郭傳凱

一、傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的局限性與食品安全追溯監(jiān)管的重要性

伴隨著食品生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化、分工化以及食品產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸，現(xiàn)代社會(huì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)逐漸展現(xiàn)出以下特征：首先，食品生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中的主導(dǎo)地位決定了食品安全監(jiān)管存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，在此背景下新興技術(shù)在食品生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用以及食品生產(chǎn)相關(guān)知識(shí)的前沿交叉性加劇了風(fēng)險(xiǎn)信息的不可知性；①以近年來(lái)出現(xiàn)的人工合成食品為例，食品加工領(lǐng)域新技術(shù)的運(yùn)用展現(xiàn)了如下的特點(diǎn)：（1）集約化，食品領(lǐng)域的技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用相較于人工智能或航天科技等領(lǐng)域并不需要大規(guī)模的設(shè)備與大量的資金即可實(shí)現(xiàn)；（2）分散化，食品安全領(lǐng)域不同領(lǐng)域的不同經(jīng)營(yíng)者往往進(jìn)行分散化的研究；（3）非連續(xù)性，食品加工領(lǐng)域新技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用并不太關(guān)注后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題；（4）不透明性，新興技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用一般不被社會(huì)公眾所熟悉。其次，不同行業(yè)、不同環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性，某一特定弱風(fēng)險(xiǎn)在監(jiān)管缺失的狀態(tài)下很可能在短時(shí)間發(fā)展成波及范圍較廣的強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)，多樣性與變動(dòng)性共同為食品安全監(jiān)管造成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；再次，食品安全風(fēng)險(xiǎn)是一種典型的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，不同經(jīng)營(yíng)行為之間，不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間甚至不同產(chǎn)業(yè)鏈條之間相互關(guān)聯(lián)，以致單一風(fēng)險(xiǎn)因素很容易演變?yōu)橥{多元利益主體的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；②See Ortwin Renn & Andreas Klinke， Systemic Risks： A New Challenge for Risk Management， 5 EUR.MOLECULAR BIOLOGY ORG. REP. 41（2004）.最后，轉(zhuǎn)基因食品等新興技術(shù)產(chǎn)品的不確定性導(dǎo)致現(xiàn)代食品安全技術(shù)運(yùn)用的兩面性，技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用不應(yīng)當(dāng)被輕易禁止。此外，食品生產(chǎn)作為影響國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，其規(guī)制活動(dòng)必然受傳統(tǒng)因素的影響。基于“體驗(yàn)——情感”式風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式的社會(huì)公眾容易左右監(jiān)管機(jī)關(guān)的政策目標(biāo)或具體的規(guī)制活動(dòng)，③對(duì)公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式的總結(jié)，參見(jiàn)戚建剛：《風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知模式及其行政法制意蘊(yùn)》，載《法學(xué)研究》2009年第5期。這在一定程度上加劇了食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的難度。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的上述屬性致使傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制出現(xiàn)局限性，亦決定了食品安全追溯監(jiān)管的重要性。

（一）傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的局限性

傳統(tǒng)規(guī)制依賴(lài)事前與事后的二元模式應(yīng)對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)認(rèn)知程度較高、危害相對(duì)明確的風(fēng)險(xiǎn)，采取事前預(yù)防模式，直接禁止相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)或相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)；而對(duì)尚未認(rèn)知清楚的風(fēng)險(xiǎn)，只有當(dāng)損害后果出現(xiàn)時(shí)才可予以相應(yīng)的處罰。事前預(yù)防模式集中體現(xiàn)為“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”：④美國(guó)學(xué)界將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式分為四種類(lèi)型：不排除規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、安全邊際的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、應(yīng)用最佳技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、禁止性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。其中前兩種可被稱(chēng)為弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，后兩種則被稱(chēng)為強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。本研究語(yǔ)境下的預(yù)防模式實(shí)際對(duì)應(yīng)強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，特別是禁止型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。參見(jiàn)沈巋：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與食品添加劑準(zhǔn)入裁量》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)因素威脅人類(lèi)健康或生存環(huán)境，預(yù)防性的措施就應(yīng)當(dāng)被采取，即使有些因果關(guān)系尚未被充分科學(xué)地建立。以食品添加劑為例，2011年2月11日，衛(wèi)生部會(huì)同六部門(mén)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于撤銷(xiāo)食品添加劑過(guò)氧化苯甲酰、過(guò)氧化鈣的公告》，明文禁止面粉增白劑的生產(chǎn)、使用和銷(xiāo)售。對(duì)該公告進(jìn)行歸納則不難發(fā)現(xiàn)面粉添加劑被禁止的四點(diǎn)理由：1.我國(guó)現(xiàn)有的面粉加工工藝能夠滿(mǎn)足面粉白度需要，很多企業(yè)已經(jīng)不再使用過(guò)氧化苯甲酰；2.消費(fèi)者普遍要求小麥粉保持原有的色、香、味和營(yíng)養(yǎng)成分；3.消費(fèi)者普遍追求自然健康，盡量減少化學(xué)物質(zhì)的攝入，不接受含有添加劑的小麥粉；4.在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之下，現(xiàn)有工藝很難將相應(yīng)的添加劑攪拌均勻，容易造成含量超標(biāo)，帶來(lái)安全隱患。前兩點(diǎn)理由構(gòu)成“技術(shù)上的不必要性”，是面粉添加劑禁入市場(chǎng)的主要原因，而后兩點(diǎn)理由看似與“安全性”因素相關(guān)但實(shí)際上更加側(cè)重消費(fèi)者主觀(guān)意愿的滿(mǎn)足，原因在于科學(xué)實(shí)驗(yàn)已然表明一定劑量的過(guò)氧化苯甲酰對(duì)人體無(wú)害。因此，此次對(duì)面粉添加劑的準(zhǔn)入限制實(shí)際是以相對(duì)確定的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和消費(fèi)者的主觀(guān)判斷為基礎(chǔ)的，然而，在許多場(chǎng)合中現(xiàn)代社會(huì)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)很難獲取充足的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)作為事前準(zhǔn)入規(guī)制的依據(jù)，規(guī)制者并沒(méi)有預(yù)防所有風(fēng)險(xiǎn)的萬(wàn)全之策。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式由于信息的匱乏而陷入風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的困境，繼而導(dǎo)致預(yù)防性措施“要么難以落實(shí)，要么過(guò)于嚴(yán)苛”的尷尬局面。

