陳 青，張曉輝

基層公安機(jī)關(guān)的日常履職圍繞三種主要模式展開：一是數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制，各級(jí)黨委政府把發(fā)展目標(biāo)和上級(jí)任務(wù)進(jìn)行量化分解，通過簽訂責(zé)任狀的形式，層層分解到下級(jí)組織和個(gè)人，要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成；二是共同參與的問題解決機(jī)制，應(yīng)對(duì)臨時(shí)性重大任務(wù)或工作，抽調(diào)人員或者整個(gè)部門一起行動(dòng)；三是物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系，對(duì)于完成指標(biāo)任務(wù)的組織和個(gè)人給予精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于一些沒有完成重要任務(wù)的組織和個(gè)人實(shí)行“一票否決”制，即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，則其全年的工作成績?yōu)榱?，不能獲得任何先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)。這其中，對(duì)于基層工作影響最大的是工作任務(wù)的數(shù)量化分解方式。

從制度設(shè)計(jì)看，在責(zé)任的落實(shí)和政策的執(zhí)行效率上，數(shù)字化的任務(wù)分解與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式非常類似，層層下壓的體制與科層制自然對(duì)接，具體數(shù)字和評(píng)價(jià)體系與科學(xué)和理性的管理方式追求相一致。(1)參見李海青等《壓力型體制的治理限度及其調(diào)適》，《理論視野》2017年第9期。當(dāng)前，隨著國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化需要，體制機(jī)制的變革調(diào)試成為了迫切的需求，有學(xué)者就指出，數(shù)字指標(biāo)是用理性、科學(xué)、現(xiàn)代化的數(shù)字外觀，掩蓋了社會(huì)科學(xué)管理領(lǐng)域技術(shù)上的不成熟。這不僅可能導(dǎo)致行動(dòng)結(jié)果偏離既定目標(biāo)，甚至還會(huì)產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果，與其伴生的是短視性決策、選擇性執(zhí)行、曲意迎合、避責(zé)卸責(zé)等行為。(2)參見馬雪松等《現(xiàn)代國家治理視域下壓力型體制的責(zé)任政治邏輯》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。

從調(diào)查的情況來看，公安部門作為強(qiáng)力的執(zhí)法部門，其內(nèi)部的數(shù)字任務(wù)運(yùn)作是更為明顯的。各級(jí)公安機(jī)關(guān)作為保穩(wěn)定、保平安的主力部門，歷來都承受著來自當(dāng)?shù)攸h委政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的雙重壓力。學(xué)者易江波通過對(duì)基層公安機(jī)關(guān)辦理毒品案件過程的觀察后認(rèn)為，各辦案單位數(shù)字任務(wù)的“比學(xué)趕超”，導(dǎo)致演變出兩種異象——任務(wù)導(dǎo)向的執(zhí)法，以及提供執(zhí)法情報(bào)的線人掌控了執(zhí)法節(jié)奏，甚至導(dǎo)致線人營生悄然而生，(3)參見易江波《被數(shù)字形塑的生活：指標(biāo)督責(zé)型治理下的基層生存狀況——以派出所辦理吸毒案件的參與觀察為基礎(chǔ)》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2011年第5期。執(zhí)法權(quán)威和公正受損。這種情況不僅存在于毒品案件這一類案件中，經(jīng)過量化處理的數(shù)字任務(wù)是基層公安機(jī)關(guān)(特別是派出所)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，需要引起更多的重視。應(yīng)當(dāng)說，數(shù)字任務(wù)有其歷史淵源，有學(xué)者從中國傳統(tǒng)治國思想中的“治”與“術(shù)”來分析，(4)參見易江波《法家式的“在數(shù)字上管理”——析〈商君書〉的“數(shù)”治思想》，《理論月刊》2003年第3期。亦有學(xué)者結(jié)合西方管理學(xué)的“績效”考核制度來尋求其合理性。本文將視角聚焦到公安派出所，選取了我國西部地區(qū)省會(huì)城市城郊結(jié)合部的、治安狀況較為復(fù)雜的J街道的三個(gè)派出所進(jìn)行實(shí)地觀察，重點(diǎn)關(guān)注其中的J派出所在數(shù)字任務(wù)下的運(yùn)作機(jī)制，時(shí)段為2011年至2019年。

一、派出所工作以數(shù)字量化的方式開展

按照現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)的層級(jí)制度，派出所的上級(jí)是其所屬區(qū)縣的公安分局，派出所的機(jī)構(gòu)名稱雖然還帶有公安局派出機(jī)構(gòu)的意味，但2002年后，公安系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)將派出所定位為集防范、管理、打擊、服務(wù)于一體的基層綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體。因此，派出所作為基層的執(zhí)法實(shí)體承擔(dān)著較多的工作，其上級(jí)公安分局是主要的工作部署部門。經(jīng)過公安分局量化分解后的壓力，不再單純依靠文件部署或工作指導(dǎo)方式下達(dá)，而是依靠明確的數(shù)字任務(wù)來表達(dá)。

