曹琪偉， 劉桂軍， 亐道遠(yuǎn)

(1.石家莊鐵道大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050043； 2.國家鐵路局 安全技術(shù)中心，北京 100070)

一、高速鐵路安全保護(hù)區(qū)概說

(一)高速鐵路安全保護(hù)區(qū)界定

2004年12月，國務(wù)院修訂了《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，參照其他相關(guān)行業(yè)的做法和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立了鐵路線路安全保護(hù)區(qū)，并于2005年4月1日正式施行，我國的鐵路線路安全保護(hù)區(qū)制度自此正式確立。近十年來，我國的高速鐵路快速發(fā)展，已建成世界上最發(fā)達(dá)的高速鐵路網(wǎng)，并不斷朝著構(gòu)建“八縱八橫”的高速鐵路網(wǎng)邁進(jìn)。2019年底，我國的鐵路營業(yè)里程達(dá)到13.9萬km以上，其中高速鐵路營業(yè)里程達(dá)到3.5萬km，高居世界第一[1]。為適應(yīng)鐵路新形勢的發(fā)展，2013年8月，國務(wù)院公布了《鐵路安全管理?xiàng)l例》，在原有基礎(chǔ)上新增加了高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的規(guī)定，于2014年1月1日起施行，原有的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》同時(shí)廢止?！惰F路安全管理?xiàng)l例》第二十七條對高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，與其他鐵路安全保護(hù)區(qū)的范圍相比作了適當(dāng)擴(kuò)大，具體見表1。高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的起算基點(diǎn)是從高速鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者高速鐵路橋梁外側(cè)起向外，兩側(cè)分別的距離。此外，《鐵路安全管理?xiàng)l例》第二十九條、第三十條對在安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的一些行為作了限制性規(guī)定，這些行為或是直接被禁止，或是需要嚴(yán)格依照程序進(jìn)行。由此可見，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)是指在高速鐵路沿線兩側(cè)的一定范圍內(nèi)，為限制影響高速鐵路安全的行為而設(shè)定的特殊區(qū)域，其范圍原則上從起算基點(diǎn)向外10～20 m不等。但這個(gè)距離并不是固定不變，如果規(guī)定距離不能滿足高速鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)的需要，則可以依照程序重新劃定。

表1 鐵路安全保護(hù)區(qū)的范圍 m

(二)設(shè)立高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的必要性

1.保護(hù)高速鐵路重要基礎(chǔ)設(shè)施

與普速鐵路相比，高速鐵路具有高速度、高密度、高舒適度等特點(diǎn)，這就對高速鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的安全提出更高的要求。以高速鐵路路基為例，為確保高速運(yùn)行條件下的安全性、平順性和乘車舒適性，路基工程必須具有足夠的剛度和彈性，具有較好的穩(wěn)定性和良好的擴(kuò)散應(yīng)力的能力[2]。而一些單位和個(gè)人或是受利益的驅(qū)使，或是為自己生活的一時(shí)便利，隨意在高速鐵路沿線附近取土、挖砂，等等，直接影響到高速鐵路路基的穩(wěn)固，輕則導(dǎo)致行車中斷，重則導(dǎo)致車毀人亡。因此，設(shè)立高速鐵路安全保護(hù)區(qū)，有助于保護(hù)高速鐵路的重要基礎(chǔ)設(shè)施，確保基礎(chǔ)設(shè)施正常工作。

2.限制高速鐵路沿線不當(dāng)行為

近年來，隨著高速鐵路快速發(fā)展，沿線居民數(shù)量的增多，高速鐵路沿線環(huán)境發(fā)生翻天覆地的變化，影響高速鐵路沿線安全的不當(dāng)行為也層出不窮。以高速鐵路橋梁為例，由于高速鐵路需要架設(shè)大量橋梁，尤其以高架橋居多，在橋梁下方可能會(huì)產(chǎn)生管控盲區(qū)，導(dǎo)致出現(xiàn)一些影響高速鐵路安全的不當(dāng)行為。在2019年11月查處的一起案件中，行為人胡某為蓄水養(yǎng)魚，在寧安高鐵K76+240 m鐵路橋梁附近挖出30 m2的水坑，水坑距離鐵路橋墩僅兩米的距離，嚴(yán)重影響了高速鐵路運(yùn)營安全。因此，設(shè)立高速鐵路安全保護(hù)區(qū)，有助于限制高速鐵路沿線不當(dāng)行為，給高速鐵路安全運(yùn)行提供良好的路外環(huán)境。

