祝飛宇

引 言

“建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)體系是規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金使用效益的必要條件?！雹僮ｏw宇：《政府采購(gòu)實(shí)踐中的差別歧視待遇——以政府采購(gòu)指導(dǎo)案例為切入點(diǎn)》，載《中國(guó)政府采購(gòu)》2019年第12期。作為維護(hù)政府采購(gòu)活動(dòng)嚴(yán)肅性與公正性的重要方式，投標(biāo)保證金制度的健全完善與有效運(yùn)行，既有助于優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，亦是保證政府采購(gòu)活動(dòng)始終在法治軌道上運(yùn)行的關(guān)鍵。然而，投標(biāo)保證金制度在政府采購(gòu)實(shí)踐中發(fā)生異化，并出現(xiàn)了投標(biāo)保證金金額過(guò)高、退還不及時(shí)、扣罰隨意、強(qiáng)行轉(zhuǎn)為履約保證金等問(wèn)題。②參見(jiàn)戎素梅：《要不要取消投標(biāo)保證金》，載《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》2019年3月26日，第3版。基于此，為了深化“放管服”改革、優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境、有效降低制度性交易成本以及切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，部分省份財(cái)政部門(mén)發(fā)文明確取消投標(biāo)保證金，投標(biāo)保證金制度的存廢問(wèn)題開(kāi)始逐步進(jìn)入公眾視野。鑒于投標(biāo)保證金制度在政府采購(gòu)活動(dòng)中所發(fā)揮著維護(hù)政府采購(gòu)秩序、約束供應(yīng)商投標(biāo)行為以及防止供應(yīng)商惡意串通、隨意撤銷、撤回投標(biāo)等方面的積極作用，一刀切取消投標(biāo)保證金制度并未獲得社會(huì)各界的一致認(rèn)同。有觀點(diǎn)從取消投標(biāo)保證金制度的方式切入，認(rèn)為地方財(cái)政部門(mén)通過(guò)頒布規(guī)范性文件的方式擅自取消投標(biāo)保證金直接違反上位法及《立法法》的相關(guān)規(guī)定；①參見(jiàn)毛林繁：《投標(biāo)保證金的法理與實(shí)踐偏離辨析》，載《中國(guó)招標(biāo)》2019年第33期。亦有觀點(diǎn)從采購(gòu)人的角度出發(fā)，認(rèn)為收取投標(biāo)保證金有助于保護(hù)采購(gòu)人和提高采購(gòu)效率。②參見(jiàn)張敏恒：《從采購(gòu)人角度看不宜禁止收取投標(biāo)保證金》，載《中國(guó)招標(biāo)》2020年第5期。反對(duì)聲音的日益強(qiáng)烈也預(yù)示著，作為規(guī)范政府采購(gòu)秩序重要舉措的投標(biāo)保證金制度在短期內(nèi)被全面取消并不現(xiàn)實(shí)，且《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》亦明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)規(guī)范保證金收取和退還，以進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)執(zhí)行管理。在此背景下，進(jìn)一步規(guī)范和完善投標(biāo)保證金制度，仍具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

投標(biāo)保證金制度中最大的爭(zhēng)議在于不予退還投標(biāo)保證金行為（以下簡(jiǎn)稱不予退還行為）的法律性質(zhì)，作為基礎(chǔ)性問(wèn)題，法律性質(zhì)的界定將對(duì)采購(gòu)人的處理程序、供應(yīng)商的救濟(jì)途徑以及司法審查的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題產(chǎn)生重要影響。但是不予退還行為的理論爭(zhēng)議仍廣泛存在，并投射于司法裁判之中，引發(fā)了現(xiàn)行法律適用的混亂，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力，亦不能正面、有效地引導(dǎo)投標(biāo)保證金的收取和退還工作，進(jìn)一步凸顯了爭(zhēng)議厘清的必要性。

一、理論爭(zhēng)議的司法映射

定分止?fàn)幖仁撬痉ǖ墓δ?，亦是司法的目的所在。法律適用統(tǒng)一作為一項(xiàng)應(yīng)予普遍遵循的法治原則，對(duì)于全面落實(shí)司法責(zé)任制、規(guī)范法官自由裁量權(quán)行使、提高司法公信力、維護(hù)司法權(quán)威等具有重要意義。③參見(jiàn)吳在存：《健全法律統(tǒng)一適用機(jī)制》，載《人民法院報(bào)》2019年8月9日，第2版。理論爭(zhēng)議是裁判分歧的重要原因，就不予退還行為的法律性質(zhì)界定問(wèn)題，有必要深入分析裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一背后的理論爭(zhēng)議，從而為解決裁判分歧與差異，提供理論與實(shí)踐的雙重建議?，F(xiàn)階段，不予退還行為的法律性質(zhì)，主要有民事合同責(zé)任說(shuō)、行政處罰說(shuō)和行政管理措施說(shuō)三種觀點(diǎn)。