(一)日常工作的量化分解

1.壓力傳遞的數(shù)字載體——常量與任務(wù)量。所謂常量指，派出所轄區(qū)治安狀況穩(wěn)定時(shí)普通刑事案件和治安案件發(fā)案的數(shù)量，是派出所轄區(qū)一個(gè)月內(nèi)被允許發(fā)生案件的最高值。2012年至2015年，分局核定J派出所每月盜竊案件發(fā)案120件以下，“兩搶”案件發(fā)案4件以下屬于治安狀況平穩(wěn)。因此，120件盜竊案件和4件“兩搶”案件就成為了J派出所每個(gè)月的常量。常量在派出所內(nèi)會(huì)被細(xì)化分配，如一個(gè)警區(qū)每月盜竊案件常量40件，“兩搶”案件1件，相應(yīng)警區(qū)的民警要盡力將發(fā)案數(shù)量遏制在常量以下。2016年底，分局改變了常量的計(jì)算方法，以每日接到的報(bào)警數(shù)量為常量，核定J派出所每日接報(bào)警3起(包括刑事案件、治安案件或其他求助型報(bào)警)，每月共90～93起。同時(shí)，案件數(shù)量也不僅僅局限在街面犯罪，而是擴(kuò)大到各類案件。

任務(wù)量則是指每個(gè)月派出所完成刑事案件和治安案件辦理數(shù)量的最低值，主要指案件辦理數(shù)量，偶爾也會(huì)出現(xiàn)一些非案件任務(wù)量，如戶籍管理和轄區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的任務(wù)量。2012～2014年，J派出所的任務(wù)量為每個(gè)月刑事案件立案起訴3件、辦理治安案件3件。該任務(wù)量被分配到每個(gè)組、每個(gè)人，如刑偵隊(duì)的兩個(gè)組，每組每月完成1.5件立案起訴，以及治安隊(duì)的兩個(gè)組，每組每月辦理1.5件治安案件。為了保證案件辦理任務(wù)量能完成，派出所的社區(qū)民警也被分配了輔助任務(wù)量，如每人每月要提供給刑偵、治安民警若干條能核實(shí)的案件線索?？傮w上看，從所長到普通民警都深陷在這兩組數(shù)字任務(wù)中，任何新進(jìn)的民警或輔警都必須迅速地習(xí)慣這種數(shù)字話語體系，否則就不能了解派出所的核心工作，也無法體會(huì)派出所的各個(gè)機(jī)構(gòu)、每個(gè)民警每一天處于何種境遇中。

2.壓力傳遞的途徑——各類會(huì)議。常量和任務(wù)量不會(huì)在書面文件中下達(dá)，只會(huì)在會(huì)議上口頭下達(dá)，且并非下達(dá)一次，而是每天都會(huì)在會(huì)議上提及并統(tǒng)計(jì)。派出所每天日常工作的第一件事是組織全所民警召開交班會(huì)，會(huì)上，所長聽取值班員匯報(bào)前一天的處警情況，簡短的匯報(bào)結(jié)束后，所長會(huì)在交班會(huì)上不厭其煩地詢問每個(gè)警區(qū)是否“超常量”，每一個(gè)組是否完成了“任務(wù)量”，然后在全所民警面前施壓，如果所長外出開會(huì)，教導(dǎo)員必須代為履行該項(xiàng)職責(zé)。視頻會(huì)則是分局每半月召開一次的例行會(huì)議，分局所轄的派出所領(lǐng)導(dǎo)到主會(huì)場(chǎng)，普通民警通過視頻會(huì)議系統(tǒng)在派出所會(huì)議室開會(huì)。每次視頻會(huì)都要通報(bào)各個(gè)派出所半個(gè)月內(nèi)各類刑事案件、治安案件任務(wù)完成情況，以及辦案規(guī)范評(píng)分等10多種數(shù)據(jù)排名情況，并從第一名逐一通報(bào)至最后一名，排名最后的所長和辦案中隊(duì)長要上臺(tái)做檢討。通常，主會(huì)場(chǎng)的氣氛凝重，而分會(huì)場(chǎng)則不然，因?yàn)閹讉€(gè)小時(shí)的會(huì)議一般要通報(bào)幾百個(gè)數(shù)據(jù)，真正與民警個(gè)人工作密切相關(guān)的數(shù)字不多。

3.派出所日常工作量化的特點(diǎn)。首先，數(shù)字任務(wù)在特定場(chǎng)合完成施壓。數(shù)字任務(wù)分解到人還不足以完成壓力傳導(dǎo)過程，還需要在一定的場(chǎng)合被反復(fù)的提及，各種會(huì)議就是理想的加壓泵。上文提到的交班會(huì)對(duì)派出所內(nèi)普通民警的施壓效果較好，而視頻會(huì)雖然對(duì)派出所所長起到了作用，但對(duì)普通民警效果并不理想，反而讓普通民警對(duì)數(shù)字產(chǎn)生了麻木和疏離。值得注意的是，所長承受壓力的場(chǎng)合范圍在不斷擴(kuò)大，2016年底，除了半月一次的視頻會(huì)，每晚所長必須至分局參加工作會(huì)；2017年分局建立所長微信群，群內(nèi)隨時(shí)通報(bào)各派出所超出常量的部分，伴隨著這些交流平臺(tái)的增加，分局向派出所傳導(dǎo)壓力的場(chǎng)合不斷拓展。