3.保障高速鐵路運(yùn)輸安全

這是設(shè)立高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的根本目的。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。高速鐵路作為人們?nèi)粘３鲂械闹匾煌üぞ?，一方面可以帶?dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，另一方面又是滿足人民群眾日益增長的美好生活對交通的需求。而這一切實(shí)現(xiàn)的前提是高速鐵路的安全運(yùn)營，高速鐵路的安全關(guān)系著國家和人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)的安危。為保障高速鐵路運(yùn)輸安全，通過設(shè)置一定的特殊區(qū)域，限制高速鐵路沿線居民的部分權(quán)利，以便更好地保障廣大人民群眾的權(quán)益，更好地發(fā)揮高速鐵路在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的作用，使我國高速鐵路成為世界高速鐵路發(fā)展的重要引領(lǐng)者。

二、高速鐵路安全保護(hù)區(qū)制度存在的問題

(一)設(shè)立方面不夠規(guī)范

截止目前，我國高速鐵路安全保護(hù)區(qū)設(shè)立情況良好，已開通高速鐵路的安全保護(hù)區(qū)全部設(shè)立完畢，高速鐵路運(yùn)輸安全得到有力保障[3]。但在實(shí)際設(shè)立過程中依然面臨著許多問題，即使是已經(jīng)設(shè)立完畢的安全保護(hù)區(qū)，在公告、標(biāo)樁等方面也存在不規(guī)范現(xiàn)象。根據(jù)《鐵路安全管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，安全保護(hù)區(qū)在劃定時(shí)需要涉及多個(gè)部門，包括縣級以上地方人民政府、鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、鐵路運(yùn)輸企業(yè)，等等。在安全保護(hù)區(qū)的設(shè)立過程中，存在各部門之間對法律或標(biāo)準(zhǔn)的理解有差異，導(dǎo)致安全保護(hù)區(qū)在設(shè)立時(shí)出現(xiàn)不規(guī)范的情況。

(二)管理方面協(xié)作不力

作為保障高速鐵路路外環(huán)境安全的重要一環(huán)，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)暴露于社會(huì)公共區(qū)域，具有脆弱性，極易遭受外部因素的影響和破壞，成為高速鐵路運(yùn)輸安全隱患。我國高速鐵路運(yùn)行規(guī)模大、里程長，安全保護(hù)區(qū)的管理工作涉及的范圍較廣，僅僅依靠鐵路監(jiān)管部門或鐵路運(yùn)輸企業(yè)難以完全監(jiān)管到位，且高速鐵路所經(jīng)區(qū)域基本都具有高架橋多、隧道長等線路特點(diǎn)，這又增加了安全保護(hù)區(qū)的管理難度。為此，《鐵路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，鐵路監(jiān)管部門、鐵路沿線地方各級政府、縣級以上地方人民政府有關(guān)部門對安全保護(hù)區(qū)均負(fù)有管理責(zé)任。但實(shí)踐中，一些部門對安全保護(hù)區(qū)乃至鐵路事務(wù)的管理缺乏積極性，多部門間消極的共同協(xié)作一定程度上影響了管理工作效率。