（一）民事合同責(zé)任說(shuō)

民事合同責(zé)任說(shuō)的基本立足點(diǎn)在于政府采購(gòu)合同的民事性質(zhì)。《政府采購(gòu)法》第43條明確規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法，故采購(gòu)人在政府采購(gòu)合同訂立過(guò)程中不享有基于行政管理的需要和公共利益的考慮而單方面變更和解除行政合同的行政優(yōu)益權(quán)。投標(biāo)保證金本質(zhì)上是一種民事?lián)７绞?，是為保證政府采購(gòu)合同順利締結(jié)的一種擔(dān)保，其設(shè)立目的在于擔(dān)保當(dāng)事人違反政府采購(gòu)合同締結(jié)時(shí)所產(chǎn)生的民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，而不是體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)供應(yīng)商一方的單方面行政制裁。采購(gòu)人按照招標(biāo)規(guī)定或合同約定不予退還供應(yīng)商的保證金，是供應(yīng)商承擔(dān)的一種民事責(zé)任。①參見(jiàn)王利群：《論投標(biāo)保證金和履約保證金的法律性質(zhì)》，載《中國(guó)政府采購(gòu)》2009年第8期。關(guān)于供應(yīng)商具體承擔(dān)何種民事責(zé)任，理論界亦有爭(zhēng)議，主要有違約定金、立約定金和質(zhì)押擔(dān)保等觀點(diǎn)。②參見(jiàn)何紅鋒：《淺析招投標(biāo)保證金的法律性質(zhì)》，載《建筑時(shí)報(bào)》2015年10月12日，第4版。

民事合同責(zé)任說(shuō)在民事案件和行政案件中均有裁判予以支撐。在龍邦裝潢股份有限公司訴長(zhǎng)興廣播電視臺(tái)合同一案中，法院經(jīng)審理認(rèn)為，投標(biāo)保證金是一種債權(quán)成立階段的擔(dān)保，類似于立約定金。③參見(jiàn)臧峻月、程笑盈：《招標(biāo)文件的法律約束力及投標(biāo)保證金的法律性質(zhì)——浙江湖州中院判決龍邦裝潢公司訴長(zhǎng)興廣播電視臺(tái)合同案》，載《人民法院報(bào)》2013年3月28日，第6版。在南通四建集團(tuán)有限公司訴安慶市公共資源交易監(jiān)督管理局投訴處理決定案中，法院對(duì)于投標(biāo)保證金的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)的論述，認(rèn)為投標(biāo)保證金是為了維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)關(guān)系、保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)順利進(jìn)行而設(shè)，從性質(zhì)上看屬于民法中的一種擔(dān)保行為。投標(biāo)保證金是否應(yīng)當(dāng)退還，是投標(biāo)人與招標(biāo)人之間根據(jù)約定產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，如果產(chǎn)生糾紛，應(yīng)通過(guò)民事途徑主張和救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)也無(wú)權(quán)對(duì)此作出處理。④參見(jiàn)南通四建集團(tuán)有限公司訴安慶市公共資源交易監(jiān)督管理局投訴處理案，安徽省高級(jí)人民法院（2019）皖行再12號(hào)行政判決書(shū)。

（二）行政處罰說(shuō)

相較于民事合同責(zé)任說(shuō)的認(rèn)定前提，將政府采購(gòu)合同認(rèn)定為行政合同或者將采購(gòu)人在招標(biāo)、審標(biāo)和決標(biāo)過(guò)程中的行為性質(zhì)定性為行政行為，則是行政處罰說(shuō)的基礎(chǔ)所在。有觀點(diǎn)認(rèn)為，之所以將不予退還行為認(rèn)定為行政處罰，一是采購(gòu)人符合《行政處罰法》關(guān)于處罰主體的規(guī)定；二是不予退還事由符合《行政處罰法》關(guān)于違反行政管理秩序行為的規(guī)定；三是采購(gòu)人不予退還投標(biāo)廠商投標(biāo)保證金的行為，使投標(biāo)廠商在金錢(qián)上遭受了不利，是法律制裁的一種方式。⑤參見(jiàn)陳又新：《政府采購(gòu)中不予退還投標(biāo)保證金行為的法律性質(zhì)探討》，載《法律適用》2019年第10期。⑥ 中鐵上海工程局集團(tuán)有限公司訴蕪湖市人民政府不予返還投標(biāo)誠(chéng)信保證金案，安徽省高級(jí)人民法院（2016）皖行終197號(hào)行政判決書(shū)。需要說(shuō)明的是，該案中供應(yīng)商按照采購(gòu)人的要求同時(shí)繳納了投標(biāo)保證金與投標(biāo)誠(chéng)信保證金，雖然是針對(duì)不予返還投標(biāo)誠(chéng)信保證金提起的本案訴訟，但因其性質(zhì)與投標(biāo)保證金并無(wú)實(shí)質(zhì)上的差異，在一定程度上能夠佐證行政處罰說(shuō)的司法適用。

