鄭賢君 李嘉豪

一、問題的提出

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過《憲法修正案》，將全國人大“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”。6月22日下午，十三屆全國人大常委會第三次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，明確憲法和法律委員會的職責之一是“繼續(xù)統(tǒng)一審理法律草案”?！?.22決定”規(guī)定,《全國人民代表大會組織法》《立法法》《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》五部法律中規(guī)定的“法律委員會”的職責，由憲法和法律委員會承擔。但是，在這五部法律中，《立法法》中既使用了法律案也使用了法律草案；《全國人大議事規(guī)則》中用的是法律案；《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》和《全國人民代表大會組織法》用的是法律草案；而《監(jiān)督法》里沒有出現(xiàn)審議法律案或者審議法律草案的內容。這五部法律目前尚未修改涉及憲法和法律委員會的條款，但可以清楚地看到它們沒有統(tǒng)一法律案和法律草案的稱謂。

憲法和法律委員會主任委員李飛在其文章中表示：“全國人大憲法和法律委員會在做好法律案統(tǒng)一審議等工作的同時，認真研究、推動落實黨中央和憲法法律賦予的新使命新職責，較好完成了各項任務?！?1)李飛：《推進憲法實施和監(jiān)督，提高新時代立法工作水平》，載《中國人大》2019年第2期。全國人大法工委憲法室工作人員黃宇菲在與南方都市報記者的對話中，分別使用了法律案和法律草案兩種表述。(2)參見劉嫚、程舒雯：《揭秘全國人大新設的憲法室：它將讓憲法長出“牙齒”，走進現(xiàn)實》， https://www.sohu.com/a/295290388_161795，最后訪問時間：2020年1月3日。可以看出，除了五部法律交互使用法律案和法律草案之外，憲法和法律委員會主任、憲法室工作人員的用語與“6.22決定”亦不一致。

毫無疑問，“6.22決定”賦予憲法和法律委員會合憲性審查的職責，這一合憲性審查既適用于事前的立法審查，也適用于事后憲法監(jiān)督意義上的審查，兩者都是加強我國憲法實施的重要舉措。實踐中，法律案與法律草案、法案、議案多有混同，致使模糊了法律案審查的性質，難以辨識憲法和法律委員會法律案審查與憲法委員會事前審查、法律案審查與憲法監(jiān)督意義上的事后審查，以及法律案審查與法規(guī)備案審查的差異。有鑒于此，有必要通過辨別法律案與相似概念的差異，厘清法律案的范圍，確定其自為的合憲秩序維護之審查屬性。

二、法律案與相似概念辨析

在我國，“法律”一詞具有廣義和狹義之分。廣義上的法律包括憲法、憲法修正案、全國人大制定的基本法律、全國人大常委會制定的法律、全國人大常委會制定的關于法律問題的決定、國務院制定的行政法規(guī)、地方國家權力機關制定的地方性法規(guī)以及民族自治地區(qū)人民代表大會制定的自治條例和單行條例等。狹義的法律僅指憲法授權的擁有立法權的國家機關依據(jù)立法程序制定出的具有普遍拘束力的規(guī)范性文件，具體指全國人大及其常委會依據(jù)立法程序制定的具有普遍拘束力的規(guī)范性文件。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例不屬于嚴格意義上的法律。

各國立法程序多有不同。中國立法程序主要包括法律案的提出、法律草案的形成、法律案的審議、法律案的表決、法律案的簽署、法律案的公布、法律案的生效七個步驟。由于五大法律用語不一，導致理論和實務界對法律案、法律草案的含義理解不清，實有必要通過界定法律案、法律草案、法案、議案等概念的差異，明確憲法和法律委員會審查法律案的性質。

(一)法律案與法律草案

法律案是指依法享有提案權的機構和人員即提案人，按照法定程序向立法機關提出的關于制定、修改或廢止某項法律的議案；法律草案是指草擬的未經立法機關通過的非正式文本。

法律案和法律草案雖然只有一字之差，但其含義明顯不同。兩者相較而言，法律案內容一般較原則、概括。《立法法》第54條規(guī)定,提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料。例如，代表聯(lián)名提出的法律案，一般只列出法律名稱和立法理由，最多也只有一些綱目、構想，并不形成完整的法律案，缺少法律草案文本、說明及其資料。法律草案內容則比較具體、系統(tǒng)和完整，有具體的條款和文本，是成文的關于某一事項的立法的初步規(guī)定，是法律的原型，須經三讀程序、被立法機關通過后方可成為正式的法律。兩者的具體區(qū)別如下：

第一，從詞義學的角度來看，法律案和法律草案含義不同。法律案的英文是bill ，法律草案的英文是draft law。而從我國五部法律的英文版中，可以看出所選擇使用的英語詞匯的差異，表明二者的含義并不相同。