(三)執(zhí)法方面存在漏洞

近年來，針對高速鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為，鐵路監(jiān)管部門依據(jù)《鐵路安全管理?xiàng)l例》采取了相應(yīng)的行政處罰措施，違法主體主要承擔(dān)行政責(zé)任。但在執(zhí)法過程中，鐵路監(jiān)管部門存在執(zhí)法漏洞，過重或過輕的處罰也侵害了相關(guān)主體的權(quán)益。例如，針對鐵路施工單位不執(zhí)行鐵路營業(yè)線施工安全管理規(guī)定造成的設(shè)備故障、事故、侵限的違法行為，其違反了《鐵路安全管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用第八十四條進(jìn)行處罰，但實(shí)踐中出現(xiàn)鐵路監(jiān)管部門將該違法行為認(rèn)定為在安全保護(hù)區(qū)內(nèi)違法施工，進(jìn)而適用第八十九條的規(guī)定進(jìn)行處罰。再比如，某鐵路運(yùn)輸物流有限責(zé)任公司未對鐵路線路進(jìn)行經(jīng)常性的巡查和維護(hù)，某鐵路監(jiān)管部門便適用《違反〈鐵路安全管理?xiàng)l例〉行政處罰實(shí)施辦法》第三十五條第(一)項(xiàng)進(jìn)行處罰，但該單位并不是鐵路運(yùn)輸企業(yè)，出現(xiàn)法條適用錯(cuò)誤的問題。錯(cuò)誤的處罰一方面會(huì)對相關(guān)主體的權(quán)益造成損害，另一方面也會(huì)造成普通群眾對鐵路監(jiān)管部門缺乏信賴，難以發(fā)揮對普通群眾的教育警示作用。

(四)違法行為方面屢禁不止

隨著高速鐵路沿線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)居民數(shù)量的增多，在高速鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的違法行為也逐漸增多，違法行為屢禁不止，成為影響高速鐵路安全運(yùn)營的隱患。違法行為的具體表現(xiàn)形式主要分為兩類：一類是作為的違法行為，這是違法行為的主要類型。隨著近年來高速鐵路的大量修建，高速鐵路已經(jīng)融入到普通群眾的生活中，一些企業(yè)或個(gè)人開始擅自在安全保護(hù)區(qū)內(nèi)從事建造、取土挖沙、堆懸物品等違法行為。在浙江省湖州市長興縣某村，寧杭高鐵穿村而過，該村輕紡業(yè)比較突出，村民和企業(yè)主圖一時(shí)便利，將布匹和紡織化纖品堆放于高鐵橋下，但是高鐵橋下屬于安全保護(hù)區(qū)范圍，禁止堆放任何雜物，且布匹及化纖品屬于易燃物品，一旦燃燒將危及高鐵線纜安全，后果不堪設(shè)想[4]。另一類是不作為的違法行為。此類違法行為所涉及的主要是管理人員。如鐵路運(yùn)輸企業(yè)的工作人員未對安全保護(hù)區(qū)及時(shí)巡查和維護(hù)，鐵路監(jiān)管部門的工作人員未對安全保護(hù)區(qū)進(jìn)行安全監(jiān)督，等等。管理人員的管理不力一方面違反了相關(guān)規(guī)定，另一方面也會(huì)造成不法行為人趁虛而入，給高速鐵路安全運(yùn)營造成危害。