關(guān)于行政處罰說(shuō)的司法認(rèn)同體現(xiàn)在中鐵上海工程局集團(tuán)有限公司訴蕪湖市人民政府行政處罰一案中。法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在招投標(biāo)中為行使對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，與投標(biāo)人簽訂誠(chéng)信保證合同，投標(biāo)人的行為違反誠(chéng)信保證合同的約定，行政機(jī)關(guān)可以作出不予返還誠(chéng)信保證金的行政處罰。⑥

（三）行政管理措施說(shuō)

在認(rèn)可不予退還行為系行政行為的前提下，基于行政處罰說(shuō)在理論與實(shí)踐認(rèn)定中存在的諸多問(wèn)題，理論界形成了行政管理措施說(shuō)。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因不予退還行為本質(zhì)上應(yīng)為以公權(quán)形式強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)投標(biāo)人公正、誠(chéng)信參與投標(biāo)的擔(dān)保，因此將其定性為“管制性不利處分”更為妥當(dāng)，即在可以清楚證明某些因素會(huì)對(duì)法益造成損害之情形下，預(yù)先判斷并為了防止危險(xiǎn)發(fā)生而采取一定的管制行為。①參見(jiàn)李曉萍：《政府采購(gòu)中投標(biāo)保證金的法律性質(zhì)探討》，載《招標(biāo)采購(gòu)管理》2018年第11期。

行政管理措施說(shuō)在司法實(shí)踐中并不多見(jiàn)，司法對(duì)于不予退還行為歸屬行政管理措施的認(rèn)定較為間接、隱晦。以湖南東強(qiáng)景觀建設(shè)有限公司訴瀏陽(yáng)市招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理辦公室行政處罰案為例，因當(dāng)事人認(rèn)為罰款與不予退還投標(biāo)保證金違反“一事不二罰原則”，法院經(jīng)審查認(rèn)為招投標(biāo)辦公室將代收的保證金按照招投標(biāo)文件約定，劃至招標(biāo)人賬戶并由其負(fù)責(zé)上繳財(cái)政，履行的是按照約定進(jìn)行的處理行為，并不是針對(duì)串標(biāo)行為進(jìn)行的行政處罰。②參見(jiàn)湖南東強(qiáng)景觀建設(shè)有限公司訴瀏陽(yáng)市招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理辦公室、瀏陽(yáng)市人民政府行政處罰及行政復(fù)議案，湖南省瀏陽(yáng)市人民法院（2017）湘0181行初3號(hào)行政判決書(shū)。對(duì)于該判決所認(rèn)定的處理行為，不同意見(jiàn)認(rèn)為并非行政處理行為，而是屬于民事行為。在南通四建集團(tuán)有限公司訴安慶市公共資源交易監(jiān)督管理局投訴處理一案中，法院經(jīng)審查認(rèn)為，監(jiān)督機(jī)關(guān)作出的招標(biāo)人不予退還投標(biāo)保證金的投訴處理決定，并未明示對(duì)投標(biāo)保證金處理上交國(guó)庫(kù)，故該處理決定于法不能視為行政處罰。③參見(jiàn)南通四建集團(tuán)有限公司訴安慶市公共資源交易監(jiān)督管理局投訴處理案，安徽省安慶市中級(jí)人民法院（2018）皖08行終101號(hào)行政判決書(shū)。監(jiān)督機(jī)關(guān)以投訴處理決定的方式作出不予退還投標(biāo)保證金，且法院認(rèn)定屬于行政訴訟受案范圍且不屬于行政處罰，可以推定出法院認(rèn)可行政管理措施說(shuō)的觀點(diǎn)。

二、公私歸屬的雙重解構(gòu)

通過(guò)梳理理論與實(shí)務(wù)的不同觀點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)分歧主要來(lái)源于兩個(gè)層面。其中，首要層面解決的是不予退還行為的公私歸屬問(wèn)題。只有首先明確不予退還行為是投標(biāo)人所承擔(dān)的民事合同責(zé)任還是采購(gòu)人所采取的行政行為，方才有界定其具體屬于行政處罰還是行政管理之必要。為了進(jìn)一步探究其法律性質(zhì)，有必要回歸行為本身，分別從分歧來(lái)源與內(nèi)在構(gòu)造進(jìn)行雙重解構(gòu)。

