20.24億畝，同比減少了65.25萬畝。并且，由于復(fù)種程度高，耕地地力衰減問題不容忽視。此外，我國農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)僅達(dá)到0.542(XXX，2017，)，較發(fā)達(dá)國家平均水平低0.2。高效節(jié)水灌溉的面積為3億畝，僅占我國耕地總面積14.8%(《人民日報(bào)》(2017年10月07日 01 版))，其推廣在農(nóng)業(yè)中尤其是大田作物中仍任重道遠(yuǎn)。

2.農(nóng)藥化肥超量。我國糧食產(chǎn)量占到世界16%，但是化肥用量卻高達(dá)31%，每畝地施用量更是世界平均用量的4倍(林偉倫等，2017)。同時(shí)，我國每年約使用180萬噸農(nóng)藥，有效利用率小于30%，大量的農(nóng)藥施用導(dǎo)致病蟲害耐藥性增強(qiáng)，對環(huán)境、農(nóng)地糧食和食品殘留帶來非常嚴(yán)重的問題。

3.勞動(dòng)力供給抑制。2016年，我國60歲及以上老年人口數(shù)量達(dá)到2.2億，居世界首位，占世界老年人口總量約25%，人口紅利衰退嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力供給。同時(shí)，我國農(nóng)民工總量在2016年達(dá)到2.8億人，較上年增加424萬人，增長1.5%(社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2016)。隨著農(nóng)民工收入的穩(wěn)步提升，農(nóng)民的勞動(dòng)價(jià)值意識增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本也急速上升。

(三)農(nóng)業(yè)制度政策問題

1.農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制問題。我國自20世紀(jì)80年代初期實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制獲得了很大成功，這一制度變遷在短期內(nèi)極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)改革的信心(蔡海龍，林萬龍，2017)?？墒牵@一制度的實(shí)施也導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民的土地分散。隨之而來的土地細(xì)碎化、經(jīng)營規(guī)模低等問題嚴(yán)重制約了農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步問題。農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步制度上存在的障礙，制約了農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域，科技體制創(chuàng)新不足，科研資金短缺，技術(shù)市場落后和成果轉(zhuǎn)化率低等原因造成了與發(fā)達(dá)國家之間的差距。盡管我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率在2016年超過56%，但對比發(fā)達(dá)國家超過70%的水平還存在不小的差距。此外，目前我國農(nóng)業(yè)科技在國際上處于領(lǐng)先的技術(shù)只占到19%，64%的技術(shù)處于跟蹤學(xué)習(xí)階段(李家洋，2016)，進(jìn)步空間仍很大。

3.農(nóng)業(yè)支持政策問題。我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持政策體系主要以成本補(bǔ)貼和價(jià)格支持為主，一定程度上造成了市場扭曲，在WTO規(guī)則下受到挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。2016年9月，美國就中國對小麥、玉米和大米等農(nóng)產(chǎn)品的支持政策向WTO提出磋商請求，指責(zé)中國政府違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》等相關(guān)世貿(mào)組織規(guī)則。由此可見，為了積極維護(hù)中國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利益和貿(mào)易利益，必須更加合理地設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)支持政策。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)

鑒于當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大意義，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中存在的問題，建議從以下幾個(gè)方面推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

(一)保證糧食有效供給

“洪范八政，食為政首?！蔽覈鳛槭澜缟先丝谧疃嗟膰?，糧食安全問題關(guān)系到國計(jì)民生，既是經(jīng)濟(jì)問題，又是政治問題，更是戰(zhàn)略問題。保證有效供給已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要目標(biāo)。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦(2015)曾提出，據(jù)專家預(yù)測到2020年，我國糧食需求仍存在約1億噸的缺口，可見要實(shí)現(xiàn)“谷物基本自給，口糧絕對安全”的方針，一定要將糧食安全作為永恒的課題，并以此為前提進(jìn)行我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

結(jié)合我國糧食生產(chǎn)的具體情況來看，小麥和稻谷的供給基本穩(wěn)定，因此我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)主抓兩件事：調(diào)減玉米產(chǎn)量和增加大豆產(chǎn)量(韓長賦，2016)。通過補(bǔ)貼政策的調(diào)整，減少過剩的玉米供給，增加稀缺的大豆供給，進(jìn)行供給側(cè)改革，形成保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給的機(jī)制。

(二)調(diào)優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題十分突出，農(nóng)產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)與消費(fèi)需求的變化難以協(xié)調(diào)，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)刻不容緩。在保證口糧安全的前提下，對農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，根據(jù)各地情況，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，切實(shí)做到消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

(三)提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要性日益凸顯。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量直接關(guān)系到“舌尖上的安全”，時(shí)至今日，國民對于產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)注遠(yuǎn)超過數(shù)量。提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)。提升農(nóng)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，有助于改變原有的供需結(jié)構(gòu)，形成高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供需平衡。

首先，應(yīng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，致力于構(gòu)建完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，并強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，大力發(fā)展無公害產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志，打造品牌名優(yōu)產(chǎn)品，淘汰劣質(zhì)產(chǎn)品(許瑞泉，2016)；其次，切實(shí)做到全程執(zhí)法監(jiān)管，從產(chǎn)地環(huán)境開始杜絕面源污染，嚴(yán)格監(jiān)管化肥農(nóng)藥投入和督導(dǎo)巡查，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及安全。

(四)調(diào)順農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對我國的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但不可忽視的是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中存在的問題，諸如產(chǎn)業(yè)鏈短，效益低，資源要素配置不合理等問題嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，調(diào)順農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，拓寬產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心任務(wù)之一。

調(diào)順產(chǎn)業(yè)體系就是要加速農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，形成新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈。發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，利用農(nóng)村已有的物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源，將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)深層次地融合起來，擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)鏈條；促進(jìn)農(nóng)村電商發(fā)展，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，將經(jīng)營主體、加工企業(yè)和電商平臺全方位對接，緊跟發(fā)展的趨勢；形成現(xiàn)代食物觀念，不斷提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值，使農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中獲得更多的利潤，確保農(nóng)民持續(xù)增收。

(五)完善農(nóng)業(yè)制度政策

完善合理的農(nóng)業(yè)制度政對于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展、保護(hù)國家糧食安全、增加農(nóng)民收入等方面有著巨大的作用。當(dāng)前，我國加入世界貿(mào)易組織承諾的“黃箱”補(bǔ)貼上限不斷逼近，為了有效緩解“產(chǎn)量、庫存量、進(jìn)口量”三量齊增的局面，農(nóng)業(yè)制度政策方面的調(diào)整和完善刻不容緩。

完善農(nóng)業(yè)制度方面，應(yīng)大力促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營提供良好的制度保障。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技體制改革，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技作為第一生產(chǎn)力的作用。完善農(nóng)業(yè)政策方面，應(yīng)從糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品額度價(jià)格形成機(jī)制和收儲制度入手，適當(dāng)減少干預(yù)，更好地發(fā)揮市場的作用，將政策目標(biāo)由增產(chǎn)增收轉(zhuǎn)向止損或保本。增加扭曲程度較小的政策手段，比如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、信貸和直補(bǔ)等，進(jìn)一步提高政策效率。