劉 超

一、問題的提出

自從2012年開始部署“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策以來，我國全方位推動生態(tài)文明體制改革。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，屬于生態(tài)文明體制改革體系中生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的一個重要組成部分。我國的自然保護地體系建設(shè)是從建立國家公園體制開始起步的，2013年十八屆三中全會報告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在我國政策體系中最早正式提出“建立國家公園體制”。2017年十九大報告明確提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，這是“自然保護地”首次作為專業(yè)術(shù)語被正式規(guī)定于政策文件中。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年6月印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，這是我國出臺的關(guān)于自然保護地體系建設(shè)最為系統(tǒng)的專門政策文件，系統(tǒng)規(guī)定了我國自然保護地體系建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù)、管理體制與保障措施，至此可以說，我國關(guān)于自然保護地體系建設(shè)的頂層設(shè)計已基本完成，藍圖與路線已基本確定，亟待貫徹落實。

基于政策本身具有的宏觀性與抽象性，當(dāng)前我國關(guān)涉自然保護地體系建設(shè)、規(guī)定自然保護地體系的頂層設(shè)計政策，均未對“自然保護地”進行明確界定。無論是自然保護地政策體系的貫徹落實、自然保護地法律體系的系統(tǒng)構(gòu)建，還是自然保護地建設(shè)的實踐推進，前提與基點均在于清晰厘清與界定“自然保護地”這一基石概念。尤其是在我國提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”、《指導(dǎo)意見》要求“加快推進自然保護地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度”的語境下，構(gòu)建自然保護地法律體系既是體制改革的重要構(gòu)成部分，也是自然保護地體系建設(shè)亟待法治保障的內(nèi)在需求。明晰“自然保護地”這一自然保護地法律體系中“最高”概念的內(nèi)涵，是形成不同抽象程度的概念體系并保障法律體系最大可能的概觀性和法安定性、體系完整性的基點，(1)對抽象程度低的概念涵攝于“較高等”概念、大量的法律素材歸結(jié)到少數(shù)“最高”概念并因此構(gòu)成體系的分析，參見[德]卡爾·拉倫茨著，陳愛娥譯：《法學(xué)方法論》，北京：商務(wù)印書館2005年版，第316—317頁。也是我國制定已被列入立法計劃的《國家公園法》、列入自然資源部立法工作計劃論證儲備類項目《自然保護地法》的必需。基于此，本文擬從多個維度對“自然保護地”的法律內(nèi)涵進行系統(tǒng)解析。

二、能指與所指：“自然保護地”的“名”與“實”

自然保護地體制改革中“自然保護地”這一概念進入政策以及將漸趨入法的演進歷程，典型地折射了概念的能指與所指的區(qū)隔?！白匀槐Ｗo地”在我國現(xiàn)行規(guī)則體系中已經(jīng)被規(guī)定為一個專業(yè)術(shù)語，是一個語言符號，它功能性地存在，指涉一定的事物，表達一定的意思。語言學(xué)家索緒爾認為，語言符號由能指與所指兩個方面構(gòu)成，“能指”由“有聲形象”構(gòu)成，“所指”是該有聲形象在我們頭腦中的抽象概念。(2)參見[瑞士]費爾迪南·德·索緒爾著，高名凱譯，岑麒祥、葉蜚聲校注：《普通語言學(xué)教程》，北京：商務(wù)印書館1980年版，第101—102頁。二者之間并非具有天然的內(nèi)在聯(lián)系，“一項能指可成為另一符號的所指，反之亦然，一項所指亦可轉(zhuǎn)換為另一內(nèi)容的能指，這種語符能、所關(guān)系的互相轉(zhuǎn)換生成了語義邏輯延伸的連續(xù)性”(3)胡瀟：《語言符號能指、所指關(guān)系建構(gòu)機理的認識論分析》，《哲學(xué)動態(tài)》2010年第11期。。語言符號的能指與所指之間的關(guān)系實際上是詞與物之間的關(guān)系，語言符號的“能指”與“所指”之間實難嚴格對應(yīng)，而是隨意滑動的關(guān)聯(lián)屬性，意味著詞與物之間的對應(yīng)關(guān)系并非固定不變，作為一種語言符號的“詞”是經(jīng)由主體的心理經(jīng)驗與思想意識，實現(xiàn)對外界的指稱與表達，其所對應(yīng)的外界事物會隨著語境變化而游移變遷這一現(xiàn)象也根源于用以界定一個概念名詞的自然語言具有的模糊性。(4)參見任如意、王連柱：《符號學(xué)視域下的語言問題——以自然語言中的模糊性為考察中心》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第6期。“自然保護地”本身作為一個概念名詞是語言符號，用以指稱與對應(yīng)的外界事物(依據(jù)特定標準劃定的地理空間)并非確定不移，而是會發(fā)生變化。預(yù)期理解“自然保護地”這個語言符號的具體內(nèi)涵、解析其概念指涉，需要依據(jù)相關(guān)認知領(lǐng)域中的其他認知結(jié)構(gòu)，即應(yīng)當(dāng)在《指導(dǎo)意見》等政策體系與我國當(dāng)前的自然保護地法律體系形成的法制語境中對之予以審視與辨剖。

近幾年來，我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系的政策文件密集出臺，“國家公園”“自然保護地”作為指稱特定陸域或海域的專業(yè)術(shù)語，漸次地正式出現(xiàn)于政策文件中，其核心特征在于，以新引入的“自然保護地”這一核心范疇統(tǒng)攝被納入特定管理目標與效能、特殊管理機制的陸域或海域。從邏輯上看，這容易致人產(chǎn)生一種“自然保護地”在我國是一個憑空產(chǎn)生的新生事物的錯覺。實際上，我國十九大報告以及《指導(dǎo)意見》等頂層設(shè)計部署的自然保護地體系建設(shè)，本質(zhì)上不是一個從無到有的、“平地起樓”式的創(chuàng)設(shè)“自然保護地”的全新工作，而是雜糅了創(chuàng)設(shè)與重構(gòu)的復(fù)合性工作。所謂自然保護地建設(shè)中的“創(chuàng)設(shè)”部分，主要是指我國自然保護地建設(shè)需要劃定并建立“國家公園”這類新型的自然保護地；所謂“重構(gòu)”，是指對我國既有的分散設(shè)置、形式多樣、名稱各異的實質(zhì)意義上的自然保護地進行整理與重置。以此角度觀之，我國的自然保護地體系建設(shè)可以歸納為迥然有異的兩種路徑：(1)增設(shè)以“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”作為全新建設(shè)理念、在我國屬于從無到有的新生事物的國家公園。國家公園作為我國擬新增類型的自然保護地，其建立過程呈現(xiàn)出全新創(chuàng)設(shè)的特性，這表現(xiàn)為我國謹慎地采取了設(shè)置“試點”或“試驗區(qū)”的國家公園體制的改革模式，這是我國長期以來每當(dāng)進行管理機制創(chuàng)新時采取的一種典型的路徑，內(nèi)嵌于彰顯中國獨特政策過程優(yōu)勢的“適應(yīng)性治理”模式。(5)參見[德]韓博天著，石磊譯：《紅天鵝——中國獨特的治理和制度創(chuàng)新》，北京：中信出版社2018年版，第8頁。為了實現(xiàn)2020年初步建立國家公園體制、正式設(shè)立一批國家公園的目標任務(wù)，我國從2015年開始啟動國家公園體制試點，以穩(wěn)妥的方式探索在我國創(chuàng)設(shè)國家公園體制的管理體制與運營機制。(2)重構(gòu)自然保護地，意指將我國既有的多種類型與名稱、但均未以“自然保護地”這一概念命名的實質(zhì)意義的自然保護地，按照層次化的體系定位，功能設(shè)定與管理目標進行整合、歸并，以形成按照生態(tài)價值和保護強度高低依次設(shè)立的自然保護地體系。