其次，與數(shù)字任務(wù)相關(guān)的激勵(lì)制度并未穩(wěn)定。用一套評(píng)價(jià)體系來保障數(shù)字指標(biāo)的完成是數(shù)字任務(wù)下派出所運(yùn)行的特點(diǎn)，但是在派出所運(yùn)行過程中，壓力與獎(jiǎng)懲的對(duì)應(yīng)并未形成制度。獎(jiǎng)懲計(jì)算方式經(jīng)常變化，這種不穩(wěn)定性會(huì)降低民警完成任務(wù)的積極性。由于全年需要計(jì)算的數(shù)字任務(wù)太多，日常任務(wù)完成情況需要進(jìn)行多種方式的折算后，才能間接體現(xiàn)在年度評(píng)優(yōu)的總成績中，直觀性較差，通常只有負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)的內(nèi)勤民警知道復(fù)雜的計(jì)算方式，普通民警甚至所領(lǐng)導(dǎo)都不清楚年度評(píng)優(yōu)時(shí)，自己的派出所是輸在哪個(gè)環(huán)節(jié)，這也加劇了民警對(duì)數(shù)字的疏離。為了能使壓力更加直觀明確，各派出所曾多次嘗試將數(shù)字任務(wù)與普通民警的收入掛鉤，部分派出所也制訂了類似的內(nèi)部規(guī)定。

最后，數(shù)字任務(wù)的無法完成會(huì)影響民警的崗位分配。數(shù)字任務(wù)一旦分配至個(gè)人，就與民警榮譽(yù)甚至今后的崗位密切關(guān)聯(lián)。由于影響到全所的工作排名，長期完不成任務(wù)的民警會(huì)被所長在交班會(huì)上點(diǎn)名批評(píng)，個(gè)別完不成任務(wù)的民警會(huì)被調(diào)換到治安狀況相對(duì)好些的警區(qū)，或者是被安排與能力較強(qiáng)的民警搭檔共同完成任務(wù)。而如果長期得不到所長的認(rèn)可，民警最終會(huì)被放到邊緣化的職位上，而崗位調(diào)整會(huì)影響民警的個(gè)人晉升空間，但不會(huì)導(dǎo)致民警被辭退。

(二)專項(xiàng)行動(dòng)的量化分解

除了上述日常壓力，公安機(jī)關(guān)的數(shù)字任務(wù)運(yùn)作主要體現(xiàn)在各類專項(xiàng)行動(dòng)之中。運(yùn)動(dòng)型治理和管理方式是革命戰(zhàn)爭時(shí)期的遺留方式，(5)參見吳 毅《小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第41頁。公安機(jī)關(guān)從軍隊(duì)中脫胎而來，帶有強(qiáng)力集權(quán)、命令式運(yùn)作的特征，雖然這種方式隨著現(xiàn)代管理理念的逐步推廣受到各方詬病，但在時(shí)間緊、任務(wù)重的高壓時(shí)刻，運(yùn)動(dòng)型的方式在基層公安機(jī)關(guān)依舊找到了樂土。2011年，J派出所根據(jù)分局的部署，參與了6次專項(xiàng)行動(dòng)，平均每項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)71天，行動(dòng)內(nèi)容主要圍繞打擊街面犯罪和社會(huì)治安問題展開。2016年參與專項(xiàng)行動(dòng)5次，平均每次專項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)303天，且大部分專項(xiàng)行動(dòng)是跨年度任務(wù)。2019年，J派出所參與的專項(xiàng)行動(dòng)次數(shù)升至全年17次，平均每次行動(dòng)持續(xù)246天，行動(dòng)內(nèi)容從傳統(tǒng)的“掃黃打非”到消防安全整治、校園食品安全整治、固體廢舊金屬污染違法犯罪整治等，范圍更加廣泛，可以看出，專項(xiàng)行動(dòng)在基層公安機(jī)關(guān)是較為普遍的運(yùn)行模式。

圖1：J派出所參加各類專項(xiàng)行動(dòng)統(tǒng)計(jì)圖(2011-2019年)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查整理。