（一）政府采購(gòu)行為的公私歸屬

不予退還行為是政府采購(gòu)過(guò)程的階段行為，因而全面分析政府采購(gòu)各階段行為的性質(zhì)，是認(rèn)定不予退還行為法律性質(zhì)的基本前提。就政府采購(gòu)行為的性質(zhì)而言，雙階理論④雙階理論系將私經(jīng)濟(jì)行政分為兩個(gè)階段，認(rèn)為，前一階段“是否”進(jìn)行私經(jīng)濟(jì)行政屬于公法問(wèn)題，受公法調(diào)整；后一階段“如何”進(jìn)行私經(jīng)濟(jì)行政屬于私法問(wèn)題，受私法調(diào)整。參見(jiàn)王鍇：《政府采購(gòu)中雙階理論的運(yùn)用》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。盡管遭受質(zhì)疑，但仍然占據(jù)主流地位。且雖然有學(xué)者認(rèn)為政府采購(gòu)合同屬于行政合同且在《政府采購(gòu)法》中將其明確的條件已經(jīng)具備①參見(jiàn)何紅鋒：《政府采購(gòu)合同法律性質(zhì)再探析》，載《中國(guó)政府采購(gòu)》2017年第2期。，但是鑒于《政府采購(gòu)法》已經(jīng)明確將其歸屬于民事合同的情況下，在現(xiàn)行法律框架下討論政府采購(gòu)行為的法律性質(zhì)更具現(xiàn)實(shí)意義。因此，政府采購(gòu)行為的爭(zhēng)議焦點(diǎn)便集中于采購(gòu)人招標(biāo)、審標(biāo)和決標(biāo)過(guò)程中行為的法律性質(zhì)，即其應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)合同之中一并作為民事行為統(tǒng)籌規(guī)劃，還是按照行為所屬階段將其視為行政行為并采取不同的糾紛解決機(jī)制。綜合分析政府采購(gòu)的資金來(lái)源、遵循政策等方面，將采購(gòu)人招標(biāo)、審標(biāo)和決標(biāo)過(guò)程中行為的法律性質(zhì)定性為行政行為，有助于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)行為、保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益和暢通供應(yīng)商救濟(jì)程序。

一是政府采購(gòu)資金的來(lái)源。政府采購(gòu)資金來(lái)源為財(cái)政性資金，決定了采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政性資金適用并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行，若因違反財(cái)政性資金適用規(guī)則或者無(wú)預(yù)算、超預(yù)算進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)人將面臨無(wú)法支付采購(gòu)資金的困境。因此，采購(gòu)人在進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)，資金使用并非完全的意思自治。

二是政府采購(gòu)遵循的政策?！墩少?gòu)法》第9條明確規(guī)定了政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策，這就決定了政府采購(gòu)過(guò)程中既要保證質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，亦要考慮并實(shí)現(xiàn)上述政策性目的，甚至在二者發(fā)生沖突時(shí)，后者在價(jià)值衡量中更為重要。

三是采購(gòu)人公權(quán)力特征顯著。近年來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域“低價(jià)采購(gòu)”“0元采購(gòu)”陸續(xù)出現(xiàn)，供應(yīng)商即使“虧本”也希望成為政府采購(gòu)合同相對(duì)方的行為，因不符合市場(chǎng)規(guī)律且在民事合同領(lǐng)域幾乎不可能出現(xiàn)而引發(fā)熱議。供應(yīng)商異常低價(jià)投標(biāo)并非是為了社會(huì)公共利益，而是看中采購(gòu)人所擁有的公共管理職能。供應(yīng)商通過(guò)政府采購(gòu)提供工程、貨物和服務(wù)，或者以采購(gòu)人為背書(shū)，或者利用采購(gòu)人履行公共管理職能時(shí)所獲取的信息和數(shù)據(jù)，以期獲得更大的利益。二者都顯示出采購(gòu)人顯著的公權(quán)力特征，這也是政府采購(gòu)法律規(guī)范嚴(yán)格限制異常低價(jià)中標(biāo)的原因所在。

四是交易對(duì)方的自由選擇權(quán)。在招標(biāo)過(guò)程中，采購(gòu)人提出采購(gòu)需求并按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序進(jìn)行招標(biāo)，采購(gòu)人雖然可以在評(píng)標(biāo)前說(shuō)明項(xiàng)目背景和采購(gòu)需求，但是說(shuō)明內(nèi)容不得含有歧視性、傾向性意見(jiàn)，招標(biāo)文件的制定亦應(yīng)避免出現(xiàn)差別或者歧視待遇。最終由評(píng)標(biāo)委員會(huì)確定中標(biāo)候選人名單，采購(gòu)人只能在評(píng)標(biāo)報(bào)告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定中標(biāo)人，并無(wú)選擇交易對(duì)方的自由。