三、高速鐵路安全保護(hù)區(qū)治理問題的致因

(一)監(jiān)管工作不到位

由于安全保護(hù)區(qū)監(jiān)管涉及部門眾多，導(dǎo)致真正監(jiān)管的部門不明確，形成“誰都可以管，誰都不愿管”的現(xiàn)狀，使高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的監(jiān)管工作不到位。鐵路運(yùn)輸企業(yè)作為安全生產(chǎn)主體，機(jī)構(gòu)設(shè)置完備，人員充足，在鐵路沿線設(shè)置工務(wù)車間和工區(qū)，對鐵路進(jìn)行分段管理，鐵路工務(wù)職工在日常巡查過程中會(huì)對所在轄區(qū)的安全保護(hù)區(qū)進(jìn)行檢查，但鐵路運(yùn)輸企業(yè)沒有處罰權(quán)，在遇到安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為時(shí)難以第一時(shí)間進(jìn)行處罰。鐵路監(jiān)管部門作為監(jiān)管主體，依法承擔(dān)安全保護(hù)區(qū)的監(jiān)管責(zé)任，可以對安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為作出行政處罰，但高速鐵路安全保護(hù)區(qū)范圍廣，鐵路監(jiān)管部門的監(jiān)管能力不足，監(jiān)管人員缺乏，致使安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為難以得到及時(shí)處理，也難以及時(shí)對行為人進(jìn)行行政處罰。與鐵路運(yùn)輸企業(yè)和鐵路監(jiān)管部門相比，地方人民政府及相關(guān)部門具有完備的執(zhí)法體系，充足的執(zhí)法隊(duì)伍，可以有效及時(shí)處理安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為，但法律法規(guī)中并未明確規(guī)定地方人民政府及相關(guān)部門的具體監(jiān)管職責(zé)，只是進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，導(dǎo)致其監(jiān)管責(zé)任不明確，在監(jiān)管時(shí)出現(xiàn)推諉情況。鐵路公安承擔(dān)著鐵路安全保衛(wèi)工作，保證鐵路運(yùn)輸安全和旅客生命財(cái)產(chǎn)安全，重點(diǎn)負(fù)責(zé)站區(qū)的治安工作，對安全保護(hù)區(qū)只是進(jìn)行輔助性監(jiān)管，且鐵路公安干警存在人員不足的情況，對安全保護(hù)區(qū)的監(jiān)管力度不夠。各監(jiān)管主體在監(jiān)管過程中均存在不同問題，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任不到位，難以更好地發(fā)揮監(jiān)管作用。

(二)路地協(xié)作機(jī)制不暢

《鐵路安全管理?xiàng)l例》第四條明確了地方人民政府保障鐵路安全的職責(zé)規(guī)定，但落實(shí)到具體工作中，一些發(fā)生在安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為，可能會(huì)涉及到國土資源部門、建設(shè)部門、交通部門等，在遇到需要共同合作的難題時(shí)，有的部門在聯(lián)系、互通及回應(yīng)鐵路問題的態(tài)度上總是被動(dòng)，配合不足[5]。這是路地協(xié)作機(jī)制不暢導(dǎo)致的。在職責(zé)履行方面，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)涉及高速鐵路運(yùn)輸安全，鐵路運(yùn)輸企業(yè)和鐵路監(jiān)管部門對其監(jiān)管具有主動(dòng)性，往往主動(dòng)聯(lián)系地方人民政府及相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)作。而地方人民政府及相關(guān)部門更注重日常行政事務(wù)管理，對鐵路運(yùn)輸企業(yè)或鐵路監(jiān)管部門的協(xié)作要求持消極態(tài)度。在責(zé)任承擔(dān)方面，當(dāng)安全保護(hù)區(qū)出現(xiàn)違法行為時(shí)，承擔(dān)責(zé)任的往往是鐵路運(yùn)輸企業(yè)，而非地方人民政府及相關(guān)部門。缺乏責(zé)任的追究，地方人民政府及相關(guān)部門也就缺少了對高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的重視。如京廣高鐵房山區(qū)某鎮(zhèn)一處高鐵橋下被不法人員偷倒大量垃圾，屬地政府城管部門并未檢討屬地管理責(zé)任，而是將責(zé)任全部推給鐵路運(yùn)輸企業(yè)[6]。如果僅由鐵路運(yùn)輸企業(yè)一家承擔(dān)責(zé)任，難免會(huì)出現(xiàn)安全紕漏，也會(huì)導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。當(dāng)前的路地協(xié)調(diào)機(jī)制無法很好地解決職責(zé)履行問題和責(zé)任承擔(dān)問題，導(dǎo)致路地協(xié)作機(jī)制不暢。

