摘要：土壤環(huán)境治理具有投入成本高、技術(shù)要求高、治理風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，需要引入社會(huì)資本的新途徑破解土壤環(huán)境治理的資金、技術(shù)之困境。鑒于我國土壤環(huán)境治理所呈現(xiàn)的復(fù)雜問題及潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)考量不同類別土壤環(huán)境問題的治理需求和治理困境，遵循“生態(tài)優(yōu)位與利益統(tǒng)籌、政府主導(dǎo)與平等合作、風(fēng)險(xiǎn)防控與法權(quán)限制”的基本思路，將土壤環(huán)境治理公私合作類型化并配以相應(yīng)的法律機(jī)制，對(duì)不同類型的土壤環(huán)境治理選擇適合的公法規(guī)范和私法規(guī)范，明確政府權(quán)力移轉(zhuǎn)及法律保留的條件范圍和監(jiān)管要求，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本方的私益限制與保護(hù)，探索建立土壤環(huán)境治理公私合作監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土壤環(huán)境治理;環(huán)境公私合作;風(fēng)險(xiǎn)治理;利益統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)：D922.68? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）05-0140-0010

土壤環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，直接、間接地?fù)p害著廣大人民的生命、健康安全和環(huán)境權(quán)益，并表征為頻發(fā)的食品安全危機(jī)、城市毒地事件、國際貿(mào)易糾紛等社會(huì)問題。為了有效遏制和應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的土壤環(huán)境形勢(shì)，2014年，國家環(huán)保部聯(lián)合國土資源部首次對(duì)全國范圍的土壤污染狀況進(jìn)行調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，出臺(tái)了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，之后又相繼形成并出臺(tái)《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃”）與《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》[1]，明確“以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點(diǎn)……形成政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的土壤污染防治體系”。2018年新修訂的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱“新修土壤污染防治法”），明確了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、土壤污染公眾參與”的防治原則。在此背景下，本文試圖以環(huán)境公私合作為我國土壤環(huán)境治理的一種創(chuàng)新性路徑，分析和探討土壤污染管理和綜合防治的法制完善。

一、土壤環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑選擇

（一）土壤環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)問題與制約因素

當(dāng)前，我國土壤環(huán)境問題主要包括土壤污染和土壤退化兩大類，土壤污染集中表現(xiàn)為工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染及生活污染三類[2]，且以重金屬沉降、有機(jī)農(nóng)藥滯留與固體廢渣廢物堆棄三種類型為主;土壤退化則以過度墾殖和農(nóng)藥及化肥的不正確使用為主源因素。[3]城鄉(xiāng)土壤環(huán)境問題集中于農(nóng)用地（以耕地為代表地塊）及城市建設(shè)用地（以再利用的工礦業(yè)廢棄地為代表地塊）兩種典型地塊，受損農(nóng)用地多源于農(nóng)藥毒物過量使用、過度墾植等不當(dāng)利用活動(dòng)形態(tài)[4]，受損城市建設(shè)用地則多表征為被再開發(fā)（利用）的重污染工業(yè)用地、工業(yè)廢棄地等，并以“棕色地塊”（1）的治理和再開發(fā)問題為典型呈現(xiàn)出來。全國20.23億畝耕地質(zhì)量等級(jí)由高到低依次劃分為一至十等，《2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》指出，“截至2019年底，全國耕地質(zhì)量平均等級(jí)為4.76等，其中一至三等耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積等31.24%;四至六等為9.47億畝，占46.81%;七至十等為4.44億畝，占21.95%”。關(guān)于我國土壤環(huán)境問題的類別、成因及危害，可具體參考表1內(nèi)容。