派出所的日常運(yùn)行中通常貫穿著數(shù)字指標(biāo)確定、任務(wù)確定、完成、評(píng)價(jià)4個(gè)階段。但拉鋸時(shí)間相對(duì)較長。而在派出所的專項(xiàng)行動(dòng)中，這4個(gè)階段以更簡短、更集中、更引人注目的方式被呈現(xiàn)出來。以2012年區(qū)公安分局組織開展的今冬明春“百日行動(dòng)”為例，“行動(dòng)方案”“考評(píng)辦法”“排名表”是專項(xiàng)行動(dòng)的“三板斧”，分別體現(xiàn)了提要求、定任務(wù)、階段考核幾個(gè)進(jìn)程，最后行動(dòng)完成時(shí)，會(huì)有相應(yīng)的表彰會(huì)議或通報(bào)表揚(yáng)文件，將專項(xiàng)行動(dòng)推向高潮。在該次行動(dòng)的考評(píng)辦法中，行動(dòng)目標(biāo)被轉(zhuǎn)換為五類數(shù)字任務(wù)，即盜搶打處、收銷贓打處、打四黑除四害(6)“四黑”指制售假劣食品藥品的“黑作坊”、制售假劣生產(chǎn)生活資料的“黑工廠”、收贓銷贓的“黑市場(chǎng)”和涉黃涉賭涉毒的“黑窩點(diǎn)”；“四害”指害百姓、害家庭、害社會(huì)、害國家。處罰、強(qiáng)戒(7)強(qiáng)制隔離戒毒處罰任務(wù)的簡稱。任務(wù)、治安拘留。每個(gè)派出所都被分配了任務(wù)量，每超額完成一名加1分，每差一名扣1分。

專項(xiàng)行動(dòng)開始后，排名表每10天發(fā)布一次，并將文字要求轉(zhuǎn)化成了數(shù)字成果。J派出所在行動(dòng)中期曾經(jīng)一度名列全分局22個(gè)派出所中的第2名(見表1)，但是到專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束時(shí)又退到第9名，因此未得到表彰也沒有被通報(bào)批評(píng)。

表1：百日行動(dòng)派出所考核排名表(中期前三名)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)筆者在J派出所的調(diào)查所得整理。

僅此一個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，派出所就有如此繁雜的指標(biāo)任務(wù)要完成，而J派出所從2011年至2019年共參加了67個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，每個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)都是按照上述例子分步驟完成的，因此，派出所始終處在各種數(shù)字任務(wù)、階段性評(píng)比、階段性排名中。年終不但要把日常完成的任務(wù)量計(jì)算出來，還要再折合出各個(gè)階段的專項(xiàng)行動(dòng)完成分?jǐn)?shù)，復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)工作讓普通民警只能望數(shù)興嘆。

二、數(shù)字任務(wù)轉(zhuǎn)移了壓力焦點(diǎn)

壓力的傳導(dǎo)并非一以貫之。以2017年公安部部署的全國性專項(xiàng)行動(dòng)和J派出所參與的專項(xiàng)行動(dòng)為例對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，公安部部署的專項(xiàng)行動(dòng)和基層派出所參與的專項(xiàng)行動(dòng)并非一一對(duì)應(yīng)。當(dāng)年，公安部部署的全國性專項(xiàng)行動(dòng)共有8項(xiàng)，包括“三打擊一整治”專項(xiàng)行動(dòng)、整治傳銷專項(xiàng)行動(dòng)、打擊粵港邊界偷渡活動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)、打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪“春雷行動(dòng)”、境外追逃追贓“獵狐行動(dòng)”、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪“云端2017”專項(xiàng)行動(dòng)、城市道路交通文明暢通提升行動(dòng)計(jì)劃、全國易制爆危險(xiǎn)化學(xué)品和寄遞物流專項(xiàng)整治行動(dòng)等，而J派出所參加的專項(xiàng)行動(dòng)則包括了不文明專項(xiàng)治理行動(dòng)、今冬明春派出所消防安全隱患大排查大整治、生命線工程安全大檢查大整治行動(dòng)、娛樂場(chǎng)所治安管理專項(xiàng)整治行動(dòng)、嚴(yán)厲打擊“黃賭毒”類違法犯罪行為專項(xiàng)行動(dòng)、全國公安機(jī)關(guān)“嚴(yán)打盜搶騙”專項(xiàng)行動(dòng)、打擊整治零星販毒專項(xiàng)行動(dòng)、風(fēng)雷行動(dòng)、集中開展易制爆危險(xiǎn)化學(xué)品和寄遞物流專項(xiàng)整治行動(dòng)、今冬明春打擊整治專項(xiàng)行動(dòng)、以及治安專項(xiàng)整治行動(dòng)等11項(xiàng)。(8)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)當(dāng)年公安部官方網(wǎng)站(http：//www.mps.gov.cn/)公布專項(xiàng)行動(dòng)以及筆者在J派出所調(diào)查所得整理。由于壓力傳遞中各級(jí)的關(guān)注點(diǎn)不同，壓力在公安系統(tǒng)內(nèi)部的傳遞也存在耗損和偏離的情況。部級(jí)層面主要關(guān)注工作要“干什么”，省市級(jí)層面的部署要與上級(jí)保持一致，同時(shí)還要體現(xiàn)地方特色，主要關(guān)注“怎么干”，市級(jí)層面的重點(diǎn)在細(xì)化分工和落實(shí)責(zé)任，關(guān)注“誰來干”，同時(shí)壓力開始轉(zhuǎn)換為專項(xiàng)行動(dòng)的形式，(9)參見楊志軍《三觀政治與合法性基礎(chǔ)：一項(xiàng)關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理的思維框架解釋》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。到了市級(jí)以下，專項(xiàng)行動(dòng)的發(fā)酵成型最多，數(shù)字任務(wù)和具體要求開始層出不窮。至區(qū)一級(jí)時(shí)，壓力就徹底變成了數(shù)字任務(wù)量?；鶎訉?duì)長篇累牘的工作方案和工作計(jì)劃并不關(guān)心，“干多少”才是民警必須關(guān)注的問題，實(shí)踐中，最終的實(shí)現(xiàn)情況與目標(biāo)設(shè)定間存在偏差，而壓力下的數(shù)字任務(wù)分解助長了這種偏差(見表2)。