由此可知，在我國當(dāng)前正在全方位推進的自然保護地體系建設(shè)與體制改革進程中，“自然保護地”這一核心概念從幕后走向臺前、從學(xué)理概念轉(zhuǎn)換為政策術(shù)語。這要求我們認真對待與審視作為政策體系核心命題與基石概念的“自然保護地”，辨析與洞悉其在何種意義與程度上承載了自然資源管理體制創(chuàng)新需求。雖然晚至2017年經(jīng)由十九大報告予以規(guī)定，“自然保護地”才正式進入我國政策體系，但作為一個特定概念的“自然保護地”通常所指稱的“實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護”的“地理空間”，(6)Grazia Borrini-Feyerabend、Nigel Dudley、Tilman Jaeger、Barbara Lassen、Neema Pathak Broome、Adrian Phillips and Trevor Sandwith編著，朱春全、李葉、趙云濤譯：《IUCN自然保護地治理——從理解到行動》，北京：中國林業(yè)出版社2016年版，第6頁。卻在我國已有數(shù)十年的建設(shè)歷史。自從20世紀50年代在廣東省設(shè)立第一個自然保護區(qū)(鼎湖山國家級自然保護區(qū))開始，我國就陸續(xù)成立了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等各級各類的自然保護地。我國現(xiàn)有的龐大的自然保護地體系的特征可以概括為：(1)類型眾多，由于沒有一個上位的概念來統(tǒng)攝這些形式多樣的自然保護地，以至于除了居于自然保護地中心地帶的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等類型沒有爭議之外，在不同的研究中對我國現(xiàn)有“自然保護地”的類型與名稱眾說紛紜，未有共識。(7)長期以來，在沒有上位概念概括內(nèi)涵與統(tǒng)攝范圍的背景下，我國不同機構(gòu)、不同學(xué)者對我國實質(zhì)意義上的“自然保護地”的類型及其名稱有不同的概括，未盡統(tǒng)一。比如，有研究認為我國當(dāng)前的自然保護地包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、礦山公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、沙漠公園、海洋公園、海洋特別保護區(qū)、水產(chǎn)資源保護區(qū)這些類型，參見張希武：《建立以國家公園為主體的自然保護地體系》，《林業(yè)建設(shè)》2018年第5期。另有研究則是進行未窮盡列舉，認為我國自然保護地包括“自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然和歷史文化遺產(chǎn)地、森林公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園、地質(zhì)公園等”，參見沈國舫：《依據(jù)中國國情建設(shè)有中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系》，《林業(yè)建設(shè)》2018年第5期。我國中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年6月印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》采取的表述是，我國“現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)(點)、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地”，該界定使用了“等”進行兜底概括，也是一種未窮盡列舉的定義方式。(2)有實無名，我國現(xiàn)有的多種類型的自然保護地名稱各異、形式繁復(fù)，雖然在建立之初各具特色，但若提取最大公約數(shù)，則均預(yù)期在一定程度上以保護、管理與合理利用各種形態(tài)或區(qū)域的自然資源為目標，這典型體現(xiàn)在既有的關(guān)于某些類型的自然保護地立法的立法目的表述中。(8)比如，《自然保護區(qū)條例》(2011年)第二條界定：“本條例所稱自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域?！?《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016年)第二條界定：“本條例所稱風(fēng)景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域?！鄙暄灾F(xiàn)有的多種類型與名稱的自然保護地追求不同目標、維護不同價值，在地理空間上劃定一定區(qū)域進行特定方式的管理與保護，這種路徑契合自然保護地建設(shè)的思維與路徑。我國已經(jīng)在18%的國土空間上設(shè)置多種類型的自然保護地，當(dāng)前所進行的建立自然保護地體系的改革，并非否認現(xiàn)有的自然保護地在自然資源保護與管理中的功能與價值，也不是要對其推倒重來，而是預(yù)期針對現(xiàn)有自然保護地設(shè)置中呈現(xiàn)的問題進行改革。(3)以自然保護區(qū)為主體。我國當(dāng)前的自然保護區(qū)的面積占各類自然保護地總面積的80%以上，其他多種類型保護地面積占比較低，雖未明確界定，但自然保護區(qū)在現(xiàn)實中實質(zhì)上居于“主體”地位。(9)參見劉超：《以國家公園為主體的自然保護地體系的法律表達》，《吉首大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第5期。從建設(shè)實踐與制度體系層面歸納，全國各級各類自然保護區(qū)在我國自然保護地體系中占有不可撼動的主導(dǎo)地位，這種區(qū)域面積上的主導(dǎo)性進一步塑造了自然保護區(qū)管理體制的主導(dǎo)性，即我國雖然有不同的保護區(qū)級別和類型，這些“自然保護區(qū)”實際上指稱多種類型的自然保護地，但目前這些分類體系都不能體現(xiàn)管理目標與管理方式上的差異。質(zhì)言之，在我國啟動自然保護地體系改革之前，我國既有的“自然保護區(qū)”也存在著“名”不符“實”的問題——在區(qū)域面積與比例上的絕對統(tǒng)治地位使之實質(zhì)上指稱了絕大多數(shù)的“自然保護地”；而《指導(dǎo)意見》確立了按照生態(tài)價值和保護強度高低依次劃分三種類型的自然保護地的改革目標，這就使得改革的重點在于對當(dāng)前占有國土面積15%的“自然保護區(qū)”進行重新劃定，使得新的自然保護地體系中的“自然保護區(qū)”的內(nèi)涵與指涉回歸本義，在《指導(dǎo)意見》確立的自然保護地框架下重新予以界定。

申言之，作為一種國際通行的保護自然生態(tài)系統(tǒng)的理想模式，“自然保護地”在我國長期處于“名”與“實”不符的境況：(1)時間上不同步。作為指稱自然生態(tài)系統(tǒng)保護模式的核心概念“自然保護地”于2017年才進入我國政策體系，但劃定特定區(qū)域、實施專門管理機制的建設(shè)實踐卻早在20世紀50年代便開始展開，這就意味著“自然保護地”這一概念所指向的事物的本質(zhì)與構(gòu)成始終處于動態(tài)游移狀態(tài)中，當(dāng)前進行的自然保護地體系建設(shè)從屬于這一動態(tài)發(fā)展變化進程。(2)內(nèi)涵上存在抵牾。不同于有些國家和地區(qū)根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)推薦的自然保護地的類型與機制進行規(guī)劃建設(shè)，我國經(jīng)由實踐發(fā)展、分散設(shè)置的多種類型的自然保護地，“自下而上”地定義與塑造了我國現(xiàn)有的實質(zhì)意義上的“自然保護地”的類型、內(nèi)涵與特征。而我國當(dāng)前進行的建立國家公園為主體的“自然保護地”體系的改革，在核心概念及其內(nèi)涵界定、管理體制、治理類型等方面均在很大程度上“注重國際接軌”，(10)分析參見唐芳林、王夢君、孫鴻雁：《自然保護地管理體制的改革路徑》，《林業(yè)建設(shè)》2019年第2期。典型如《指導(dǎo)意見》中對自然保護地的政府治理、公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護方式的規(guī)定，即為整體上從《IUCN自然保護地治理指南》直接移植而來的治理框架。(11)《指導(dǎo)意見》規(guī)定了“堅持政府主導(dǎo)，多方參與”的原則，確立了自然保護地政府治理的主導(dǎo)地位，進而在“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理機制”部分提出“探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護方式”，《指導(dǎo)意見》確立的自然保護地的四種保護方式或治理類型即從IUCN確立與推薦的治理類型框架直接移植，這不僅體現(xiàn)在自然保護地治理機制(保護方式)的種類與名稱上的相同，更典型地體現(xiàn)在，《指導(dǎo)意見》提出的“公益治理”是一種從未出現(xiàn)于我國的法律規(guī)范與政策文件中，也非內(nèi)生于我國的治理機制體系的、純粹適用于自然保護地體系建設(shè)與管理的“舶來品”。對IUCN推薦的自然保護地治理類型及其內(nèi)涵的具體解析，參見[美]巴巴拉·勞瑎著，王曦、盧錕、唐瑭譯：《保護地立法指南》，北京：法律出版社2016年版，第88—108頁。這種狀態(tài)既使得我國當(dāng)前的自然保護地體系建設(shè)與體制改革具有必要性，也成為我國正在推進的自然保護地體系建設(shè)不可忽視的現(xiàn)實背景與制約。