(三)執(zhí)法規(guī)范化水平低

近年來，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為逐漸增多，違法種類發(fā)生變化，這就對執(zhí)法工作人員提出了更高的要求。但在處理高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的違法行為時(shí)，部分鐵路監(jiān)管部門在執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)漏洞，導(dǎo)致罰責(zé)不能相統(tǒng)一。造成這類問題的主要原因就是部分鐵路監(jiān)管部門的工作人員執(zhí)法規(guī)范化水平低。執(zhí)法規(guī)范化水平低主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，部分工作人員的執(zhí)法次數(shù)較少，在執(zhí)法過程中存在執(zhí)法業(yè)務(wù)不熟練、辦案經(jīng)驗(yàn)不足等問題，一旦遇到復(fù)雜的案件就不知如何處理，導(dǎo)致出現(xiàn)處罰不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。其二，部分工作人員的自身素質(zhì)不高，專業(yè)法律知識欠缺，安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為有些并不僅僅依靠鐵路方面的法律知識就可以解決，還涉及到諸如建筑、工程建設(shè)等方面的法律知識。而部分工作人員法律知識面比較窄，對鐵路以外相關(guān)的法律法規(guī)知識不熟悉，造成案件事實(shí)認(rèn)定不明、法條適用錯(cuò)誤。其三，部分工作人員在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集等方面沒有問題，但對法律條文的理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致在最后處罰時(shí)出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。此外，在執(zhí)法過程中還存在處罰決定書內(nèi)容過于簡單、送達(dá)程序出現(xiàn)瑕疵、送達(dá)時(shí)間超期等問題，有些雖然只是程序性錯(cuò)誤，可能并不會(huì)影響實(shí)際處罰效果，但法定程序出現(xiàn)錯(cuò)誤也侵犯了當(dāng)事人的權(quán)益，依然存在法律問題。執(zhí)法規(guī)范化水平低，最終會(huì)導(dǎo)致法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，鐵路監(jiān)管部門也會(huì)受到質(zhì)疑。

(四)法治宣傳力度弱

高速鐵路安全保護(hù)區(qū)周圍環(huán)境復(fù)雜，受外部人員影響大，安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為屢禁不止，多是由于違法主體法治意識淡薄，不懂法、不學(xué)法、不守法，僅僅為了一己私利或生活便利，便置高速鐵路運(yùn)營安全于不顧，這與法治宣傳力度弱相關(guān)。長期以來，在高速鐵路沿線城市、村鎮(zhèn)、礦場等地方，相關(guān)法律法規(guī)宣傳不到位，宣傳形式較為單一，宣傳力度及持續(xù)時(shí)間不夠，主要手段依然是發(fā)放宣傳用品，張貼橫幅等，只注重形式而忽視實(shí)際效果。這就導(dǎo)致部分人員對高速鐵路安全保護(hù)區(qū)沒有清楚的認(rèn)識，在高速鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)依然隨意搭建構(gòu)筑物、堆放危險(xiǎn)物品、放養(yǎng)牲畜，有些甚至私自拆除高速鐵路安全保護(hù)區(qū)標(biāo)識。在執(zhí)法過程中，由于部分人員法律意識淡薄，對高速鐵路安全保護(hù)區(qū)認(rèn)識不足，對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為不理解，出現(xiàn)不聽勸告、對抗執(zhí)法的現(xiàn)象，衍生出其他問題，最終導(dǎo)致執(zhí)法進(jìn)程慢、效果差，嚴(yán)重影響高速鐵路的安全運(yùn)營。以某高速鐵路為例，其某區(qū)段橋下及兩側(cè)商戶、住戶云集，橋下鐵路用地被大量非法占用，強(qiáng)行修建構(gòu)筑物、停放車輛、開設(shè)農(nóng)貿(mào)市場等各類非法經(jīng)營、堆放垃圾，鐵路運(yùn)輸企業(yè)多次制止，但效果不佳，仍然存在違章占地、火災(zāi)、破壞橋墩設(shè)備等各類嚴(yán)重安全隱患[7]。

