朱廣新

一、問題的提出

自然人終其一生，一般會(huì)經(jīng)歷童年、青年、中年、老年等階段。童年乃人的身體、心智及生活或交往能力正處于漸進(jìn)成長并趨于成熟的重要時(shí)期。當(dāng)此時(shí)段，人的衣食住行無不需要他人供給或幫助，其德、智、體的發(fā)展及良好習(xí)慣的養(yǎng)成無不依賴于他人的培養(yǎng)或教育。為教育、保護(hù)未成年人并使其成為一個(gè)具有健全人格和獨(dú)立生活能力的人，歐陸近現(xiàn)代民法皆確立了親權(quán)與監(jiān)護(hù)制度。我國《民法通則》獨(dú)辟蹊徑，以監(jiān)護(hù)統(tǒng)合傳統(tǒng)的親權(quán)，在總則部分規(guī)定了大一統(tǒng)的監(jiān)護(hù)制度。除增補(bǔ)個(gè)別規(guī)則外，《民法總則》在立法體例和規(guī)范結(jié)構(gòu)上承襲了《民法通則》的監(jiān)護(hù)制度。然而，就我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度而言，一個(gè)十分重要的問題幾乎完全被忽視了，即除了以監(jiān)護(hù)人資格撤銷與監(jiān)護(hù)人侵權(quán)責(zé)任制度抑制監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益外，如何保證監(jiān)護(hù)人在監(jiān)護(hù)職責(zé)履行過程中積極、適當(dāng)?shù)亟逃?、保護(hù)未成年人？監(jiān)護(hù)是一種持續(xù)不斷且期限可能較長的屬人責(zé)任，教育、保護(hù)未成年人的必要性、重要性會(huì)對監(jiān)護(hù)人的意愿、能力、條件等提出一系列考驗(yàn)。如果將監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行完全放任于監(jiān)護(hù)人的自由選擇，而他人只能在監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的事件發(fā)生后介入到監(jiān)護(hù)之中，未成年人的幼小心靈常常會(huì)遭受難以補(bǔ)救的傷害。反過來看，如果在監(jiān)護(hù)人怠于履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為初發(fā)之時(shí)，即能及時(shí)予以制止或糾正，可能會(huì)完全杜絕或至少會(huì)消減對未成年人造成嚴(yán)重傷害的監(jiān)護(hù)行為。

當(dāng)父母為未成年子女的監(jiān)護(hù)人時(shí)，人們一般不會(huì)擔(dān)心發(fā)生不當(dāng)監(jiān)護(hù)問題。父母與子女之間有骨肉之情、天倫之義。父母通常會(huì)在未成年子女的教育、照管上不辭辛苦、盡心竭力。(1)有學(xué)者認(rèn)為：親權(quán)系以親子之情愛為基礎(chǔ)，故法律大體采放任態(tài)度，而監(jiān)護(hù)系以人類之常情為基礎(chǔ)，故法律不得不加以限制或干涉。參見陳棋炎、黃宗樂、郭振恭：《民法親屬新論》(修訂十二版)，三民書局股份有限公司2014年版，第434頁；林菊枝：《臺(tái)灣親屬法論》，吳煜宗重訂，新學(xué)林出版股份有限公司2017年版，第307頁。然而，父母亦屬常人，也存在心理變態(tài)、性情頑劣、道德敗壞、懈怠父母責(zé)任，甚至侵害未成年子女者。就我國民法而言，其所言父母，不僅指親生父母，還包括養(yǎng)父母、繼父母。養(yǎng)父母與養(yǎng)子女之間及繼父母與繼子女之間的關(guān)系，皆無自然的親子情愛，如果沒有經(jīng)過一段時(shí)間的愛與被愛的感情滋養(yǎng)或培育，這種關(guān)系往往非常脆弱。如果任由父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，未成年子女必然面臨很大的生存、生活風(fēng)險(xiǎn)。

其他個(gè)人或組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，監(jiān)護(hù)職責(zé)履行的適當(dāng)性更值得關(guān)注。父母之外的其他個(gè)人或組織在教育、保護(hù)未成年人上常常不具有父母那樣的“苦心”。祖父母或外祖父母擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，也許具有未成年人父母那樣的“苦心”，但未必能夠付出未成年人父母那樣的“苦力”。尤其是，當(dāng)未成年人所在地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、法律規(guī)定的有關(guān)組織或民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間根本無任何情感基礎(chǔ)。對監(jiān)護(hù)人而言，監(jiān)護(hù)通常只是一個(gè)沒有任何報(bào)酬的公共職責(zé)。(2)監(jiān)護(hù)原則上是得不到報(bào)酬的。但考慮到找到合適的監(jiān)護(hù)人殊為不易，《德國民法典》第1836條例外地規(guī)定了兩種有償監(jiān)護(hù)情形：一是職業(yè)監(jiān)護(hù)原則上是有償?shù)?第1款第二句)；二是監(jiān)護(hù)人不是職業(yè)監(jiān)護(hù)人，但符合法律規(guī)定情況的，法院也必須許可向其支付適當(dāng)酬勞，酬勞的數(shù)額根據(jù)監(jiān)護(hù)事務(wù)的范圍和難度確定，但被監(jiān)護(hù)人沒有財(cái)產(chǎn)的，不能請求報(bào)酬(第2款)。如何保證監(jiān)護(hù)人適當(dāng)?shù)芈男斜O(jiān)護(hù)職責(zé)，構(gòu)成監(jiān)護(hù)制度的一個(gè)內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性問題。誠如有學(xué)者所言：監(jiān)護(hù)制度由“自益監(jiān)護(hù)”演變?yōu)椤八姹O(jiān)護(hù)”之后，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間既無經(jīng)濟(jì)上之共同生活關(guān)系，又無親子關(guān)系或家屬關(guān)系的一般感情可言，因此對于監(jiān)護(hù)人的權(quán)限，有必要予以限制；并且為使其妥善執(zhí)行監(jiān)護(hù)職務(wù)，又非加以監(jiān)督不可。質(zhì)言之，國家公權(quán)力之干預(yù)，對現(xiàn)階段監(jiān)護(hù)制度，至為重要。(3)參見陳棋炎、黃宗樂、郭振恭：《民法親屬新論》(修訂十二版)，三民書局股份有限公司2014年版，第424頁。

民法典非常有必要增補(bǔ)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。本文擬以未成年人監(jiān)護(hù)為中心，從相關(guān)典型立法例、我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度對監(jiān)護(hù)監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性需求、構(gòu)建監(jiān)護(hù)監(jiān)督的思路與方法等三方面，對民法典如何增補(bǔ)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度予以系統(tǒng)研究。

二、監(jiān)護(hù)監(jiān)督的典型立法例

如何保證監(jiān)護(hù)人適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)是世界各國或地區(qū)的民法共同面對的一個(gè)問題。為切實(shí)保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，大陸法系各國或地區(qū)的民法典建立了國家機(jī)關(guān)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。下面簡要分析《法國民法典》《德國民法典》《日本民法典》有關(guān)親權(quán)與監(jiān)護(hù)監(jiān)督的規(guī)定。

(一)《法國民法典》的規(guī)定

《法國民法典》嚴(yán)格區(qū)分親權(quán)與未成年人監(jiān)護(hù)。親權(quán)是父與母對其未成年子女照管、監(jiān)督、教育的權(quán)利與義務(wù)，依親子關(guān)系自然產(chǎn)生。在父母雙親均已去世、依法喪失行使親權(quán)的權(quán)利或依法暫時(shí)被剝奪行使親權(quán)時(shí)，發(fā)生未成年人監(jiān)護(hù)問題?；谟H權(quán)與監(jiān)護(hù)之間的重大差別，《法國民法典》分別建立了親權(quán)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。

親權(quán)主要由未成年人住所所在轄區(qū)初審法院的監(jiān)護(hù)法官進(jìn)行監(jiān)督。除受監(jiān)護(hù)法官監(jiān)督外，監(jiān)護(hù)還受到監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的監(jiān)督。監(jiān)護(hù)法官作為承擔(dān)一般監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)，享有如下一般性權(quán)力(第395條)：可召見法定管理人(親權(quán)人)、監(jiān)護(hù)人或其他監(jiān)護(hù)組織(如社會(huì)援助兒童部門)，要求向其說明情況，并向他們提出要求，對他們宣告指令?？梢詫o合法理由不遵照其指令的人科處《民事訴訟法典》規(guī)定的罰款。

《法國民法典》將親權(quán)之行使區(qū)分為無條件的法定管理與受司法監(jiān)督的法定管理，前者以親權(quán)由父母雙親共同行使為前提，后者則適用于親權(quán)僅由父或母一人行使的狀況，二者受監(jiān)護(hù)法官監(jiān)督的程度和方式存在重大差別。但是，無論對于哪一種法定管理，當(dāng)法定管理人的利益與未成年人的利益相抵觸時(shí)，法定管理人應(yīng)當(dāng)請求監(jiān)護(hù)法官依職權(quán)任命一名管理人；在法定管理人未作此種努力時(shí)，法官得應(yīng)檢察機(jī)關(guān)或未成年人本人的請求，或者依職權(quán)為未成年人任命一名管理人(第389-3條)。另外，《法國民法典》根據(jù)1993年1月8日第93-22號(hào)法律增補(bǔ)的第388-2條規(guī)定：如果在訴訟中發(fā)生未成年人的利益與其法定代理人的利益相左的情形，監(jiān)護(hù)法官依第389-3條規(guī)定的條件，或者在沒有監(jiān)護(hù)法官時(shí)，受理訴訟的法官得為未成年人指定一名財(cái)產(chǎn)管理人，以代理該未成年人。

無條件的法定管理僅于如下特別情形受到監(jiān)護(hù)法官監(jiān)督：當(dāng)父母雙親對于管理行為達(dá)不成一致意見時(shí)，擬完成的行為應(yīng)經(jīng)監(jiān)護(hù)法官批準(zhǔn)；即使父母雙方意見一致，但對于處分、分割未成年子女財(cái)產(chǎn)的行為，須經(jīng)監(jiān)護(hù)法官批準(zhǔn)；在父母雙親共同行使親權(quán)時(shí)，監(jiān)護(hù)法官可以存在重大理由為根據(jù)，確立監(jiān)護(hù)。

受司法監(jiān)督的法定管理也就是應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)護(hù)法官監(jiān)督的親權(quán)行使行為。它在如下情形下受到監(jiān)護(hù)法官的監(jiān)督：親權(quán)人實(shí)施僅在得到監(jiān)護(hù)法官批準(zhǔn)后始得完成的行為的，應(yīng)取得監(jiān)護(hù)法官的批準(zhǔn)；監(jiān)護(hù)法官得于任何時(shí)候，或者依職權(quán)，或者應(yīng)血親或姻親的請求，或者應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的要求，除緊急情況外，在聽取法定管理人的意見或傳喚法定管理人后，啟動(dòng)監(jiān)護(hù)。

之所以作出如上差別化規(guī)定，主要理由在于：父母共同行使親權(quán)時(shí)，共同管理意思的形成通常會(huì)表現(xiàn)為一個(gè)不同意見通過相互溝通、協(xié)商而互相制約、監(jiān)督的意思博弈狀況。但是，當(dāng)親權(quán)由父母中的一人行使時(shí)，未成年子女難免會(huì)處于父或母一個(gè)人的獨(dú)斷意思支配下，父或母對未成年子女的教育、照管難免不會(huì)受到其任性或不良情緒的滋擾。

監(jiān)護(hù)適用于父母雙親均已死亡或喪失行使親權(quán)的權(quán)利的情形。監(jiān)護(hù)人由父母之外的個(gè)人或組織擔(dān)任，在通常情形下，監(jiān)護(hù)人主要由與未成年人具有血親或姻親關(guān)系的親屬擔(dān)任。鑒于未成年人與監(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系與親子關(guān)系存在重大不同，《法國民法典》設(shè)置了雙層監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，即在監(jiān)護(hù)法官監(jiān)督之外，還特別設(shè)立了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度。