《指導(dǎo)意見》還提出將完善法律法規(guī)作為我國自然保護地體系建設(shè)的“保障措施”。我國已于2018年將《國家公園法》列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第二類立法項目。與此同時，當(dāng)前學(xué)界較有共識性的看法是，在整體性與體系化的思維下，需制定《自然保護地法》作為自然保護地體系的“基本法”,(12)呂忠梅：《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，《生物多樣性》2019年第2期。也有研究闡釋了我國可以通過構(gòu)建以《自然保護地法》為基本法、以《自然保護地法(典)》為基本法這兩種立法模式實現(xiàn)立法體系化的目標。(13)參見秦天寶、劉彤彤：《自然保護地立法的體系化：問題識別、邏輯建構(gòu)和實現(xiàn)路徑》，《法學(xué)論壇》2020年第2期。無論采取哪種自然保護地體系的立法模式與路徑，差異僅在于將制定的《自然保護地法》在整個自然保護地法律體系中界定為何種地位、預(yù)期其發(fā)揮何種作用，而在需要以“自然保護地”作為基石范疇，進而為“自然保護地”制定專門的針對性立法(《自然保護地法》或《自然保護地法(典)》)方面則沒有異議。從結(jié)構(gòu)語言學(xué)上看，一個孤立的“能指”可以具有多種含義，“所指”也并不依附于一種特定的“能指”，這是我國現(xiàn)實中“自然保護地”的“名”與“實”不相符、不同步的原因?！吨笇?dǎo)意見》等政策體系要求將“實”意義上的自然保護地統(tǒng)攝于“名”意義上的“自然保護地”之下，這提出了在《指導(dǎo)意見》等政策體系定義的“能指”與我國自然保護地建設(shè)實踐進展塑造的“所指”綜合形成的語境下，探究“能指”與“所指”所共同構(gòu)成的“自然保護地”這一概念的內(nèi)涵。換言之，無論是單方面地從《指導(dǎo)意見》等政策體系中歸納理想狀態(tài)下的“自然保護地”的內(nèi)涵，還是基于對現(xiàn)實的觀照與妥協(xié)而只注重歸納“自下而上”地塑造“自然保護地”的定義，均不足以清晰界定其內(nèi)涵。質(zhì)言之，我國自然保護地體系建設(shè)中“自然保護地”概念內(nèi)涵的界定必須實現(xiàn)“中國化”，因為法律來源于社會生活，必須立足于現(xiàn)實國情，回應(yīng)時代要求，才能適應(yīng)中國社會的需要。(14)參見王利明：《彰顯時代性：中國民法典的鮮明特色》，《東方法學(xué)》2020年第4期。當(dāng)前“自然保護地”“名”上的創(chuàng)新不能遮蔽我國長期以來建設(shè)的多種類型與形式的“實”層面的“自然保護地”，若不注重從這個層面實現(xiàn)“自然保護地”概念的“中國化”，則會極大消解自然保護地體系建設(shè)的現(xiàn)實意義。

三、通用抑或?qū)Ｓ茫骸白匀槐Ｗo地”的包容性與排他性

劃定特定區(qū)域、采取一定的形式保護自然資源和生物多樣性是世界上各個國家和地區(qū)的共同需求與實踐操作。作為全球規(guī)模最大、歷史最悠久的非營利性環(huán)保組織，世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)以倡導(dǎo)、影響全球科學(xué)家和社會組織保護自然資源的完整性與多樣性，推薦和指導(dǎo)世界各個國家和地區(qū)開展自然保護地、國家公園等的規(guī)劃建設(shè)、保護管理和治理方案為使命與目標。IUCN于1962年開始發(fā)布《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》以推薦作為自然保護地管理的國際標準，此后，IUCN根據(jù)理論演進與實踐進展，多次修訂關(guān)于自然保護地分類管理與類型治理的指南。IUCN于1994年出版了新的《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》，該指南對自然保護地及其治理機制的類型劃分被世界上越來越多的國家和地區(qū)采納與應(yīng)用，自此之后，“自然保護地”漸趨成為全球自然保護中的“共同語言”，越來越多的國家和地區(qū)在“自然保護地”這一概念體系下劃定自然生態(tài)系統(tǒng)維持的特定區(qū)域，并借鑒IUCN制定和推薦的“自然保護地”類型與治理機制進行保護與管理。概言之，從國際層面歸納，“自然保護地”這一概念的出現(xiàn)，同時遵循了兩種路徑，也指稱了兩種類型：第一，IUCN通過制定規(guī)則系統(tǒng)對“自然保護地”進行定義與解釋，以提供自然保護地建設(shè)與管理的“理想類型”作為國際標準；第二，對世界各個國家和地區(qū)為保護自然資源而自生自發(fā)地劃定的多樣化的區(qū)域的通稱。這兩種路徑也是我國進行自然保護地體系建設(shè)逃離不開的背景與約束。

質(zhì)言之，我國《指導(dǎo)意見》等政策體系中規(guī)定的“自然保護地”這一政策術(shù)語的內(nèi)涵有雙重來源及約束，首先是IUCN在《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》《IUCN自然保護地治理指南》等文件中對自然保護地的定義，其次是我國多種類型的實質(zhì)意義上的自然保護地歷經(jīng)數(shù)十年建設(shè)發(fā)展“自下而上”塑造的中國特色的“自然保護地”的內(nèi)涵。如前述所言，我國擬制定專門的《自然保護地法》為自然保護地體系建設(shè)提供法治保障，將自然保護地建設(shè)與管理的“事理”轉(zhuǎn)換為“法理”，其邏輯起點是界定“自然保護地”這一核心法律概念的內(nèi)涵。現(xiàn)實中，“自然保護地”這一概念在規(guī)范(IUCN規(guī)則體系)與描述(現(xiàn)實中自然保護地分散建設(shè)的實踐)這兩個層面使用，而法律概念亟待確定。因此，自然保護地立法內(nèi)生性地提出了法律概念規(guī)范化的需求。

當(dāng)前“自然保護地”概念在政策建構(gòu)與現(xiàn)實歸納兩個層面使用，這導(dǎo)致關(guān)于自然保護地的專門立法亟待解決的一個前設(shè)性問題是，“自然保護地”應(yīng)該是一個包容性還是一個排他性的專用名詞？(15)“包容性”與“排他性”這一對修飾“自然保護地”的二元概念是相關(guān)著作闡釋IUCN定義的“自然保護地”這一專業(yè)名詞時使用的分析概念，該著作僅提出了這一對二元修飾概念，但尚未展開具體闡釋，本文分析“自然保護地”這一核心概念的內(nèi)涵時參考了該概念用語。參見Nigel Dudley主編，朱春全、歐陽志云等譯：《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》，北京：中國林業(yè)出版社2016年版，第2頁。不同意義上的使用，使得“自然保護地”的指稱對象與涵攝范圍存在差異。

(一)作為包容性概念的“自然保護地”

“自然保護地”首先可以作為一個包容性概念使用，也即“自然保護地”這個概念定位為一個通用名詞。作為包容性概念的“自然保護地”的使用呈現(xiàn)如下邏輯：第一，在最寬泛意義上使用，是對各個國家或地區(qū)已經(jīng)存在的所有類型的具備自然資源保護特征、承載生物多樣性與景觀保護等價值的特定的陸域與水域的統(tǒng)稱；第二，“自然保護地”不具有具體的確定的內(nèi)涵，因而該概念不具有規(guī)范意義，僅有描述意義，難以作為《自然保護地》等立法中法律概念的基礎(chǔ)；第三，“自然保護地”的內(nèi)涵構(gòu)成與范圍指涉的確定遵循一種歸納邏輯，即已經(jīng)存在的多種類型的實質(zhì)意義上的自然保護地共同塑造與定義了“自然保護地”概念，這樣便可賦予該概念以最大的包容性。