土壤環(huán)境退化、污染及其危害均具有隱蔽性和潛伏性，相比較長期過度開墾所致的土壤功能退化問題，污染物的長期排入和滯留所產(chǎn)生的土壤污染問題，讓人難以察覺。加之這兩種土壤環(huán)境問題均具有不可逆轉(zhuǎn)性和持久危害性，土壤環(huán)境治理常常處于滯后的狀態(tài)，“治污”行動(dòng)所需要的資金、技術(shù)成本與“致污”行為成本之間的懸殊不斷加劇。與農(nóng)用地環(huán)境治理相比，城市建設(shè)用地相關(guān)主體間的利益關(guān)聯(lián)與沖突更為復(fù)雜。諸如城市“優(yōu)二進(jìn)三”、“遷二進(jìn)三”等工業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，城市化與工業(yè)化發(fā)展帶來的城市建設(shè)用地緊張狀態(tài)，使得城市建設(shè)用地的管理使用與流轉(zhuǎn)用途處于頻繁變化狀態(tài)，不僅加劇了城市受損土壤環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)利益的多元性與復(fù)雜性，也使得利益關(guān)聯(lián)者受到環(huán)境治理過程及治理成效的影響更加直接和顯現(xiàn)。[5]。

城鄉(xiāng)土壤環(huán)境問題的區(qū)分識(shí)別及修復(fù)均需要大量資金與技術(shù)的投入。一方面，識(shí)別土壤污染風(fēng)險(xiǎn)并以此為基礎(chǔ)篩查、認(rèn)定、評(píng)估具有修復(fù)意義（價(jià)值）的受污染耕地及場(chǎng)地，需要大量的資金投入和專業(yè)技術(shù)的支持;另一方面，針對(duì)已經(jīng)篩查和認(rèn)定的受損土壤，以防止污染擴(kuò)大、蔓延或管控潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為治理目標(biāo)的修復(fù)及治理活動(dòng)，也需要充沛的資金供給和技術(shù)支持。與此同時(shí)，受損土壤往往因受損狀態(tài)的累積性和持久性具有不同程度的危害性，土地使用狀態(tài)變更與土地再開發(fā)利用對(duì)土壤環(huán)境的不同要求，修復(fù)成本方面對(duì)資金、技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)有著多層次需求。

值得注意的是，我國當(dāng)下土壤環(huán)境治理所處之資金、技術(shù)困境，與我國現(xiàn)有的土地資源所有權(quán)及其管控制度存在關(guān)聯(lián)。我國法律明確規(guī)定國家和集體是自然資源的所有權(quán)主體，而國家與集體本身具有高度抽象性，使得實(shí)踐中我國土地資源長期處于一種欠缺明晰的產(chǎn)權(quán)制度支持的狀態(tài)，并且很大程度地影響了土壤問題的修復(fù)及土地資源的保護(hù)。以城市建設(shè)用地為例，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與土地資源有限緊張的供需關(guān)系，使得城市建設(shè)用地的土壤治理與再開發(fā)利用密切相關(guān)。[6]該種土地資源的功能用途和使用主體因所處地段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度而處于不斷變更的狀態(tài)，由于現(xiàn)行立法中涉及土地資源狀況及質(zhì)量預(yù)設(shè)的負(fù)責(zé)、監(jiān)督及保護(hù)的法律主體及法律機(jī)制處于缺位狀態(tài)，大量受到污染的工礦廢棄地因再開發(fā)的利益驅(qū)動(dòng)，在并未得到及時(shí)修復(fù)和治理的狀態(tài)下便被投入新用途。實(shí)踐中雖然也存在相關(guān)的調(diào)控政策，但很難根本扭轉(zhuǎn)受污染場(chǎng)地流轉(zhuǎn)的“零治理狀態(tài)”。農(nóng)用地的受損狀態(tài)也很嚴(yán)峻，以耕地為典型，農(nóng)用地的分散性和利用低效性、土地限制流轉(zhuǎn)狀態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品的低收益性，使得大量受損農(nóng)地難以得到及時(shí)有效的環(huán)境治理。而現(xiàn)有《土地管理法》所明確農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織（包括村民委員會(huì)）對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)地承包合同履行的監(jiān)督，在實(shí)踐過程中主要基于耕地利用涉及的民事權(quán)責(zé)、經(jīng)濟(jì)利益，很少關(guān)注農(nóng)戶的耕地利用行為及耕地生態(tài)狀態(tài)，[7]耕地的不恰當(dāng)利用行為及土壤污染、土壤退化問題缺失監(jiān)管;而碎片化的個(gè)體承包，在某種程度上亦引發(fā)了集中監(jiān)管和有效問責(zé)的新問題，阻卻了“政府威權(quán)管控”和“市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控”介入農(nóng)村土地修復(fù)的有效性。