第二，法律案是由法律規(guī)定的有權主體提出的，法律草案則未必。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律案是進入立法程序后，由被法律賦予提案權的機關或人員提出。有權提起法律案的主體分為兩類：一類是全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會以及一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，這類主體可以向全國人民代表大會提出法律案；一類是委員長會議和常務委員會組成人員十人以上聯(lián)名，這類主體可以向常務委員會提出法律案。而法律草案的提出主體具有多樣性，既可以由有立法提案權的機關、組織或人員起草，也可以由無提案權的機關、組織或人員起草，即立法機關委托各種機構和團體起草的有關法律的草稿，包括專家稿、建議稿以及送審稿。《中華法學大辭典》對此的釋義是：“法律草案是有關立法的倡議列入議事日程后，提交立法機關審議和表決的法律原型。”(3)孫國華主編：《中華法學大辭典(法理學卷)》，中國檢察出版社1997年版，第91頁。法律草案尚未被立法機關通過，屬于草稿。

第三，法律案已經進入立法程序，且須經過三讀，法律草案則未必。我國《立法法》第29條是三讀程序的法律依據(jù)。該條規(guī)定，列入全國人大常務委員會會議議程的法律案，一般應當經過全國人大常務委員會會議三次審議后再交付表決。法律草案是否經過三讀須視情形而定，只有那些被納入立法規(guī)劃的且已經被批準的、附帶在法律案之后、進入立法程序的法律草案才有三讀的必要。我國立法過程中使用的“法律草案”正是此種意義上的法律案。最近，《證券法》草案迎來三讀，說明此時的《證券法》已經進入立法程序。

第四，法律案須經包括全國人大代表、主席團、代表團、憲法和法律委員會在內的機構審議通過方可成為法律，法律草案則未必。在我國，除了全國人大常委會在全國人大閉會期間可以通過法律案之外，基本法律(包括刑法、民法、刑事訴訟法等)須由全國人大開會通過。在此期間，全國人大代表、主席團、代表團都有權審議法律案，所有的法律案都須由憲法和法律委員會統(tǒng)一審議。法律草案無須由前述主體審議，如果僅為專家稿、建議稿和送審稿，不能成為法律案的組成部分，前述主體無審議之必要。

雖然法律案和法律草案有上述差異，但是在我國，法律案和法律草案在廣義上并無區(qū)別。例如，前全國人大常委會委員長吳邦國于2005年3月9日在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的報告指出：“法律案最好有具體條文和說明”。又如，憲法和法律委員會主任委員李飛在文章中說明：“對35件法律案(其中，法律草案28件，有關法律問題的決定草案7件)進行了統(tǒng)一審議?！?4)李飛：《推進憲法實施和監(jiān)督，提高新時代立法工作水平》，載《中國人大》2019年第2期。全國人大常委會法工委主任沈春耀透露，全國人大常委會在審議的法律案有：“疫苗管理法草案、藥品管理法修正草案、專利法修正案草案、資源稅法草案、土地管理法修正案草案等?！?5)沈春耀：《邁出新步伐，書寫新篇章——新思想引領新時代立法工作》，載《人民論壇》2019年第4期。五部法律、全國人大常委會的決定、憲法和法律委員會、法工委的報告中交替使用“法律案”和“法律草案”，并沒有嚴格區(qū)分兩者的含義。

(二)法律案與法案

第一，詞源不同。從詞義學上來看，法律案的英文是“bill”；法案的英文有兩種，一是bill；一是act。bill是遞交立法機構批準的法律草案；act是由立法或司法機關宣布的決策，如法規(guī)、命令或法律。例如，《英國權利法案》中法案的英文是“bill”；《美國權利法案》中法案的英文是“bill”，《1992年中國學生保護法案》(Chinese Student Protection Act of 1992)中法案的英文是“act”。以美國為例，除了權利法案是bill外，其余皆為act。被列入立法機構例會議程的叫bill，正式通過立法程序并成為法律組成部分的才叫act。

第二，規(guī)范依據(jù)不同。法律案的規(guī)范依據(jù)是1989年頒布的《全國人民代表大會議事規(guī)則》和2000年頒布的《立法法》；法案的規(guī)范依據(jù)是1954年憲法和1954年頒布的《全國人民代表大會組織法》。一般認為，議事規(guī)則屬于法律，由全國人民代表大會通過，其位階低于組織法。《立法法》第二章第14條到第22條連續(xù)出現(xiàn)九次法律案。法案在我國的現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有出現(xiàn)，1954年《憲法》第34條規(guī)定，全國人民代表大會設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設立的委員會。1954年頒布的《全國人民代表大會組織法》第27條規(guī)定了“法案委員會”的具體工作。

第三，規(guī)范效力不同。法律案是一個規(guī)范概念，法案則不是。所謂規(guī)范概念，是指具備法律依據(jù)和法律要件，且產生法律效力，法律案的提出、內容、審議須經過法定程序，其通過簽署和公布產生法律效力。由于1954年憲法已經被1982年憲法及隨后的五次修正全面修改，1954年通過的《全國人民代表大會組織法》業(yè)已失效，我國現(xiàn)行規(guī)范性文件中已無“法案”這一形式，法案不是我國的規(guī)范概念，沒有法律效力。