目前，地球大約十分之一的陸地上設(shè)置了各種形式的“自然保護地”，并且設(shè)置自然保護地的趨勢還在持續(xù)發(fā)展。IUCN制定自然保護地分類體系和管理分類應(yīng)用指南，雖具有廣泛的國際影響力，但其功能與效力也僅限于為世界各個國家和地區(qū)提供類型學(xué)幫助與建議，而不同國家與地區(qū)選取的自然保護的方式則深嵌在其自然地理環(huán)境、自然資源權(quán)屬結(jié)構(gòu)乃至政制架構(gòu)中?，F(xiàn)實中，世界上已經(jīng)構(gòu)建了近百種類型的以保護生態(tài)代表性為要旨的特定區(qū)域，這些命名各異、功能趨同的特定區(qū)域類型被IUCN統(tǒng)攝入“自然保護地”這一概念之下。IUCN首先承認這些區(qū)域也屬于“自然保護地”并納入“世界自然保護地數(shù)據(jù)庫”予以記錄，同時建議按照IUCN定義的理想樣態(tài)的“自然保護地”予以評估與調(diào)整。這一實踐也反證，事實上全球存在多樣態(tài)的“自然保護地”，現(xiàn)實中世界很多國家和地區(qū)為了保護自然界而劃定的選擇多種形式、使用不同名稱、采取各自管理方式的區(qū)域之所以被統(tǒng)稱為“自然保護地”，僅因為其在實現(xiàn)自然保護的功能上具有共同性。

作為包容性概念的“自然保護地”可以作為描述現(xiàn)實中具有某些屬性與功能的特定區(qū)域的通用名詞，但不能作為法律概念。這是因為，雖然在法律中絕對確定的概念是罕見的，“但人們能在不確定的(法律)概念中區(qū)分出概念核和概念暈”，“法律概念以及其他一切在某種規(guī)范中固定了其意義內(nèi)容的概念，有一個相應(yīng)的含有規(guī)范的(不僅是價值有涉的)意義”。(16)[德]卡爾·恩吉施著，鄭永流譯：《法律思維導(dǎo)論》，北京：法律出版社2004年版，第135—136頁。具體結(jié)合我國當(dāng)前的關(guān)涉自然保護地的相關(guān)立法考察，包容性概念“自然保護地”作為一種描述性概念，其不具備確定內(nèi)涵的特征決定了其與法律概念的內(nèi)生屬性捍格不入。

第一，宏觀層面，確定內(nèi)涵的缺失致使類型與范圍難以確定。包容性概念的“自然保護地”僅為描述性的“語言符號”，是對具備一定的自然保護功能的區(qū)域的歸納與指稱，沒有界定其本質(zhì)內(nèi)涵，這導(dǎo)致無論是相關(guān)職能部門還是學(xué)理研究著述對我國實質(zhì)意義上的“自然保護地”的類型構(gòu)成均沒有共識(具體分歧觀點前述內(nèi)容已梳理)?！吨笇?dǎo)意見》將我國現(xiàn)有的自然保護地列舉為“自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)(點)、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等”，這是一種不完全列舉。這一問題不僅是一個學(xué)理研究問題，也是一個制度問題，因為對我國現(xiàn)有的自然保護地類型及其范圍的明確界定，是下一步啟動自然保護地整合與“歸并優(yōu)化”工作的前提。

第二，中觀層面，定義的缺位引致概念的規(guī)范意義闕如?！胺筛拍钍怯姓Z義所指的，它的客體就是作為制度性事實的法律事實。法律事實同樣是一種事實，只是要構(gòu)成法律事實，僅有外在的物理事實是不夠的，還必須要有法律規(guī)范的存在。”(17)雷磊：《法律概念是重要的嗎》，《法學(xué)研究》2017年第4期?！白匀槐Ｗo地”若作為一個法律概念則須具有相對確定的內(nèi)涵與意義中心，從而被賦予規(guī)范性內(nèi)容，具有規(guī)范意義。包容性概念意義上的“自然保護地”主要是從自然保護功能上進行歸納，未能明晰“自然保護地”的內(nèi)涵，不能為甄選與評估現(xiàn)實中多種樣態(tài)的自然保護地確立標準，不具有規(guī)范意義?，F(xiàn)實中，我國自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等十?dāng)?shù)種類型的自然保護地在不同階段陸續(xù)由多個職能部門分別規(guī)劃、分散設(shè)置、多頭管理，缺乏頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，保護地交叉重疊、保護空缺和破碎化等問題突出，(18)黃寶榮、馬永歡、黃凱、蘇利陽、張叢林、程多威、王毅：《推動以國家公園為主體的自然保護地體系改革的思考》，《中國科學(xué)院院刊》2018年第12期。管理體制上的巨大差異導(dǎo)致統(tǒng)攝于包容性概念“自然保護地”之下的不同類型自然保護“貌合神離”，(19)蘇揚：《大部制后三說國家公園和既有自然保護地體系的關(guān)系——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之五》(下)，《中國發(fā)展觀察》2018年第10期。不能經(jīng)由確定的自然保護地內(nèi)涵所確立的標準予以統(tǒng)協(xié)。

第三，微觀層面，概念指稱的對象事實之間存在差異與抵牾。法律概念乃對相關(guān)事實進行指稱或界定所形成之語詞，經(jīng)由事實類型化工作確立對象事實是法律概念形成的前提。法律概念的對象事實分為兩類：一類為自然界自在之實存，即“自然事實”；一類尚無妥當(dāng)?shù)目偡Q，有人稱其為“受人力制約的事實”或“制度事實”。(20)參見毋國平：《法律概念的形成思維》，《北方法學(xué)》2017年第5期。包容性概念的“自然保護地”是對既有自然保護地的統(tǒng)稱，無法實現(xiàn)有效類型化對象事實以形成法律上“自然保護地”概念的功能?，F(xiàn)實中我國經(jīng)由分散的自然保護地立法確定的對象事實之間存在較大的差異與抵牾：(1)自然事實對象性質(zhì)上不統(tǒng)一，比如，我國《自然保護區(qū)條例》(2017年)第二條規(guī)定自然保護區(qū)的性質(zhì)是“區(qū)域”，(21)《自然保護區(qū)條例》(2017年)第二條：“本條例所稱自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。”《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016年)第二條規(guī)定風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)是“區(qū)域”，(22)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016年)第二條：“風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃、保護、利用和管理，適用本條例。 本條例所稱風(fēng)景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。”而《森林公園管理辦法》(2016年)第二條規(guī)定森林公園的性質(zhì)是“場所”。(23)《森林公園管理辦法》(2016年)第二條規(guī)定：“本辦法所稱森林公園，是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進行科學(xué)、文化、教育活動的場所?！辈煌愋偷淖匀槐Ｗo地在立法中成為對象事實，前述散見于不同類型自然保護地立法中對象事實的界定，既有形式與命名上的不同，更有事實上的差異，“區(qū)域”通指“土地的界劃”，而“場所”雖然也可指稱“人或事所占有的環(huán)境的特定部分”，但更多指稱“活動的處所”，這已與自然資源關(guān)系不大。(2)制度事實上的抵牾?！爸贫刃允聦嵉母咎卣髟谟冢歉鶕?jù)規(guī)則而存在的社會事實，沒有這些規(guī)則就不可能存在這種社會事實?！?24)雷磊：《法律概念是重要的嗎》，《法學(xué)研究》2017年第4期。各類自然保護地在制度事實上的抵牾，體現(xiàn)在分散設(shè)置的各類自然保護地存在交叉重疊，而分散立法確立的法律規(guī)范在保護與管理這些交叉重疊的區(qū)域時存在不協(xié)調(diào)甚至是沖突的規(guī)定，致使制度事實發(fā)生抵牾。這典型體現(xiàn)在現(xiàn)行的自然保護地形式比例上的結(jié)構(gòu)失衡與管理目標同質(zhì)導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)。有實證研究數(shù)據(jù)分析表明，我國現(xiàn)實中有約18%的自然保護地上存在多種類型自然保護地的重疊現(xiàn)狀，其中，多數(shù)為景觀類的自然保護地與自然保護區(qū)之間發(fā)生的重疊，(25)馬童慧、呂偲、雷光春：《中國自然保護地空間重疊分析與保護地體系優(yōu)化整合對策》，《生物多樣性》2019年第7期。這體現(xiàn)了我國現(xiàn)行自然保護地形式比例結(jié)構(gòu)上的失衡，我國針對數(shù)類自然保護地分別制定了行政法規(guī)或部門規(guī)章，但因為多個種類的自然保護地與自然保護區(qū)之間發(fā)生區(qū)域重疊，而《自然保護區(qū)條例》在自然保護地法律體系中處于較高法律位階，導(dǎo)致重疊的自然保護地也需要按照《自然保護區(qū)條例》實施嚴格管理，這實質(zhì)上懸置了其他類型自然保護地的管理制度，導(dǎo)致作為法律概念的“自然保護地”的制度事實存在抵牾。而包容性概念“自然保護地”是未經(jīng)內(nèi)涵辨析與范圍界定而泛指各類自然保護地的概念，不能實現(xiàn)“自然保護地”作為法律概念的規(guī)范功能。