（二）土壤環(huán)境治理的公私合作路徑選擇

綜合考量上述土壤環(huán)境治理的制約因素，有必要引入外力打破現(xiàn)有土壤環(huán)境治理不力及土地資源惡性使用的困境，而社會(huì)資本的引入，恰恰可以通過公私主體間的信任、規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)及運(yùn)作，匯集和利用社會(huì)資本方的物質(zhì)、技術(shù)及人力資本。環(huán)境公私合作成為破解土壤環(huán)境治理之資金、技術(shù)困境的創(chuàng)新性路徑選擇。這也是當(dāng)下于土壤環(huán)境治理活動(dòng)中推行公私合作、引入社會(huì)資本來破解修復(fù)困境之必要所在。

公私合作（Public-Private Partnership， PPP），最初源自英、美等國家，用以表述為實(shí)現(xiàn)特定行政目標(biāo)或執(zhí)行行政任務(wù)，公共部門與私人部門間所形成的對(duì)等伙伴關(guān)系。[8]公私合作所追尋的“多元化治理主體（市場(chǎng)、政府、社會(huì)三者）之間的互動(dòng)和合作”，打破了傳統(tǒng)“以政府為唯一主體，依靠國家強(qiáng)制力統(tǒng)治社會(huì)”的威權(quán)管理模型，強(qiáng)調(diào)“依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”提供全面、多元的公共服務(wù)，提高行政任務(wù)的績效。[9]

公私合作所特有的資源優(yōu)配、風(fēng)險(xiǎn)分散及資金匯集的功能，有助于破解土壤環(huán)境治理的資金及技術(shù)困境。首先，社會(huì)資本的引入，契合了市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭性和公開性。以逐利性、創(chuàng)新性與靈活性為特征的社會(huì)資本方，通過內(nèi)在激勵(lì)性手段不斷提高效率、獲得利潤和充分利用市場(chǎng)機(jī)制[10]，促使公私合作發(fā)揮著資源優(yōu)配、風(fēng)險(xiǎn)分散及資金匯集的獨(dú)特功能。[11]其次，通過多元主體間的合作可充分匯集土壤環(huán)境治理所需的物質(zhì)資本、技術(shù)資本及人力資本，激發(fā)社會(huì)活力及提升社會(huì)整合度，提高社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率[12]，減少了土壤環(huán)境治理過程中信息成本過高和治理風(fēng)險(xiǎn)過于集中的隱患。再次，通過公共部門與私人部門的通力協(xié)作及政府權(quán)威與市場(chǎng)機(jī)制的雙軌道運(yùn)作，促使公私部門間達(dá)成契約合意，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及利益共享的長期性信任關(guān)系，有利于推動(dòng)多元主體間社會(huì)資源的優(yōu)化配置和充分利用。土壤環(huán)境治理公私合作的開展，彌補(bǔ)了政府作為單一治理主體的資金及技術(shù)有限性，有助于實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境治理過程中多元主體間的資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

PPP模式強(qiáng)調(diào)通過項(xiàng)目融資的方式促進(jìn)政府與社會(huì)資本方形成長期合同關(guān)系。作為公私合作在環(huán)境治理中的具體運(yùn)用，環(huán)境治理公私合作法律關(guān)系，仍是以PPP項(xiàng)目合同為核心的合同法律關(guān)系（詳見圖1）。[13]