第四，規(guī)范含義不同。法律案是指依法享有提案權的機構和人員向立法機關提出的關于制定、修改或廢止某項法律的議案。法案是指依法享有提案權的機構和人員向國家立法機關提起的關于法律的議案。由于“法案”的規(guī)范依據(jù)來自1954年憲法與組織法，鑒于1954年憲法規(guī)定全國人民代表大會是唯一立法機關，全國人大常委會只有制定法令的權力，因而，法案僅指提案人向全國人民代表大會提出的有關法律立、改、廢的議案。這與現(xiàn)行憲法的法律案形成了差異，現(xiàn)行1982年憲法不僅規(guī)定全國人民代表大會行使立法權，全國人民代表大會常委會亦有立法權，故而法律案不僅可向全國人大提出，還可向全國人大常委會提出。

有觀點認為，法案是指有提案權的主體向有立法權的國家機關所提出的有關制定、修改和廢止規(guī)范性法律文件的建議，包括法律案、行政法規(guī)案、地方性法規(guī)案、規(guī)章案等。這一概念是不正確的，原因如下：其一，根據(jù)民主集中制原則，我國實行權力分工，全國人大及其常委會行使立法權，行政法規(guī)案、地方性法規(guī)案、規(guī)章案等不能向立法機關提起，只能向各自機構提起；其二，如果對“法案”中的“法”作字面理解，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都是規(guī)范性文件，具有普遍拘束力(地方性法規(guī)在本行政區(qū)具有普遍拘束力)，但它們不是嚴格意義上的法律，其提案不能稱之為“法案”。

綜上所述，法律案和法案是有明顯區(qū)別的，突出表現(xiàn)在規(guī)范依據(jù)、規(guī)范效力和規(guī)范屬性上的差異。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋都不能稱之為法律案。

(三)法律案和議案

法律案和議案有諸多相同之處，但也有明顯區(qū)別。其相同之處在于：都是有權主體提起的；都是向權力機關提起的；都需要權力機關審議。其不同之處如下：

第一，詞源不同。從語義學的角度來看，法律案的英文是“bill”；而議案的英文是“bill or proposal”?？梢钥闯?，議案的范圍大于法律案，proposal有建議的意思，可以涉及各種領域。

第二，概念不同。法律案是指依法享有提案權的機構和人員向立法機關提出的關于制定、修改或廢止某項具有普遍效力的規(guī)范性文件的議案。議案又稱“提案”，是指有資格的主體向國家權力機關或者立法機關提出的議事原案，或者提請審議的事項。議案的范圍較廣，涉及各個領域。法律案、預算案、決算案、國民經濟和社會發(fā)展計劃案、罷免案和質詢案，以及有關全國性和地方性的重大事項，都屬于議案。法律案的范圍遠遠小于議案，即使是廣義上的法律案，也只能包括憲法修正案、基本法律案、法律以及法律修正案。

第三，規(guī)范依據(jù)不同。法律案的規(guī)范依據(jù)是《全國人民代表大會議事規(guī)則》和《立法法》，議案的依據(jù)則是《全國人民代表大會組織法》?！度珖嗣翊泶髸M織法》多次出現(xiàn)“議案”。該法第37條第一項規(guī)定：“各專門委員會審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的議案?！钡?5條規(guī)定：“專門委員會的職權之一是審議全國人大主席團或全國人大常委會交付的議案”。有關民族問題的議案、財政經濟問題的議案、教科文衛(wèi)方面的議案，由相應的專門委員會進行審議。

第四，含義不同。法律案是議案之一種，可稱為法律議案。我國法律沒有使用法律議案這一概念，法律議案即法律案。根據(jù)《全國人民代表大會議事規(guī)則》第24條的規(guī)定，列入會議議程的法律案，大會全體會議聽取關于該法律案的說明后，由各代表團審議，并由法律委員會和有關的專門委員會審議。法律委員會根據(jù)各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律案進行統(tǒng)一審議。上文已經提到，根據(jù)《全國人民代表大會組織法》，專門委員會的職權是審議議案，那么法律委員會審議的就是法律議案，即《全國人民代表大會議事規(guī)則》規(guī)定的法律案。

質言之，法律案和議案具有明顯區(qū)別。預算案、決算案、罷免案、質詢案、國民經濟和社會計劃發(fā)展案不屬于法律案，不在憲法和法律委員會的審查之列。

綜上所述，法律案由有權主體向立法機關提出，并由立法機關進行審議，其內容通常是關于法律的制、改、廢。其特征如下：第一，必須是由有提案權的機構和人員提出；(6)向全國人大提起法律案的提案人包括主席團、全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名；向全國人大常委會提起法律案的包括委員長會議、全國人大常委會十人以上聯(lián)名。第二，提案人須按照法定立法程序向立法機關提出；第三，提案人向立法機關提出的議案被審議討論；第四，提案須由全國人大代表、主席團、各代表團、各專門委員會審議；第五，提案的內容涉及制定、修改或廢止某項法律；第六，內容較為原則、概括，同時附帶草案條文。依據(jù)這一定義，嚴格意義上的法律案只包括全國人大通過的基本法律和全國人大常委會通過的法律。