(二)作為排他性概念的“自然保護地”

當(dāng)前關(guān)于“自然保護地”的另一個使用語境是將其作為一個排他性的專用名詞，即指稱具有更為明確的內(nèi)涵以精準指涉具有某些特征、符合特定標準、適用特定形式的管理體系的特定地理空間。IUCN長期以來追求對自然保護地進行精細定義，于1994年由IUCN會員大會通過的修訂后的《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》明確界定了自然保護地的定義與類型。該定義隨后經(jīng)過審查和更新，由IUCN世界保護地委員會(WCPA)進行了小幅度修改，并將該定義收錄于IUCN-WCPA出版的《自然保護地管理類型應(yīng)用指南》。該定義將自然保護地界定為：“一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得承認、得到承諾和進行管理，以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護?！盜UCN正式明確了自然保護地定義后，積極推動多個國家和地區(qū)使用IUCN自然保護地定義及劃分的管理類型與治理類型，并推動英國、韓國等國家根據(jù)IUCN關(guān)于自然保護地定義要素評估其自然保護地(比如蘇格蘭野生生物信托基金野生動物自然保護地、韓國漢拿山國家公園等)，進而提供簡短且權(quán)威的與IUCN自然保護地定義相一致的聲明。針對全球事實上存在多樣態(tài)的“自然保護地”的現(xiàn)狀(即前述包容性概念“自然保護地”歸納的事實類型)，IUCN首先承認這些區(qū)域也屬于“自然保護地”并納入“世界自然保護地數(shù)據(jù)庫”予以記錄，同時建議按照IUCN定義的理想樣態(tài)的“自然保護地”予以評估與調(diào)整。因此，自IUCN 1994年修訂出版的《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》逐漸被廣泛接受為自然保護地規(guī)劃、建設(shè)與管理的重要國際標準以來，各個國家和地區(qū)的自然保護地體系的建設(shè)與管理便需要在尊重其本土自然保護地建設(shè)的地域特色、歷史傳統(tǒng)與IUCN確立與推薦的自然保護地理想模式之間進行選擇與平衡。申言之，IUCN規(guī)則體系定義的“自然保護地”是一個有確定內(nèi)涵的專業(yè)術(shù)語。

我國《指導(dǎo)意見》作為頂層設(shè)計政策，系統(tǒng)規(guī)劃了自然保護地體系的功能定位、類型、管理體制、發(fā)展機制與保障措施，這一典型的“自上而下”的“計劃—執(zhí)行”的戰(zhàn)略與路徑選擇，其邏輯基點是對作為規(guī)劃中龐大的自然保護地體系的核心概念“自然保護地”的清晰且明確的界定，因為只有在排除語義模糊性與內(nèi)涵含混性基礎(chǔ)上清晰定義“自然保護地”的概念，才能為我國自然保護地體系的功能定位、類型劃分、體制構(gòu)建提供依據(jù)與指引。故此，《指導(dǎo)意見》體系化展開的起點是對排他性概念“自然保護地”的精準定義。申言之，《指導(dǎo)意見》中的“自然保護地”，必然是一個專用的排他性概念，這既對被定位為保障措施的《自然保護地法》中的“自然保護地”概念的明確界定提出了需求，也為法律體系展開提供了指引。雖然現(xiàn)實中可能基于《指導(dǎo)意見》的宏觀政策的屬性致使其關(guān)于“自然保護地”的定義具有抽象性、原則性等特征，但這為政策的內(nèi)生屬性，《指導(dǎo)意見》秉持的清晰定位 “自然保護地”的思維與路徑已經(jīng)確立，亟待專門立法予以貫徹落實；《指導(dǎo)意見》關(guān)于“自然保護地”的定義可能存在爭議與有待細化之處，但這些爭議卻無法遮蔽《指導(dǎo)意見》中關(guān)于“自然保護地”定義及其提出的具體化、及時性的內(nèi)涵界定的需求。

在擬啟動制定的《自然保護地法》中在排他性的專業(yè)名詞意義上，規(guī)定“自然保護地”這一基石范疇的內(nèi)涵，似乎是《自然保護地法》立法界定“自然保護地”的題中應(yīng)有之義，無須特別證成。實則不然，在“自然保護地”尚未成為我國法律體系使用的法定概念，并且同時在包容性概念與排他性概念這兩種語境下使用的背景下，明確《自然保護地法》等立法中規(guī)定的“自然保護地”概念必須是一個排他性的專用名詞，其意義和功能表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.甄選法律概念的形成路徑

法律概念本身是一個“語言符號”而非自然客體本身，故通過何種路徑與方式將對象事實進行概括與提煉是法律概念形成的關(guān)鍵。包容性概念語境下的“自然保護地”是對存在于現(xiàn)實中的所有類型的承載自然保護功能的區(qū)域的“忠實復(fù)制”，這是一種“自下而上”的概念形成路徑，其背后秉持的理念是概念同與之相對應(yīng)的外部世界客體之間存在“唯實論”的對應(yīng)關(guān)系，這種概念形成路徑及其結(jié)果存在的問題，前述內(nèi)容已經(jīng)論及。因此，包容性概念語境下的“自然保護地”不能作為自然保護地專門立法中“自然保護地”概念的對象事實，不能形成法律概念的規(guī)范功能。

《自然保護地法》中的“自然保護地”概念應(yīng)當(dāng)延循排他性概念的形成路徑，即根據(jù)我國擬實現(xiàn)保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護國家生態(tài)安全等方面的目標定位與價值功能，探究劃定特定的地理空間，采取特殊的管理方式的規(guī)律與需求，在此基礎(chǔ)上形成“理想狀態(tài)”下“自然保護地”的概念，在此概念形成過程中需要以價值目標為導(dǎo)向、以科學(xué)規(guī)律為約束、以國際經(jīng)驗為鏡鑒，綜合確定頂層設(shè)計層面“自然保護地”的內(nèi)涵。在此過程中，當(dāng)然要尊重與兼顧我國已有的各類自然保護地的現(xiàn)狀，但卻并非由這些已有的實質(zhì)的自然保護地來定義“自然保護地”，因此，這是一種“自上而下”的法律概念形成路徑。只有在這種路徑下才能制定限定嚴格的專門概念，才能使得“自然保護地”概念成為解決法律問題所必需的和必不可少的工具。(26)對法律概念的功能的分析參見[美]E.博登海默著，鄧正來譯：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，北京：中國政法大學(xué)出版社1999年版，第486頁。因此，排他性專用名詞的定位，才能契合“自然保護地”作為一個法律概念的形成路徑。