任何監(jiān)護(hù)均應(yīng)設(shè)一名監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人由親屬會(huì)議從其成員中選任。如監(jiān)護(hù)人是未成年人的父系或母系的一名成員，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)盡量從另一系的人員中挑選。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)是：對監(jiān)護(hù)人的管理實(shí)行監(jiān)督，并且在未成年人的利益與監(jiān)護(hù)人的利益相抵觸時(shí)，代表未成年人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對監(jiān)護(hù)人在管理中的過錯(cuò)進(jìn)行查證。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)及時(shí)將此種過錯(cuò)通知監(jiān)護(hù)法官，否則即引起其個(gè)人責(zé)任。出賣屬于未成年人的不動(dòng)產(chǎn)與商業(yè)營業(yè)資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法典》規(guī)定的條件，有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人在場，以公開競價(jià)方式拍賣。

在監(jiān)護(hù)人的日常管理行為主要由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r下，監(jiān)護(hù)法官的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限主要表現(xiàn)為：指定親屬會(huì)議的成員；依職權(quán)于監(jiān)護(hù)期間更換親屬會(huì)議成員；依職權(quán)或依請求召集親屬會(huì)議；主持親屬會(huì)議；規(guī)定親屬會(huì)議成員的投票期限；在親屬會(huì)議上參與表決(有表決權(quán))，在持不同意見的人數(shù)相同的情況下，監(jiān)護(hù)法官的表決票具有決定作用；等等。

寬泛地看，親屬會(huì)議在未成年人監(jiān)護(hù)上亦發(fā)揮重要監(jiān)督作用，典型情形如：在任何監(jiān)護(hù)開始實(shí)施后，親屬會(huì)議得根據(jù)預(yù)算與受管理的財(cái)產(chǎn)的數(shù)量，確定每年可以安排的未成年人的生活、教育、財(cái)產(chǎn)管理費(fèi)用以及應(yīng)當(dāng)給予監(jiān)護(hù)人的補(bǔ)貼。親屬會(huì)議可以批準(zhǔn)監(jiān)護(hù)人為管理未成年人的有價(jià)證券而訂立契約，審議決定應(yīng)具體指定可以與其訂立契約的第三人，并專門擬定契約的條款。親屬會(huì)議決定自多大數(shù)額開始，監(jiān)護(hù)人有義務(wù)使用未成年人的流動(dòng)資金及其收入節(jié)余部分。超過規(guī)定期限未予使用的，監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)計(jì)算利息。監(jiān)護(hù)人非經(jīng)親屬會(huì)議批準(zhǔn)不得以未成年人的名義進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處分行為；非經(jīng)親屬會(huì)議批準(zhǔn)，監(jiān)護(hù)人尤其不能替代受監(jiān)護(hù)的未成年人借貸、讓與不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)營業(yè)資產(chǎn)、有價(jià)證券與其他無形權(quán)利，或者就此設(shè)定物權(quán)；對于貴重的動(dòng)產(chǎn)或構(gòu)成受監(jiān)護(hù)的未成年人之財(cái)產(chǎn)重要部分的財(cái)產(chǎn)，亦同。非經(jīng)親屬會(huì)議批準(zhǔn)，監(jiān)護(hù)人不得以未成年人的名義提出財(cái)產(chǎn)分割之訴訟請求。只有經(jīng)親屬會(huì)議贊同和解條款后，監(jiān)護(hù)人始得以未成年人的名義進(jìn)行和解。

(二)《德國民法典》的規(guī)定

《德國民法典》也明確區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)。在兒童權(quán)利得到普遍尊重的情況下，《德國民法典》以“父母照顧”(elterliche Sorge)概念取代了傳統(tǒng)的親權(quán)概念。自1992年廢除禁治產(chǎn)制度后，德國民法上的監(jiān)護(hù)僅余留對未成年人的照顧，對成年人則適用新設(shè)立的照管制度。監(jiān)護(hù)的目的是代替父母照顧(4)《德國民法典》第1773條規(guī)定：(1)未成年人不在父母照顧之下，或父母在與人身有關(guān)的事務(wù)中和在與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的事務(wù)中均無權(quán)代理該未成年人的，該未成年人獲得一個(gè)監(jiān)護(hù)人。(2)未成年人的家庭狀況無法查明的，該未成年人也獲得一個(gè)監(jiān)護(hù)人。。監(jiān)護(hù)人的職責(zé)是照顧被監(jiān)護(hù)人的人身和財(cái)產(chǎn)，尤其是代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施法律行為(第1793條第1款第1句)。德國民法認(rèn)為，對需要照顧的人提供充分保護(hù)是一項(xiàng)公共任務(wù)。(5)德國聯(lián)邦憲法法院指出，“現(xiàn)代國家一般認(rèn)為，對需要照顧的人提供充分保護(hù)不僅是國家的任務(wù)，同時(shí)也是一項(xiàng)公共任務(wù)?！薄兜聡?lián)邦憲法法院裁判集》，第10卷，第302、311頁。轉(zhuǎn)引自[德]迪特爾·施瓦布：《德國家庭法》，王葆蒔譯，法律出版社2010年版，第444頁?！兜聡穹ǖ洹窞榇嗽趥€(gè)人監(jiān)護(hù)之外還承認(rèn)社團(tuán)監(jiān)護(hù)與官方監(jiān)護(hù)。官方監(jiān)護(hù)具有確保需要監(jiān)護(hù)的未成年人無論如何能夠獲得照顧的兜底規(guī)范功能。(6)無法找到合適的人擔(dān)任個(gè)人監(jiān)護(hù)人時(shí)，家庭法院也可選任青少年福利局擔(dān)任監(jiān)護(hù)人(第1791b條)。

監(jiān)護(hù)職責(zé)的公共性還體現(xiàn)在監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的設(shè)置上。根據(jù)《德國民法典》，監(jiān)護(hù)監(jiān)督由家庭法院和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人承擔(dān)。家庭法院的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)或義務(wù)主要表現(xiàn)為：

第一，監(jiān)護(hù)關(guān)系的成立和消滅須經(jīng)家庭法院批準(zhǔn)。監(jiān)護(hù)一般通過家庭法院依職權(quán)發(fā)布命令而設(shè)立(第1774條第1句)，例外情形下可以依法直接設(shè)立(7)例如，對于出生后需要監(jiān)護(hù)的非婚生子女，青少年局根據(jù)法律直接成為其監(jiān)護(hù)人(第1791c條第1款)；父母一方允許收養(yǎng)的，其父母照顧即行停止，青少年局隨即成為監(jiān)護(hù)人(第1751條第1款第2句)。。未成年人不能處于父母照顧之下是法院命令設(shè)立監(jiān)護(hù)的基本情形，但當(dāng)子女的最佳利益受到危害時(shí)，法院也可命令設(shè)立監(jiān)護(hù)人。家庭法院按照如下規(guī)則挑選監(jiān)護(hù)人：首先要考慮監(jiān)護(hù)人的父母在遺囑中指定的監(jiān)護(hù)人(第1776條及第1777條第3款)，若不能依據(jù)第1776條確定監(jiān)護(hù)人，法院應(yīng)按照適宜原則選擇監(jiān)護(hù)人(第1779條)，無行為能力者不能被選任為監(jiān)護(hù)人(第1780條)。沒有正當(dāng)理由而拒絕擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，有可能被科以罰款(第1788條)或承擔(dān)損失賠償責(zé)任(第1787條)。被挑選出的人依法定程序被任命為監(jiān)護(hù)人，該程序的核心是讓被選定的人發(fā)誓忠實(shí)、認(rèn)真地執(zhí)行監(jiān)護(hù)，監(jiān)護(hù)人要通過代替宣誓的握手發(fā)誓保證承擔(dān)義務(wù)(第1789條)。

第二，負(fù)責(zé)選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人(第1792條第4款)。監(jiān)護(hù)涉及財(cái)產(chǎn)管理的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，除非財(cái)產(chǎn)管理不重要或監(jiān)護(hù)由兩個(gè)以上監(jiān)護(hù)人共同執(zhí)行(第1792條第2款)。父母在指定監(jiān)護(hù)人時(shí)，可以排除監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任(第1852條與第1855條)。監(jiān)護(hù)人是青少年局的，不需要選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人(第1792條第1款第2句)。

第三，對兩個(gè)以上監(jiān)護(hù)人執(zhí)行監(jiān)護(hù)時(shí)發(fā)生的不一致意見作出裁定。這適用于兩人以上共同執(zhí)行監(jiān)護(hù)而意見不一致及未成年人的人身照顧與財(cái)產(chǎn)照顧由不同監(jiān)護(hù)人分別承擔(dān)而這些監(jiān)護(hù)人對于實(shí)施照顧行為存在不同意見的情形(第1797條與第1798條)。

第四，監(jiān)護(hù)人的一些特別照顧行為(如對未成年人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資)須經(jīng)家庭法院的許可或批準(zhǔn)。《德國民法典》對需要經(jīng)家庭法院批準(zhǔn)或許可的照顧行為進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定(第1810以下諸條)。

監(jiān)護(hù)監(jiān)督人是家庭法院在監(jiān)護(hù)人之外為監(jiān)督監(jiān)護(hù)的執(zhí)行而專門選任的人。根據(jù)《德國民法典》第1799條的規(guī)定，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的基本義務(wù)和權(quán)利為：一是必須注意監(jiān)護(hù)人是否合乎義務(wù)地執(zhí)行監(jiān)護(hù)；二是必須不遲延地向家庭法院報(bào)告監(jiān)護(hù)人的義務(wù)違反及家庭法院有權(quán)干預(yù)的一切情形，如監(jiān)護(hù)人死亡或因發(fā)生其他事情導(dǎo)致監(jiān)護(hù)職務(wù)終止，或因監(jiān)護(hù)人離職而應(yīng)由家庭法院處理的情況。除一般性監(jiān)督外，監(jiān)護(hù)人的特定行為需要獲得監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的批準(zhǔn)(第1809、1810、1812條等)。

應(yīng)當(dāng)注意的是，家庭法院對監(jiān)護(hù)的監(jiān)督，并非僅限于對監(jiān)護(hù)人照顧行為的監(jiān)督，而是“必須就監(jiān)護(hù)人與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的全部活動(dòng)執(zhí)行監(jiān)督，以合適的命令和禁令干預(yù)義務(wù)的違反”(第1837條第2款)。為此，家庭法院可以責(zé)成監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對其可能加給被監(jiān)護(hù)人的損害進(jìn)行保險(xiǎn)。家庭法院可以通過科以罰款而督促監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人遵從它的命令。(8)參見《德國民法典》第1837條第2、3款。為促使監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人積極履行職責(zé)，《德國民法典》對監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人在履行職責(zé)過程中應(yīng)當(dāng)負(fù)有的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