三、法律案的范圍

憲法和法律委員會除審議嚴格意義上的法律案之外，還審議其他類型的法律案。這類法律案雖然不經過嚴格的立法程序，但效力與法律等同，屬于廣義上的法律案，具體如下：

(一)法律修正案

法律修正案是指享有立法權的主體向法定機關提出并由后者審議的有關修改、補充法律規(guī)范或規(guī)范性法律文件的立法案。我國憲法第67條規(guī)定全國人民代表大會常委會的職權，該條第三項規(guī)定：“在全國人大閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！逼淝疤嵊腥阂皇侨珖舜箝]會期間；二是對法律進行部分補充和修改；三是不得與法律的基本原則相抵觸。法律修正案是全國人大常委會對法律進行的部分修改，其內容既可以是對現(xiàn)行法律的實質性規(guī)定作出修改或增刪，也可以是僅對法律的結構、用語等技術性問題予以變動。

嚴格而言，法律修正案提案權的歸屬、行使和修正案的審議程序，應與制定新法律和廢止現(xiàn)行法律相同，但是，我國相關法律并未對法律修正案提案權的主體、審議程序、通過程序等作出規(guī)定，只有法律修正案須經國家主席簽署主席令與法律一致。從實踐來看，法律修正案與法律案具有如下差別：首先，法律修正案的提出主體沒有明確規(guī)定，法律案的提出主體有明確規(guī)定。其次，法律修正案須向全國人大常委會提出，法律案一般既可向全國人大常委會提出，也可以向全國人大提出。再次，審議法律案的主體包括全國人大、全國人大常委會、主席團、代表團，審議法律修正案的主體只包括全國人大常委會、憲法和法律委員會。例如，2018年10月22日，涉及《動物保護法》《大氣污染法》《防沙治沙法》等15部法律修正案提請全國人大常委會審議。第四，法律案必須經過三讀程序，法律修正案是否通過三讀程序，《立法法》沒有明確規(guī)定。實踐中，我國大量法律是都以法律修正案方式通過的，例如，2019年4月23日，在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上，全國人大憲法和法律委員會向全國人大常委會提交了《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于<中華人民共和建筑法>等八部法律的修正案(草案)審議結果的報告》。雖然實踐中《土地管理法》和《行政訴訟法》修正案(草案)經過三讀程序，并附有法律草案，但是，其與法律案亦有明顯區(qū)別。其一，法律修正案的提出主體是全國人大常委會；其二，法律修正案不是以提案方式提出，而是全國人大常委會以決定方式提出。

(二)有關法律問題的決定(7)“決定”具有憲法和法律規(guī)范依據(jù)，憲法第67條第十一項是其規(guī)范依據(jù)，該條規(guī)定：全國人民代表大會“改變或者撤銷全國人大常務委員會不適當?shù)臎Q定”?！读⒎ǚā分幸灿小坝嘘P法律問題的決定”之規(guī)定。

有關法律問題的決定已經納入憲法和法律委員會的審查范圍，其與法律案不同。有關法律問題的決定，是指全國人大常委會就涉及法律的問題作出的具有普遍效力的規(guī)范性文件。法律案是指依法享有提案權的機構和人員向立法機關提出的關于制定、修改或廢止某項具有普遍效力的規(guī)范性文件的議案。

決定和決定權不同。決定是全國人大常委會制定的具有法律效力的規(guī)范性文件，決定權指的是全國人大常委會就某一事件作出的決定。例如，決定同外國締結的條約和重要協(xié)定的批準和廢除，決定授予國家的勛章和榮譽稱號等。關于決定權，蔡定劍教授認為：“決定權是一種具有對事情作出實體性規(guī)定和對行為作出規(guī)范的權力，這些規(guī)定或規(guī)范具有法律約束力?！?8)蔡定劍：《中國人民代表大會制度》(第四版)，法律出版社 2003 年版，第 317頁。根據(jù)《憲法》，全國人大和全國人大常委會都擁有決定權。由于全國人大常委會是全國人大的常設機構，會議時間多，召集方便，決定權通常由全國人大常委會來行使。

關于“有關法律問題的決定”的規(guī)范屬性，學界觀點頗多。歸納起來，有實質法律說、抽象法命題決定說、(9)參見陳鵬：《全國人大常委會“抽象法命題決定”的性質與適用范圍》，載《現(xiàn)代法學》2016年第1期。單行法律說等。與法律案相比，“有關法律問題的決定”具有以下特點：其一，法律案的目的是制定具有普遍拘束力的規(guī)范性文件，“有關法律問題的決定”的目的是修改、補充和解釋法律。“有關法律問題的決定”是“當某方面立法不成熟時，可以以決定來填補，決定可廣泛地用來修改、補充和解釋法律?！?10)蔡定劍：《中國人民代表大會制度》(第四版)，法律出版社 2003 年版，第 324頁。其實質是行使立法權，其形式是作出決定。其二，法律案須經過嚴格的立法程序，須有提案人提出、法律草案的公布、三讀、簽署、公布、生效等；“有關法律問題的決定”并無依循嚴格的立法程序，而是按照全國人大行使決定權的程序而非《立法法》規(guī)定的立法程序。其三，法律案(法律草案)的審議程序明顯嚴于決定。法律案經法律委員會審議后，必須將審議報告提交給常務委員會會議；有關法律問題的決定“可以”提出報告?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會議事規(guī)則》第15條規(guī)定：“有關法律問題的決定的議案和修改法律的議案，法律委員會審議后，可以向本次常務委員會會議提出審議結果的報告，也可以向下次或者以后的常務委員會會議提出審議結果的報告?！庇嘘P法律問題的決定向全國人大常委會提交審議的時間、提交審議的對象不具有剛性，而是較為靈活，即提交審查的對象是本次會議還是下次會議，是本屆常委會還是下屆常委會，可以酌情選擇決定。這說明，有關法律問題的決定并非嚴格意義上的法律，與法律修正案有相似之處。