事后處罰模式是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的對(duì)立模式。在這種模式下，只有造成實(shí)際損害或有切實(shí)證據(jù)證明相應(yīng)行為一旦持續(xù)將很可能造成損害結(jié)果時(shí)才能啟動(dòng)規(guī)制程序。與預(yù)防模式不同，事后處罰模式的確給予食品生產(chǎn)企業(yè)較大的自由經(jīng)營(yíng)空間，但一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，極可能對(duì)受害群體與相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成難以估量的損失。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的不確定性，導(dǎo)致事后機(jī)制的發(fā)揮亦遭受較大的阻力。食品生產(chǎn)往往涉及諸多利益相關(guān)者，事后責(zé)任的分配將耗費(fèi)一定的成本。風(fēng)險(xiǎn)的潛伏性增加了調(diào)查取證的難度，風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)知性亦可成為被規(guī)制者辯解的理由。①以我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第29條為例，該條列舉的生產(chǎn)者不承擔(dān)賠償責(zé)任的具體情形中包括“將產(chǎn)品投入流通時(shí)的科學(xué)技術(shù)水平尚不能發(fā)現(xiàn)缺陷的存在的”，這樣的規(guī)定在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域很容易成為生產(chǎn)者推卸責(zé)任的理由。此外，事后處罰的整頓式作風(fēng)無(wú)法徹底清查風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源以精準(zhǔn)地采取有效的規(guī)制措施，最終導(dǎo)致行業(yè)整頓只能是治標(biāo)不治本的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。單一的事后處罰更無(wú)法實(shí)現(xiàn)受害群體的利益救濟(jì)，行政處罰與司法救濟(jì)的銜接問(wèn)題是事后處罰模式必須反思的重大難題，由于公益訴訟具備較強(qiáng)的懲罰性，②參見(jiàn)趙紅梅：《經(jīng)濟(jì)法的私人實(shí)施與社會(huì)實(shí)施》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。激活公益訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者弱勢(shì)群體利益進(jìn)行救濟(jì)的同時(shí)規(guī)制機(jī)關(guān)再對(duì)經(jīng)營(yíng)者課以處罰責(zé)任則會(huì)造成對(duì)經(jīng)營(yíng)者的雙重懲罰。

事前與事后規(guī)制的失靈決定了規(guī)制者應(yīng)發(fā)揮事中規(guī)制的重要作用。然而，現(xiàn)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)的不可知性與多樣性導(dǎo)致規(guī)制者信息獲取與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)總是晚于食品生產(chǎn)或新興技術(shù)應(yīng)用的步伐，食品風(fēng)險(xiǎn)的可變性與系統(tǒng)性亦使規(guī)制者難以對(duì)長(zhǎng)期積累的錯(cuò)綜復(fù)雜的食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，進(jìn)而導(dǎo)致事中規(guī)制措施的滯后。2006年1月震驚全國(guó)的“有毒多寶魚(yú)事件”正是由于農(nóng)業(yè)部門(mén)缺乏對(duì)硝基吠喃等物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警，致使國(guó)家花費(fèi)大量財(cái)力、人力引進(jìn)培育的將近40億元市值的多寶魚(yú)產(chǎn)業(yè)鏈幾乎遭受滅頂之災(zāi)。③參見(jiàn)戚建剛：《我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)研究》2011年第1期。新興風(fēng)險(xiǎn)的兩面性與阻礙技術(shù)進(jìn)步的擔(dān)憂(yōu)在一定程度上亦加劇了規(guī)制的滯后。以轉(zhuǎn)基因食品為例，其在短期內(nèi)的確可以取得一定效益，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看很可能形成新的風(fēng)險(xiǎn)，以目前的檢驗(yàn)、檢測(cè)技術(shù)難以直接高效地分析風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其發(fā)生的可能性，而盲目禁止很可能阻礙技術(shù)進(jìn)步，①See Adam Thierer， Technopanics， Threat Inflation， and the Danger of an Information Technology Precautionary Principle， 14 MINN. J.L. SCI. & TECH. 309， 339， 375（2012）.這種兩難境地?zé)o疑使規(guī)制措施難以被及時(shí)采取。此外，“科林格里奇困境”亦從規(guī)制對(duì)抗的角度揭示了規(guī)制的滯后性：在技術(shù)發(fā)展的早期，規(guī)制者往往因信息匱乏而無(wú)法采取行動(dòng)；而伴隨時(shí)間的推移，相應(yīng)技術(shù)很可能根植于人類(lèi)的日常生活，以至于規(guī)制者一旦采取行動(dòng)即遭受來(lái)自使用者、開(kāi)發(fā)者、投資者的抵抗。②See Graeme Laurie， Shawn HE Harmon & Fabi ana Arzuaga， Foresighting Futures： Law， New Technologies and the Challenges of Regulating for Uncertainty， 4 LAW INNOVATION & TECH. 6（2012）.

（二）監(jiān)管理念的更新與食品安全追溯制度的重要性

以上三種規(guī)制策略及其局限性共同反映了規(guī)制機(jī)關(guān)主導(dǎo)的自上而下的靜態(tài)的規(guī)制思維，這在根本上決定了傳統(tǒng)規(guī)制措施難以回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)：規(guī)制機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的狀態(tài)難以解決信息不對(duì)稱(chēng)的根本難題；自上而下的傳統(tǒng)規(guī)制措施容易對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者造成逆向激勵(lì)，并在實(shí)踐中造成規(guī)制的對(duì)抗；靜態(tài)化的事故查處與行業(yè)整頓使食品安全規(guī)制無(wú)法回應(yīng)食品生產(chǎn)鏈條上風(fēng)險(xiǎn)因素的變動(dòng)性和系統(tǒng)性的特征，進(jìn)而無(wú)法解決根本問(wèn)題。因此，多元主體參與的、平等協(xié)商的動(dòng)態(tài)監(jiān)管理念應(yīng)當(dāng)被樹(shù)立起來(lái)。③參見(jiàn)戚建剛：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的雙重性及對(duì)監(jiān)管法制改革之寓意》，載《中外法學(xué)》2014年第1期。該理念提倡平等協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制，食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)、利害關(guān)系人、普通公眾代表、專(zhuān)家等主體通過(guò)相互合作、平等協(xié)商、理性溝通、共享信息以及共擔(dān)責(zé)任等形式及時(shí)地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息、形成食品安全風(fēng)險(xiǎn)議題、確定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施并不斷完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并在此過(guò)程中形成對(duì)食品產(chǎn)業(yè)鏈的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。④參見(jiàn)戚建剛：《我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)研究》2011年第1期。該理念以風(fēng)險(xiǎn)信息具備一定程度的可追查性為基礎(chǔ)，進(jìn)而與食品安全追溯制度產(chǎn)生最為直接的關(guān)聯(lián)。⑤食品信息追溯是指食品從原材料的生產(chǎn)、采購(gòu)、加工、運(yùn)輸和銷(xiāo)售的所有環(huán)節(jié)中相關(guān)的食品安全信息都被真實(shí)地記錄和有效地保存以防出現(xiàn)食品安全問(wèn)題能及時(shí)地溯及污染源頭，實(shí)施食品召回，縮小危害范圍的一種保障系統(tǒng)。參見(jiàn)鄭火國(guó)、劉世洪、胡海燕：《食品安全追溯鏈構(gòu)建研究》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報(bào)》2016 年第 1 期。食品安全追溯監(jiān)管制度旨在通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)信息追溯的方式化整為零地克服信息獲取的不對(duì)稱(chēng)性以準(zhǔn)確及時(shí)地定位風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源并獲取風(fēng)險(xiǎn)信息，⑥參見(jiàn)詹承豫：《中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的演進(jìn)邏輯及待解難題》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第10期。其通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)信息的鎖定為隔離或控制措施的采取提供充足的依據(jù)，這對(duì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性、系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管與合作監(jiān)管而言十分必要。