表2：工作部署轉(zhuǎn)換為數(shù)字任務(wù)過程表

注：該表為筆者根據(jù)調(diào)查情況自制。

表2同時(shí)也反映出壓力的傳導(dǎo)難以一以貫之，體現(xiàn)高層意圖的專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)過省、市兩級(jí)的再部署已經(jīng)發(fā)生了變化。例如，2011年公安部部署了“打四黑除四害”專項(xiàng)行動(dòng)，2012年分局受領(lǐng)任務(wù)后，把“打四黑除四害”的各類案件作為考核指標(biāo)之一，拆分到全年分局的各種專項(xiàng)行動(dòng)中，如上文列舉的“百日行動(dòng)”，這樣一來，“打四黑除四害”的重要性被大大降低。再如，2017年公安部部署了“三打擊一整治”(10)持續(xù)嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)販槍、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙和傳統(tǒng)“盜搶騙”三類犯罪，集中整治地域性職業(yè)犯罪重點(diǎn)地區(qū)。專項(xiàng)行動(dòng)，經(jīng)過層層部署，到了J派出所所屬的分局后，名稱改為了“全國公安機(jī)關(guān)‘嚴(yán)打盜搶騙’專項(xiàng)行動(dòng)”，而三類打擊中的另外兩類——打擊網(wǎng)絡(luò)販槍、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙在派出所的工作中無直接體現(xiàn)。

量化工作和考評(píng)工作雖有其優(yōu)勢(shì)，但由于缺乏科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制保障，數(shù)字任務(wù)的分解過程存在著較大的隨意性，對(duì)考評(píng)工作本身也缺乏科學(xué)的考評(píng)。如上文中提及的常量與任務(wù)量的制訂，就缺少社會(huì)調(diào)查或是相關(guān)犯罪學(xué)角度的論證，分解任務(wù)時(shí)依靠的是慣例。上層不對(duì)中層制訂的任務(wù)分解做出評(píng)價(jià)，而中層對(duì)基層工作的評(píng)價(jià)完全依賴任務(wù)完成數(shù)量。從上到下的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則是從“無”到“虛”，再到“實(shí)”的過程，中層對(duì)基層的考核成了整個(gè)系統(tǒng)考核的重點(diǎn)。

三、派出所應(yīng)對(duì)數(shù)字任務(wù)的策略

按照韋伯的“理性主義”觀點(diǎn)看來，官僚制運(yùn)作的一般精神是通過明確職責(zé)、建立規(guī)章制度，以實(shí)現(xiàn)組織最初設(shè)定的理性目標(biāo)，激勵(lì)和評(píng)價(jià)制度是為了高效率實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而建立的糾錯(cuò)和調(diào)整機(jī)制。但經(jīng)過國內(nèi)學(xué)者對(duì)基層運(yùn)作的詳細(xì)觀察，發(fā)現(xiàn)高指標(biāo)高強(qiáng)度的要求與基層的客觀現(xiàn)實(shí)能力不相匹配，為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，任何正式或非正式的規(guī)則都會(huì)被采用。整個(gè)法律的執(zhí)行過程是一個(gè)非飽和的均衡狀態(tài)，(11)參見王 波《執(zhí)法過程的性質(zhì)——法律在一個(gè)城市工商所的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作》，北京：法律出版社，2011年。所謂的“均衡”狀態(tài)，是指無論目標(biāo)和實(shí)際的差距是大是小，基層總能想出應(yīng)對(duì)壓力的招數(shù)，使得工作在面上看起來處于總體完成的狀態(tài)，而且還有超額完成受到表彰的可能?！熬狻睜顟B(tài)正是利用了數(shù)字的特性，即既可以客觀地反映真實(shí)工作，也可以掩蓋很多工作中的問題。在上文所列出的壓力之下，派出所雖不堪重負(fù)，但每個(gè)所都依舊正常運(yùn)行著，年終依然能評(píng)出先進(jìn)，這背后蘊(yùn)藏著派出所的正規(guī)的和非正規(guī)的“生存策略”。這些策略總體上可以分為積極策略和消極策略兩類。

(一)積極應(yīng)對(duì)策略

當(dāng)基層民警對(duì)數(shù)字任務(wù)的完成抱有積極主動(dòng)的心態(tài)，在數(shù)字中尋求執(zhí)法的空間時(shí)，就會(huì)使用積極應(yīng)對(duì)策略。由于目標(biāo)只是為了盡快完成任務(wù)，應(yīng)對(duì)策略不可避免地體現(xiàn)出變通的特點(diǎn)。