2.實現(xiàn)融貫的自然保護地法律體系

《指導(dǎo)意見》確立了我國自然保護地體系的建設(shè)目標是逐步形成“以各類國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”，《指導(dǎo)意見》提出的“完善法律法規(guī)體系”，包括制定《自然保護地法》《國家公園法》和修改《自然保護區(qū)條例》等既有的單行法，以契合自然保護地體系建設(shè)目標。自然保護地體系建設(shè)目標的系統(tǒng)性對自然保護地立法提出了體系化的需求，這要求擬制定或修改的自然保護地立法形成一個融貫的法律體系，“一個法律體系內(nèi)各部分間的融貫性程度越高，這個體系就相應(yīng)地越好”(27)雷磊：《融貫性與法律體系的建構(gòu)——兼論當(dāng)代中國法律體系的融貫化》，《法學(xué)家》2012年第2期。。法律體系的融貫性可以從消極和積極兩個方面實現(xiàn)，前者是指法律體系中具體法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有邏輯一致性，后者是指具體法律規(guī)范具有證立關(guān)系。(28)方新軍：《內(nèi)在體系外顯與民法典體系融貫性的實現(xiàn)——對〈民法總則〉基本原則規(guī)定的評論》，《中外法學(xué)》2017年第3期。

具體到自然保護地法律體系，自然保護地法律體系的內(nèi)在價值體系的理念統(tǒng)一性要求包括：第一，在消極層面，構(gòu)成自然保護地法律體系的單行法之間沒有沖突、核心價值目標一致，即《自然保護地法》統(tǒng)率的自然保護地法律體系規(guī)定的法律機制之間沒有沖突，價值目標上具有一致性；第二，在積極層面，形成一種證立關(guān)系，即要求構(gòu)成整體法律體系的各個單行法規(guī)范之間以及具體法律制度之間建立起評價上的積極關(guān)聯(lián)，同時證立法律體系的價值基礎(chǔ)(政治與道德理念)具有一致性，并且每部單行法承載的價值目標既存在價值位序又有積極關(guān)聯(lián)。(29)劉超：《自然保護地體系結(jié)構(gòu)化的法治路徑與規(guī)范要義》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第3期。其中，自然保護地法律體系的內(nèi)在價值體系統(tǒng)一性需要通過外在規(guī)范體系之間的協(xié)調(diào)性來實現(xiàn)，而外在法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性的邏輯起點和基礎(chǔ)即為法律概念內(nèi)涵之明確性，只有明確“自然保護地”“國家公園”“自然保護區(qū)”“自然公園”這些概念的內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上厘清與界定相互之間的依存與等級關(guān)系，才能實現(xiàn)以這些關(guān)系性概念為基礎(chǔ)展開的自然保護地單行法協(xié)同實現(xiàn)自然保護地體系建設(shè)目標。在這些亟待明確內(nèi)涵的法律概念體系中，“自然保護地”處于統(tǒng)領(lǐng)地位，在排他性的專用名詞語境下對之進行明確界定，是實現(xiàn)自然保護地法律體系融貫性的前提和基礎(chǔ)。

四、構(gòu)成與要素：“自然保護地”的概念結(jié)構(gòu)

前述內(nèi)容分析了現(xiàn)實中“自然保護地”這一概念的使用存在“名”與“實”不配套、不同步的現(xiàn)狀，我國的“自然保護地”之“實”遠早于“自然保護地”之“名”，兼顧與平衡“自然保護地”這一概念的“能指”與“所指”，是自然保護地體系建設(shè)與法律體系完善必須考量的現(xiàn)實約束。與此同時，就國際經(jīng)驗與現(xiàn)狀來看，“自然保護地”概念在包容性概念與排他性概念這二元語境中使用，包容性概念的語境下，“自然保護地”是對現(xiàn)狀各種類型的承載某種自然保護功能的特定區(qū)域的“忠實復(fù)制”式的通稱；排他性概念語境下，“自然保護地”需要在結(jié)合政策目標、價值設(shè)定、共性規(guī)律基礎(chǔ)上進行概念內(nèi)涵的精準提煉，這是我國當(dāng)前的自然保護地體系建設(shè)與法律體系完善需要遵循的概念形成路徑。本部分在前述概念定位辨剖的基礎(chǔ)上，進一步具體展開“自然保護地”概念結(jié)構(gòu)的闡釋。

(一)“自然保護地”法律概念的構(gòu)成

“自然保護地”法律概念的構(gòu)成，主要指稱形成“自然保護地”這一法律概念不可或缺的因素，從一般法理與自然保護地體系建設(shè)的特殊需求審視，《自然保護地法》等法律法規(guī)體系中使用的“自然保護地”概念的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)考量以下因素：

1.價值的錨定

法律概念是一種辨識與區(qū)分社會中特有的某類現(xiàn)象的工具，具有“客體概念”性質(zhì)的“自然保護地”作為一種反映外部世界某一客體種類的特征與屬性的工具，不是對“對象事實”的簡單復(fù)制，而是對外部世界自然現(xiàn)象一般性規(guī)律的歸納與抽象。因此，“自然保護地”概念界定的過程可以被認為是對存在于自然界中的現(xiàn)實的“精神再生產(chǎn)”，(30)參見[美]E.博登海默著，鄧正來譯：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，北京：中國政法大學(xué)出版社1999年版，第486頁。很難且沒有必要完全精確地復(fù)制現(xiàn)實，而需要進行必要取舍與凝練“自然保護地”這一法律概念指稱對象的核心特征，而核心特征甄選的關(guān)鍵在于對自然保護地價值目標的錨定。法律作為人類行為規(guī)范，人們希冀通過適用法律實現(xiàn)特定價值目標，“在法律概念的構(gòu)成上必須考慮到擬借助該法律概念來達到的目的，或?qū)崿F(xiàn)的價值”(31)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，北京：中國政法大學(xué)出版社2001年版，第46頁。。因此，確立我國自然保護地體系建設(shè)的價值目標，是進行“自然保護地”法律概念界定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.國際經(jīng)驗與中國特色的平衡

如前所述，當(dāng)前IUCN通過發(fā)布《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》等系列指南，推動與指導(dǎo)全球的自然保護地體系建設(shè)與治理，并日漸成為國際標準。我國當(dāng)前通過《指導(dǎo)意見》等政策文件系統(tǒng)推進的以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，匯入了世界自然保護地建設(shè)的潮流中，必然在概念界定與規(guī)則構(gòu)建中要參考IUCN自然保護地規(guī)則體系的國際經(jīng)驗。同時，我國《指導(dǎo)意見》中對“自然保護地”“國家公園”“公益治理”等概念的使用，均直接借鑒于IUCN的相關(guān)“指南”。這就要求，我國擬啟動的《自然保護地法》在立法過程中，從“自然保護地”這一概念的界定到具體的自然保護地管理機制的展開，均需要重視并借鑒國際經(jīng)驗。與此同時，亦如前述所言，我國從20世紀50年代開始即獨立、自發(fā)地進行了實質(zhì)意義上的自然保護地建設(shè)實踐，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國已設(shè)置了占國土面積18%的各種類型與形式的自然保護地，在我國《指導(dǎo)意見》開始系統(tǒng)部署的自然保護地體系建設(shè)與重構(gòu)工程中，從實踐路徑選擇方面，必須以既有的多種類型與形式的自然保護地為基礎(chǔ)來合理界定中國特色的“自然保護地”的概念內(nèi)涵。同時，還必須重視，中國的自然保護地體制改革深嵌于中國生態(tài)文明體制改革背景下，“生態(tài)文明”入憲宣告我國法治發(fā)展正式邁向綠色法治的現(xiàn)代化治理之路，(32)江國華、肖妮娜：《“生態(tài)文明”入憲與環(huán)境法治新發(fā)展》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第2期。自然保護地建設(shè)、國家公園體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等均被定位為我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。(33)劉超：《自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的地方實踐與制度創(chuàng)新》，《改革》2018年第11期?！蹲匀槐Ｗo地法》中“自然保護地”概念必須回應(yīng)這些機制體系改革的系統(tǒng)性，以彰顯中國特色。