從體系圖中可看出，公私合作法律關(guān)系以“政府方-項(xiàng)目公司-其他社會(huì)資本方”三者間的“PPP項(xiàng)目合同和履約合同”法律關(guān)系為核心體現(xiàn)。其中，政府同時(shí)是項(xiàng)目的主導(dǎo)者、社會(huì)資本的合作者及PPP項(xiàng)目監(jiān)管者，而社會(huì)資本方（既包括項(xiàng)目公司及其股東，亦包括具備資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)的承包商、運(yùn)營商、原料供應(yīng)商及融資方）是項(xiàng)目的參與者、經(jīng)營者甚至亦是項(xiàng)目的服務(wù)購買者。[14]與此同時(shí)，鼓勵(lì)政府通過商業(yè)的方法而非行政的方法在項(xiàng)目公司中占股份對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控制，從而將原本由政府出資投資建設(shè)的公益項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方或雙方組建的項(xiàng)目共同承受，有別于一般的政府購買社會(huì)服務(wù)。[14]可見，社會(huì)資本方的引入，不僅改變了傳統(tǒng)環(huán)境治理法律關(guān)系中政府與社會(huì)主體間的管制與被管制的縱向法律關(guān)系，亦催生了多元社會(huì)資本方主體間平等合作的橫向法律關(guān)系。

二、土壤環(huán)境治理公私合作的法制思路

與法制類型化

鑒于我國土壤環(huán)境治理所呈現(xiàn)的復(fù)雜問題及潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，土壤環(huán)境治理公私合作的法制研究，需在明確土壤環(huán)境治理公私合作主體間的利、權(quán)、責(zé)，細(xì)化土壤環(huán)境治理的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估指標(biāo)的同時(shí)，考量不同類別土壤環(huán)境治理的不同需求和治理困境，對(duì)土壤環(huán)境治理公私合作法律關(guān)系中政府與社會(huì)資本方之間的權(quán)益保障、風(fēng)險(xiǎn)防控、爭議解決加以類別化的法律規(guī)制。

基于環(huán)境治理公私合作實(shí)踐所形成的法律關(guān)系，依據(jù)權(quán)利義務(wù)指向不同，可劃分為內(nèi)部法律關(guān)系和外部法律關(guān)系。其中，內(nèi)部法律關(guān)系即指公私合作主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以私法規(guī)范為依據(jù)的合同法律關(guān)系為主;外部法律關(guān)系則是因環(huán)境治理公私合作行為及其成效而派生的監(jiān)督法律關(guān)系和救濟(jì)法律關(guān)系，包括行政部門的監(jiān)督與監(jiān)管，也包括社會(huì)公眾的監(jiān)督。（如圖2所示）

（一）土壤環(huán)境治理公私合作的法制思路

土壤環(huán)境治理公私合作法律關(guān)系中，社會(huì)資本方的多元參與在分擔(dān)和實(shí)現(xiàn)政府的環(huán)境治理任務(wù)的同時(shí)，也對(duì)法律主體間利的實(shí)現(xiàn)、權(quán)的分配、責(zé)的分擔(dān)提出了更為復(fù)雜的制度安排需求。故而，對(duì)土壤環(huán)境治理公私合作法律關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整，關(guān)鍵在于確保法律主體充分表達(dá)意愿、有效主張權(quán)利及妥善履行義務(wù)，確保引入的社會(huì)資本得以維持和良性循環(huán)并有效因應(yīng)土壤環(huán)境治理的需要。具體而言，應(yīng)確立“生態(tài)優(yōu)位與利益統(tǒng)籌、政府主導(dǎo)與平等合作、風(fēng)險(xiǎn)防控與法權(quán)限制”的基本思路。