1.聯(lián)合策略。為了應(yīng)對(duì)分局規(guī)定的工作常量壓力，派出所之間會(huì)互幫互助。比如，J派出所與相鄰的L派出所和S派出所同屬分局的一位副局長分管，形成了天然的同盟。在分管領(lǐng)導(dǎo)的默認(rèn)甚至協(xié)調(diào)下，當(dāng)三個(gè)所中某一個(gè)的常量已滿時(shí)，其他兩個(gè)所要互相幫助其接案，盡量讓三個(gè)所都不超出常量。

2.迎合策略。針對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)考核指標(biāo)的不同計(jì)算方式，民警會(huì)在上報(bào)工作時(shí)迎合上級(jí)要求，有技巧地報(bào)告。又如在某個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)中，打擊“招嫖拉客”案件1起相當(dāng)于3起其他普通案件，各派出所都會(huì)選擇將大量人力物力都轉(zhuǎn)到這類案件上，“以一抵三”盡快完成任務(wù)。

3.脫離轄區(qū)的高成本策略。派出所的主要職責(zé)是維護(hù)本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安，但是在任務(wù)量大的高壓下，會(huì)出現(xiàn)僅辦理本轄區(qū)案件無法滿足任務(wù)需要的情況。因此，有的辦案民警會(huì)到鄰近派出所轄區(qū)辦案。而事實(shí)上，各個(gè)派出所的民警一旦要跳出本轄區(qū)辦案，會(huì)需要更多的執(zhí)法成本，甚至有時(shí)也是毫無頭緒，還有可能“種了別人的田，荒了自己的地”。

(二)消極應(yīng)對(duì)策略

消極應(yīng)對(duì)策略是基層民警對(duì)于壓力的逃避方式，這與民警個(gè)人能力、派出所整體實(shí)力不足有關(guān)，也與現(xiàn)有評(píng)價(jià)晉升機(jī)制等多重因素有關(guān)，與積極應(yīng)對(duì)時(shí)對(duì)數(shù)字的敏銳和老練處理手法不同，在消極應(yīng)對(duì)時(shí)，民警對(duì)數(shù)字的態(tài)度是無所謂或是冷漠疏離的。以J派出所為例，在其轄區(qū)7.2平方公里范圍內(nèi)，有常住人口3.2萬人、流動(dòng)人口6萬余人，派出所民警數(shù)量從2011年的39人逐步減少至2016年的29人，警力人口比約為1∶3 500。每個(gè)民警都要面對(duì)所管理人口不斷增加、常量和任務(wù)在逐年遞增、參加專項(xiàng)行動(dòng)逐年遞增的局面，消極應(yīng)對(duì)也是無奈之舉。

1.逃避職責(zé)的策略。為了保證轄區(qū)內(nèi)的發(fā)案數(shù)不超常量，除了兩個(gè)盟友派出所以外，J派出所與其他四個(gè)相鄰派出所的關(guān)系并不融洽，把轄區(qū)交界處發(fā)生的案件交給鄰所處理是不成文的規(guī)定，這種做法不僅會(huì)導(dǎo)致報(bào)案者反感，更是忽略了派出所接受群眾報(bào)警、求助的基本職責(zé)。

2.長期高壓下的懈怠策略。當(dāng)“全所備勤”“一級(jí)戒備”等字眼成為常態(tài)時(shí)，大部分民警的工作時(shí)間每天會(huì)超過12小時(shí)，當(dāng)工作節(jié)奏已經(jīng)快無可快，強(qiáng)度加無可加時(shí)，民警就會(huì)用消極怠工的態(tài)度應(yīng)對(duì)這些壓力。2017年初，J派出所接受訪談的大部分民警已經(jīng)記不住分局到底搞了多少專項(xiàng)行動(dòng)，更記不住任務(wù)分配了，徹底表現(xiàn)出對(duì)數(shù)字任務(wù)的冷漠和疏離。一些老民警身上不聽指揮，工作懈怠的不良作風(fēng)，就是長期采用這種策略的后果。

四、數(shù)字任務(wù)對(duì)派出所的深度影響

(一)數(shù)字任務(wù)與派出所職能的脫離

數(shù)字任務(wù)與“績效評(píng)估”理論實(shí)現(xiàn)了迎頭對(duì)接，但是“績效評(píng)估”最初僅是貼合了物化產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，而非“公共服務(wù)”領(lǐng)域。2007年，公安部在《派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》中明確了派出所的九項(xiàng)職能，(12)派出所九項(xiàng)職能包括：收集、掌握、報(bào)告影響社會(huì)穩(wěn)定和治安穩(wěn)定的情報(bào)信息；管理轄區(qū)內(nèi)的實(shí)有人口；管理轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)行業(yè)、公共娛樂場(chǎng)所和槍支、彈藥、爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品；指導(dǎo)、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作；宣傳、發(fā)動(dòng)、組織、指導(dǎo)群眾開展安全防范工作；辦理轄區(qū)內(nèi)簡單的刑事案件，并協(xié)助偵查部門偵破其他案件；辦理治安案件，調(diào)解治安糾紛；參與火災(zāi)、交通、爆炸、中毒等治安災(zāi)害事故的預(yù)防工作；接受群眾報(bào)警、求助，為群眾提供服務(wù)。派出所作為公安機(jī)關(guān)的基層組織機(jī)構(gòu)，其價(jià)值是為公眾提供維護(hù)社會(huì)治安的公共服務(wù)，相應(yīng)的數(shù)字任務(wù)可以通過發(fā)案數(shù)、報(bào)警數(shù)、刑事處罰行政處罰數(shù)來施壓，而對(duì)于派出所的長效性、預(yù)防性、服務(wù)性工作則難以衡量，衡量的偏差也導(dǎo)致履職的偏差。