五是招標(biāo)、審標(biāo)和決標(biāo)的救濟(jì)程序?！肮媾c私益、公平與效率、自由與秩序等價(jià)值的兼顧與均衡，決定了政府購(gòu)買公共服務(wù)救濟(jì)模式的首要目標(biāo)是以社會(huì)組織的權(quán)利救濟(jì)為主，同時(shí)也決定了政府購(gòu)買公共服務(wù)制度在模式選擇與設(shè)計(jì)上需要對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的兩個(gè)階段進(jìn)行劃分。”①李寧：《我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的糾紛解決機(jī)制及其完善》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。在招標(biāo)、審標(biāo)和決標(biāo)過(guò)程中所引發(fā)的糾紛，《政府采購(gòu)法》特別設(shè)置了“質(zhì)疑-投訴-復(fù)議或訴訟”的救濟(jì)程序，救濟(jì)程序的各階段層層遞進(jìn)，前一階段未結(jié)束則無(wú)法進(jìn)入下一階段，且每個(gè)環(huán)節(jié)都有公權(quán)力的參與并接受公法的約束，直接體現(xiàn)了行政權(quán)運(yùn)行的過(guò)程。

（二）不予退還行為的公私歸屬

借鑒德國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的雙階理論，結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)法律規(guī)范及前述論證，應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)、審標(biāo)和決標(biāo)過(guò)程中的各項(xiàng)行為整體納入行政行為的范疇。一方面，因不予退還行為屬于該階段，故將其認(rèn)定為行政行為具有體系上的合理性；另一方面，通過(guò)回歸行為本身，亦可發(fā)現(xiàn)該行為的公權(quán)力屬性。

首先，關(guān)于投標(biāo)保證金的性質(zhì)。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，投標(biāo)保證金制度的設(shè)立來(lái)源于《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》亦對(duì)投標(biāo)保證金不予退還的法定事由進(jìn)行了明確，即在供應(yīng)商投標(biāo)截止后撤銷投標(biāo)文件和中標(biāo)后無(wú)故不簽合同兩種情形下，采購(gòu)人可以不予退還投標(biāo)保證金。采購(gòu)人在招標(biāo)文件中規(guī)定投標(biāo)保證金交納、退還方式以及不予退還投標(biāo)保證金的情形亦是強(qiáng)制性規(guī)定，而供應(yīng)商只能被動(dòng)接受采購(gòu)人關(guān)于投標(biāo)保證金繳納、數(shù)額和退還的規(guī)定，不具有可協(xié)商性和可選擇性，并非民事主體之間通過(guò)意思表示達(dá)成的合意。同時(shí)，依照《關(guān)于明確政府采購(gòu)保證金和行政處罰罰款上繳事項(xiàng)的通知》的規(guī)定，不予退還的投標(biāo)保證金作為政府非稅收入上繳國(guó)庫(kù)，并非用于補(bǔ)償采購(gòu)人的損失，明顯不同于民事責(zé)任承擔(dān)。

其次，關(guān)于不予退還行為的法律性質(zhì)。不予退還行為具有明顯的單方性，只有采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)方能行使此種權(quán)利，若將其定義為民事行為，則具有顯示公平之嫌。在政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)實(shí)踐中，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》僅規(guī)定了兩種情形，但是地方性規(guī)范性文件亦會(huì)將串通投標(biāo)、提供虛假材料投標(biāo)甚至是不確認(rèn)算術(shù)錯(cuò)誤修正等情形納入其中。②參見(jiàn)劉亞利：《投標(biāo)保證金不予退還，都有什么情形？》，載《政府采購(gòu)信息報(bào)》2018年11月5日，第2版。通過(guò)規(guī)范性文件以及招標(biāo)文件同時(shí)規(guī)定，一方面使得不予退還行為更具合法性，另一方面亦延伸了采購(gòu)人未按照規(guī)定退還投標(biāo)保證金的法律責(zé)任，使得采購(gòu)人處理投標(biāo)保證金的行為受到更加直接的公法約束。