首先，追溯監(jiān)管是迅速應(yīng)對(duì)食品安全事件的風(fēng)險(xiǎn)處置工具。食品安全事件的爆發(fā)具有迅速蔓延性，調(diào)動(dòng)各方主體及時(shí)追蹤產(chǎn)品軌跡并召回風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品可大大減少風(fēng)險(xiǎn)造成的實(shí)際損害。其次，信息的追溯是確定食品安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的唯一出路，只有確保食品信息的可追溯性，才有可能調(diào)動(dòng)各方主體的力量準(zhǔn)確定位風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。風(fēng)險(xiǎn)定位對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者所產(chǎn)生的威懾力亦是罰款等傳統(tǒng)責(zé)任形式無(wú)法企及的。再次，追溯制度是貫通經(jīng)營(yíng)者之間風(fēng)險(xiǎn)信息的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工具。信息不對(duì)稱(chēng)不僅僅存在于經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者或其他社會(huì)公眾之間，更存在于同一產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)營(yíng)者之間。上下游經(jīng)營(yíng)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)使食品成為“信息黑箱”的載體，加劇了經(jīng)營(yíng)者之間的不信任與不合作，進(jìn)而催生極端利己主義的經(jīng)營(yíng)策略。食品安全追溯制度力求構(gòu)建起上下游經(jīng)營(yíng)者之間開(kāi)放的、雙向的信息溝通平臺(tái)和日常監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)營(yíng)者可通過(guò)研判相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息預(yù)防相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。最后，追溯制度為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中科學(xué)理性與公眾理性的溝通提供了制度支撐。①參見(jiàn)戚建剛：《我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)研究》2011年第1期。我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制呈現(xiàn)出的“唯科學(xué)主義”傾向使規(guī)制活動(dòng)與公眾認(rèn)知產(chǎn)生沖突，②參見(jiàn)鄭智航：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律規(guī)制的唯科學(xué)主義傾向及其克服——基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的思考》，載《法學(xué)論壇》2015年第1期。而食品安全追溯制度可通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾等多方主體的參與促進(jìn)科學(xué)理性與公眾認(rèn)知之間形成有效的合意，從而統(tǒng)攝各方力量高效地實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。

綜上所述，食品安全追溯制度可為監(jiān)管理念的更新提供主要的制度支撐，是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)必不可少的基礎(chǔ)性制度。有鑒于此，2015年修訂的《食品安全法》首次增加了食品安全追溯制度的原則性規(guī)定；③食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，建立食品安全追溯體系。國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門(mén)建立食品安全全程追溯機(jī)制。2017年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局制定了《關(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立食品安全追溯體系的若干規(guī)定》，其著重從信息記錄與查詢(xún)的角度推進(jìn)食品安全追溯制度的構(gòu)建；2019年國(guó)務(wù)院制訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第17條、第18條再次重申了食品企業(yè)構(gòu)建食品安全追溯體系的重要性，前述法律規(guī)范連同一些地方政府規(guī)章共同構(gòu)成了我國(guó)食品安全追溯制度的基本規(guī)則體系。④地方政府規(guī)章以《上海市食品安全信息追溯管理辦法》《北京市食品安全管理辦法》《蘭州市糧食流通管理辦法》等規(guī)章為代表。

二、食品安全追溯監(jiān)管的實(shí)施困境

自2004年起，農(nóng)業(yè)部著手實(shí)施“城市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)試點(diǎn)工作”，開(kāi)展了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系試點(diǎn)建設(shè)，試點(diǎn)探索建立種植業(yè)、農(nóng)墾、動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疫病、水產(chǎn)品四個(gè)專(zhuān)業(yè)追溯體系。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局自2004年起聯(lián)合八個(gè)部門(mén)以肉類(lèi)作為食品安全信用體系建設(shè)試點(diǎn)行業(yè)，建設(shè)肉類(lèi)食品追溯制度和系統(tǒng)。商務(wù)部、財(cái)政部自2010年以來(lái)至2014年底，在58個(gè)城市開(kāi)展肉菜流通追溯體系建設(shè)試點(diǎn)開(kāi)展肉類(lèi)蔬菜流通追溯體系建設(shè)，建成以中央、省、市三級(jí)平臺(tái)為主體、全國(guó)互連互通、協(xié)調(diào)運(yùn)作的追溯管理網(wǎng)絡(luò)，將來(lái)會(huì)逐步擴(kuò)大到中藥材、酒類(lèi)、奶制品、水果以及水產(chǎn)品等品種。食品安全追溯監(jiān)管在前述領(lǐng)域取得了一定的成效，但也陷入了如下實(shí)施困境。