1.日常壓力與職能的脫離。常量圍繞的是轄區(qū)發(fā)案數(shù)量，任務(wù)量圍繞的是派出所必須偵辦的案件數(shù)量，兩個(gè)數(shù)字分別以刑事案件和治安案件數(shù)量為主，僅對(duì)應(yīng)了派出所九項(xiàng)職責(zé)中的第六項(xiàng)和第七項(xiàng)，而派出所的其他工作并沒有被納入常量來施壓，僅停留在口頭或文件要求上。一些非常量的工作甚至無人問津，這種壓力設(shè)置不均導(dǎo)致派出所的職能初衷常常被忽略。

2.專項(xiàng)行動(dòng)與職能的脫離。由于日常壓力已經(jīng)偏離了職能，作為壓力集中爆發(fā)的專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)這種偏離的糾正就尤為重要，但遺憾的是，在J派出所2011年至2019年所參加的67個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)中，有18個(gè)涉及常量、任務(wù)量以外的工作，僅占所有專項(xiàng)行動(dòng)總量的27%?？梢姡瑢ｍ?xiàng)行動(dòng)圍繞打處工作運(yùn)作，已經(jīng)成為了慣性思維，當(dāng)專項(xiàng)行動(dòng)適度回歸到派出所基礎(chǔ)性工作中時(shí)，反而讓民警感覺不適應(yīng)。

從上文列舉的“百日行動(dòng)”的一系列部署中可以看到，分局對(duì)于專項(xiàng)行動(dòng)中派出所的任務(wù)做出了明示和暗示。派出所在專項(xiàng)行動(dòng)中辦理大小案件時(shí)，對(duì)于專項(xiàng)行動(dòng)中的信息采集維護(hù)、提升辦案能力水平兩項(xiàng)工作都不需要負(fù)責(zé)。其中，信息采集和維護(hù)交給了治安大隊(duì)、網(wǎng)安大隊(duì)等部門，而提升辦案能力水平則交給了分局法制室等監(jiān)督部門?？梢姡沙鏊穆毮芨愃啤吧鐣?huì)治安工廠”中的生產(chǎn)流水線，只需要大大提高產(chǎn)品的出產(chǎn)量，而基礎(chǔ)信息搜集工作和公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督工作都交給了其他部門，難以體現(xiàn)其綜合戰(zhàn)斗實(shí)體的功能。

(二)數(shù)字任務(wù)與基層治理需求無法對(duì)接

社會(huì)治安形勢(shì)的變化有一定的規(guī)律，社會(huì)治安問題并不是通過簡單設(shè)置常量和開展專項(xiàng)行動(dòng)能解決的。比如，中國人傳統(tǒng)的“年關(guān)”思想會(huì)使很多問題集中在歲末年初爆發(fā)，個(gè)人借貸的追債、朋友聚會(huì)引發(fā)的酒后鬧事、春運(yùn)期間人口的大量流動(dòng)等都會(huì)引發(fā)社會(huì)治安不穩(wěn)定的問題，僅靠開展專項(xiàng)行動(dòng)并不能解決這些社會(huì)問題。又如，目前手機(jī)、電動(dòng)車等價(jià)值動(dòng)輒兩三千元的物品被使用的頻率極高，這些物品又無法一直處于使用者的嚴(yán)密監(jiān)控下，導(dǎo)致街面侵財(cái)犯罪率上升。此外，城中村租住密集，人口流動(dòng)性強(qiáng)，門窗防盜設(shè)施簡陋，入室盜竊發(fā)案率高，反映出城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)管理和監(jiān)控跟不上城市化發(fā)展速度。