1.生態(tài)優(yōu)位與利益統(tǒng)籌

土壤環(huán)境治理公私合作以土壤環(huán)境要素和土壤生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和平衡作為終極目標(biāo)，土壤環(huán)境治理公私合作的行為及實(shí)效，客觀上直接或間接影響著土壤環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境容量和土壤環(huán)境安全。無疑，土壤環(huán)境治理公私合作的目標(biāo)具有明顯的環(huán)境公益性，不僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，且尤其體現(xiàn)為對(duì)環(huán)境公共利益予以優(yōu)位保護(hù)的價(jià)值指向，即以土壤環(huán)境介質(zhì)的良好狀態(tài)和持續(xù)保護(hù)為出發(fā)和歸宿。當(dāng)環(huán)境公共利益與其他社會(huì)公益、合作主體的主體私益發(fā)生沖突時(shí)，需優(yōu)先確保環(huán)境公共利益的維護(hù)。與此同時(shí)，土壤環(huán)境治理公私合作法律關(guān)系存在多元合作主體，涉及多元利益的協(xié)調(diào)和平衡問題，無論是政府或社會(huì)資本方的主體利益（個(gè)體私益或部門利益）還是環(huán)境公共利益抑或其他社會(huì)公共利益，均與土壤治理環(huán)境公私合作法律關(guān)系密切關(guān)聯(lián)，利益統(tǒng)籌無疑是確保土壤治理環(huán)境公私合作的重要前提。[15]一方面，需要特別考量環(huán)境公私合作制度的環(huán)境關(guān)聯(lián)性，確保土壤環(huán)境治理公私合作法制在消除環(huán)境負(fù)外部性和推進(jìn)環(huán)境正外部性的實(shí)效，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向;另一方面，在保證環(huán)境公益得以實(shí)現(xiàn)的前提下，充分保障社會(huì)其他公益并滿足合作主體的主體利益，如政府部門的權(quán)益行使或私人部門的盈利追求，實(shí)現(xiàn)多元利益的維護(hù)和保障。

2.政府主導(dǎo)與平等合作

正如有學(xué)者指出，在公共領(lǐng)域，公私合作已成為公共產(chǎn)品供給和公共利益維護(hù)的一種必然發(fā)展趨勢(shì)。[16]基于其治理目標(biāo)的公益性（環(huán)境問題的全局性、根本性），環(huán)境保護(hù)事務(wù)中的公私合作，即便表征為“國家與公民間的高密度、高質(zhì)量互動(dòng)”，其本質(zhì)仍然是政府的良性治理，離不開政府公權(quán)力的后盾保障。[17]因此，土壤環(huán)境治理公私合作，本質(zhì)上仍然是管制、自治與合作分野與融合背景下提升政府環(huán)境行政效率的重要制度安排。政府在土壤環(huán)境治理公私合作法律關(guān)系中，基于治理目標(biāo)公益性而兼具“合作者”和“管理者”的雙重身份。一方面政府仍需充分履行環(huán)境保護(hù)職能和環(huán)境監(jiān)管職能，另一方面需要與私人部門互動(dòng)合作，充分發(fā)揮彼此的稟賦優(yōu)勢(shì)。例如，政府應(yīng)當(dāng)通過行政規(guī)劃與行政決策，對(duì)具備專業(yè)技術(shù)及資金條件的私人部門，提供以市場(chǎng)化、專業(yè)化為導(dǎo)向的有效政策指引，通過稅收減免等方式鼓勵(lì)有關(guān)私人部門以投資融資、技術(shù)研發(fā)等方式積極參與土壤環(huán)境治理過程中。與此同時(shí)，公共部門與私人部門之間的合作關(guān)系、社會(huì)資本的良性利用及其維持，是土壤環(huán)境治理公私合作得以有效開展的前提保障。具備資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)資源的私人部門作為社會(huì)資本引入的主源力量，其法律主體地位的認(rèn)定及權(quán)益保障因直接關(guān)乎環(huán)境公私合作開展的成敗而尤為重要。因此，在強(qiáng)調(diào)公共部門的引導(dǎo)職能的同時(shí)，應(yīng)明確環(huán)境公私合作法律關(guān)系中公共部門與私人部門的平等法律地位。