雖然“有關法律問題的決定”不遵循嚴格的立法程序，不屬于嚴格意義上的法律，但其在內容上是立法權的行使，附有草案，經過三讀，被認為是“實質法律”，故其被列入廣義上的“法律案”的范圍，接受憲法和法律委員會的審查。具體而言，這類法律案應包括下列規(guī)范性文件：

1.準法律決定。準法律決定與法律具有同等效力，涉及公民的基本權利和義務以及國家機構組織，但是準法律決定不需要主席簽署主席令，這是其與法律之間的最大區(qū)別，表明決定與法律在形式上的差異。例如，《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》，該決定在效力上與全國人大常委會通過的法律沒有區(qū)別，行政機關可以以其作為執(zhí)法依據(jù)，這類決定須受憲法和法律委員會的事前審查。

2.法律保留決定。法律保留決定屬于組織法的范疇，其規(guī)范依據(jù)是《立法法》第8條。該條規(guī)定：“國家機構的設置和職能、省級行政區(qū)的建制、特別行政區(qū)的設置和基本法問題的決定、關于人大組織、選舉和代表的決定，須由法律規(guī)定?！边@些權力涉及憲法規(guī)定的法律保留事項，故稱之為法律保留決定。2016年12月25日，全國人大常委會通過的《全國人大常委會關于開展國家監(jiān)察體制改革試點的決定》，便屬于這類決定。另外，由于這些決定屬于組織法，其內容不涉及公民的基本權利與義務，應將其與準法律決定區(qū)分，可稱之為組織法律保留，需通過憲法和法律委員會的立法審查。

3.授權決定。授權決定是指立法機關將本屬于自己的規(guī)范制定權委托給行政機關，行政機關制定的授權決定與法律具有相同的效力。授權決定的依據(jù)是《立法法》第7條、第74條和第90條。2018 年3 月，前全國人大常委會委員長張德江在十三屆全國人民大表大會第一次會議上所作的常委會工作報告中指出：“針對部分改革舉措中的先行先試措施與現(xiàn)有的法律規(guī)定不一致問題，在修改法律尚不成熟的情況下，通過作出授權決定或改革決定的方式，確保改革于法有據(jù)?！北疚恼J為，正是因為其在效力上與法律相同，存在違反憲法的可能，憲法和法律委員會才須對其進行事前審查。但是，“6.22決定”只規(guī)定憲法和法律委員會統(tǒng)一審議法律草案，并沒有提到授權決定。

綜上所述，全國人大常委會作出的各類決定是行使立法權的表現(xiàn)，其性質屬于實質法律，具有和法律相同的效力。十三屆全國人大常委會報告指出：“十八大以來，全國人大及其常委會，制定了 25 部法律，修改 127 部法律，通過 46 個有關法律問題和重大問題的決定，作出 9 個法律解釋?！?11)全國人大常委會法工委對十二屆全國人大及其常委會立法工作情況的通報。第一，這里把制定法律、修改法律、法律解釋和有關法律問題的決定并列，說明全國人大常委會作出的有關法律問題的決定是在行使立法權。第二，全國人大法工委在《中華人民共和國法律匯編》中，將有關法律問題的決定編在其中，說明至少法工委將其當成廣義上的法律。第三，批準、修改、廢止法律通常是以決定或修正案的方式進行。最后，需要明確的是，雖然立法機關和司法機關通常認為決定和法律具有同等效力，但決定與法律在制定程序上包括起草、審議、公布上有明顯不同，決定不具備法律所需要的形式要件。

(三)法律解釋

法律解釋宜應納入憲法和法律委員會的審查范圍內，對其進行合憲性審查。法律解釋是指國家最高權力機關對其制定的法律進行的解釋。我國憲法第67條第四項規(guī)定，全國人大常委會行使法律解釋權。這說明，我國的法律解釋是立法解釋，立法解釋的主體是全國人大常委會，其內容是對法律的補充、完善。此處的法律解釋只包括狹義的立法解釋，既不包括由最高人民法院和最高人民檢察院作出的司法解釋，也不包括憲法解釋。根據(jù)我國的憲法體制，司法解釋是針對具體個案作出的解釋，司法不能造法，“兩高”不能作出具有普遍拘束力的法律解釋。憲法解釋雖然是由全國人大常委會作出，從理論上而言可以納入立法審查的對象，但全國人大常委會實際上并沒有進行過憲法解釋。

實踐中，全國人大常委會解釋法律是一種常態(tài)，多部法律經過立法解釋，成為法律的一部分，并被法院援引，被行政機關執(zhí)行。以香港基本法為例，自1997年香港回歸，全國人大常委會已經對香港基本法解釋過六次。又以刑法為例，2014年2月24日，第十二屆全國人大常委會第八次會議根據(jù)司法實踐中遇到的情況，討論了《刑法》第266條的含義及騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的行為如何適用刑法有關規(guī)定的問題。再以《刑事訴訟法》為例，2014年4月24日，第十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了全國人大常委會關于刑事訴訟法第79條第3款、第271條第2款、第254條第5款、第257條第2款的解釋草案。