對(duì)于這些問題的應(yīng)對(duì)，雖然說數(shù)字任務(wù)的劃分確實(shí)能督促各部門開展與數(shù)字相關(guān)的工作，但前提是數(shù)字指標(biāo)是有科學(xué)依據(jù)的。前文已經(jīng)提到，計(jì)算常量時(shí)并沒有專門的部門或咨詢機(jī)構(gòu)給出測(cè)算方式，專項(xiàng)行動(dòng)的后續(xù)效果也缺乏長期的跟蹤評(píng)價(jià)，大部分?jǐn)?shù)字任務(wù)只能依照慣例決定。有些派出所轄區(qū)因?yàn)槌Ａ慷?，因此長期不會(huì)超常量，表面看治安狀況良好；有些派出所則因?yàn)槌Ａ可?，治安任?wù)太重，以至于一年中有半年時(shí)間在超常量。例如，正當(dāng)各個(gè)派出所為常量和任務(wù)量的微調(diào)“錙銖必較”時(shí)，2016年分局新局長上任，對(duì)各個(gè)派出所的常量和任務(wù)量都做出了很大的調(diào)整，J派出所的治安案件辦案任務(wù)量被調(diào)整為每月36起，2018年為每月48起(2012年每月僅3起)，而發(fā)案常量則由2012年的每月盜竊案件120起、兩搶案件3起，變?yōu)槊刻旖拥綀?bào)警疑似刑事案件3起，每月90起以上就視為超出常量，同比下降了27%。對(duì)于上述變化，分局沒有做出解釋，而民警則紛紛抱怨這樣的壓任務(wù)導(dǎo)致工作難做。派出所工作的核心——常量、任務(wù)量，不但沒有逐漸邁向科學(xué)理性的計(jì)算，反而更加依賴于分局領(lǐng)導(dǎo)的主觀愿望，數(shù)字變化缺乏規(guī)則、依據(jù)和解釋的狀態(tài)，使的民警與數(shù)字任務(wù)既緊密聯(lián)系又反感疏離。

(三)“數(shù)字文化”與“抗壓文化”的形成

在當(dāng)今世界急劇變遷的情形下，在組織內(nèi)外，科技、信息和不同意義的文化交互影響，組織也必然做出制度上的和文化的適應(yīng)性變遷，而這種變遷既是被迫的，也是主動(dòng)的。(13)莊孔韶，方靜文：《作為文化的組織人類學(xué)組織研究反思》，《思想戰(zhàn)線》2012年第4期。派出所作為公安機(jī)關(guān)的基層組織，已經(jīng)習(xí)慣用數(shù)字任務(wù)的方式來開展工作，也逐漸發(fā)展出多種應(yīng)對(duì)策略，這些習(xí)慣和策略隨著大環(huán)境的變化而變化，隨著新人入職而被一批批新警接受。在筆者的訪談對(duì)象中，從派出所所長到普通民警、輔警都對(duì)數(shù)字任務(wù)表現(xiàn)出了不滿，但同時(shí)又表現(xiàn)出依賴，甚至對(duì)自己身在其中的游刃有余而感到自豪。這種矛盾的感覺形成了派出所的“數(shù)字文化”，這種文化是在傳統(tǒng)觀念與派出所的實(shí)踐運(yùn)作中逐步融合而成的。

數(shù)字任務(wù)已經(jīng)成了每個(gè)民警工作中不可或缺的部分，數(shù)字不但是民警們彼此對(duì)比的平臺(tái)，也是相互衡量、自我評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。雖然民警們一邊抱怨著數(shù)字任務(wù)量的增加，但一邊又用數(shù)字在預(yù)測(cè)著自己的未來，對(duì)于沒有數(shù)字硬任務(wù)的工作抱著漫不經(jīng)心的態(tài)度，這就是派出所獨(dú)特的“數(shù)字文化”。外來者若不浸入這種文化，就無法明白他們最基本的對(duì)話，不了解“數(shù)字文化”的人在派出所只能是一個(gè)局外人。而反過來說，不疏離數(shù)字任務(wù)的民警也不能算一個(gè)老練的派出所民警。當(dāng)然，疏離數(shù)字并不是簡單的不作為，而是種種抗壓方式下形成的一種獨(dú)特的抗壓式的行為模式，其背后的文化因素可以歸納為“抗壓文化”，一種以實(shí)用為導(dǎo)向的文化。當(dāng)執(zhí)法環(huán)境改變導(dǎo)致上述策略都不能使用時(shí)，“抗壓文化”會(huì)指導(dǎo)民警們創(chuàng)設(shè)出新的應(yīng)對(duì)策略，民警的行動(dòng)方式也會(huì)產(chǎn)生微妙的轉(zhuǎn)變，并在不同的場(chǎng)合作出有利于疏導(dǎo)壓力的選擇，在積年累月的繁雜工作中，這種文化可以從心理上幫助民警一次次度過壓力危機(jī)，長期在基層工作的民警必須深諳此道。

五、結(jié) 語

在基層派出所的運(yùn)作中，數(shù)字任務(wù)這種運(yùn)行方式部分強(qiáng)化了派出所作為基層公安機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職能，又部分弱化了新時(shí)代賦予公安部門的管理職能，長此以往，必將會(huì)與國家治理能力現(xiàn)代化的要求產(chǎn)生偏差。同時(shí)，民警對(duì)于數(shù)字任務(wù)的依賴并非是建立在對(duì)數(shù)字任務(wù)的理解和認(rèn)同之上的，過多的數(shù)字任務(wù)要求反而使民警疏離了數(shù)字任務(wù)，產(chǎn)生出應(yīng)對(duì)數(shù)字任務(wù)的策略和“抗壓文化”并存的局面，會(huì)對(duì)警營文化建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響，這種影響的長期性和廣泛性在一定條件下有可能超越體制機(jī)制，與公安部門的組織文化和職業(yè)文化交織，需要引起重視。