四、完善高速鐵路安全保護(hù)區(qū)制度的對策

(一)完善部門監(jiān)管體系，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用

高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的監(jiān)管需要多部門間的共同合作，只有進(jìn)一步完善監(jiān)管體系，明確各部門之間的工作分工，才能切實(shí)發(fā)揮對安全保護(hù)區(qū)的監(jiān)管作用。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)盡快完善《鐵路安全管理?xiàng)l例》，在總則部分進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)，完善部門監(jiān)管體系。高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的監(jiān)管應(yīng)采取“鐵路為主、地方為輔”的模式。在法條中要明確鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，充分利用鐵路運(yùn)輸企業(yè)的管理模式優(yōu)勢，將安全保護(hù)區(qū)進(jìn)行區(qū)域劃分，由鐵路工務(wù)職工對所管轄區(qū)域的安全保護(hù)區(qū)進(jìn)行日常巡視和檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為。在日常巡視過程中，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)引進(jìn)安全防護(hù)技術(shù)，利用專業(yè)儀器設(shè)備，如視頻監(jiān)控技術(shù)、防入侵自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)等，及時(shí)對違法地點(diǎn)、違法行為、行為人進(jìn)行定位，一方面可以盡快發(fā)現(xiàn)并制止違法行為，彌補(bǔ)人工巡視的不足；另一方面也便于獲取證據(jù)。地方人民政府及相關(guān)部門是維護(hù)高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的重要力量，主要承擔(dān)協(xié)調(diào)工作，負(fù)責(zé)協(xié)助鐵路運(yùn)輸企業(yè)對違法行為的處理。針對一些容易處理的違法行為如放養(yǎng)牲畜、傾倒垃圾等，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以直接進(jìn)行處理。而對于類似已經(jīng)建造完畢的違章建筑物等違法行為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在難以獨(dú)自進(jìn)行處理的情況下，由地方人民政府及相關(guān)部門進(jìn)行配合協(xié)作。此外，地方人民政府應(yīng)當(dāng)將安全保護(hù)區(qū)整治工作列入重要議事日程，制定相關(guān)檢查方案，對安全保護(hù)區(qū)定期檢查。國家鐵路局作為國務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門，設(shè)立了沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州七個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局以及北京鐵路督察室，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路監(jiān)督管理工作。因此，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鐵路監(jiān)管部門進(jìn)行違法行為報(bào)告，由鐵路監(jiān)管部門對行為人作出行政處罰，起到震懾作用。鐵路運(yùn)輸企業(yè)還應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助鐵路監(jiān)管部門開展案件調(diào)查工作，幫助調(diào)查取證。此外，鐵路監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)定期對安全保護(hù)區(qū)進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)管，查處違法行為。鐵路公安專業(yè)性強(qiáng)，能夠很好地應(yīng)對突發(fā)事件。當(dāng)安全保護(hù)區(qū)內(nèi)面臨高度威脅鐵路運(yùn)輸安全的違法行為時(shí)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以借助鐵路公安的力量，迅速有效地制止違法行為。當(dāng)行為人的違法行為構(gòu)成犯罪時(shí)，也應(yīng)當(dāng)由鐵路公安介入處理。