（一）具體制度的缺陷

食品安全追溯制度難以實(shí)施的直接原因在于具體制度存在缺陷，制度的缺陷使食品安全追溯監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)，這反過(guò)來(lái)又使食品安全追溯制度無(wú)法在制度的實(shí)施中汲取經(jīng)驗(yàn)不斷充實(shí)。首先，食品安全經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)并不明確。在中央層面，《關(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立食品安全追溯體系的若干規(guī)定》僅僅通過(guò)若干條文對(duì)不同類(lèi)型經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)記錄或保存的信息類(lèi)別進(jìn)行了粗略的規(guī)定，信息記錄及核查的具體制度幾乎完全空白。目前大多數(shù)試點(diǎn)省份的食品信息追溯僅僅在初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)取得了一定成績(jī)，而在復(fù)雜的加工食品和難以監(jiān)管的食品小作坊領(lǐng)域食品追溯監(jiān)管難以推行，上下游經(jīng)營(yíng)者之間幾乎無(wú)法確保關(guān)鍵食品信息被不中斷地記錄。其次，《食品安全法》中與食品安全追溯制度相關(guān)的配套制度并不健全。規(guī)范的食品信息標(biāo)識(shí)是實(shí)現(xiàn)追溯監(jiān)管的前提，目前我國(guó)食品信息標(biāo)識(shí)種類(lèi)繁多，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，①我國(guó)食品行業(yè)中常見(jiàn)的認(rèn)證有食品市場(chǎng)準(zhǔn)入認(rèn)證、無(wú)公害產(chǎn)品認(rèn)證、綠色食品認(rèn)證、有機(jī)食品認(rèn)證等等。認(rèn)證種類(lèi)和形式五花八門(mén)，讓消費(fèi)者難以簡(jiǎn)便快捷地對(duì)食品安全進(jìn)行評(píng)估。諸如“QS”標(biāo)志等企業(yè)自主添加標(biāo)識(shí)的管理存在疏漏，實(shí)踐中被仿冒的情況比較常見(jiàn)；食品營(yíng)養(yǎng)成分、過(guò)敏原信息等方面的標(biāo)識(shí)仍不屬于強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的內(nèi)容，這對(duì)保護(hù)消費(fèi)者的利益十分不利。②參見(jiàn)張霞、趙天來(lái)、趙良娟、鄭文杰：《食品過(guò)敏原標(biāo)簽管理》，載《食品安全質(zhì)量檢測(cè)學(xué)報(bào)》2014年第6期。本法中規(guī)定的信息公告等制度在實(shí)踐中并未得到充分的貫徹落實(shí)，這無(wú)疑成為追溯監(jiān)管實(shí)施的掣肘因素。③2015年實(shí)施的《食品安全法》第118條、119條規(guī)定了從國(guó)務(wù)院到地方政府三個(gè)層面的食品安全信息公布和通報(bào)制度，明確了各食品監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)。然而，政府在監(jiān)督過(guò)程中也會(huì)暴露其作為理性經(jīng)濟(jì)人的屬性，即政府失靈，這導(dǎo)致了相關(guān)部門(mén)的日常監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題：不報(bào)、虛報(bào)、緩報(bào)、錯(cuò)報(bào)食品安全信息的情況普遍存在。再次，食品安全追溯監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)并不明確。在網(wǎng)絡(luò)訂購(gòu)食品日益普遍的情況下食品信息記錄的監(jiān)督與核查會(huì)涉及農(nóng)業(yè)部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)及工信部門(mén)等多個(gè)部門(mén)，具體的監(jiān)管職責(zé)與工作制度有待細(xì)化。最后，食品安全追溯制度缺乏充分的技術(shù)支撐。2008年“三聚氰胺事件”爆發(fā)后，山東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院曾經(jīng)推出過(guò)乳制品電子追溯系統(tǒng)并取得了一定成效，但電算化、信息化的信息追溯系統(tǒng)的推廣以及統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)的構(gòu)建還需諸多努力才能實(shí)現(xiàn)。目前的食品追溯平臺(tái)只能實(shí)現(xiàn)自上游至下游的信息輸送（如掃碼查看溯源信息），缺少自下游向上游的信息反饋機(jī)制（如遭遇食品安全問(wèn)題后的反饋和上報(bào)、食品安全糾紛的法律知識(shí)和援助、市場(chǎng)食品實(shí)時(shí)的狀況等）。除此以外，即使只建設(shè)自上而下的食品全程追溯，其通路并未完全打通。追溯系統(tǒng)的龐大數(shù)據(jù)庫(kù)缺乏維護(hù)和實(shí)時(shí)更新，導(dǎo)致信息陳舊或者新進(jìn)入市場(chǎng)的產(chǎn)品信息根本不輸入系統(tǒng)。此外，企業(yè)自行搭建的追溯平臺(tái)各自為政的現(xiàn)象比較明顯。由于追溯平臺(tái)過(guò)于分散，食品溯源形成的龐大數(shù)據(jù)庫(kù)的功能被壓縮，使其潛在的功能如同一產(chǎn)區(qū)的價(jià)格信息統(tǒng)計(jì)、不同產(chǎn)區(qū)的食品質(zhì)量差異比較、攔截不合格供應(yīng)商等被阻斷。種種現(xiàn)象都說(shuō)明了目前追溯系統(tǒng)過(guò)多過(guò)雜、信息管理混亂、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、應(yīng)用效率極低，尚未實(shí)現(xiàn)追溯體系構(gòu)建的目標(biāo)，影響追溯體系的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）傳統(tǒng)規(guī)制理念下的惡性循環(huán)

我國(guó)《食品安全法》遵循著“日常經(jīng)營(yíng)—事故查處—責(zé)任落實(shí)”的立法結(jié)構(gòu)，在該結(jié)構(gòu)中，作為食品安全追溯制度原則性規(guī)定的第42條被放置在“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”一章之中，這使食品追溯監(jiān)管的相關(guān)義務(wù)被視為日常經(jīng)營(yíng)義務(wù)的一種。我國(guó)食品安全追溯制度應(yīng)以食品安全質(zhì)量信息的記錄與查詢(xún)?yōu)橐劳袑?shí)現(xiàn)食品安全的順向可追蹤、逆向可追溯、風(fēng)險(xiǎn)可管控，并在合作監(jiān)管的理念下成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要工具。其不僅是食品安全事故責(zé)任確定的手段，更是合作監(jiān)管理念之下獲取風(fēng)險(xiǎn)信息并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制的主要制度支撐。因此，目前的制度定位與“合作監(jiān)管+風(fēng)險(xiǎn)防控”的理想狀態(tài)相去甚遠(yuǎn)。

2017年出臺(tái)的《關(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立食品安全追溯體系的若干規(guī)定》盡管在信息記錄等方面為追溯監(jiān)管的實(shí)施提供了指引，但其并未擺脫“經(jīng)營(yíng)者履行義務(wù)+政府部門(mén)實(shí)施規(guī)制”的傳統(tǒng)理念。這種單向度的規(guī)制思維無(wú)法解決規(guī)制者與食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，被動(dòng)的行政處罰亦無(wú)法為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信息披露提供足夠的外部激勵(lì)，①《北京市食品安全條例》第37條第3款規(guī)定生豬及其他畜禽屠宰企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立穩(wěn)定的貨源基地，并按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范養(yǎng)殖行為，記錄養(yǎng)殖者、防疫、檢疫、飼料等相關(guān)信息，并按照操作規(guī)范實(shí)施屠宰加工；不得收購(gòu)無(wú)固定養(yǎng)殖基地或者無(wú)法追溯來(lái)源的生豬及有關(guān)畜禽或者接受他人委托進(jìn)行屠宰加工。動(dòng)態(tài)監(jiān)管的缺失讓前述禁止性規(guī)定難以切實(shí)地遵守。這使以信息記錄為主要著力點(diǎn)的追溯制度成為規(guī)制者與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的“貓鼠游戲”。以2008年三聚氰胺事件為例，該事件爆發(fā)后多個(gè)規(guī)制機(jī)關(guān)聯(lián)合徹查并未有效根除相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，2010年貴州省再次發(fā)現(xiàn)多批次三聚氰胺超標(biāo)奶粉，這表明規(guī)制者有限的規(guī)制資源與食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的無(wú)限性、變動(dòng)性之間的矛盾無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的義務(wù)履行和責(zé)任課處進(jìn)行化解。②參見(jiàn)戚建剛：《我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)研究》2011年第1期。盡管前述規(guī)定強(qiáng)調(diào)了不同類(lèi)型經(jīng)營(yíng)者的信息記錄義務(wù)以及食品安全信息的相互銜接，但其本質(zhì)依舊是在規(guī)制機(jī)關(guān)與不同的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間構(gòu)建起對(duì)抗式的規(guī)制關(guān)系，因而無(wú)法改變參與主體與規(guī)制措施上的單一性以及不同環(huán)節(jié)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管活動(dòng)的割裂性。信息不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)、外部激勵(lì)的缺失與規(guī)制資源及規(guī)制積極性的不足使信息記錄義務(wù)難以被切實(shí)履行，一旦食品安全事件爆發(fā)，不論規(guī)制者還是引發(fā)事件的經(jīng)營(yíng)者都無(wú)從找尋風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，致使從源頭消除食品安全風(fēng)險(xiǎn)、根除食品安全隱患的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。這種食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上的被動(dòng)性、靜態(tài)性與割裂性又將進(jìn)一步加劇相關(guān)義務(wù)的不履行與信息的不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)而造成惡性循環(huán)。①參見(jiàn)郭傳凱：《人工智能風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的困境與出路》，載《法學(xué)論壇》2019年第6期。