法律解釋雖然不經過嚴格的立法程序，但其性質屬于法律，應接受憲法和法律委員會的合憲性審查，保持法律體系的統(tǒng)一，維護憲法權威。與法律案相比，法律解釋具有如下特征：其一，提起解釋的主體是全國人大常委會；其二，解釋主體是全國人大常委會；其三，通過主體是全國人大常委會；(12)值得注意的是，法律解釋的提起主體、解釋主體和通過主體都是全國人大常委會。其四，法律解釋是以會議方式通過的，而非法律案的三讀程序，例如，前述《刑法》和《刑事訴訟法》的法律解釋，是在2014年4月24日由第十二屆全國人大常委會第八次會議通過的；其五，法律解釋不經國家主席簽署；其六，法律解釋不發(fā)布主席令，而是由全國人大常委會發(fā)布公告。

(四)決議不屬于法律案

“決議”不包括在法律案的范圍之內。實踐中，憲法和法律委員會開展對關于法律問題的決定的審查，如李飛主任委員總結的那樣，但并未開展對全國人大常委會決議的審查。原因如下：

其一，全國人大常委會的決議沒有明顯的憲法依據(jù)。憲法上的決議是指地方國家權力機關作出的，其依據(jù)是《憲法》第67條第八項、《憲法》第104條以及《監(jiān)督法》第29條。憲法第67條第八項規(guī)定，全國人大常委會“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！睉椃ǖ?04條規(guī)定，縣級以上各級人民代表大會常委會“撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議”。《監(jiān)督法》第29條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規(guī)定，作出具體規(guī)定。”

其二，理論上，關于全國人大常委會決定和決議的區(qū)別，各種認識并不統(tǒng)一。有的認為決議和決定等同，只是名稱不一，如全國人大官網公布的“法律和決定”中包括決議在內(見下文)。有的認為決議不同于決定，理由是決議是聲明和態(tài)度，決定是關于某一事項的方案。實踐中，全國人大常委會的決議雖然具有法律效力，但與一般法律的效力并不相同，而是個案法律，或者措施性法律。例如，1981年6月10日，《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》屬于個案法律。2011年4月22日，《全國人大常委會關于進一步加強法制宣傳教育的決議》、1985年11月22日《全國人大常委會關于在公民中普及法律常識的決議》屬于措施性法律。

其三，全國人大公布的《第八屆全國人大及其常委會通過的法律和有關法律問題的決定目錄》，共118件，其中只有一件是決議，即1998年頒布的《全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院提出的由財政部發(fā)行特別國債補充國有獨資商業(yè)銀行資本金的決議》。由全國人大使用的標題是《法律和有關法律問題的決定目錄》，此處唯一的一件決議只是名稱上的差異，與決定并無本質不同。

其四，從全國人大公布的第八屆全國人大及其常委會通過的規(guī)范性文件來看，公布范圍只包括兩類：一是法律，一是關于法律問題的決定，并沒有包括決議，說明全國人大并沒有將“決議”視為和法律、關于法律問題的決定具有同等效力的法律文件。目前，全國人大法工委憲法室的工作人員表示決議將納入憲法和法律維護的審查范圍，(13)參見劉嫚、程舒雯：《揭秘全國人大新設的憲法室：它將讓憲法長出“牙齒”，走進現(xiàn)實》， https://www.sohu.com/a/295290388_161795，最后訪問時間：2020年1月3日。但其是否會被實際納入，尚待觀察。

簡言之，作為全國人大的專門委員會，憲法和法律委員會的職責是審查法律案，且其為事前審查。全國人大及其常委會行使立法權制定的具有普遍效力的規(guī)范性文件是憲法和法律委員會審查的對象，法律案包括“基本法律”和“法律”“法律修正案”“關于法律問題的決定”以及“法律解釋”，不包括憲法修正案和全國人大常委會頒布的決議。

四、法律案審查之合憲秩序維護

憲法和法律委員會自成立以來，已就多項法律案進行了合憲性審查。(14)參見上官丕亮：《合憲性審查的法理邏輯與實踐探索》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第3期。需要明確的是，雖然憲法和法律委員會就法律案進行了合憲性審查，但這種審查依然是事前審查，也是立法審查。

第一，對組織法通過程序進行合憲性確認。2018年10月，憲法和法律委員會審查《法院組織法》(修訂草案)和《檢察院組織法》(修訂草案)。該次修改的依據(jù)《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國法院組織法〉的決定》和《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國檢察院組織法〉的決定》，即兩個組織法修改究竟應由全國人大還是全國人大常委會通過。這直接關系到修法程序是否合憲。該問題涉及組織法律保留，原則上，涉及國家組織、國家結構變更，以及國家權力增刪等，必須由法律乃至憲法規(guī)定。憲法和法律委員會在審議結果報告中指出：“這次修法沒有改變我國人民法院的性質、地位、職權、基本組織體系、基本活動準則等，修改內容都是屬于補充、完善、調整、優(yōu)化性質的，與人民法院組織法基本原則不存在相抵觸的情形。因此，人民法院組織法修訂草案由全國人大常委會審議通過是可行的，符合憲法的有關規(guī)定?！?15)沈春耀：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國法官法(修訂草案)〉 審議結果的報告》(2018年10月22日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第6期，第746頁。對《檢察院組織法》(修訂草案)，憲法和法律委員會作出了同樣認定。(16)沈春耀：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國檢察官法(修訂草案)〉 審議結果的報告》(2018年10月22日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第6期，第761頁。