(二)加強(qiáng)路地協(xié)作機(jī)制，合力解決監(jiān)管難題

高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的復(fù)雜性決定了其安全監(jiān)管工作不能僅靠鐵路部門一家進(jìn)行。為真正發(fā)揮路地協(xié)作機(jī)制的作用，可以從以下三方面進(jìn)行：第一，在日常監(jiān)管上，鐵路運(yùn)輸企業(yè)要加強(qiáng)與地方人民政府溝通協(xié)調(diào)，落實(shí)雙段長工作責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享。應(yīng)當(dāng)將地方人民政府對安全保護(hù)區(qū)乃至沿線鐵路的安全保護(hù)工作納入相關(guān)規(guī)章制度中，加強(qiáng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)與地方人民政府的合作，認(rèn)真開展聯(lián)合治理工作[8]。對于高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的管理，鐵路運(yùn)輸企業(yè)除日常安全檢查外，還要聯(lián)系地方人民政府相關(guān)部門共同進(jìn)行周期性的聯(lián)合檢查，定期召開協(xié)作會(huì)議，互通工作情況，解決需要共同處理的難題。第二，在應(yīng)急處置上，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)暴露于外部環(huán)境，部分違法行為具有突發(fā)性，需要及時(shí)處理。針對在高速鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)突發(fā)的違法行為，有必要建立應(yīng)急處置機(jī)制，由路地雙方監(jiān)管部門成立應(yīng)急處置小組，制定相關(guān)的應(yīng)急處置預(yù)案，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，快速有效地共同處理突發(fā)安全問題[9]。在對違法行為高效處理后，需要對出現(xiàn)的安全問題進(jìn)行反思，及時(shí)檢查其他安全保護(hù)區(qū)內(nèi)是否存在相同的安全隱患沒有得到處理，并在日常監(jiān)管工作中進(jìn)行落實(shí)。第三，在事故責(zé)任上，鐵路作為國民經(jīng)濟(jì)的命脈，高速鐵路的快速發(fā)展有助于促進(jìn)地區(qū)間的人員流動(dòng)、貨物運(yùn)輸，為地方發(fā)展注入活力，從而拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，地方往往是高速鐵路建設(shè)的最大受益者之一。享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“利”就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)安全事故的“弊”。應(yīng)當(dāng)將高速鐵路安全事故納入地方人民政府政績考核，并在法律中明確規(guī)定發(fā)生高速鐵路安全事故時(shí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以此引起地方人民政府對高速鐵路安全保護(hù)區(qū)監(jiān)管的重視，主動(dòng)承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。

(三)強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，有效懲治違法行為

在執(zhí)法過程中，人的因素是最核心的因素，從事前的調(diào)查取證、事中的案件分析到事后的做出處罰，執(zhí)法工作人員均是直接參與者，可以說執(zhí)法規(guī)范與否很大程度上取決于執(zhí)法工作人員素質(zhì)的高低，高素質(zhì)的執(zhí)法工作人員是保證執(zhí)法規(guī)范、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的關(guān)鍵。因此，針對當(dāng)前存在的執(zhí)法規(guī)范性水平低的現(xiàn)象，只有強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，培養(yǎng)出一批高素質(zhì)的執(zhí)法工作人員，才能有效地懲治高速鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為?？梢詮囊韵聝煞矫鎻?qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)法規(guī)范性：第一，理論引導(dǎo)實(shí)踐。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對執(zhí)法工作人員的理論培訓(xùn)，除涉及鐵路的法律法規(guī)外，還要加強(qiáng)對其他相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的培訓(xùn)，可以采取講座、交流會(huì)等形式，邀請企業(yè)單位、高校的理論性人才專門針對某一領(lǐng)域的問題進(jìn)行講解。此外，對于一些典型復(fù)雜案件，可以邀請?zhí)幚戆讣膱?zhí)法工作人員專門就某一問題與其他執(zhí)法工作人員進(jìn)行探討，理論結(jié)合實(shí)際，增加實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的交流合作。第二，實(shí)踐回歸理論。要結(jié)合實(shí)際工作中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)，探討解決途徑。通過開展實(shí)踐調(diào)研，深入了解各地鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的實(shí)際執(zhí)法工作情況，歸納在處理高速鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)違法行為時(shí)遇到的突出問題，尋求相關(guān)專業(yè)人員的幫助，盡快解決難題。將行之有效的工作方法或技巧在鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行推廣，形成理論體系。此外，針對一些法定程序的履行方面，要對如調(diào)查取證、法律文書制作、法律文書送達(dá)等法定程序進(jìn)行全方位規(guī)范指導(dǎo)，提高執(zhí)法工作人員的執(zhí)法辦案能力和工作水平，增強(qiáng)鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的公信力。執(zhí)法工作人員要提高認(rèn)識，注重程序性規(guī)范，可將程序性規(guī)范與執(zhí)法工作人員考核相掛鉤，提升執(zhí)法工作人員對法定程序履行的重視程度。除進(jìn)行行政處罰外，執(zhí)法工作人員在執(zhí)法過程中要對行為人的違法行為進(jìn)行界定，一方面要追究行為人的民事責(zé)任，要求行為人對受害人進(jìn)行民事賠償，增加行為人的違法成本；另一方面行為人的違法行為如果構(gòu)成犯罪，要協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)依法追究行為人的刑事責(zé)任。