上述惡性循環(huán)是無(wú)法通過(guò)規(guī)制機(jī)關(guān)不定時(shí)抽查或單獨(dú)設(shè)置信息不記錄的行政處罰責(zé)任予以突破的。妥善發(fā)揮社會(huì)主體的作用，使其積極參與食品安全追溯監(jiān)管可在一定程度上緩解惡性循環(huán)。因此，如何激活消費(fèi)者與其他利害相關(guān)者的參與機(jī)制是食品安全追溯監(jiān)管需要解決的難題?！蛾P(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立食品安全追溯體系的若干規(guī)定》傾向于將消費(fèi)者定性為體系之外的監(jiān)督者，盡管投訴舉報(bào)機(jī)制可以為相關(guān)主體參與食品追溯監(jiān)管提供制度渠道，但其依舊難以跳出對(duì)行政規(guī)制的依賴(lài)。

（三）食品安全法律體系的孤立性

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)食品安全追溯制度的定位注定該制度處于一種孤立無(wú)援的狀態(tài)，使相關(guān)制度難以在合作監(jiān)管理念之下形成體系上的合力。首先，本法并未明確將食品安全追溯納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，不利于追溯監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)化體系的互動(dòng)。一方面，不論是經(jīng)營(yíng)者留存相應(yīng)信息還是監(jiān)管者指導(dǎo)和監(jiān)督食品生產(chǎn)企業(yè)建立食品安全追溯體系均需要相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)作為參照，特別是在追溯體系動(dòng)態(tài)化、鏈條化的要求下，不同環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照共同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行信息的留存與記錄，否則很容易出現(xiàn)扯皮推諉或資源浪費(fèi)的問(wèn)題；另一方面，幾乎所有食品安全領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定都應(yīng)當(dāng)便利可追溯監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的缺失不僅使違法行為的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一的依據(jù)，更導(dǎo)致食品信息追溯缺乏必要的衡量尺度。在2010年的“圣元奶粉致女?huà)胄栽缡臁笔录l(fā)前，國(guó)家尚沒(méi)有制定奶粉性激素含量的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，這不僅使違法添加相應(yīng)激素的行為得不到合理的糾察，更導(dǎo)致雙向的食品追溯無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

食品安全追溯監(jiān)管應(yīng)當(dāng)被納入食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估的范疇，一方面食品安全可追溯制度是否完善應(yīng)當(dāng)成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的一個(gè)對(duì)象；另一方面食品安全追溯制度建成后的信息采集應(yīng)當(dāng)與食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)進(jìn)行互動(dòng)，以充分發(fā)揮多方主體的作用追溯經(jīng)營(yíng)信息，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。食品安全追溯監(jiān)管的過(guò)程中規(guī)制者一旦察覺(jué)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)信息或致害因素則應(yīng)及時(shí)組織專(zhuān)家、規(guī)制機(jī)關(guān)工作人員與相關(guān)公眾或其他利害相關(guān)者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定與評(píng)估。由此可見(jiàn)，食品安全追溯監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估本就緊密結(jié)合不可分割，而目前食品安全追溯制度與食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估之間的割裂導(dǎo)致兩方面規(guī)制工作皆難以取得良好的效果。

三、走出困境：“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系的引入及其司法保障

通過(guò)上文的分析，“制度缺陷”“惡性循環(huán)”與“體系孤立”成為阻礙食品安全追溯制度付諸實(shí)施的主要困境，三重困境之間相互影響、難以分離：制度上的缺陷導(dǎo)致食品安全追溯監(jiān)管陷入傳統(tǒng)規(guī)制的思維并造成了規(guī)制的惡性循環(huán)，規(guī)制的惡性循環(huán)又反過(guò)來(lái)阻礙了制度缺陷的彌補(bǔ)，體系上的孤立性與規(guī)制的惡性循環(huán)皆源自制度定位的失當(dāng)，前者亦加劇了制度填補(bǔ)的難度。通過(guò)反思實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、食品信息標(biāo)識(shí)管理等配套制度應(yīng)當(dāng)予以完善，但這對(duì)三重困境的克服而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。困境的克服應(yīng)當(dāng)在追溯監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)制定與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理的體系融合基礎(chǔ)上突破規(guī)制機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的局面。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，美國(guó)食品監(jiān)督管理局于20世紀(jì)50年代率先提出“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系，并在其后的半個(gè)多世紀(jì)時(shí)間內(nèi)不斷進(jìn)行推廣，①See Theodore C. Cronk， The Historic Evolution of HACCP： Better Questions， Safer Foods， 49 Food & Drug L.J.485（1994）.引入該體系成為走出我國(guó)食品追溯監(jiān)管三重困境的可行出路。