家庭法院在監(jiān)督、保護(hù)未成年人子女上的強(qiáng)大作用，還體現(xiàn)在對父母照顧權(quán)的干預(yù)和監(jiān)督上。經(jīng)多次修改的《德國民法典》第1666條為家庭法院監(jiān)督、干預(yù)父母照顧權(quán)提供了規(guī)范基礎(chǔ)。該條對于法院干預(yù)規(guī)定了兩個(gè)條件：一是子女在身體、精神或心靈上的最佳利益受到危害；二是父母無意或不能避開危害。所謂子女最佳利益受到危害，是指各種對子女的完整性利益和發(fā)展利益的嚴(yán)重?fù)p害。完整性利益包括維護(hù)身體健康，提供食品、衣物、住房以及最低限度的人身投入。如在這些領(lǐng)域發(fā)生危害，國家必須迅速有效地采取干預(yù)措施。發(fā)展利益是指，通過教育和適當(dāng)社會(huì)接觸獲得的發(fā)展、學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)、對精神和文化興趣的培養(yǎng)以及隨著年齡增長而逐步提高的自決能力。在發(fā)展利益領(lǐng)域必須保持一定的克制，因?yàn)樵谝粋€(gè)多元化的社會(huì)中，對于“最好教育”本身就存在很多不同的理解。(9)參見[德]迪特爾·施瓦布：《德國家庭法》，王葆蒔譯，法律出版社2010年版，第361-362頁。子女所受危害通常源于父母濫用其照顧權(quán)、漠視子女、無過錯(cuò)的拒絕及第三人的行為，但并不以此為限。凡客觀上與子女的保障利益和發(fā)展利益的目的和意義相背離的父母照顧行為，不管父母對此是否存在過錯(cuò)，皆可納入其中?！案改笩o意或不能避開危害”同樣不需要考慮父母的主觀過錯(cuò)，如果父母不準(zhǔn)備避開危害，法院首先要通過聲明敦促其采取行為，以維護(hù)子女最佳利益；危害嚴(yán)重的，法院可以立即進(jìn)行干預(yù)。(10)參見[德]迪特爾·施瓦布：《德國家庭法》，王葆蒔譯，法律出版社2010年版，第362-363頁。

(三)《日本民法典》的規(guī)定

《日本民法典》對親權(quán)與監(jiān)護(hù)分別作了專章規(guī)定，未成年人監(jiān)護(hù)主要適用于無行使親權(quán)的人或行使親權(quán)的人沒有管理權(quán)的情形?！度毡久穹ǖ洹穬H在監(jiān)護(hù)制度中對監(jiān)護(hù)監(jiān)督人作了專門規(guī)定(第848—852條)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人原則上由指定未成年人監(jiān)護(hù)人的人通過遺囑指定。無指定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人時(shí)，家庭法院認(rèn)為有必要時(shí)，可以根據(jù)被監(jiān)護(hù)人、其親屬及監(jiān)護(hù)人的請求，選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人時(shí)，須考慮未成年人的年齡、身心狀態(tài)、生活及財(cái)產(chǎn)狀況、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職業(yè)及經(jīng)歷、與未成年人有無利害關(guān)系、未成年人的意見等一切情況。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人承擔(dān)如下職務(wù)：監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的事務(wù)；監(jiān)護(hù)人缺任時(shí)，及時(shí)請求家庭法院選任；緊急情況發(fā)生時(shí)，作出必要的處分；就監(jiān)護(hù)人或者其代表的人與被監(jiān)護(hù)人間的利益相反行為，代表被監(jiān)護(hù)人?！度毡久穹ǖ洹吩诒O(jiān)督監(jiān)護(hù)事務(wù)上賦予監(jiān)護(hù)監(jiān)督人一些特別權(quán)限。例如，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以隨時(shí)要求監(jiān)護(hù)人報(bào)告監(jiān)護(hù)事務(wù)或者提出財(cái)產(chǎn)目錄，調(diào)查監(jiān)護(hù)事務(wù)或者被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)狀況；監(jiān)護(hù)人同意未成年人實(shí)施營業(yè)行為時(shí)，有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的，須得到其同意；監(jiān)護(hù)人對未成年人財(cái)產(chǎn)調(diào)查及其目錄的作成，在有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人時(shí)，非經(jīng)該人見證，不發(fā)生效力；監(jiān)護(hù)人變更行使親權(quán)的人為未成年人所確定的教育方法及居所、許可營業(yè)、撤銷或限制許可時(shí)，有未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督人時(shí)，須經(jīng)其同意。

根據(jù)《日本民法典》第863條的規(guī)定，家庭法院同樣負(fù)有一定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)：家庭法院可以隨時(shí)要求監(jiān)護(hù)人報(bào)告監(jiān)護(hù)事務(wù)或者提供財(cái)產(chǎn)目錄，對監(jiān)護(hù)事務(wù)或者被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查。家庭法院可以根據(jù)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、被監(jiān)護(hù)人、其親屬及其他利害關(guān)系人的請求，或者依職權(quán)，就被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)管理及其他監(jiān)護(hù)事務(wù)作出必要處分的命令。

綜上所述，在區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)的立法體例下，法國、德國、日本等國民法典在規(guī)定監(jiān)護(hù)時(shí)皆確立了監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度；對于親權(quán)或父母照顧權(quán)，《法國民法典》區(qū)分親權(quán)是由父或母一人行使還是父母共同行使而對親權(quán)監(jiān)督作了不同規(guī)定，《德國民法典》則以兒童的最佳利益受到嚴(yán)重危害為根據(jù)確立了家庭法院干預(yù)制度，而《日本民法典》未設(shè)立類似于法國法或德國法那樣的親權(quán)監(jiān)督或干預(yù)制度。各國之所以未對親權(quán)普遍設(shè)立監(jiān)督制度，一方面是因?yàn)榉缮钚鸥改笗?huì)盡心竭力教育、照顧自己的未成年子女；另一方面源于對權(quán)力介入家庭生活的警惕與戒備(11)父母與子女之間的愛與被愛，自然而然地發(fā)生，家庭是最適合兒童生長的環(huán)境，對兒童而言，不僅父母之情不可替代，家庭環(huán)境同樣獨(dú)一無二?！皣冶O(jiān)護(hù)，無論如何都是一種生硬的手段，永遠(yuǎn)無法取代有血有肉的父母。法律制度面對某個(gè)孩子日漸變化的具體需求，很少能夠及時(shí)提供所需的資源，更不可能準(zhǔn)確地感知和回應(yīng)。”何海瀾：《善待兒童：兒童最大利益原則及其在教育、家庭、刑事制度中的運(yùn)用》，中國法制出版社2016年版，第117頁。。

在監(jiān)護(hù)監(jiān)督上，法國、德國、日本等國民法典的規(guī)定，既有相同之處，也存在明顯區(qū)別。由家庭法院(監(jiān)護(hù)法院)與特別選任的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人共同承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，并由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人承擔(dān)日常性的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，為各國普遍采用。對于法院監(jiān)督的地位、方式或范圍，法國、德國及日本的規(guī)定存在顯著差異。在法國，監(jiān)護(hù)法院承擔(dān)一般監(jiān)督職責(zé)，其有時(shí)通過親屬會(huì)議發(fā)揮監(jiān)督功能，有時(shí)單獨(dú)或與親屬會(huì)議一起發(fā)揮監(jiān)督職能。在德國，家庭法院除在監(jiān)護(hù)人選任、監(jiān)護(hù)執(zhí)行、監(jiān)護(hù)終止等方面扮演重要角色外，還對監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的工作承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。日本法有關(guān)法院監(jiān)督的規(guī)定，與德國法比較相似，只是規(guī)定得較為簡略。

三、我國監(jiān)護(hù)制度對監(jiān)護(hù)監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性需求

《民法通則》及其司法解釋未涉及監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。鑒于監(jiān)護(hù)人疏于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)甚至侵害未成年人權(quán)益的普遍性、嚴(yán)重性，自2015年1月1日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》(以下簡稱《處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為意見》)對如何處理監(jiān)護(hù)侵害行為(12)所謂監(jiān)護(hù)侵害行為，是指父母或者其他監(jiān)護(hù)人性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實(shí)施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)嚴(yán)重危害未成年人身心健康等行為。從“報(bào)告和處置”“臨時(shí)安置和人身安全保護(hù)裁定”“申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟”“撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理和判后安置”等方面予以詳細(xì)規(guī)定。從未成年人保護(hù)上看，《處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為意見》提出的各種處理措施，皆純粹立足于事后救濟(jì)，對于如何督促監(jiān)護(hù)人積極、適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)及如何及時(shí)制止、糾正監(jiān)護(hù)人不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為，并沒有作出片言只語的規(guī)定。古人曰：“誡莫如豫，豫而后給?！?13)參見《國語·晉語一》。按法治一般思維，全國各地之所以普遍發(fā)生監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益的問題，很可能是因?yàn)楸O(jiān)護(hù)制度本身存在重大漏洞，而不可能是監(jiān)護(hù)人皆在倫理道德上存在缺陷。監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的匱缺其實(shí)就是一個(gè)明顯的法律漏洞。因此，有學(xué)者在《民法總則》制定期間建議增補(bǔ)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度(14)參見楊立新：《〈民法總則〉制定與我國監(jiān)護(hù)制度之完善》，載《法學(xué)家》2016年第1期；劉金霞：《監(jiān)護(hù)監(jiān)督的必要性及其制度構(gòu)建》，載《西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。，但《民法總則》最終未予采納。為應(yīng)對監(jiān)護(hù)人不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)對被監(jiān)護(hù)人造成的極端不利后果，《民法總則》對監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度進(jìn)行了補(bǔ)充性規(guī)定。對于監(jiān)護(hù)過程中時(shí)常發(fā)生的其他不太嚴(yán)重?fù)p害未成年人利益或者監(jiān)護(hù)人疏于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形，《民法總則》未作出任何具有防微杜漸功能的制度安排。(15)有法院根據(jù)審判實(shí)踐認(rèn)為：“雖然監(jiān)護(hù)不力沒有對家庭的法定義務(wù)構(gòu)成根本性違反，但是履行存在瑕疵，如果放任這種輕微的錯(cuò)誤可能會(huì)導(dǎo)致更為嚴(yán)重的狀態(tài)發(fā)生或者擴(kuò)大危險(xiǎn)發(fā)生的可能性。因此，對于監(jiān)護(hù)不力的情形，國家仍有必要適當(dāng)?shù)亟槿搿！备＝ㄊ∪魇兄屑?jí)人民法院課題組：《困境未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的健全》，法律出版社2016年版，第45頁。

鑒于監(jiān)護(hù)監(jiān)督在監(jiān)護(hù)規(guī)范結(jié)構(gòu)上的必要性，有學(xué)者在《民法總則》頒行后建議在婚姻家庭法領(lǐng)域規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，并為此提出了一些具體意見和建議。(16)參見杜啟順：《論監(jiān)護(hù)在婚姻家庭制度中的地位及立法完善——以民法典的編纂和〈民法總則〉為背景》，載《法學(xué)雜志》2017年第8期；王竹青：《論未成年人國家監(jiān)護(hù)的立法構(gòu)建——兼論民法典婚姻家庭編監(jiān)護(hù)部分的制度設(shè)計(jì)》，載《河北法學(xué)》2017 年第5期；夏吟蘭：《民法典未成年人監(jiān)護(hù)立法體例辯思》，載《法學(xué)家》2018 年第4 期。根據(jù)我國立法者對待國外法制的一貫態(tài)度來看，這些立法建議能否受到重視，取決于我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度本身是否真正需要監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，而不是監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度本身的普適性。以下對監(jiān)護(hù)監(jiān)督之于我國監(jiān)護(hù)制度的必要性予以抽象與具象分析。