行政機(jī)關(guān)或基于法律授權(quán)、或基于自主決策所進(jìn)行的管制措施，往往以一定的行政目的為導(dǎo)向，并以選定的政策工具來(lái)推動(dòng)。③參見(jiàn)陳又新：《政府采購(gòu)行為的法律性質(zhì)——基于對(duì)“兩階段理論”的借鑒》，載《行政法學(xué)研究》2015年第3期。綜上，采購(gòu)人的不予退還行為，并非民事合同責(zé)任，而是具有維護(hù)政府采購(gòu)秩序的行政目的，兼具對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行行政管理的屬性。

三、行政處罰說(shuō)的否定分析

在界定不予退還行為的公私屬性之后，行政處罰說(shuō)與行政管理措施說(shuō)的爭(zhēng)議逐漸顯現(xiàn)。相較于一般的行政管理措施，行政處罰對(duì)于行政相對(duì)人施加了更多的諸如減損權(quán)利、增加義務(wù)及懲罰違法等方面的不利影響，因而受到了更為嚴(yán)格的規(guī)范與制約。不予退還行為從作出主體、設(shè)定權(quán)限以及處理原則等方面均不符合行政處罰的基本規(guī)定，決定了行政處罰說(shuō)不具有可采性。

（一）不予退還行為的作出主體

關(guān)于不予退還行為的外在表現(xiàn)形式問(wèn)題，一般是由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)直接向供應(yīng)商作出《政府采購(gòu)保證金不予退還通知書(shū)》。若將不予退還行為定性為行政處罰，則采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必須具有行政處罰權(quán)。就采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言，《行政處罰法》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰，因此采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不是適格的行政處罰主體；政府采購(gòu)領(lǐng)域的采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織，國(guó)家機(jī)關(guān)項(xiàng)下的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等并非適格的行政處罰主體，無(wú)法行使行政處罰權(quán)。

（二）違反“一事不二罰”原則

《行政處罰法》第24條規(guī)定對(duì)當(dāng)事人同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，此即行政處罰領(lǐng)域的“一事不二罰”原則，意在避免行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人同一違法行為的重復(fù)評(píng)價(jià)。例如，供應(yīng)商在競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)中提供虛假材料的情況，屬于《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》規(guī)定的不予退還磋商保證金的情形，而依照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，提交虛假材料謀取中標(biāo)應(yīng)處以罰款。在行政處罰說(shuō)項(xiàng)下，不予退還行為屬于對(duì)供應(yīng)商財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪，且投標(biāo)保證金不屬于非法所得，故其應(yīng)定性為罰款。采購(gòu)人不予退還行為的行政處罰和監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行罰款的行政處罰，屬于對(duì)當(dāng)事人同一違法行為的兩次罰款，明顯違反“一事不二罰”原則。

（三）行政處罰的設(shè)定權(quán)限

《行政處罰法》明確規(guī)定行政處罰必須具有法定依據(jù)，否則無(wú)效。在政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)中，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》僅列舉了兩種情形可以不予退回，實(shí)踐中往往由地方性規(guī)范性文件設(shè)置其他不予退還的情形，《廈門(mén)市政府采購(gòu)保證金管理辦法》便是典型代表。①例如，《廈門(mén)市政府采購(gòu)保證金管理辦法》第6條規(guī)定了五種可以不予退還保證金的情形?；谛姓幜P的損益性、制裁性和懲戒性，以往學(xué)界基本將地方立法之行政處罰設(shè)定權(quán)視為一種“不安全”的權(quán)力而主張嚴(yán)加控制。①參見(jiàn)黃喆：《地方立法設(shè)定行政處罰的權(quán)限困境與出路》，載《政治與法律》2019年第7期。在行政處罰說(shuō)的語(yǔ)境下，上位法暫未設(shè)置其他情形可以不予退還，而下位法增設(shè)不予退還情形，可能超過(guò)行政處罰設(shè)定權(quán)限。盡管依據(jù)《行政處罰法》第13條第2款的規(guī)定，人民政府可以設(shè)置一定數(shù)量的罰款，但在罰款限額受到嚴(yán)格控制的情況下，若投標(biāo)保證金超過(guò)限額，則其通過(guò)規(guī)章設(shè)定超過(guò)罰款限額的行政處罰，顯然不具有合法性。

（四）投標(biāo)保證金交納與違法行為的時(shí)間順序

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定，投標(biāo)人未按照招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)保證金則投標(biāo)無(wú)效，明確了提交投標(biāo)保證金是投標(biāo)生效的前提條件。而不予退還保證金的情形，往往是供應(yīng)商在投標(biāo)過(guò)程中所發(fā)生的違反行政法義務(wù)的行為。因此不予退還行為的邏輯順序是“投標(biāo)人交納投標(biāo)保證金—投標(biāo)人違反行政法義務(wù)—采購(gòu)人不予退還投標(biāo)保證金”，這與行政處罰財(cái)產(chǎn)罰“行為人違反行政法義務(wù)—行政機(jī)關(guān)作出罰款決定—行政機(jī)關(guān)執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行”的通常順序并不一致。行政處罰的財(cái)產(chǎn)罰并無(wú)預(yù)付制度，將投標(biāo)保證金作為行政處罰的預(yù)付款，并不符合《行政處罰法》的立法邏輯。