3.中心與邊緣范圍的劃定

一個法律概念的中心含義通常是指涉明確的，因為在形成概念過程中往往是對某種類型的“對象事實”的核心部分或者典型特征進行“精神再生產(chǎn)”以形成特定的語詞。而概念的邊緣地帶則往往是模糊不清或模棱兩可的，因為概念邊緣地帶所對應(yīng)的“對象事實”及其特征不具有典型性?！蹲匀槐Ｗo地法》中規(guī)定的“自然保護地”首先以《指導(dǎo)意見》中確立的多種類型的“陸域或海域”體系作為現(xiàn)實基礎(chǔ)，或者說，“自然保護地”法律概念需要以這些類型的“陸域或海域”作為對象事實。因此，《自然保護地》中“自然保護地”概念需要通過精準表達這一“陸域或海域”體系的本質(zhì)特征與范圍體系，實現(xiàn)以“自然保護地”為基點構(gòu)建與展開的自然保護地法律體系能夠統(tǒng)攝與規(guī)范符合特征要求的客體范圍的立法功能。

(二)“自然保護地”法律概念的要素展開

基于法律概念形成的一般原理和擬制定的《自然保護地法》在自然保護地法律體系中的體系定位與功能預(yù)期，自然保護地價值的錨定、國際經(jīng)驗與中國特色的平衡以及中心與邊緣范圍的劃定成為構(gòu)成“自然保護地”法律概念的核心要素，現(xiàn)以這些要素為基點，具體闡釋“自然保護地”概念的內(nèi)涵。

1.“自然保護地”價值目標的錨定

“自然保護地”概念界定首先要明確自然保護地的價值目標，這是因為無論從我國既有自然保護地類型的現(xiàn)狀還是從《指導(dǎo)意見》確立的自然保護地建設(shè)目標考察，均有多種自然保護地類型。雖然顧名思義，這些類型具有“自然保護”的“家族特征”，但也僅為“最低限度共識”，在地理空間上設(shè)置的各種類型的自然保護地從“以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的”的國家公園到景觀類自然保護地，其所維護的價值在自然資源的生態(tài)價值與經(jīng)濟價值兩極游移，其實現(xiàn)的“自然保護”功能梯度遞減，從直接“堅持生態(tài)保護第一”以實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，到機制實施間接實現(xiàn)的生態(tài)保護功能，均屬于“自然保護地”的價值目標，這些價值目標均需要在“自然保護地”概念中予以表達。因此，“自然保護地”概念中界定的價值目標主要包括：(1)價值目標多元性，“自然保護地”體系建設(shè)與相關(guān)立法雖然以實現(xiàn)“自然保護”為共性價值，但卻并非唯一價值，這是源于自然資源對于人類同時產(chǎn)生生態(tài)價值與經(jīng)濟價值等多元價值。即使是生態(tài)價值最高、對人類行為進行最大強度約束、實施最嚴格保護制度的國家公園，也不能秉持生態(tài)價值的單向性，而是需要重視國家公園承載的多重價值，國家公園的“無人模式”是一種忽視人類生存和永續(xù)發(fā)展這一國家公園根本價值的幻象。(34)蔡華杰：《國家公園的“無人模式”：被想象和建構(gòu)的景觀——基于政治生態(tài)學(xué)的視角》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第5期。自然保護地承載的多元價值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在《自然保護地法》立法中，首先需要通過“自然保護地”的法律定義進行表達，具體而言可以在“自然保護地”法律定義中明確界定自然保護地以維護“由各級政府依法劃定或確認”特定的“陸域或海域”的生態(tài)功能與價值作為“主要目標”，這種法律定義方式的理由與功能主要有：第一，從IUCN劃分的自然保護地類型的標準與功能中借鑒的共性經(jīng)驗。IUCN將自然保護地劃分為六種類型，并為每種類型分別確立了“主要目標”與多個“其他目標”，因此，以預(yù)期實現(xiàn)的“目標”來進行分類，是IUCN劃分自然保護地類型的重要依據(jù)，這也說明，自然保護地可以同時兼顧多重價值目標，只是需要以明確“主要目標”為前提。第二，通過規(guī)定“自然保護地”以生態(tài)功能與價值為“主要目標”，可以為《自然保護地法》兼顧其他價值目標預(yù)留制度空間，這也能彰顯《自然保護地法》“以人為本”的法律理念，“人的本能、欲望、需求、能力等附屬于人的主體性因素，是確定法律內(nèi)容的基準”(35)胡玉鴻：《以人為本的法理解構(gòu)》，《政法論叢》2019年第1期。，《自然保護地法》以保護特定的“陸域或海域”的生態(tài)功能與價值為“主要目標”而非唯一目標，并不否定客體對人類產(chǎn)生的多重價值，只要不與《自然保護地法》維護的主要價值目標相沖突。(2)價值目標實現(xiàn)方式的多樣化，雖然所有類型的自然保護地均要在劃定的特定區(qū)域上實現(xiàn)自然資源生態(tài)價值，但基于不同類型自然保護地生態(tài)價值的大小、保護強度的高低、兼顧其他類型價值的多少等均有差異，不同類型的自然保護地上實現(xiàn)生態(tài)價值目標與生態(tài)功能的方式應(yīng)當(dāng)多樣化，具體而言，自然保護地承載的生態(tài)價值與功能的方式包括直接與間接等方式。在“自然保護地”法律概念中規(guī)定價值目標實現(xiàn)方式多樣性，可以為具體規(guī)范展開中規(guī)定多元的生態(tài)價值實現(xiàn)價值提供依據(jù)。

2.“自然保護地”建設(shè)的國際經(jīng)驗與中國特色的平衡

我國《指導(dǎo)意見》系統(tǒng)部署的自然保護地體系建設(shè)方案，是多重背景與助力下的產(chǎn)物，既是我國系統(tǒng)推進的生態(tài)文明體制改革的有機構(gòu)成部分，也深受IUCN推動的全球自然保護地建設(shè)潮流的影響，這典型體現(xiàn)在“自然保護地”“公益治理”等概念的使用與自然保護地類型劃分等方面。與此同時，自然保護地法律體系又深嵌于我國既有的環(huán)境資源法律體系與自然保護地立法之中，因此，《自然保護地法》立法中“自然保護地”概念的界定要同時吸納國際經(jīng)驗與彰顯中國特色，這主要體現(xiàn)為以下內(nèi)容：(1)范圍的界定。我國既有的《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等自然保護地立法將各類自然保護地的區(qū)域界定為“區(qū)域”“特定區(qū)域”或“場所”，語焉不詳。我國《指導(dǎo)意見》將自然保護地的范圍界定為“陸域或海域”，這在自然保護地范圍的類型化與明確性上是對既有自然保護地立法的改進。IUCN定義將自然保護地的范圍界定為“一個明確界定的地理空間”，在定義解釋中將其解釋為“包括陸地、內(nèi)陸水域、海洋和沿海地區(qū)，或兩個或多個地區(qū)的組合”，并且強調(diào)了自然保護地的“三維空間”，IUCN鼓勵各國政府考慮出臺用于自然保護地免受空中、地下和水下活動干擾的通用法律條款。(36)Nigel Dudley主編，朱春全、歐陽志云等譯：《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》，北京：中國林業(yè)出版社2016年版，第19頁。這是先進的理念，應(yīng)當(dāng)作為確定自然保護地范圍的立法經(jīng)驗予以吸納。(2)建立方式。我國《自然保護區(qū)條例》第二條規(guī)定“自然保護區(qū)”是“依法劃出”一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》沒有明確規(guī)定風(fēng)景名勝區(qū)的建立方式?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定“由各級政府依法劃定或確認”。IUCN的定義是“通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理”，IUCN規(guī)定的自然保護地建立的眾多方式，對應(yīng)其認可與推薦的政府治理、共同治理、公益治理與社區(qū)治理這四種自然保護地治理類型。筆者認為，基于我國的自然資源(主要是土地)的權(quán)屬制度體系，我國自然保護地建立的方式主要是《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“由各級政府依法劃定或確認”，這體現(xiàn)為我國的自然保護地體系建設(shè)同時遵循創(chuàng)設(shè)新型自然保護地(如國家公園)與重構(gòu)既有自然保護地分別采取“由各級政府依法劃定”與“確認”兩種方式。(3)保護對象。我國既有的《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》及其他行政規(guī)章等對各種類型自然保護地立法保護對象的分散規(guī)定，引致了各類自然保護地交叉重疊的現(xiàn)實困境?！吨笇?dǎo)意見》使用“自然保護地”概念統(tǒng)攝下位的具體的自然保護地概念，其保護對象設(shè)定為“重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域”，這一設(shè)定對象的規(guī)定，采取了空間類型列舉+附載其上的價值與功能列舉的方式。但是，若細致梳理，會發(fā)現(xiàn)《指導(dǎo)意見》對保護對象的設(shè)定存在一些邏輯上不夠周延或者重復(fù)之處，這體現(xiàn)為“自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源”的表述。從邏輯關(guān)系上看，“自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀”均屬于廣義的“自然”的數(shù)種子類型，而《指導(dǎo)意見》中使用的“自然資源”若解釋為自然資源法意義上的“自然資源”，則屬于傳統(tǒng)自然資源法調(diào)整的對象，不屬于自然保護地立法的調(diào)整對象，若從“自然”角度解釋，則其范圍廣于前綴“自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀”的范圍，且實質(zhì)上的同義反復(fù)會造成解釋適用中的困擾。實際上，IUCN采取的表述方式為“自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值”，從形式上可知，我國《指導(dǎo)意見》對保護對象的表述一定程度上參考借鑒了IUCN定義的表述，但《指導(dǎo)意見》為細化定義所進行的具體化列舉，則難免使得其對“自然保護地”的保護對象的界定陷入前述邏輯上的困境。因此，筆者建議，《自然保護地法》中關(guān)于建立“自然保護地”保護對象的表述，應(yīng)當(dāng)綜合國際經(jīng)驗的邏輯與中國特色表述，規(guī)定為“重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等地理空間及其所承載的生態(tài)功能和文化價值”。