（一）“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系的引入

“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系的實(shí)施主要依托以下七個(gè)步驟：1.進(jìn)行徹底的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以確定存在的潛在危害，該評(píng)估應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)性的，且必須涵蓋原材料選用、加工配方、生產(chǎn)過(guò)程、最終成品檢驗(yàn)、產(chǎn)品裝卸、儲(chǔ)存、包裝、分配以及最終使用等諸多環(huán)節(jié)；2.確定關(guān)鍵控制點(diǎn)，所謂關(guān)鍵控制點(diǎn)是指一旦失去監(jiān)控則極易導(dǎo)致食品風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)或行為及其所涉及的風(fēng)險(xiǎn)致害因素的結(jié)合體；3.結(jié)合前述關(guān)鍵控制點(diǎn)確定具體的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，例如飲品的PH值范圍、食品加工所允許的溫度數(shù)值、單位產(chǎn)品的重金屬含量標(biāo)準(zhǔn)等；4.確定前述指標(biāo)的檢測(cè)頻率和檢測(cè)的正當(dāng)程序；5.進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息溝通并及時(shí)確定具體可行的預(yù)防與糾正措施，同時(shí)兼顧突發(fā)事件的應(yīng)急處理；6.形成嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的信息記錄體系并對(duì)前述環(huán)節(jié)的相應(yīng)活動(dòng)進(jìn)行記錄；7.最終確保各個(gè)環(huán)節(jié)所記錄的信息可以實(shí)現(xiàn)相互銜接與互為印證。該體系的引入為實(shí)現(xiàn)我國(guó)食品安全追溯監(jiān)管提供了指引，依照食品安全追溯監(jiān)管在地方試點(diǎn)工作中積累的經(jīng)驗(yàn)，前述體系應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同領(lǐng)域予以構(gòu)建，此處以餐飲領(lǐng)域的食品安全追溯監(jiān)管為例進(jìn)行論述。

該體系的第一步與第二步緊密相關(guān)，原因在于第一步所涉及的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估正是日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為確定關(guān)鍵控制點(diǎn)而進(jìn)行的預(yù)防性的風(fēng)險(xiǎn)排查。餐飲領(lǐng)域涉及原材料采購(gòu)、檢驗(yàn)與篩選、清洗、存儲(chǔ)、烹飪加工、銷(xiāo)售、廚余垃圾處理與餐具清潔等環(huán)節(jié)。1.原材料采購(gòu)環(huán)節(jié)的潛在危害主要包括化學(xué)污染和生物病原體方面，這兩方面存在的風(fēng)險(xiǎn)具備隱蔽性、嚴(yán)重性和富集性等特征，因此應(yīng)當(dāng)被遴選為關(guān)鍵控制點(diǎn)。2.原材料的檢驗(yàn)與篩選主要應(yīng)對(duì)的是經(jīng)營(yíng)者的逆向選擇而導(dǎo)致的霉變或過(guò)期食物被投入經(jīng)營(yíng)的情況，該環(huán)節(jié)可以出現(xiàn)新的生物病原體風(fēng)險(xiǎn)，但這一風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等方式予以克服，因此這一環(huán)節(jié)的生物病原體風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)成為關(guān)鍵控制點(diǎn)。3.同理，清洗與儲(chǔ)存環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)清洗過(guò)程的控制與定期檢查存儲(chǔ)貨物的方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，因此這兩個(gè)環(huán)節(jié)亦不存在關(guān)鍵控制點(diǎn)。4.烹飪加工是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制的主要對(duì)象，油炸食品操作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)或油料長(zhǎng)期不進(jìn)行更換將導(dǎo)致油脂過(guò)氧化程度過(guò)高而產(chǎn)生致癌物質(zhì)，加工過(guò)程不規(guī)范、生熟物不分開(kāi)則容易導(dǎo)致生物病蟲(chóng)害污染，因此這一環(huán)節(jié)的操作過(guò)程應(yīng)當(dāng)成為關(guān)鍵控制點(diǎn)。5.銷(xiāo)售過(guò)程易受到生物病原體的污染，因此銷(xiāo)售過(guò)程的生物病原體防控應(yīng)當(dāng)成為關(guān)鍵控制點(diǎn)。6.廚余垃圾分類(lèi)處理和餐具清洗消毒環(huán)節(jié)容易造成生物病原體的二次污染，因此生物病原體的防控應(yīng)當(dāng)成為本環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與關(guān)鍵控制點(diǎn)的選擇應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管者之間的信息溝通，并考察實(shí)踐中食品安全事件的具體情形和社會(huì)公眾的訴求。關(guān)鍵控制點(diǎn)的選擇直接影響食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和風(fēng)險(xiǎn)控制措施的采取。一方面，在原材料種植加工、廚余垃圾處理等方面，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定細(xì)致具體的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以約束日常經(jīng)營(yíng)行為。①《食品安全法》第26條規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；（二）食品添加劑的品種、使用范圍、用量；（三）專(zhuān)供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營(yíng)養(yǎng)成分要求；（四）對(duì)與衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說(shuō)明書(shū)的要求；（五）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的衛(wèi)生要求；（六）與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求；（七）與食品安全有關(guān)的食品檢驗(yàn)方法與規(guī)程；（八）其他需要制定為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。該規(guī)定涵蓋的標(biāo)準(zhǔn)制定范圍較實(shí)踐需求而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)亦為食品安全信息的記錄與存儲(chǔ)提供了指引，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)涉及的關(guān)鍵指標(biāo)信息進(jìn)行詳細(xì)的記錄。采購(gòu)原材料的餐飲經(jīng)營(yíng)者、廚余垃圾的接受者應(yīng)當(dāng)對(duì)前述信息與原材料的匹配情況進(jìn)行形式審查并對(duì)審查情況進(jìn)行記錄，前述記錄應(yīng)在市場(chǎng)交易時(shí)完整真實(shí)地交付給下游經(jīng)營(yíng)者，下游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)前述材料進(jìn)行形式意義上的審查與記錄。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)行為是否符合前述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期檢查和不定期抽查，在此基礎(chǔ)上反思總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并在參考社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注點(diǎn)的前提下更新關(guān)鍵控制點(diǎn)體系及其檢測(cè)尺度，不斷完善相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。監(jiān)管部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)活動(dòng)亦應(yīng)及時(shí)做好記錄。另一方面，烹飪加工、食品銷(xiāo)售、餐具清洗消毒等復(fù)雜多變的經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)不宜由相關(guān)部門(mén)制定統(tǒng)一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)自主制定危害分析工作表并結(jié)合自身情況對(duì)日常工作進(jìn)行監(jiān)督管理并依照表格內(nèi)容妥善做好記錄。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的形式制定本地區(qū)的自愿性標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)相關(guān)地市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)備案，選擇實(shí)施自愿性標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者亦應(yīng)當(dāng)做好落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的信息記錄工作。工作表及相應(yīng)的信息記錄材料應(yīng)當(dāng)交付給下游經(jīng)營(yíng)者并由后者進(jìn)行形式上的審查。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)前述環(huán)節(jié)進(jìn)行定期檢查和不定期抽查并做好記錄工作。