四、行政管理措施說(shuō)下的行政處理

通過(guò)前述分析，不予退還行為是不屬于行政處罰的行政行為?！耙恍┬滦托姓F(xiàn)象難以劃歸約定俗成的行政行為圖式”②鄭春燕：《行政任務(wù)取向的行政法學(xué)變革》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。，基于不予退還行為的法律性質(zhì)，在行政法中的定位類似于金融監(jiān)管措施，較難歸入現(xiàn)有的行政行為類型之中，將其作為一般的行政管理措施進(jìn)行規(guī)范較為妥當(dāng)。這個(gè)觀點(diǎn)亦得到了最高人民法院的支持，在中鐵上海工程局集團(tuán)有限公司訴蕪湖市人民政府返還投標(biāo)誠(chéng)信保證金的再審案件中③參見(jiàn)中鐵上海工程局集團(tuán)有限公司訴蕪湖市人民政府不予返還投標(biāo)誠(chéng)信保證金案，最高人民法院（2017）最高法行申442號(hào)行政裁定書(shū)。，最高人民法院認(rèn)為誠(chéng)信保證金制度的實(shí)施明顯具有行政機(jī)關(guān)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行行政管理的屬性。在將不予退還行為確立為行政管理措施的基礎(chǔ)上，為了保證內(nèi)在邏輯的一致性和后續(xù)處理的體系化，仍需進(jìn)一步明確不予退還行為的作出主體、情形設(shè)置、正當(dāng)程序和行政裁量等方面。

（一）不予退還行為的作出主體

不予退還行為是采購(gòu)人基于維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)秩序、重塑招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范的目的所采取的行政管理措施?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》亦賦予了招標(biāo)人不予退還的權(quán)利。故依據(jù)職權(quán)法定原則，應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人啟動(dòng)行政程序，就事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行獨(dú)立認(rèn)定，作出退還或者不予退還投標(biāo)保證金的決定，并就實(shí)體及程序處理的合法性對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。在政府采購(gòu)實(shí)踐中，若由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作出或者由監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在投訴處理決定或者行政處罰決定中代為作出不予退還決定的行為，均不符合合法性要求。

（二）不予退還行為的情形設(shè)置

不予退還的情形既有《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的兩種情形，亦散落在各地規(guī)范性文件之中。作為一種行政管理措施，采購(gòu)人在招標(biāo)文件中設(shè)置不予退還的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照規(guī)范性文件的規(guī)定。就不予退還的情形問(wèn)題，實(shí)踐中存在著一些困惑亟待解答。一是供應(yīng)商違反的情形招標(biāo)文件未設(shè)置但規(guī)范性文件中卻予以規(guī)定的情況下，采購(gòu)人是否有權(quán)根據(jù)規(guī)范性文件的要求不予退還投標(biāo)保證金？作為一種行政管理措施，只要供應(yīng)商違反了行政法上的義務(wù)，采購(gòu)人即可依據(jù)規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行處理，而不必局限于招標(biāo)文件；二是對(duì)于規(guī)范性文件中沒(méi)有規(guī)定的情形，招標(biāo)文件是否可以任意設(shè)置？行政管理措施的職權(quán)來(lái)源是公開(kāi)發(fā)布并反復(fù)適用且具有普遍約束力的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，招標(biāo)文件的規(guī)定并不能作為行政管理的依據(jù)。

（三）不予退還行為的處理程序

不予退還行為并非行政處罰，故無(wú)需受到行政處罰程序的制約。盡管政府采購(gòu)法律體系暫未對(duì)投標(biāo)保證金的不予退還提供充足的制度供給，但并不意味著采購(gòu)人可以恣意行使行政管理措施，仍應(yīng)遵守正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則是指行政機(jī)關(guān)在作出任何使他人遭受不利影響的行使權(quán)力的決定前，均應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，即使法律中沒(méi)有明確的程序規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也不能認(rèn)為自己不受程序限制。①參見(jiàn)趙鋒：《行政法上正當(dāng)程序原則的理解與適用——于某訴北京大學(xué)撤銷博士學(xué)位決定案》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2018年第4期。不予退還行為剝奪了供應(yīng)商的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，故依據(jù)正當(dāng)程序原則的要求，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)保障供應(yīng)商陳述、申辯的權(quán)利，并聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，否則將有違正當(dāng)程序之嫌。