(四)重視法治宣傳教育，形成全民共治氛圍

高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的維護(hù)，離不開人民群眾的集體智慧和群策群力。鐵路運(yùn)輸企業(yè)和鐵路監(jiān)管部門要重視鐵路法治宣傳教育，充分發(fā)揮法律對人民群眾的指引作用和教育作用，形成全民共治的輿論氛圍。宣傳教育的目的并不是形式的表達(dá)，而是實(shí)際的接受。只有廣大人民群眾真正接受宣傳教育的內(nèi)容，并潛移默化地影響其行為，才能形成全民共同保障高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的氛圍,使直接相關(guān)主體充分認(rèn)識到高速鐵路安全的重要性，從而實(shí)現(xiàn)“行為規(guī)制”到“內(nèi)心自治”的轉(zhuǎn)變[10]。在宣傳教育的主體上，鐵路運(yùn)輸企業(yè)和鐵路監(jiān)管部門要做好宣傳教育工作，結(jié)合各自的工作實(shí)際，加強(qiáng)宣傳教育活動(dòng)。執(zhí)法工作人員在執(zhí)法過程中要將處罰與教育相結(jié)合，既要嚴(yán)格執(zhí)法，又要抓住時(shí)機(jī)，耐心做好法律講解宣傳工作，使當(dāng)事人和有關(guān)人員在執(zhí)法過程中加深對法律法規(guī)的認(rèn)識，提高敬畏法律、崇尚法律、自覺守法的意識。對于一些常見的違法行為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)要在車站、安全保護(hù)區(qū)周圍進(jìn)行宣傳，將典型違法案例、違反哪部法律、處罰結(jié)果一一對應(yīng)進(jìn)行公布，使全社會(huì)更好地了解鐵路安全法規(guī)。在宣傳形式和宣傳渠道上，除張貼橫幅等傳統(tǒng)形式外，還要?jiǎng)?chuàng)新宣傳形式，通過相聲、小品、漫畫、有獎(jiǎng)競答等群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行宣傳，運(yùn)用新媒體，如微信公眾號、微博等自媒體做好宣傳工作[11]。在宣傳對象上，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)宣傳教育的重點(diǎn)對象應(yīng)該是容易危害高速鐵路運(yùn)輸?shù)母呶Ｈ后w以及臨近高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的群體，如高速鐵路線路兩旁居住人群和經(jīng)常違規(guī)進(jìn)入高速鐵路護(hù)網(wǎng)的人員[12]。高速鐵路安全保護(hù)區(qū)范圍廣，高速鐵路的安全保障，必須充分依靠沿線兩側(cè)的村莊、單位，必須充分依靠人民群眾的力量，最大限度地發(fā)揮群眾性安全防范的作用，通過法治宣傳教育，將原本潛在的“破壞分子”轉(zhuǎn)化成為積極的“保護(hù)分子”，才能更好地開展高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的安全保障工作，減少安全隱患。

五、結(jié)語

隨著我國高速鐵路里程的不斷增加，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)的范圍也越來越廣，而高速鐵路的外部環(huán)境也會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展不斷變化，高速鐵路安全保護(hù)區(qū)可能出現(xiàn)新的安全隱患。因此，應(yīng)當(dāng)盡快完善我國的高速鐵路安全保護(hù)區(qū)制度，更好地發(fā)揮安全保護(hù)區(qū)的作用，保障高速鐵路的安全運(yùn)行。為此，要完善部門監(jiān)管體系，加強(qiáng)路地協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，重視法治宣傳教育，依靠鐵路、地方、人民群眾的力量共同完善高速鐵路安全保護(hù)區(qū)制度。