(一)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度在觀念與結(jié)構(gòu)上存在明顯缺陷

監(jiān)護(hù)是一項(xiàng)相當(dāng)古老的法律制度，可追溯至古羅馬《十二銅表法》第五表(“監(jiān)護(hù)法”)。該表第3、6條對遺囑指定監(jiān)護(hù)與法定監(jiān)護(hù)分別作了簡要規(guī)定，并規(guī)定遺囑指定監(jiān)護(hù)優(yōu)于法定監(jiān)護(hù)(17)參見《世界著名法典漢譯叢書》編委會(huì)：《十二銅表法》，法律出版社2000年版，第17頁。。之后，為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷(18)羅馬古時(shí)人們聚族而居，宗族關(guān)系極為密切。至共和國末葉，戰(zhàn)亂時(shí)起，人們四處遷移，往往不知族親宗親在何處。參見周枏：《羅馬法原論》(上冊)，商務(wù)印書館1994年版，第245頁。，《阿提利亞法》(lexAtilia)又發(fā)展出一種官選監(jiān)護(hù)，即在無遺囑監(jiān)護(hù)人或法定監(jiān)護(hù)人時(shí)，由執(zhí)法官等選定監(jiān)護(hù)人。通觀羅馬法，監(jiān)護(hù)的發(fā)展顯現(xiàn)了兩種演化趨勢。第一，監(jiān)護(hù)由家族內(nèi)的私事演變?yōu)橐豁?xiàng)公共職務(wù)。根據(jù)《十二銅表法》第五表第6條，如遺囑中未指定監(jiān)護(hù)人，則以父系近親為監(jiān)護(hù)人。烏爾比安對此解釋為：擔(dān)任法定監(jiān)護(hù)的是父系親屬以及具有父系血緣的兄弟，同樣還有恩主，也就是作為法定繼承人的人。這種做法考慮得頗為周全，因?yàn)橛蓪砜赡艹蔀槔^承人的人管理財(cái)產(chǎn)，這樣財(cái)產(chǎn)就不會(huì)被揮霍掉。(19)參見[德]馬克斯·卡澤爾、羅爾夫·克努特爾：《羅馬私法》，田士永譯，法律出版社2018年版，第659頁。當(dāng)此之時(shí)，監(jiān)護(hù)的目的主要是為了保護(hù)家族的財(cái)產(chǎn)利益。(20)參見周枏：《羅馬法原論》(上冊)，商務(wù)印書館1994年版，第241頁。到共和國末葉，家族制度崩潰，財(cái)產(chǎn)共有觀念早已消失，監(jiān)護(hù)不再以家族財(cái)產(chǎn)利益為重，而以子女利益為前提。同時(shí)，在希臘哲學(xué)影響下，法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)弱者，特別應(yīng)保護(hù)婦女和兒童利益的觀念得到普遍認(rèn)可。監(jiān)護(hù)由此發(fā)展成一種社會(huì)公共性質(zhì)的職務(wù)，不再完全是私人的事情。(21)參見周枏：《羅馬法原論》(上冊)，商務(wù)印書館1994年版，第241頁。《阿提利亞法》確立的官選監(jiān)護(hù)，是監(jiān)護(hù)在觀念和產(chǎn)生方式上發(fā)生重大轉(zhuǎn)折的標(biāo)識(shí)。(22)根據(jù)《阿提利亞法》，在無能力的自權(quán)人無監(jiān)護(hù)人時(shí)，內(nèi)事裁判官應(yīng)與多數(shù)平民保民官合作選任一個(gè)監(jiān)護(hù)人?！皩?zhí)法官的或者‘官選’監(jiān)護(hù)的日益關(guān)注表明，把監(jiān)護(hù)作為一種公共義務(wù)的觀念如何逐步取代了早期認(rèn)為它是為監(jiān)護(hù)人的利益的觀點(diǎn)?！眳⒁奫英]H.F.喬洛維茨、巴里·尼古拉斯：《羅馬法研究歷史導(dǎo)論》，薛軍譯，商務(wù)印書館2013年版，第310頁。官方任命的監(jiān)護(hù)人被認(rèn)為是擔(dān)任公共職位，與通過其他方式任命的監(jiān)護(hù)人相比，官選監(jiān)護(hù)從一開始就是義務(wù)性的職務(wù)。(23)參見[意]彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書》(2005年修訂版)，黃風(fēng)譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第133頁。監(jiān)護(hù)人在這里既不能將監(jiān)護(hù)讓與他人，也不能拒絕擔(dān)任，而且可以用長官懲戒方式強(qiáng)制其履行職務(wù)。(24)參見[德]馬克斯·卡澤爾、羅爾夫·克努特爾：《羅馬私法》，田士永譯，法律出版社2018年版，第662頁。

需指出的是，就其整個(gè)發(fā)展過程而言，監(jiān)護(hù)在羅馬法上是按照遺囑指定監(jiān)護(hù)、法定監(jiān)護(hù)和官選監(jiān)護(hù)的順序產(chǎn)生監(jiān)護(hù)人的。也就是說，指定監(jiān)護(hù)優(yōu)于法定監(jiān)護(hù)，而官選監(jiān)護(hù)起著補(bǔ)充作用。(25)《尤利和提第法》(Lex Iulia et Titia)將官選監(jiān)護(hù)擴(kuò)大適用于行省以及既無遺囑監(jiān)護(hù)人又無法定監(jiān)護(hù)人的情況。參見[意]彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書》(2005年修訂版)，黃風(fēng)譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第133頁。這種監(jiān)護(hù)人產(chǎn)生方式為法國、德國等歐陸國家的近現(xiàn)代民法典所繼受。隨著兒童權(quán)利運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展，監(jiān)護(hù)是一種公共職責(zé)的觀念在20世紀(jì)后期得到普遍接受。為此，《法國民法典》《德國民法典》等皆對其初始規(guī)定的監(jiān)護(hù)制度作了大刀闊斧的修改，并普遍以官選監(jiān)護(hù)取代法定監(jiān)護(hù)。

《法國民法典》第一編第十章第二、三節(jié)對監(jiān)護(hù)作了詳細(xì)規(guī)定。它對父母監(jiān)護(hù)、父或母指定監(jiān)護(hù)、直系尊血親監(jiān)護(hù)、親屬會(huì)議指定監(jiān)護(hù)作了分門別類的規(guī)定。父母監(jiān)護(hù)指父母對未解除親權(quán)的未成年子女當(dāng)然享有的權(quán)力。(26)根據(jù)《法國民法典》舊第372、373條的規(guī)定，父母雙方對未解除親權(quán)的未成年子女的權(quán)力，為親權(quán)，親權(quán)由父單獨(dú)行使。父或母指定監(jiān)護(hù)，指后死父或母選擇親屬或非親屬為監(jiān)護(hù)人。直系尊血親監(jiān)護(hù)，是指后死父或母未為未成年子女指定監(jiān)護(hù)人時(shí)，未成年人的直系尊血親依法享有監(jiān)護(hù)權(quán)?！斗▏穹ǖ洹放f第402—404條對直系尊血親享有監(jiān)護(hù)權(quán)的順位進(jìn)行了具體規(guī)定。親屬會(huì)議指定監(jiān)護(hù)，屬于最后順位的起兜底作用的監(jiān)護(hù)，它適用于未解除親權(quán)的未成年人，既無父母，亦無父母指定的監(jiān)護(hù)人，又無男性直系尊血親，或以上規(guī)定有監(jiān)護(hù)人資格的人依法被排除監(jiān)護(hù)時(shí)，由親屬會(huì)議在未成年人的血親、姻親或朋友中指定監(jiān)護(hù)人的情形。1964年以來，法國對親權(quán)和監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了多次重大修改，幾經(jīng)修改后的監(jiān)護(hù)制度，相比于民法典關(guān)于監(jiān)護(hù)的初始規(guī)定，已完全面目全非。概括地講，法國監(jiān)護(hù)制度在以下方面發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變革：一是法定監(jiān)護(hù)被大大壓縮，親屬會(huì)議指定監(jiān)護(hù)的適用范圍被擴(kuò)張。當(dāng)無遺囑指定的監(jiān)護(hù)人時(shí)，只有最近親等中直系尊血親僅存一人時(shí)，才依法確定由該人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人(第402條)；在同一親等直系尊血親有數(shù)人，或者無作為監(jiān)護(hù)人的直系尊血親，或者被指定為監(jiān)護(hù)人的人停止履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，由親屬會(huì)議為未成年人指定一名監(jiān)護(hù)人(第403、404條)。二是在監(jiān)護(hù)監(jiān)督人之外把監(jiān)護(hù)法官規(guī)定為承擔(dān)一般監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)，并賦予監(jiān)護(hù)法官指定親屬會(huì)議成員、召集與主持親屬會(huì)議的權(quán)力。三是明確規(guī)定，監(jiān)護(hù)是對兒童的保護(hù)，屬于公共性質(zhì)的責(zé)任(第427條)；未成年人無人監(jiān)護(hù)時(shí)，交由社會(huì)援助兒童部門監(jiān)護(hù)(第433條)。

自1900年施行的《德國民法典》對指定監(jiān)護(hù)(第1777條)、法定監(jiān)護(hù)(第1776條(27)該條規(guī)定：應(yīng)為監(jiān)護(hù)人之順序如下：(1)受監(jiān)護(hù)人之父指定為監(jiān)護(hù)人者；(2)受監(jiān)護(hù)人為婚生子女之場合，母指定監(jiān)護(hù)人；(3)受監(jiān)護(hù)人父方之祖父；(4)受監(jiān)護(hù)人母方之祖母。)及選任監(jiān)護(hù)(第1779條)皆有規(guī)定。經(jīng)1957年修改的《德國民法典》刪除了有關(guān)法定監(jiān)護(hù)的規(guī)定，指定監(jiān)護(hù)與選定監(jiān)護(hù)(也被修改)成為監(jiān)護(hù)人產(chǎn)生的基本方式。即是說，監(jiān)護(hù)人首先依父母的指定而定，無指定監(jiān)護(hù)人時(shí)，監(jiān)護(hù)人由監(jiān)護(hù)法院選任。自1980年1月1日生效的《父母照顧權(quán)新調(diào)整法》完全刪除了民法典第1858條至第1881條有關(guān)親屬會(huì)議的規(guī)定。從此，血親或姻親對于監(jiān)護(hù)已無法經(jīng)由親屬會(huì)議發(fā)揮作用。(28)參見林秀雄：《論未成年人之監(jiān)護(hù)人及“民法”第一千零九十四條之修正》，載謝在全等著：《物權(quán)· 親屬編》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第277-278頁。幾經(jīng)修改之后，個(gè)人監(jiān)護(hù)、社團(tuán)監(jiān)護(hù)與官方監(jiān)護(hù)成為《德國民法典》的主要監(jiān)護(hù)類型，而指定監(jiān)護(hù)與選定監(jiān)護(hù)成為確定監(jiān)護(hù)人的基本方式。

《日本民法典》對監(jiān)護(hù)的規(guī)定一開始如同《德國民法典》那樣主要由指定監(jiān)護(hù)、法定監(jiān)護(hù)與選任監(jiān)護(hù)構(gòu)成。未成年人的監(jiān)護(hù)人依指定監(jiān)護(hù)人、法定監(jiān)護(hù)人(無指定監(jiān)護(hù)人而受監(jiān)護(hù)人為家屬的，當(dāng)然由戶主任監(jiān)護(hù)人)與選定監(jiān)護(hù)人的順位確定。其后，隨著戶主制度的廢棄，民法典刪除了有關(guān)法定監(jiān)護(hù)的規(guī)定，并在刪除有關(guān)親屬會(huì)議的規(guī)定后確立了由家庭法院選任監(jiān)護(hù)人的制度。(29)參見林秀雄：《論未成年人之監(jiān)護(hù)人及“民法”第一千零九十四條之修正》，載謝在全等著：《物權(quán)·親屬編》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第279-280頁。

由法國、德國、日本的立法變遷看，自20世紀(jì)中期以來，未成年人監(jiān)護(hù)制度在觀念和規(guī)范結(jié)構(gòu)上發(fā)生巨變。教育、照顧或保護(hù)未成年人，不再僅僅是家庭或親屬的權(quán)利和義務(wù)，而是越來越多地體現(xiàn)為一種由國家與社會(huì)共同負(fù)擔(dān)的公共職務(wù)。監(jiān)護(hù)法官或家庭法院在監(jiān)護(hù)人確定、監(jiān)護(hù)執(zhí)行監(jiān)督上的作用日趨增強(qiáng)，親屬會(huì)議的地位被法院所取代，或趨于式微。觀念改變帶來了制度的重構(gòu)。除遺囑指定監(jiān)護(hù)仍然保持著亙古不變的永恒魅力外，作為一種比較古老的監(jiān)護(hù)人產(chǎn)生方式的法定監(jiān)護(hù)在德國、日本完全被官選監(jiān)護(hù)所取代，在法國則被親屬會(huì)議指定監(jiān)護(hù)排擠到邊緣地位。