食品安全追溯監(jiān)管應(yīng)當(dāng)將投訴舉報(bào)制度轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估動(dòng)議制度。①參見(jiàn)戚建剛、鄭理：《論公共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法中動(dòng)議權(quán)制定之建構(gòu)》，載《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。監(jiān)管部門(mén)在日常檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)致害或潛在風(fēng)險(xiǎn)因素當(dāng)然是開(kāi)啟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的途徑，經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、社會(huì)團(tuán)體等主體亦可以向監(jiān)管部門(mén)動(dòng)議相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。具體而言，下游經(jīng)營(yíng)者在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中或在對(duì)上游經(jīng)營(yíng)者是否依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)記錄經(jīng)營(yíng)信息進(jìn)行形式審查時(shí)發(fā)現(xiàn)可疑因素的應(yīng)當(dāng)及時(shí)向監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行舉報(bào)，監(jiān)管部門(mén)在受理舉報(bào)的三日內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)，情況復(fù)雜的應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專(zhuān)家、涉案經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者代表召開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)議進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)估。對(duì)造成消費(fèi)者損害但及時(shí)向監(jiān)管部門(mén)舉報(bào)的經(jīng)營(yíng)者實(shí)行處罰責(zé)任的減免，對(duì)缺乏信息記錄或信息記錄嚴(yán)重存疑的上游經(jīng)營(yíng)者不予以舉報(bào)的經(jīng)營(yíng)者課處相應(yīng)的行政處罰。消費(fèi)者群體或掌握切實(shí)證據(jù)的單一消費(fèi)者可以向規(guī)制機(jī)關(guān)發(fā)起風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)議，也可要求消費(fèi)者保護(hù)組織代為發(fā)起動(dòng)議。接受消費(fèi)者動(dòng)議的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)消費(fèi)者提供的線(xiàn)索及時(shí)對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行調(diào)查，必要時(shí)可組織不同環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行共同會(huì)談以盡早確定風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源與致害產(chǎn)品的走向。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是采取預(yù)防或糾正措施的主要依據(jù)，規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)有毒有害物質(zhì)檢驗(yàn)、問(wèn)題產(chǎn)品召回以及其他預(yù)防性措施的采取做好信息記錄。

以餐飲領(lǐng)域?yàn)槔?，“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系在多元主體的參與下融合了食品追溯監(jiān)管、食品標(biāo)準(zhǔn)制定與食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度，并以此為基礎(chǔ)盡可能地實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條上不同環(huán)節(jié)信息記錄上的銜接。實(shí)現(xiàn)該體系的落地需要著力解決以下難題：其一，關(guān)鍵控制點(diǎn)體現(xiàn)了食品安全追溯化整為零的理念，是追溯監(jiān)管體系的“骨架”，因此關(guān)鍵控制點(diǎn)的選擇應(yīng)當(dāng)全面，規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在食品科學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員支持基礎(chǔ)上聽(tīng)取行業(yè)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者特別是敏感型消費(fèi)者的意見(jiàn)予以確定，并充分考察相關(guān)食品領(lǐng)域的多樣性與變動(dòng)性，及時(shí)更新關(guān)鍵控制點(diǎn)體系。其二，應(yīng)當(dāng)解決好地方試點(diǎn)工作與中央層面監(jiān)管的關(guān)系。②See Richard L. Revesz， Rehabilitating Interstate Competition： Rethinking the "Race-to-the-Bottom" Rationale for Federal Environmental Regulation， 67 N.Y.U. L. REV. 1210（1992）.食品安全追溯監(jiān)管的追溯性和回應(yīng)性決定了制度體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分尊重不同地方實(shí)踐與不同食品經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的差異性，一些初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)可以由中央層面規(guī)制機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但追溯監(jiān)管中的類(lèi)似垃圾分類(lèi)處理等標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)甚至地市級(jí)監(jiān)管部門(mén)作出，風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與預(yù)防更加應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方實(shí)踐特色。其三，追溯體系的構(gòu)建需要相應(yīng)的技術(shù)支持，特別在網(wǎng)購(gòu)食品盛行的時(shí)代，信息的記錄與保存應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)電子數(shù)據(jù)化。餐飲領(lǐng)域可以先行試點(diǎn)地方性統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理平臺(tái)的構(gòu)建，按照強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與自愿性信息記錄的分類(lèi)方法細(xì)化經(jīng)營(yíng)者的信息錄入流程，并配合手機(jī)端app與實(shí)踐中已經(jīng)存在的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品二維碼標(biāo)識(shí)體系實(shí)現(xiàn)對(duì)食品信息的全程記錄。其四，食品安全追溯監(jiān)管應(yīng)當(dāng)充分回應(yīng)手工作坊、小吃攤等小型個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式。具有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的小型個(gè)體戶(hù)應(yīng)當(dāng)被盡可能地納入到危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系中來(lái)，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的小型個(gè)體戶(hù)則更多地依靠事后責(zé)任追究予以監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以通過(guò)微信或支付寶二維碼鎖定該經(jīng)營(yíng)者的實(shí)名信息和住址以便消費(fèi)者進(jìn)行理賠。

（二）食品安全追溯監(jiān)管的司法保障

以餐飲領(lǐng)域?yàn)槔?，“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系實(shí)際是以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反思積累為主并輔之以域外制度移植借鑒的產(chǎn)物。盡管合作監(jiān)管的理念應(yīng)當(dāng)在體系構(gòu)建的過(guò)程中予以貫徹，但行政規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的反思與積累難免出現(xiàn)規(guī)制機(jī)關(guān)主導(dǎo)的現(xiàn)象，加之對(duì)以往制度路徑所形成的依賴(lài)，制度的完善可能無(wú)法兼顧相關(guān)主體的真實(shí)訴求，且無(wú)法充分細(xì)致地挖掘?qū)嵺`中的本土經(jīng)驗(yàn)。以2019年的《食品安全法實(shí)施條例》為例，其在食品安全追溯制度方面的規(guī)定幾乎僅僅是2015年《食品安全法》第42條的翻版，實(shí)質(zhì)內(nèi)容上并未形成新的知識(shí)增量。而考察食品安全規(guī)制的地方試點(diǎn)工作則不難發(fā)現(xiàn)，盡管地方政府食品安全追溯監(jiān)管的具體實(shí)踐互有不同，但其主要規(guī)制資源皆集中于生豬及其他畜禽產(chǎn)品之上，缺乏對(duì)國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)品的本土關(guān)照。此外，實(shí)踐發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于規(guī)則形成，當(dāng)抽象性的規(guī)則難以滿(mǎn)足實(shí)踐需求時(shí)，處理事實(shí)與規(guī)范之間矛盾的難題恐怕又會(huì)橫亙?cè)诜蓪?shí)施者的面前。因此，在承認(rèn)行政機(jī)關(guān)知識(shí)生產(chǎn)和規(guī)則制定的積極作用的同時(shí)，制度的完善與實(shí)施應(yīng)當(dāng)充分利用司法機(jī)制提供的開(kāi)放式場(chǎng)域，通過(guò)原告、被告或其他訴訟主體的參與，發(fā)掘食品追溯監(jiān)管過(guò)程中需要制定或完善的具體規(guī)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)契合地方實(shí)踐的知識(shí)生產(chǎn)和規(guī)則創(chuàng)制。①參見(jiàn)吳元元：《司法無(wú)言之知的轉(zhuǎn)化機(jī)制及其優(yōu)化——案例研究的知識(shí)社會(huì)學(xué)反思》，載《法學(xué)》2019年第9期。換言之，司法機(jī)制保障食品安全追溯監(jiān)管的基本立場(chǎng)在于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的挖掘和地方性知識(shí)的創(chuàng)造，而非簡(jiǎn)單運(yùn)用已有條文追究相關(guān)主體的責(zé)任。在這一基本立場(chǎng)的背后，實(shí)際是司法機(jī)制與市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