（四）不予退還行為的行政裁量

“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心”。②【美】伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京群眾出版社1996年版，第566頁(yè)。自由裁量權(quán)存在于行政權(quán)運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域，政府采購(gòu)亦不例外。行政裁量權(quán)在不予退還環(huán)節(jié)，具體體現(xiàn)在是否不予退還以及是否可以部分退還兩方面。首先，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》所規(guī)定的兩個(gè)情形，都明確采購(gòu)人可以不予退還，即采購(gòu)人可以根據(jù)實(shí)際情況來(lái)決定是否采取必要的措施；其次，實(shí)踐中投標(biāo)保證金只存在全退或者全不退兩種情況，關(guān)于采購(gòu)人是否可以部分不予退還的問(wèn)題，則缺乏理論與實(shí)踐的關(guān)注。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，并不能得出必須全部不予退還的結(jié)論，相反，實(shí)則賦予了采購(gòu)人充分的行政裁量權(quán)。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)供應(yīng)商的主觀惡意、行為方式、行為后果等方面決定不予退還的比例，放棄行政裁量權(quán)的行使，既是懶政的表現(xiàn)形式，亦違反了比例原則。

（五）不予退還行為的救濟(jì)途徑

不予退還行為的法律性質(zhì)認(rèn)定直接決定了供應(yīng)商尋求救濟(jì)的途徑。民事合同責(zé)任說(shuō)下，供應(yīng)商可以直接向法院提起民事訴訟；在行政處罰說(shuō)下，供應(yīng)商亦可針對(duì)不予退還行為直接申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，無(wú)需以質(zhì)疑和投訴為前置條件；而在確立為行政管理措施后，投標(biāo)保證金的收取和退還歸屬于“雙階理論”的第一階段，在解決不予退還行為引發(fā)的糾紛時(shí)，政府采購(gòu)法律體系所設(shè)置的是層層推進(jìn)的救濟(jì)程序。基于質(zhì)疑對(duì)象及行為主體均為采購(gòu)人，在救濟(jì)經(jīng)濟(jì)與效率原則下，供應(yīng)商是否可以跳過(guò)質(zhì)疑直接投訴？因不予退還行為并未跳脫出第一階段的范疇，故仍應(yīng)嚴(yán)格遵照“質(zhì)疑-投訴-復(fù)議或訴訟”的程序進(jìn)行，且由采購(gòu)人進(jìn)行質(zhì)疑答復(fù)，制度設(shè)計(jì)上類似于“同級(jí)復(fù)議”，亦具有權(quán)利救濟(jì)的價(jià)值與功能，不能任意取消。

結(jié) 語(yǔ)

投標(biāo)保證金制度的存廢是現(xiàn)階段的爭(zhēng)議焦點(diǎn)所在，但是在法律性質(zhì)仍未厘清且存在極大爭(zhēng)議的情況下，制度存廢的討論似乎缺少基礎(chǔ)支撐和價(jià)值引導(dǎo)。不予退還行為所面臨的公私歸屬之爭(zhēng)以及行政處罰說(shuō)的悄然出現(xiàn)，造就了行為主體、處理程序和救濟(jì)途徑等方面的巨大差異，并投射于司法之中，引發(fā)法律適用不統(tǒng)一。將行政管理措施說(shuō)作為投標(biāo)保證金制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，有助于減少實(shí)踐中的理解偏差，更為重要的是能夠理順制度的脈絡(luò)，為規(guī)范政府采購(gòu)行為、維護(hù)政府采購(gòu)秩序與保障供應(yīng)商合法權(quán)益打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，無(wú)論是在理論還是實(shí)踐中，行政法均面臨著巨大變革。“行政合同之建制，既是因應(yīng)這個(gè)變革的行動(dòng)，也是革故鼎新的結(jié)果。而經(jīng)此推動(dòng)治理方式之改良，政府角色之校正，公共福扯之增進(jìn)，亦非不能設(shè)想?！雹俳匦拢骸吨袊?guó)行政合同法律制度：體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2012年第6期。政府采購(gòu)領(lǐng)域處于行政合同改革的最前端，相關(guān)理論構(gòu)建亦應(yīng)隨著行政合同的發(fā)展而展現(xiàn)出新的活力。此外，伴隨國(guó)家信用體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，投標(biāo)保證金制度亦會(huì)在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，正式退出歷史舞臺(tái)。處于過(guò)渡時(shí)期的投標(biāo)保證金制度，應(yīng)當(dāng)通過(guò)自我規(guī)范與完善，逐步建立與其相適應(yīng)的信用制度，從而推動(dòng)政府采購(gòu)改革走向縱深。