反觀我國的監(jiān)護(hù)制度，雖然它創(chuàng)建于世界各地監(jiān)護(hù)制度發(fā)生重大變革的年代，但在觀念和規(guī)范架構(gòu)上并沒有吸納監(jiān)護(hù)制度的變革之風(fēng)，而是把行將被完全擯棄的法定監(jiān)護(hù)當(dāng)作了立法的起點(diǎn)和重心。具言之，在監(jiān)護(hù)人產(chǎn)生方式上，《民法通則》主要確立了以法定監(jiān)護(hù)為支柱的規(guī)范體系，對遺囑指定監(jiān)護(hù)只字未提，并將指定監(jiān)護(hù)的功能限制在法定監(jiān)護(hù)人“對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議的”情形。據(jù)此規(guī)定，父母是未成年人的首要的、當(dāng)然的監(jiān)護(hù)人；未成年人的父母已死亡或沒有監(jiān)護(hù)能力的，監(jiān)護(hù)由未成年人的親屬、朋友或未成年人的父、母所在單位或未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門按照法律規(guī)定承擔(dān)。對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議的，有監(jiān)護(hù)資格的人之間可以協(xié)議確定監(jiān)護(hù)人；由未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)在近親屬中指定；對指定不服的，由法院裁決指定監(jiān)護(hù)人。這種監(jiān)護(hù)制度“使監(jiān)護(hù)乃至未成年人法律保護(hù)在很大程度上還停留在私域性、家庭性、親屬性和自治性的水平，國家或政府在未成年人監(jiān)護(hù)中應(yīng)有的權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)、責(zé)任仍處在相當(dāng)后位乃至沒有的狀況”，這是監(jiān)護(hù)觀念落后的表現(xiàn)，意味著未成年人在很大意義上還處在“家庭人”“親屬人”“單位人”“地方人”的傳統(tǒng)偏狹私域，而“國家人”“社會(huì)人”的現(xiàn)代身份境界未獲確認(rèn)。(30)參見曹詩權(quán)：《未成年人監(jiān)護(hù)制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第277-278頁。關(guān)于類似批評(píng)性意見，參見曹思婕：《完善我國未成年人監(jiān)護(hù)立法的思考》，載《理論探索》2016年第4期。

在《民法通則》施行三十年后作為民法典之總則編先行一步制定的《民法總則》，本可順應(yīng)我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代信息社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的新時(shí)代發(fā)展趨勢，參酌世界各國關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的最新變革成果，對1980年代立足于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)制定的監(jiān)護(hù)制度，作出根本性改革。非常遺憾，除增補(bǔ)自古及今皆為各國普遍采用的遺囑指定監(jiān)護(hù)、為《老年權(quán)益保障法》所規(guī)定的成年人意定監(jiān)護(hù)、完善監(jiān)護(hù)人資格恢復(fù)等制度，并對監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度作出少許擴(kuò)充外，《民法總則》承襲了《民法通則》以法定監(jiān)護(hù)為支柱的規(guī)范架構(gòu)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)對監(jiān)護(hù)的介入、監(jiān)管仍然限于“沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人”“對監(jiān)護(hù)人的確定有爭議”“撤銷監(jiān)護(hù)人資格”等不得不為的三種必要情形。

監(jiān)護(hù)是一種屬人責(zé)任，是一種可能持續(xù)多年的法定負(fù)擔(dān)，監(jiān)護(hù)的執(zhí)行會(huì)對監(jiān)護(hù)人形成很強(qiáng)的人身束縛。監(jiān)護(hù)人是否愿意、有能力或條件承擔(dān)這種職責(zé)，對于其能否積極、適當(dāng)?shù)貓?zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)，影響巨大。并且，監(jiān)護(hù)事務(wù)直接針對于未成年人的身心或財(cái)產(chǎn)，而未成年人的認(rèn)識(shí)、判斷能力尚處于漸進(jìn)發(fā)展中，監(jiān)護(hù)人是否積極履行了監(jiān)護(hù)職責(zé)或監(jiān)護(hù)職責(zé)履行得怎么樣，被監(jiān)護(hù)人往往難以很快作出判斷。即使未成年人明確知道監(jiān)護(hù)人的行為對其造成了侵害，但囿于監(jiān)護(hù)關(guān)系的相對性、封閉性，通常只有在不當(dāng)監(jiān)護(hù)的惡果暴露出來后，監(jiān)護(hù)狀況才能為外人所知。而由法院充分考慮各種情況挑選監(jiān)護(hù)人的選任監(jiān)護(hù)制度，既可從源頭上篩除不合適的監(jiān)護(hù)人，又可以強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)職責(zé)的責(zé)任感。由法院與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人共同構(gòu)成的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度則可以實(shí)現(xiàn)對監(jiān)護(hù)執(zhí)行的督促、糾正或積極干預(yù)。只有充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)護(hù)不只是一項(xiàng)教育、保護(hù)未成年子女的家庭或家族私事，而更多地屬于一項(xiàng)為國家或民族培養(yǎng)、造就合格公民的公共職責(zé)，才能建構(gòu)合理的監(jiān)護(hù)人選任與監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。

總之，我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度在立法觀念和規(guī)范架構(gòu)上皆顯得十分落伍。在實(shí)現(xiàn)兒童最大利益原則上，其存在明顯的結(jié)構(gòu)性規(guī)范缺陷。

(二)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度對監(jiān)護(hù)監(jiān)督存在結(jié)構(gòu)性需求

由法國、德國、日本等國的民法典看，監(jiān)護(hù)監(jiān)督是監(jiān)護(hù)制度的內(nèi)在構(gòu)成之一。就我國現(xiàn)行法而言，除各國普遍規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的一般原因外，其在規(guī)定監(jiān)護(hù)上的一些獨(dú)特做法，在監(jiān)護(hù)規(guī)范體系上尤其提出了建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的特別需求。

父母是教育、照顧或者保護(hù)其未成年子女的當(dāng)然的、首要的責(zé)任人。中外同理同法，只是稱呼有所不同而已，即外國法稱父母為親權(quán)人或照顧權(quán)人，而我國民法則使用監(jiān)護(hù)人概念。除父母之外，哪些人有義務(wù)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，并由此享有對未成年人的權(quán)利，乃監(jiān)護(hù)制度的一個(gè)核心問題?！睹穹倓t》第27條第2款對父母之外有資格擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或組織在范圍與監(jiān)護(hù)順位上作了規(guī)定(法定監(jiān)護(hù))。監(jiān)護(hù)順位是以與未成年人之間的血親遠(yuǎn)近而劃分的。祖父母、外祖父母作為未成年人父母之外的最近直系尊親，位列第一順位。當(dāng)父母皆已死亡、沒有監(jiān)護(hù)能力或沒有依遺囑指定監(jiān)護(hù)人時(shí)，未成年人的有監(jiān)護(hù)能力的祖父母、外祖父母依法當(dāng)然接任監(jiān)護(hù)人。這與我國孫子女與祖父母、外祖父母之間通常存在“隔代親”的生活狀況相一致。兄、姐作為未成年人的最近旁系血親，在監(jiān)護(hù)人資格上處于第二順位。其他個(gè)人(不管與未成年人之間是否存在血親或姻親關(guān)系)或組織作為監(jiān)護(hù)人資格享有者屬于第三順位，他們與未成年人的關(guān)系比較疏遠(yuǎn)，甚至已完全不存在任何情感聯(lián)系(31)《民法總則》將《民法通則》所采用的“關(guān)系密切的其他親屬、朋友”替換為“其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織”。，個(gè)人或組織一般只是以人之常情對待監(jiān)護(hù)。如果沒有以上三順位具有監(jiān)護(hù)人資格的人，監(jiān)護(hù)人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)擔(dān)任(《民法總則》第32條)。

對父母之外監(jiān)護(hù)人資格享有者的上述順位安排，既能確保監(jiān)護(hù)職責(zé)首先由與未成年人關(guān)系最為親近的尊親承擔(dān)，又能保證未成年人無論如何都不會(huì)發(fā)生無人監(jiān)護(hù)的情況。但是，從監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行上看，《民法總則》的上述規(guī)定，存在如下問題：

第一，監(jiān)護(hù)依法當(dāng)然發(fā)生與要求監(jiān)護(hù)人須有監(jiān)護(hù)能力之間存在內(nèi)在沖突。法定監(jiān)護(hù)的獨(dú)特性在于，一旦未成年人的父母皆已死亡且未以遺囑指定監(jiān)護(hù)人或者未成年人的雙親皆喪失監(jiān)護(hù)能力或皆被撤銷監(jiān)護(hù)人資格，監(jiān)護(hù)人即依法定監(jiān)護(hù)順位自動(dòng)產(chǎn)生，即第一順位監(jiān)護(hù)人資格享有者依法當(dāng)然替補(bǔ)為監(jiān)護(hù)人。這種監(jiān)護(hù)人自動(dòng)產(chǎn)生方式確保了監(jiān)護(hù)職責(zé)由父母向其他人的無縫隙移轉(zhuǎn)。乍一看，這樣的規(guī)定相當(dāng)完美，但由社會(huì)實(shí)踐看，則非常不現(xiàn)實(shí)。

具言之，此種監(jiān)護(hù)人依法自然確定模式，在三代同堂或四代同堂的傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和具有血親或姻親關(guān)系的人都生活在一個(gè)相當(dāng)有限地域范圍內(nèi)的傳統(tǒng)社會(huì)下，通常是可行的。因?yàn)橛H屬間親密無間，未成年人喪失父母監(jiān)護(hù)的事實(shí)不僅能迅疾被其他親屬知曉，而且其他親屬也能旋即補(bǔ)位。但是，在家庭結(jié)構(gòu)已越來越表現(xiàn)為由父母與未成年子女組成的核心家庭及血親或姻親關(guān)系已無法局限于一個(gè)穩(wěn)定地域內(nèi)的現(xiàn)代社會(huì)，父母之外的監(jiān)護(hù)人資格享有者，尤其是其中的兄、姐、其他個(gè)人或組織，如何能夠快速地知道未成年人的父母有沒有通過遺囑指定監(jiān)護(hù)人、有沒有完全喪失監(jiān)護(hù)能力及是否被撤銷監(jiān)護(hù)人資格？在極具流動(dòng)性且深受商業(yè)影響的現(xiàn)代社會(huì)，由于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)不能給監(jiān)護(hù)人帶來任何利益，即使是具有血親或姻親關(guān)系的個(gè)人也會(huì)缺乏自愿、主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的動(dòng)力和熱情。至于個(gè)人之外的“組織”，更是缺乏將監(jiān)護(hù)人資格轉(zhuǎn)化為實(shí)際監(jiān)護(hù)人的積極性。

更不容忽視的是，根據(jù)《民法總則》第27條第2款的規(guī)定，各個(gè)順位的監(jiān)護(hù)人資格享有者，按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，必須是一個(gè)“有監(jiān)護(hù)能力的人”。一個(gè)人是否具備監(jiān)護(hù)能力，是一個(gè)事實(shí)判斷問題，必須依據(jù)該人的身體、精神、經(jīng)濟(jì)條件、負(fù)擔(dān)狀況等進(jìn)行具體判斷，既無法先行確定又不可能進(jìn)行自動(dòng)篩選。依此而言之，監(jiān)護(hù)人依法自然產(chǎn)生模式，根本無法自動(dòng)辨別各個(gè)監(jiān)護(hù)人資格享有者是否“有監(jiān)護(hù)能力”，并因此不能自然確定實(shí)際承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的人?！睹穹倓t》第27條第2款關(guān)于監(jiān)護(hù)人順位的規(guī)定，明顯把監(jiān)護(hù)人資格享有者與擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的實(shí)質(zhì)條件完全混為一談。另外，“愿意擔(dān)任”與“須經(jīng)……同意”不是享有監(jiān)護(hù)人資格而是個(gè)人或組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的必要條件。(32)這一立法瑕疵由來于《民法通則》第16條，《民法總則》不假思索地承襲了它。“有監(jiān)護(hù)能力的人按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人”這一規(guī)定，為監(jiān)護(hù)人須通過特別指定才能最終確定下來埋下了伏筆。