2018年3月，憲法和法律委員會成立后首次審查《國家監(jiān)察法》?！秶冶O(jiān)察法》系創(chuàng)制，是基本法律。該問題同樣涉及組織法律保留。憲法學界曾就國家監(jiān)察委員會改革試點的決定究竟由全國人大常委會還是全國人大，即究竟是決定，還是法律，乃至憲法修正案(憲法)作出更符合憲法進行討論。(17)參見秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，載《探索》2018年第4期。我國2018年先修憲，后頒布《國家監(jiān)察法》，即以憲法修正案的方式為國家監(jiān)察委員會奠定憲法依據(jù)符合組織法律保留理論。一則，國家監(jiān)察委員會的設立涉及人民代表大會制度，由“一府兩院”變更為“一府一委兩院”需要憲法根據(jù)；二則，國家監(jiān)察委員會須具有憲法地位；三則，國家監(jiān)察委員會履行職責須得到憲法保障，三方面結合，宜通過憲法修正案的方式為國家監(jiān)察委員會提供憲法基礎。先修憲，后審議《國家監(jiān)察法》符合憲法，此乃憲法保留，非一般組織法律保留。憲法和法律委員會經審查認為，《國家監(jiān)察法》具備憲法基礎，符合憲法。

第二，對基本法律通過程序進行合憲性審查。《刑事訴訟法》是全國人民代表大會于1979年制定的，屬于基本法律，其于1996年和2012年進行的兩次較大的修改均是由全國人民代表大會審議通過的。2018年4月，《刑事訴訟法》進行第三次修改，其依據(jù)是《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》。此次修改是否仍須全國人民代表大會通過？還是僅由全國人大常委會通過？全國人大憲法和法律委員會認為,這次修改指向明確、內容特定、幅度有限,不涉及對刑事訴訟法基本原則的修改。根據(jù)《憲法》第67條第三項和《立法法》有關規(guī)定，參照以往修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》的做法，由全國人大常委會對刑事訴訟法進行部分補充和修改，不需提請全國人民代表大會審議。經過上述合憲性審查,確定了新刑訴法的通過主體。(18)沈春耀：《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法〉(修正草案)的說明》(2018年4月25日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年6期，第729頁。2018年10月,十三屆全國人大常委會表決通過了新修訂的刑事訴訟法。

第三，對法律是否具備憲法依據(jù)進行合憲性審查。2019年1月29日，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛對《外商投資法》(草案)二次審議稿作了說明。《外商投資法》系初次制定的法律。全國人大憲法和法律委員會建議對草案有如下調整：在草案第1條立法目的中增加“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)定。(19)《全國人大憲法和法律委員會對〈外商投資法(草案)〉二審稿作說明》，http://news.cri.cn/20190129/4683e664-dd8c-a860-43bb-9e53766d21e5.html，最后訪問時間：2020年1月4日。

2018年12月，在審查《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國法官法〉的決定(草案)》和《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國檢察官法〉的決定(草案)》的過程中，憲法和法律委員會就法官和檢察官的稱謂進行了審查，認為草案中規(guī)定的法官和檢察官是國家公職人員不符合憲法規(guī)定?，F(xiàn)行《憲法》第67條規(guī)定全國人民代表大會的職權，該條第十一項規(guī)定：“根據(jù)最高人民法院院長的提請，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長。”現(xiàn)行《法官法》第2條規(guī)定：“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。憲法和現(xiàn)行《法官法》規(guī)定法官是“審判員”，修訂草案第2條將上述規(guī)定簡化為：“法官是依法行使審判權的國家公職人員”，沒有使用審判員這一稱謂，刪除了有關法官范圍的規(guī)定。有的常委委員、地方和部門提出，審判員的稱謂是憲法中使用的，2018年10月通過的《人民法院組織法》對法院審判人員的組成作了規(guī)定，《法官法》對法官具體包括哪些人應當予以明確。憲法和法律委員會經研究，建議依照《人民法院組織法》有關規(guī)定，將本條修改為：“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員?！?20)劉季幸：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國法官法〉(修訂草案)修改情況的匯報》(2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第3期，第535頁。檢察官的稱謂同樣經過了合憲性審查。憲法和法律委員會建議將《檢察官法》(草案)中規(guī)定的“檢察官是依法行使檢察權的國家公職人員”修改為“檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員”，這與憲法第67條規(guī)定的“檢察員”以及《人民檢察院組織法》規(guī)定的“檢察員”相一致，同時恢復了檢察官范圍的規(guī)定。(21)參見劉季幸：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國檢察官法〉(修訂草案)修改情況的匯報》(2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第3期，第551頁。經審查后作出的修改，不僅使法官和檢察官的稱謂符合憲法，還與《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》相一致，維護了社會主義法治即憲法秩序的統(tǒng)一。