在個(gè)體訴訟層面，目前食品安全法律體系有關(guān)懲罰性賠償、責(zé)任人追償以及網(wǎng)購(gòu)食品責(zé)任追究方面的規(guī)定無(wú)疑保障了當(dāng)事人的損害賠償請(qǐng)求權(quán)，②參見(jiàn)高圣平：《食品安全懲罰性賠償制度的立法宗旨與規(guī)則設(shè)計(jì)》，載《法學(xué)家》2013年第6期。但其對(duì)實(shí)現(xiàn)食品安全追溯監(jiān)管本身而言只能發(fā)揮十分有限的作用。從上下游經(jīng)營(yíng)者的角度，經(jīng)營(yíng)者并不是消費(fèi)者因而無(wú)法適用十倍懲罰性賠償?shù)囊?guī)定。此外，上下游經(jīng)營(yíng)者很可能基于長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系或串謀行為而不愿意進(jìn)行相應(yīng)的舉報(bào)，這無(wú)疑為食品安全埋下長(zhǎng)期隱患。有獎(jiǎng)舉報(bào)制度可在一定程度上化解這一難題，③參見(jiàn)應(yīng)飛虎：《食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究》，載《社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。但司法層面也應(yīng)當(dāng)推動(dòng)法律規(guī)則的修正。先行賠付的經(jīng)營(yíng)者可以比較輕松地找到追償責(zé)任人本身就是一件值得反思的事情：如果其明知相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)者未按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)品的加工與銷(xiāo)售，或其在接收貨物進(jìn)行信息審查時(shí)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)信息內(nèi)容與實(shí)際情況不符，相應(yīng)規(guī)定還賦予其追償權(quán)則無(wú)疑對(duì)食品安全追溯造成制度阻力。此時(shí)該經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)與上游違法經(jīng)營(yíng)者共同承擔(dān)連帶責(zé)任。由此可見(jiàn)，消費(fèi)者在十倍賠償?shù)募?lì)下提起相應(yīng)訴訟本應(yīng)成為追溯監(jiān)管線(xiàn)索的主要來(lái)源，司法裁判不應(yīng)止步于消費(fèi)者的利益填補(bǔ)以及程序上先行賠付，法院可以在必要時(shí)將案件報(bào)送規(guī)制機(jī)關(guān)進(jìn)行事實(shí)上的查明以確定經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)責(zé)任，并在規(guī)制機(jī)關(guān)的建議下追加訴訟當(dāng)事人。地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)亦應(yīng)關(guān)注食品安全領(lǐng)域的司法裁判，及時(shí)對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者作出處罰，并以典型司法案例的審理經(jīng)驗(yàn)為依托更新關(guān)鍵控制點(diǎn)，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系及其他法律規(guī)定。

在公益訴訟層面，目前來(lái)看只有生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品可以成為公益訴訟的案件事由。法院在審理民事公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情及時(shí)追加食品生產(chǎn)鏈條上的經(jīng)營(yíng)者作為共同被告，以期在司法案件審理的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)食品安全法律責(zé)任的追溯清查。法院發(fā)現(xiàn)規(guī)制機(jī)關(guān)未按法律規(guī)定履行監(jiān)管職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)向規(guī)制機(jī)關(guān)提供整改建議并報(bào)送同級(jí)人民檢察院進(jìn)行司法監(jiān)督。影響較大的公益訴訟案件，規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派出工作人民列席庭審。人民檢察院作為公訴方在食品安全領(lǐng)域刑事案件審理的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品侵害公共利益的情形時(shí)應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟，該公益訴訟應(yīng)當(dāng)與刑事公訴案件并案審理。人民檢察院在其提起的民事公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)規(guī)制機(jī)關(guān)有不履行或違法履行相應(yīng)職責(zé)的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照行政公益訴訟的規(guī)定要求規(guī)制機(jī)關(guān)限期整改，限期整改應(yīng)當(dāng)以危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系作為衡量標(biāo)準(zhǔn)：規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)列明案件所涉及食品生產(chǎn)鏈條的關(guān)鍵控制點(diǎn)及相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，依照前述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品生產(chǎn)鏈條進(jìn)行徹底清查并將相應(yīng)情況提交給人民檢察院予以審查。人民檢察院還可以就食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的完善等方面提出相應(yīng)的司法建議，規(guī)制機(jī)關(guān)接受建議后應(yīng)當(dāng)予以書(shū)面回應(yīng)。

結(jié) 語(yǔ)

自2002年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《動(dòng)物免疫標(biāo)識(shí)管理辦法》規(guī)定養(yǎng)殖行業(yè)必須對(duì)牲畜全程佩耳標(biāo)起算，食品安全追溯監(jiān)管已經(jīng)實(shí)施近20年之久。地方試點(diǎn)在取得成績(jī)的同時(shí)，更暴露了食品安全追溯監(jiān)管實(shí)施的諸多難題。在食品產(chǎn)業(yè)逐漸復(fù)雜化、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷運(yùn)用的前提下，食品安全追溯監(jiān)管不應(yīng)被僅僅界定為經(jīng)營(yíng)者的一項(xiàng)日常經(jīng)營(yíng)義務(wù)，而應(yīng)逐漸成為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的主體制度，并帶動(dòng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷細(xì)化與完善。未來(lái)的食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以食品安全追溯體系統(tǒng)攝其他一切監(jiān)管模式和具體的規(guī)制措施，使監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者及其他相關(guān)主體在追溯監(jiān)管的體系中相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督，形成覆蓋食品安全各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管體制。未來(lái)食品安全司法工作不應(yīng)僅滿(mǎn)足于消費(fèi)者的利益補(bǔ)償和責(zé)任人的確定，而應(yīng)在裁判過(guò)程中通過(guò)多方主體的參與明確食品產(chǎn)業(yè)鏈條上的責(zé)任主體和致害因素，并以此反哺市場(chǎng)監(jiān)管與立法活動(dòng)。司法系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)加快制定關(guān)于食品安全民事公益訴訟的司法解釋?zhuān)⒊浞终{(diào)動(dòng)人民檢察院在民事公益訴訟和行政公益訴訟中的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大食品安全事故的責(zé)任徹查。規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注實(shí)踐中的食品安全司法案件特別是公益訴訟案件，并以此作為追溯監(jiān)管的線(xiàn)索來(lái)源并參考案件的審理，完善相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。