從比較法上看，隨著社會(huì)形態(tài)由傳統(tǒng)社會(huì)(熟人社會(huì))向現(xiàn)代社會(huì)(陌生人社會(huì))的重大轉(zhuǎn)變，《德國民法典》《日本民法典》皆將傳統(tǒng)的法定監(jiān)護(hù)修改為了官選監(jiān)護(hù)；而《法國民法典》也幾乎以親屬會(huì)議選任監(jiān)護(hù)人替代了傳統(tǒng)的法定監(jiān)護(hù)。法院或親屬會(huì)議選任監(jiān)護(hù)人之所以得到普遍認(rèn)可，不僅是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的法定監(jiān)護(hù)不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，而且在于它具有兩方面的益處：一是可以通過選任強(qiáng)調(diào)或強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)(33)例如，《德國民法典》第1789條規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人由家庭法院通過使之負(fù)忠實(shí)地和認(rèn)真地執(zhí)行監(jiān)護(hù)的義務(wù)予以選任。義務(wù)的擔(dān)負(fù)應(yīng)借助于代替宣誓的握手為之?！保欢窃谶x任監(jiān)護(hù)人時(shí)可充分考慮被監(jiān)護(hù)人與監(jiān)護(hù)人雙方的各自情況，從而為未成年人確立比較適宜的監(jiān)護(hù)人(34)參見《日本民法典》第840條第3款的規(guī)定。。

第二，監(jiān)護(hù)人由數(shù)人擔(dān)任難免產(chǎn)生相互推卸監(jiān)護(hù)責(zé)任的問題。為強(qiáng)化監(jiān)護(hù)職責(zé)，防止監(jiān)護(hù)人推諉監(jiān)護(hù)職責(zé)，《法國民法典》與《德國民法典》均規(guī)定，監(jiān)護(hù)原則上由一人承擔(dān)，特別情況下可由二人同時(shí)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。(35)根據(jù)《法國民法典》，監(jiān)護(hù)人原則上指定為一人(第403、404條)，特殊情況可由二人分工擔(dān)任監(jiān)護(hù)人(第417條)。《德國民法典》僅在將夫妻共同選任為監(jiān)護(hù)人的情況下允許二人同時(shí)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，在其他情況下，“家庭法院應(yīng)為被監(jiān)護(hù)人只選任一個(gè)監(jiān)護(hù)人，并且，兄弟姐妹須予監(jiān)護(hù)的，為所有被監(jiān)護(hù)人只選任一個(gè)監(jiān)護(hù)人”(第1775條)?！度毡久穹ǖ洹穭傞_始規(guī)定，監(jiān)護(hù)人以一人為限(原第843條)，后刪除該限制性規(guī)定，允許由數(shù)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，但對未成年人之監(jiān)護(hù)人有數(shù)人時(shí)的權(quán)限行使作出了增補(bǔ)規(guī)定(第857條之二)。(36)該條規(guī)定：未成年人之監(jiān)護(hù)人有數(shù)人時(shí)，共同行使其權(quán)限；家庭法院可以以職權(quán)對其中部分人確定僅應(yīng)行使關(guān)于財(cái)產(chǎn)的權(quán)限；家庭法院也可以以職權(quán)就關(guān)于財(cái)產(chǎn)的權(quán)限確定各監(jiān)護(hù)人單獨(dú)或數(shù)個(gè)監(jiān)護(hù)人分掌事務(wù)，行使其權(quán)利。根據(jù)《民法總則》，祖父母、外祖父母作為同一順位的監(jiān)護(hù)人時(shí)，可能會(huì)發(fā)生由四人同享監(jiān)護(hù)權(quán)利、共負(fù)監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)狀況；兄、姐作為同一順位的監(jiān)護(hù)人，可能至少發(fā)生二人共同司職監(jiān)護(hù)的狀況。但凡二人以上共享權(quán)利、同擔(dān)職責(zé)的場合，必然會(huì)發(fā)生兩個(gè)問題：有利則爭之，無益則避之。二人以上同為監(jiān)護(hù)人時(shí)，也難逃此法則。監(jiān)護(hù)無經(jīng)濟(jì)利益可圖，直系尊親多念血脈延續(xù)深情，甚至以比父母更重的情義善待未成年孫輩，從而會(huì)爭當(dāng)監(jiān)護(hù)人；而其他個(gè)人或組織，即使存在血緣或姻緣紐帶，也大多缺乏擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)職責(zé)的積極性，相互推諉則在所難免。(37)兄弟姐妹之間本分形連氣、情同手足，但一旦各自建立家庭，親密關(guān)系則會(huì)削弱。北齊顏之推所著《顏氏家訓(xùn)·兄弟》對此有如下論述：一家之親，由夫婦、父子、兄弟等三親構(gòu)成，此乃人倫之核心。兄弟者，分形連氣之人也。及其壯也，各妻其妻，各子其子，雖有篤厚之人，不能不少衰也。二親既歿，兄弟相顧，當(dāng)如形之與影，聲之與響。然兄弟關(guān)系會(huì)因妻、子的侵蝕而不睦。當(dāng)規(guī)定監(jiān)護(hù)人依法當(dāng)然產(chǎn)生時(shí)，這兩個(gè)問題，尤其是后一個(gè)問題，更易于發(fā)生。

《民法總則》因循《民法通則》的規(guī)定，以“對監(jiān)護(hù)人的確定有爭議的”為適用前提，確立了指定監(jiān)護(hù)人規(guī)則(第31條)。據(jù)立法機(jī)關(guān)工作人員的解釋，“對監(jiān)護(hù)人的確定有爭議的”既包括爭當(dāng)監(jiān)護(hù)人的情況，也包括推卸拒不擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)人的情況。(38)參見李適時(shí)主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，法律出版社2017年版，第90頁。然而，問題是，監(jiān)護(hù)人資格享有者相互推卸監(jiān)護(hù)職責(zé)屬于不作為行為，在監(jiān)護(hù)人依法當(dāng)然產(chǎn)生模式下，怎么查知及由誰查知這些行為？如果被強(qiáng)制指定的監(jiān)護(hù)人不改不愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)職責(zé)的初衷，如何督促其盡心竭力履行職責(zé)或如何防止其消極懈怠而不使未成年人遭受不利？《民法總則》對此缺乏必要的制度應(yīng)對。

(三)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的殘缺不全尤其苛求監(jiān)護(hù)監(jiān)督

由比較法可知，我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度在如下方面存在明顯的規(guī)則缺漏，這些規(guī)則缺漏會(huì)不同程度地削弱監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的主動(dòng)性、積極性。在此情況下，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度更顯得十分必要。

第一，對監(jiān)護(hù)有償或無償及監(jiān)護(hù)職責(zé)履行費(fèi)用不置可否。關(guān)于監(jiān)護(hù)人能否因履行監(jiān)護(hù)職責(zé)而獲得報(bào)酬，存在不同立法例?！斗▏穹ǖ洹凡蔁o償監(jiān)護(hù)原則，監(jiān)護(hù)人不能由監(jiān)護(hù)獲得報(bào)酬。《德國民法典》(39)《德國民法典》第1836條(監(jiān)護(hù)人的報(bào)酬)規(guī)定：監(jiān)護(hù)被無償?shù)貓?zhí)行。法院在選任監(jiān)護(hù)人時(shí)確定監(jiān)護(hù)人系按職業(yè)執(zhí)行職務(wù)的，監(jiān)護(hù)被例外地有償執(zhí)行。法院不依第1款第二句作出確定，可以許可向監(jiān)護(hù)人給予適當(dāng)報(bào)酬，并且，由于特殊原因，也可以許可向監(jiān)護(hù)監(jiān)督人給予適當(dāng)報(bào)酬，但以監(jiān)護(hù)事務(wù)的范圍或難度證明這樣做是正當(dāng)?shù)臑橄蓿槐槐O(jiān)護(hù)人無資產(chǎn)的，前半句的規(guī)定不予適用。不得許可向青少年福利局或社團(tuán)給予報(bào)酬。則以無償為原則、有償為例外。(40)德國學(xué)說認(rèn)為，監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系屬于獨(dú)特的法定持續(xù)之債，其本質(zhì)特征是無償?shù)男袨檎疹櫋⒁奫德]迪特爾·施瓦布：《德國家庭法》，王葆蒔譯，法律出版社2010年版，第453頁。《日本民法典》則采由法院酌情判定給予報(bào)酬的原則。(41)《日本民法典》第862條規(guī)定，法院可以根據(jù)監(jiān)護(hù)人及被監(jiān)護(hù)人的資力及其他情況從被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)中支付給監(jiān)護(hù)人相當(dāng)?shù)膱?bào)酬。更廣泛地看，當(dāng)今世界大多數(shù)國家或地區(qū)的民法典對監(jiān)護(hù)人可酌情獲得報(bào)酬有明確規(guī)定。(42)《奧地利普通民法典》第266條、《韓國民法典》第955條、《智利共和國民法典》第526條以下、《秘魯共和國新民法典》第539條、新《荷蘭民法典》第1:358條、《魁北克民法典》第184條、《葡萄牙民法典》第1942條及我國臺(tái)灣地區(qū)“民法”第1104條等對監(jiān)護(hù)人的報(bào)酬皆有明確規(guī)定。

監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人各享獨(dú)立法律人格，對于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)而支出的必要費(fèi)用，應(yīng)由被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。監(jiān)護(hù)人不能因履行監(jiān)護(hù)職責(zé)而獲得交換性報(bào)酬，但至少不能令其自掏腰包負(fù)擔(dān)履行監(jiān)護(hù)的必要費(fèi)用?！兜聡穹ǖ洹穼Υ俗髁嗽敿?xì)規(guī)定：監(jiān)護(hù)的執(zhí)行費(fèi)用由被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。如果監(jiān)護(hù)人從自己的財(cái)產(chǎn)支出費(fèi)用，其可以像受委托人那樣，請求被監(jiān)護(hù)人償還(第670條與第1835條第1款)。被監(jiān)護(hù)人沒有財(cái)產(chǎn)的，監(jiān)護(hù)人可以請求從國庫中預(yù)付和償還(第1835條第4款)。原則上，只能要求償還金錢和物質(zhì)支出，以及適當(dāng)?shù)呢?zé)任險(xiǎn)費(fèi)用(第1835條第2款)。監(jiān)護(hù)人提供的屬于其營業(yè)或職業(yè)勞務(wù)的個(gè)人服務(wù)，也可以視為費(fèi)用請求償還(第1835條第3款)。

《民法通則》與《民法總則》皆未涉及履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的報(bào)酬及費(fèi)用問題。這很大程度上根源于把監(jiān)護(hù)看作為一種家庭或家族內(nèi)私人事務(wù)的陳舊觀念。如果立足于監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人皆具有獨(dú)立的法律人格，且承認(rèn)監(jiān)護(hù)是一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國家擔(dān)負(fù)的公共職務(wù)，那么至少對于父母、最近直系尊親之外的個(gè)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)履行報(bào)酬或費(fèi)用，應(yīng)作出酌情從被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)中支出，或者由國家給予適當(dāng)補(bǔ)貼的規(guī)定。否則，對監(jiān)護(hù)人而言，監(jiān)護(hù)則純粹是一件損己利人的事務(wù)。這會(huì)嚴(yán)重消減被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的主動(dòng)性、積極性。