第四，對法律是否符合憲法精神進行合憲性審查。2018年4月，在審議《英雄烈士保護法》草案過程中,針對英雄烈士的范圍問題,全國人大憲法和法律委員會明確提出,應根據(jù)憲法序言精神和人民英雄紀念碑碑文確定?！队⑿哿沂勘Ｗo法》系初次制定，是法律創(chuàng)制。憲法序言第二自然段申明：“一八四〇年以后，封建的中國逐漸變成半殖民地、半封建的國家。中國人民為國家獨立、民族解放和民主自由進行了前仆后繼的英勇奮斗。”根據(jù)這一陳述，憲法和法律委員會認為，英雄烈士的范圍應確定為：“近代以來，為國家、為民族、為人民作出犧牲和貢獻的英烈先驅和革命先行者，重點是中國共產黨、人民軍隊和新中國光輝歷程中涌現(xiàn)出的無數(shù)英雄烈士?！?22)胡可明：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國英雄烈士保護法(草案)〉審議結果的報告》(2018年4月27日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第3期，第396頁。為此，《英雄烈士保護法》第2條第2款規(guī)定：“近代以來，為了爭取民族獨立和人民解放，實現(xiàn)國家富強和人民幸福，促進世界和平和人類進步而畢生奮斗、英勇獻身的英雄烈士，功勛彪炳史冊，精神永垂不朽”。在《法官法》(草案)的修訂過程中，修訂草案第9條關于法官義務的規(guī)定，刪去了現(xiàn)行《法官法》中規(guī)定的 “嚴格遵守憲法和法律”“不得徇私枉法”等內容。有的常委委員提出，上述規(guī)定仍具有針對性和現(xiàn)實意義，不宜刪去。憲法和法律委員會經研究，建議恢復現(xiàn)行《法官法》的有關規(guī)定。(23)參見劉季幸：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國法官法 ( 修訂草案)〉修改情況的匯報》(2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第3期，第535頁。在審議《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)》時，有的常委委員、專委會委員提出，國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)，涉及立法體制，應當通過修改《立法法》作出規(guī)定。憲法和法律委員會經研究認為，國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關，制定監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)察委員會履行憲法法律職責所需要的職權。我國憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定。在《立法法》修改前，由全國人大常委會作出關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，是必要的，符合憲法和監(jiān)察法的原則和精神。(24)參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定 (草案)〉審議結果的報告》(2019年10月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6期，第22頁。

第五，對法律是否符合憲法權力分工進行審查?！蛾P于在上海設立金融法院的決定(草案)》系“關于法律問題的決定”，屬于廣義上的法律。在審議過程中，有單位建議，應由最高人民法院負責全國金融法院的布局進行頂層設計和整體規(guī)劃。全國人大憲法和法律委員會根據(jù)憲法和《人民法院組織法》對專門人民法院的有關規(guī)定，參照設立其他專門法院的實踐，認為應由全國人大常委會作出設立上海金融法院的決定，并對法官任免、案件管轄范圍以及法律監(jiān)督等提出符合憲法精神的審議意見。審議結果報告指出：“普遍認為，為支持建立上海國際金融中心，提高金融審判專業(yè)化水平，推進國家金融戰(zhàn)略實施，由全國人大常委會作出決定設立上海金融法院，是必要的?！?25)《全國人民代表大會憲法和法律委員會對〈關于在上海設立金融法院的決定(草案)〉審議結果的報告》， 載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第3期，第448頁。

憲法和法律委員會法律案審查的實踐表明，作為專門委員會，憲法和法律委員會是立法機關的組成部分。其對于法律案的審查，是在立法過程中對全國人大及其常委會通過的規(guī)范性文件的合憲性審查。審查的性質是立法機關出于對憲法尊崇地位的肯定，基于立法機關自律以立法方式實施憲法，維護憲法權威，提高立法質量，確保社會主義法治統(tǒng)一即憲法秩序統(tǒng)一，四者合一，即合憲秩序之維護。

五、結語

法律委員會增加“憲法和”三字意義非凡，雖然其仍屬專門委員會，但法律案審查的重心和方向發(fā)生重大轉變，即在專注于法律案技術性審查的同時，重心置于合憲秩序之維護。憲法和法律委員會自成立以來，在不到兩年的時間里，就法律案的合憲性審查作出了卓著的成績。在就多部法律案審查提交的審議報告、修改情況的匯報中，憲法和法律委員會明確了如下審查原則：貫徹黨的領導，落實憲法制定的制度、原則和精神，符合憲法的規(guī)定，保持法律的穩(wěn)定性，確保與現(xiàn)行相關法律相一致。(26)沈春耀：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國人民法院組織法(修訂草案)〉修改情況的匯報》(2018年6月19日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第6期，第744頁；沈春耀：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)〉修改情況的匯報》(2018年6月19日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上)，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第6期，第744頁。提煉、總結憲法和法律委員會法律案審查合憲秩序維護之實踐，有助于擺脫對西方自由主義憲法實施理論的依賴，完善人民民主主義的合憲性審查理論，促進立法理論的中國化，為馬克思主義憲法理論寶庫添磚加瓦。