3.“自然保護地”法律概念中心與邊緣的劃定

一個法律概念的中心含義通常是確定的，從中心地帶到邊緣地帶的含義漸趨模糊，在最邊緣地帶，具有模糊含義的“對象事實”納入該法律概念的統(tǒng)攝范圍時，處于迷蒙不清、亟待辨析的狀態(tài)。立法者雖然追求法律概念中心的明確性，但為了賦予法律規(guī)范更廣泛的適應(yīng)性，在立法技術(shù)上也需要對某一個概念的意義設(shè)定預(yù)留操作空間，實現(xiàn)法律概念“邊際灰色地帶容有判斷余地”。(37)王澤鑒：《法律思維與民法實例——請求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，北京：中國政法大學(xué)出版社2001年版，第220頁。這在自然保護地立法中尤為明顯，在我國推動自然保護地體系改革之前，包容性概念“自然保護地”的中心地帶是明確的，主要包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，而在邊緣地帶則是模糊的，這體現(xiàn)在前述內(nèi)容梳理的既有自然保護地種類與命名上的分歧。在自然保護地體制改革后，“自然保護地”這一專業(yè)概念的中心地帶明確為國家公園、自然保護區(qū)、各類自然公園，但在自然公園包括的具體類型這些邊緣地帶，依然亟待厘清。解決這一問題的出路在于針對性地完善“自然保護地”這一法律概念的立法表述，在法律概念的形成過程的關(guān)鍵要素中予以解決。法律概念形成的基本方法包括形式上對特征的取舍、內(nèi)容上對價值的負荷，(38)吳丙新：《法律概念的生成》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2006年第1期。并往往提取典型對象事實的特征、承載價值序列中的核心價值，以確定法律概念的內(nèi)涵，這就需要從特征取舍與價值負荷兩個維度去應(yīng)對法律概念的模糊性。具體而言，明確與限定《自然保護地法》“自然保護地”概念的中心與邊緣之實現(xiàn)路徑包括：(1)提取“自然保護地”這一“對象事實”的最典型特征、最核心價值，明確法律概念的中心地帶，具體可以通過列舉自然保護地的國家公園、自然保護區(qū)、自然公園這些類型予以明確。(2)法律概念的邊緣地帶既難以通過完全列舉予以明確，在立法技術(shù)上也需要預(yù)留空間以容納現(xiàn)實進展、提供適用中的判斷余地，因此，可以通過概括“自然保護地”法律概念的對象事實(特定陸域或海域)的“家族特征”與價值彰顯(生態(tài)功能和文化價值)等方式予以體現(xiàn)。(3)“自然保護地”這一法律概念是一個專用概念，在立法技術(shù)上需要通過自然保護地“家族特征”與共性價值概括和彰顯的方式限定概念的對象事實的模糊地帶，這同時需要在立法概念中明確各類自然保護地的價值位階與內(nèi)在關(guān)聯(lián)，這也可以為具體的解決既有的自然保護地之間的交叉重疊問題所制定的歸并、優(yōu)化的法律規(guī)范提供依據(jù)。尤其需要重視的是，雖然我國的自然保護地體制改革政策有從IUCN規(guī)則體系借鑒的成分，但在一些核心問題上堅持和彰顯了中國特色，比如，IUCN確立的六類自然保護地的關(guān)系中，“這些類型的質(zhì)量、重要性或自然程度上并無簡單的等級關(guān)系”，(39)Nigel Dudley主編，朱春全、歐陽志云等譯：《IUCN自然保護地管理分類應(yīng)用指南》，北京：中國林業(yè)出版社2016年版，第49頁。但我國《指導(dǎo)意見》卻明確規(guī)定了幾類自然保護地在整體自然保護地體系中的功能定位與價值位階：自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次劃分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園，“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”，這些關(guān)系性內(nèi)涵明確了各類具體自然保護地之間的功能定位與價值位階，成為自然保護地概念的內(nèi)在構(gòu)成部分，需要在“自然保護地”概念中予以表達。

五、結(jié) 語

近幾年來，我國在全面推進生態(tài)文明體制改革的宏大背景下啟動自然保護地體制改革，自然保護地保護與管理制度建設(shè)被定位為我國生態(tài)文明建設(shè)制度體系的有機構(gòu)成部分。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》系統(tǒng)部署了我國自然保護地體系建設(shè)的總體要求、類型劃分、管理體制、發(fā)展機制和保障措施，包括要求制定出臺自然保護地法等相關(guān)法律法規(guī)、進行制度建設(shè)，為自然保護地建設(shè)提供法律保障措施。制定《自然保護地法》和完善自然保護地領(lǐng)域的法律法規(guī)的邏輯基點是對“自然保護地”這一核心概念的法律界定。在我國，長期以來“自然保護地”僅為一個學(xué)理闡釋概念，用以描述與概括從20世紀50年代開始的各類實質(zhì)意義上的自然保護地，從十九大報告的規(guī)定開始才正式進入頂層設(shè)計政策話語。因此，界定“自然保護地”的概念，需要在“名”與“實”之間進行平衡，以政策目標規(guī)定之“名”為依據(jù)，吸納多種類型自然保護地分散建設(shè)之“實”的共性特征。在國際與國內(nèi)層面，“自然保護地”一直在包容性概念與排他性概念這兩種語境中使用，《自然保護地法》中規(guī)定的“自然保護地”這一法律概念，亟待遵循排他性專用名詞的界定路徑，實現(xiàn)甄選法律概念的形成路徑，促進自然保護地法律體系融貫性的制度功能。在“自然保護地”的概念結(jié)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)注重從自然保護地的價值與目標的錨定、國際經(jīng)驗與中國特色的平衡、中心與邊緣范圍的劃定等因素進行考量與界定。經(jīng)由這些理論準備與內(nèi)涵辨析，最后可以將擬制定的《自然保護地法》中“自然保護地”的法律概念界定為：“本法所稱自然保護地，是指由各級政府依法劃定或確認，以對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀等地理空間及其所承載的生態(tài)功能和文化價值直接或間接地實施長期保護、管理或可持續(xù)利用為主要目標，按生態(tài)價值和保護強度高低依次劃分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園的陸域或海域。”