第二，未設(shè)立監(jiān)護(hù)人辭職制度。監(jiān)護(hù)人辭職，也稱監(jiān)護(hù)人卸任，指監(jiān)護(hù)人依據(jù)法定理由中途辭去監(jiān)護(hù)職務(wù)。監(jiān)護(hù)主要是一種強(qiáng)制性職責(zé)或負(fù)擔(dān)，一旦被任命為監(jiān)護(hù)人，即不得辭去其職務(wù)。但是，如果一概不允許監(jiān)護(hù)人辭職，不但對監(jiān)護(hù)人失之苛刻，且有時(shí)也強(qiáng)人所難。故而，《法國民法典》(43)根據(jù)《法國民法典》第429條的規(guī)定，除父母之外，因年齡、疾病、距離遙遠(yuǎn)、職業(yè)或家庭事務(wù)極為繁忙之一，不能繼續(xù)盡監(jiān)護(hù)責(zé)任的，如此種原因發(fā)生在接受監(jiān)護(hù)任務(wù)之后，得卸解其負(fù)擔(dān)的監(jiān)護(hù)任務(wù)。與《日本民法典》(44)《日本民法典》第844條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人有正當(dāng)事由時(shí)經(jīng)法院許可，可以辭去其職務(wù)。等均允許監(jiān)護(hù)人在一定條件下可以辭職?！兜聡穹ǖ洹穼ΡO(jiān)護(hù)職務(wù)的承擔(dān)與卸任作了比較獨(dú)特的規(guī)定。除被法律明確規(guī)定為無資格擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的外，任何德國人經(jīng)家庭法院遴選而承擔(dān)監(jiān)護(hù)職務(wù)的，皆應(yīng)就任(第1785條)?？紤]到一些人事實(shí)上不適宜擔(dān)任監(jiān)護(hù)職務(wù)的特殊情況，民法典規(guī)定了兩種免于承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的途徑：一是在被家庭法院選任為監(jiān)護(hù)人之前，行使《德國民法典》第1786條的監(jiān)護(hù)就任拒絕權(quán)，拒絕承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)；二是監(jiān)護(hù)人在被法院選任時(shí)，得保留在特定事件的發(fā)生或不發(fā)生時(shí)予以解任(第1790條)。該第1790條實(shí)則通過監(jiān)護(hù)人與家庭法院之間的附解任監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的特約，為監(jiān)護(hù)人提供了辭職的機(jī)會(huì)。

《民法通則》與《民法總則》對監(jiān)護(hù)人辭職未設(shè)任何規(guī)定。對于由法院或有關(guān)組織指定的監(jiān)護(hù)人，《民法總則》第31條第4款規(guī)定：監(jiān)護(hù)人被指定后，不得擅自變更；擅自變更的，不免除被指定的監(jiān)護(hù)人的責(zé)任?！安坏蒙米宰兏钡挠谜Z蘊(yùn)含著可以正當(dāng)理由變更監(jiān)護(hù)人的可能?，F(xiàn)任監(jiān)護(hù)人因疾病、工作繁重等原因辭職，新監(jiān)護(hù)人上任，應(yīng)屬于正當(dāng)變更監(jiān)護(hù)人的情形?！睹穹倓t》第39條規(guī)定的“監(jiān)護(hù)關(guān)系終止”的兩種情形，即“監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力”與“人民法院認(rèn)定監(jiān)護(hù)關(guān)系終止的其他情形”，也可將因監(jiān)護(hù)人辭職而終止監(jiān)護(hù)關(guān)系的情形囊括其中。然而，即使監(jiān)護(hù)人辭職可經(jīng)由以上解釋而得到承認(rèn)，但終究具有很大的不確定性。監(jiān)護(hù)人基于何種正當(dāng)事由可以請求辭職，則缺乏明確的規(guī)范依據(jù)。

第三，對財(cái)產(chǎn)清冊、財(cái)產(chǎn)清算、移交等未作任何規(guī)定。監(jiān)護(hù)在內(nèi)容上涉及被監(jiān)護(hù)人的人身和財(cái)產(chǎn)兩方面。當(dāng)被監(jiān)護(hù)人擁有種類繁多的財(cái)產(chǎn)時(shí)，財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)在執(zhí)行上會(huì)顯得比較復(fù)雜，監(jiān)護(hù)人濫用監(jiān)護(hù)權(quán)或監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的情況，也很容易發(fā)生。為此，各國或地區(qū)的民法典一般規(guī)定，對于財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)，監(jiān)護(hù)人應(yīng)負(fù)如下義務(wù)：妥善管理被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)(45)主要涉及管理財(cái)產(chǎn)的注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如《法國民法典》第450條、臺(tái)灣地區(qū)“民法”第1100條規(guī)定“應(yīng)以善良管理人之注意(態(tài)度)”管理財(cái)產(chǎn)。、監(jiān)護(hù)開始時(shí)對未成年人的財(cái)產(chǎn)制作財(cái)產(chǎn)清冊(單)、對處分未成年人財(cái)產(chǎn)的限制、禁止受讓被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)、按規(guī)定報(bào)告財(cái)產(chǎn)狀況、監(jiān)護(hù)終止時(shí)清算、移交財(cái)產(chǎn)等。

除作出保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利及非為維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益不得處分其財(cái)產(chǎn)的概括規(guī)定外，《民法總則》對于監(jiān)護(hù)人如何管理、保護(hù)未成年人的財(cái)產(chǎn)，沒有再作任何規(guī)定。未成年人可通過受贈(zèng)或其他方式獲得財(cái)產(chǎn)。當(dāng)父母雙親死亡時(shí)，未成年人也可以通過繼承獲得財(cái)產(chǎn)。在我國行將全面建成小康社會(huì)，并由此向更加富裕的現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)的態(tài)勢下，作為被監(jiān)護(hù)人的未成年人擁有一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)，必將成為尋常現(xiàn)象。如何規(guī)范監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)管理行為，并防止侵占、濫用或使用被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，是必須應(yīng)對的重要問題。

第四，不向失職監(jiān)護(hù)人施加任何懲戒措施。監(jiān)護(hù)是一種強(qiáng)制性的公共負(fù)擔(dān)，為督促監(jiān)護(hù)人執(zhí)行監(jiān)護(hù)，法國、德國等國民法典也規(guī)定，監(jiān)護(hù)人不依指令或法律規(guī)定履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，法院可以向其施加罰款。(46)《法國民法典》第395條規(guī)定，監(jiān)護(hù)法官對其管轄區(qū)實(shí)施的法定管理與監(jiān)護(hù)進(jìn)行一般的監(jiān)督。監(jiān)護(hù)法官得對無合法理由，不遵守其指令的人科處《民事訴訟法典》規(guī)定的罰款。《德國民法典》第1788條規(guī)定，家庭法院可以通過科處罰款來督促被挑選為監(jiān)護(hù)人的人承擔(dān)監(jiān)護(hù)。根據(jù)我國《未成年人保護(hù)法》(2012年修正)第62條的規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害未成年人合法權(quán)益的，由其所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)予以勸誡、制止；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予行政處罰。《反家庭暴力法》(2016年)要求，未成年人的監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)以文明的方式進(jìn)行家庭教育，依法履行監(jiān)護(hù)和教育職責(zé)，不得實(shí)施家庭暴力(第12條)。《反家庭暴力法》也規(guī)定：家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機(jī)關(guān)對加害人給予批評(píng)教育或者出具告誡書(第16條)。監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭暴力嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的，法院可以根據(jù)申請依法撤銷監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)人資格，另行指定監(jiān)護(hù)人(第21條)。未成年人因遭受家庭暴力或者面臨家庭暴力的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，其近親屬、公安機(jī)關(guān)、婦女聯(lián)合會(huì)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、救助管理機(jī)構(gòu)可以為其向法院申請人身安全保護(hù)令(第23條)，該人身安全保護(hù)令包括向家庭暴力實(shí)施者發(fā)出的“禁止接觸令”和“責(zé)令遷出住所令”(第29條)。對于上述規(guī)定，《民法總則》只是吸收了其中的監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度，而對涉及懲戒或制止監(jiān)護(hù)人不當(dāng)行為的法律措施，未予理睬。

四、監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的構(gòu)建思路與方法

監(jiān)護(hù)監(jiān)督是監(jiān)護(hù)制度內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性需求，監(jiān)護(hù)義務(wù)的公共化或國家化只是強(qiáng)化并凸顯了這種需求。有學(xué)者在21世紀(jì)初即指出，《民法通則》在監(jiān)護(hù)監(jiān)督上存在“先天不足”，并提出了建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度的立法建議。(47)參見曹詩權(quán)：《未成年人監(jiān)護(hù)制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第283、317頁。在《民法總則》制定期間，有學(xué)者提出了構(gòu)建監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的具體建議，但《民法總則》最終未予以采納?！睹穹倓t》頒行以來，越來越多的學(xué)者建議應(yīng)在民法典中增補(bǔ)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。如上所述，無論從比較法上看，還是由我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的立法狀況看，監(jiān)護(hù)監(jiān)督是一項(xiàng)不可或缺的制度?！短幚肀O(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為意見》實(shí)際上是對未成年人監(jiān)護(hù)因缺乏必要監(jiān)督而所結(jié)惡果的應(yīng)急處置辦法。建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度是抑制、制止或糾正不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，督促監(jiān)護(hù)人積極、適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，從源頭、過程上減少不當(dāng)監(jiān)護(hù)惡果的必要舉措。

監(jiān)護(hù)監(jiān)督的核心問題是，如何保證監(jiān)護(hù)人積極、適當(dāng)?shù)芈男斜O(jiān)護(hù)職責(zé)。從制度建構(gòu)上講，它至少涉及三方面問題：第一，監(jiān)護(hù)人的產(chǎn)生、變更或終止，即是說，必須確保監(jiān)護(hù)職責(zé)始終由具有監(jiān)護(hù)意愿、能力、條件的個(gè)人或組織擔(dān)當(dāng)。如果監(jiān)護(hù)人不適格，監(jiān)護(hù)職責(zé)的適當(dāng)履行隨時(shí)會(huì)遭到挑戰(zhàn)。第二，監(jiān)護(hù)執(zhí)行過程(監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行)的日常督導(dǎo)。監(jiān)護(hù)是一個(gè)持續(xù)不間斷地教育、照顧未成年人的過程，監(jiān)護(hù)監(jiān)督與監(jiān)護(hù)執(zhí)行應(yīng)如影隨形。唯有如此，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并隨時(shí)予以糾正、督導(dǎo)或解決。第三，不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為的發(fā)現(xiàn)或知曉。監(jiān)護(hù)是一種對人責(zé)任，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間是特定人之間的一種特殊結(jié)合。在越來越強(qiáng)調(diào)人格獨(dú)立和自由的現(xiàn)代社會(huì)，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系，具有很強(qiáng)的相對性、封閉性。這種特性時(shí)常會(huì)將監(jiān)護(hù)職責(zé)的公共性遮蔽起來。通常情況下，只有當(dāng)不當(dāng)監(jiān)護(hù)產(chǎn)生的不良影響，沖破監(jiān)護(hù)關(guān)系的封閉性而為他人所知時(shí)，人們才能知道監(jiān)護(hù)人是否積極、適當(dāng)?shù)芈男斜O(jiān)護(hù)職責(zé)。當(dāng)監(jiān)護(hù)人采取各種手段隱瞞、掩蓋不良監(jiān)護(hù)時(shí)，只有未成年人本身發(fā)生嚴(yán)重的不正?，F(xiàn)象，其他人才能覺察到不當(dāng)監(jiān)護(hù)問題。因此，監(jiān)護(hù)監(jiān)督的實(shí)施需要監(jiān)督主體能夠經(jīng)由各種渠道獲得不當(dāng)監(jiān)護(hù)的信息。

單一的個(gè)人或組織很難勝任上述三方面的監(jiān)督職責(zé)。而且，當(dāng)監(jiān)護(hù)執(zhí)行過程的日常督導(dǎo)職責(zé)由個(gè)人或組織承擔(dān)時(shí)，該個(gè)人或組織是否忠于職守、積極履職，同樣需要監(jiān)督。因此，監(jiān)護(hù)監(jiān)督需要一個(gè)多維度、多層次的規(guī)范結(jié)構(gòu)。由法國、德國、日本等國的民法典看，以法院為代表的公權(quán)力機(jī)關(guān)不僅在選任、變更、終止監(jiān)護(hù)人上負(fù)有特別監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，而且對重要監(jiān)護(hù)事務(wù)的執(zhí)行及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人也負(fù)有一般監(jiān)督職責(zé)。這種制度建構(gòu)契合了監(jiān)護(hù)的公共性，確保了監(jiān)護(hù)職務(wù)的積極、適當(dāng)履行。

對于以監(jiān)護(hù)統(tǒng)合親權(quán)的我國監(jiān)護(hù)制度而言，監(jiān)護(hù)監(jiān)督的構(gòu)建應(yīng)在區(qū)分父母作為監(jiān)護(hù)人與父母之外的其他個(gè)人或組織作為監(jiān)護(hù)人的前提下，分別加以考慮。

父母與子女之關(guān)系乃首要天倫之序，父母對于子女通常唯恐愛護(hù)不及，依戀、依賴父母被未成年子女視為自然而然、天經(jīng)地義。在此親子關(guān)系下，未成年人子女一旦遭受父母的疏離、漠視甚至傷害，其心智發(fā)展所受傷害時(shí)常極其嚴(yán)重。因此，未成年子女由父母監(jiān)護(hù)時(shí)，無須設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人予以日常監(jiān)督，只要允許法院或兒童保護(hù)機(jī)關(guān)在未成年人最佳利益遭受危害時(shí)采取適當(dāng)干預(yù)措施即可。從比較法上看，《德國民法典》第1666條授予家庭法院在子女最佳利益受到危害情形下采取必要措施的權(quán)力；《瑞士民法典》第307條規(guī)定兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)在子女利益受到危害時(shí)得為保護(hù)該孩子而采取適當(dāng)措施；我國臺(tái)灣地區(qū)“民法”第1090條也作了類似規(guī)定(48)該條規(guī)定，“父母之一方濫用其對于子女之權(quán)利者，法院得依他方、未成年子女、主管機(jī)關(guān)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)或其他利害關(guān)系人之請求或依職權(quán)，為子女之利益，宣告停止其權(quán)利之全部或一部?！?。

《民法總則》第36條僅適用于因嚴(yán)重侵害未成年人子女權(quán)益而被撤銷監(jiān)護(hù)人資格的情形，對于未達(dá)到嚴(yán)重侵害程度的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，需要補(bǔ)充必要的監(jiān)護(hù)監(jiān)督予以及時(shí)制止、糾正，以免小惡釀成大禍。為此，建議民法典總則編或婚姻家庭編規(guī)定：未成年子女的利益受到危害，父母漠不關(guān)心或者不能排除危害的，人民法院或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)為保護(hù)未成年人的利益采取適當(dāng)措施。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、未成年人保護(hù)組織、受到危害的未成年人本人等可以請求人民法院或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)采取適當(dāng)保護(hù)措施，人民法院或未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)可依職權(quán)采取適當(dāng)保護(hù)措施。(49)《處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為意見》規(guī)定：民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)(包括救助管理站、未成年人救助保護(hù)中心)，對因受到監(jiān)護(hù)侵害進(jìn)入機(jī)構(gòu)的未成年人承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，必要時(shí)向人民法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格。學(xué)校、醫(yī)院、村(居)民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)。其他單位及其工作人員、個(gè)人發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)。未成年人由父母之外的直系尊親監(jiān)護(hù)時(shí)受到危害的，可以參照適用前兩款規(guī)定。

除父母、祖父母及外祖父母之外，其他個(gè)人或組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，監(jiān)護(hù)應(yīng)當(dāng)處于多維度、多層次的私人或法院監(jiān)督之下。將未成年人置于勝任監(jiān)護(hù)職責(zé)的個(gè)人或組織之下，是監(jiān)護(hù)職務(wù)能夠得到適當(dāng)履行的第一步，也是最為關(guān)鍵的一步?！兜聡穹ǖ洹贰度毡久穹ǖ洹返戎砸怨龠x監(jiān)護(hù)取代法定監(jiān)護(hù)，即是為了避免使未成年人處于不愿或不能承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的人之下，從而從源頭上消除怠于履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的問題。在《民法總則》第27條第2款關(guān)于法定監(jiān)護(hù)的規(guī)定不作徹底改變的情況下，可通過兩個(gè)途徑強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人的選任。第一，允許父母既可以通過遺囑指定監(jiān)護(hù)人，也可以在指定監(jiān)護(hù)人時(shí)，為未成年人子女指定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。民法典總則編或婚姻家庭編可以增補(bǔ)規(guī)定，父母通過遺囑為子女指定監(jiān)護(hù)人的，可以為子女同時(shí)指定一名監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。第二，擴(kuò)大《民法總則》第31條的適用范圍，即對該條之適用前提——“對監(jiān)護(hù)人的確定有爭議”——作廣義理解：不僅適用于同一順位有監(jiān)護(hù)資格的人爭當(dāng)監(jiān)護(hù)或推諉監(jiān)護(hù)的情形，而且適用于第一、第二順位有監(jiān)護(hù)資格的人均推卸監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形。(50)立法機(jī)關(guān)工作人員在闡釋《民法總則》第31條時(shí)認(rèn)為，它也適用于“具有監(jiān)護(hù)資格的人均推卸監(jiān)護(hù)職責(zé)，拒不擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)人的情況”(參見李適時(shí)主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，法律出版社2017年版，第90頁)。這種看法明顯過于寬泛。理由在于，《民法總則》第27條第2款與第28條分別規(guī)定的第三、第四順位有監(jiān)護(hù)資格的個(gè)人或組織，是以其愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人為前提的，不可能發(fā)生推卸監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形。因?yàn)檫@兩個(gè)順位的監(jiān)護(hù)人資格享有者，在擔(dān)任監(jiān)護(hù)人上皆須具備一個(gè)條件——“有監(jiān)護(hù)能力”。是否具備監(jiān)護(hù)能力顯然不能依監(jiān)護(hù)人資格享有者的主觀狀況進(jìn)行確定。而應(yīng)由第三人(被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、民政部門或人民法院)予以客觀確定。第三人“應(yīng)當(dāng)尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿，按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則在依法具有監(jiān)護(hù)資格的人中指定監(jiān)護(hù)人”。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第14條關(guān)于指定監(jiān)護(hù)的規(guī)定，前一順位有監(jiān)護(hù)資格的人無監(jiān)護(hù)能力或者對被監(jiān)護(hù)人明顯不利的，法院可以根據(jù)對被監(jiān)護(hù)人有利的原則，從后一順位有監(jiān)護(hù)資格的人中擇優(yōu)確定。雖然《民法總則》沒有將這一規(guī)定直接轉(zhuǎn)化為法律條文，但該條對于法律解釋仍然具有重要意義。

《民法總則》第31條關(guān)于監(jiān)護(hù)人爭議解決方法(指定監(jiān)護(hù))的規(guī)定，不僅處理了被監(jiān)護(hù)人最終由哪個(gè)人或哪些人監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)人爭議問題，而且可以產(chǎn)生激勵(lì)監(jiān)護(hù)人資格享有者之間對未成年人監(jiān)護(hù)予以相互監(jiān)督的效應(yīng)。無論對于同一順位還是不同順位的監(jiān)護(hù)人資格享有者，只要其對其他人的監(jiān)護(hù)能力發(fā)生質(zhì)疑，或者認(rèn)為自己更勝任監(jiān)護(hù)職責(zé)，皆可以提請法院或法定組織指定監(jiān)護(hù)人。這種監(jiān)護(hù)人確定機(jī)制，同樣可以發(fā)揮遴選合適監(jiān)護(hù)人的作用。

更值得一提的是，在指定監(jiān)護(hù)人上，盡管被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、人民法院或者民政部門皆享有權(quán)力，但唯有法院的指定具有終局效力。當(dāng)由法院作出指定時(shí)，裁定書就是監(jiān)護(hù)人的任命書。到底由何種組織指定監(jiān)護(hù)人，取決于監(jiān)護(hù)人爭議者的選擇，當(dāng)爭議者對指定權(quán)主體存在不一樣的選擇(申請)時(shí)，應(yīng)由法院予以指定。

雖然選任監(jiān)護(hù)人的方式有助于產(chǎn)生良好監(jiān)護(hù)效果，但僅此規(guī)定仍不足以解決監(jiān)護(hù)職務(wù)執(zhí)行中所可能發(fā)生的怠于履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的問題。為此，可在民法典總則編或婚姻家庭編增補(bǔ)如下規(guī)定：(1)監(jiān)護(hù)人可以是一人或二人，監(jiān)護(hù)人為二人時(shí)，應(yīng)當(dāng)共同履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者可以約定分別承擔(dān)不同的監(jiān)護(hù)職責(zé)。(2)享有監(jiān)護(hù)人資格的人沒有以協(xié)議被確定為監(jiān)護(hù)人，或者未被指定為監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)。(51)根據(jù)《民法總則》第30條的規(guī)定，有監(jiān)護(hù)資格的人之間以協(xié)議確定監(jiān)護(hù)人的，協(xié)議監(jiān)護(hù)是否免除其他不承擔(dān)協(xié)議約定的監(jiān)護(hù)義務(wù)的人的法定監(jiān)護(hù)義務(wù)？鄒海林教授認(rèn)為，“對此疑問，應(yīng)當(dāng)作否定回答?！?參見鄒海林：《民法總則》，法律出版社2018年版，第92頁)令未被確定監(jiān)護(hù)人的有監(jiān)護(hù)資格者承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任，顯然比較合適。無能力承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的，監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)由未成年人住所地的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)擔(dān)任。(3)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)是監(jiān)督監(jiān)護(hù)人依法履行職責(zé)，監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或條件時(shí)及時(shí)請求法院選任、變更監(jiān)護(hù)人，在未成年人的利益與監(jiān)護(hù)人的利益相抵觸時(shí)代表未成年人。(4)法院可以要求監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人向其說明未成年人的教育、保護(hù)情況，并向他們提出要求或發(fā)出指令。法院可以向無正當(dāng)理由不遵守其指令的監(jiān)護(hù)人或監(jiān)護(hù)監(jiān)督人處以懲罰。(5)未成年人及其他個(gè)人或組織可以向監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、法院報(bào)告、反映監(jiān)護(hù)人怠于履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情事，并請求監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、法院為保護(hù)未成年人利益采取適當(dāng)措施。

值得注意的是，關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)，我國現(xiàn)行法呈現(xiàn)了分散立法及法律碎片化傾向?！睹穹倓t》 《未成年人保護(hù)法》 《反家庭暴力法》等皆依問題導(dǎo)向思維，從不同側(cè)面或角度對未成年人監(jiān)護(hù)作了一些規(guī)定。鑒于監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的重要性，民法典有必要在《未成年人保護(hù)法》 《反家庭暴力法》等零散規(guī)定的基礎(chǔ)上，對監(jiān)護(hù)監(jiān)督作出比較系統(tǒng)的規(guī)定。

總而言之，根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，我國現(xiàn)階段比較適宜建立由法院與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人作為職責(zé)主體的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。法院的監(jiān)督職責(zé)主要表現(xiàn)為，監(jiān)護(hù)人的選任、變更、終止及對監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的一般監(jiān)督上，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人承擔(dān)日常性的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人原則上由依法享有監(jiān)護(hù)人資格但未被指定為監(jiān)護(hù)人的人擔(dān)當(dāng)，當(dāng)無這樣的人或這樣的人無監(jiān)督能力時(shí)，由未成年人住所地的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人比較切實(shí)可行。