3.風(fēng)險(xiǎn)防控與法權(quán)規(guī)范

在土壤環(huán)境治理公私合作過程中，由于公私合作往往具有合作時(shí)間之長期性、建設(shè)經(jīng)費(fèi)之私人挹注性、私人參與之多階段性等特性[12]，且環(huán)境治理多涉及高度政策性與公益性決定，面臨多種潛在風(fēng)險(xiǎn)（諸如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)等）。與此同時(shí)，公權(quán)力與私權(quán)利的力量懸殊及多元主體間的多元利益沖突，極大地增加了政府失信風(fēng)險(xiǎn)及政策風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上也加大了私人部門的投資風(fēng)險(xiǎn)。無疑，風(fēng)險(xiǎn)防控是土壤環(huán)境治理公私合作法制規(guī)范的重要著力點(diǎn)之一。合作主體基于意思自治而產(chǎn)生的合作法律關(guān)系（契約關(guān)系），因環(huán)境問題和合作行為所附隨的風(fēng)險(xiǎn)與沖突，形成了圍繞環(huán)境公私合作行為的監(jiān)督、管理與救濟(jì)的法律關(guān)系。

一方面，需要明確公私部門“共同但有區(qū)別的承擔(dān)”治理責(zé)任，明晰公私部門間“權(quán)力-權(quán)利”的法律界限，對(duì)諸如政府在協(xié)作契約中保留“行政介入權(quán)”等法權(quán)的限制[18]，對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和履約行為進(jìn)行管控，防范政府通過政策變更、規(guī)劃調(diào)整等方式侵害私人部門的合法權(quán)利，均是土壤環(huán)境治理公私合作活動(dòng)得以有效運(yùn)行進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益、綠色發(fā)展目標(biāo)的旨?xì)w所在。另一方面，鑒于公私合作的法律表現(xiàn)形式主要為契約，可通過契約合意對(duì)平等主體法律權(quán)利和法律義務(wù)進(jìn)行預(yù)設(shè)，以協(xié)議規(guī)范明確和預(yù)設(shè)公共部門與私人部門間法權(quán)行使的限度，[19]在賦予私人部門參與土壤環(huán)境治理的實(shí)體性權(quán)利的同時(shí)，保障其相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)、救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利。在保證環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的前提下充分滿足私人部門的盈利追求，從而對(duì)可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理、有效的防控，充分發(fā)揮“防范權(quán)力逾越法律侵害權(quán)利、規(guī)制違法私益侵害公益”的契約保障作用。

（二）土壤環(huán)境治理公私合作法制的類型化

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，任何法律制度建構(gòu)之合理及必要，均具備“效用-成本>0”的可實(shí)施性價(jià)值，意即法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)確保該法律制度的立法成本與實(shí)施成本投入到具體領(lǐng)域后可實(shí)現(xiàn)法律制度的正法律效用及最大化。[20]于土壤環(huán)境治理公私合作法律制度而言，若要確保土壤環(huán)境治理公私合作的制度溢出效應(yīng)，相關(guān)法律制度的設(shè)計(jì)和完善應(yīng)著墨于保障有限的資金與技術(shù)被效率化地投入到具備較大修復(fù)可能及修復(fù)價(jià)值的受損土地資源之中。

就此而言，其一，可將“治理可能和治理意義”作為標(biāo)準(zhǔn)篩選土壤治理對(duì)象，意即只有同時(shí)具備治理可能性和治理意義（不局限于具有再利用價(jià)值）的受損土地才能夠成為土壤環(huán)境治理的治理對(duì)象。其二，綜合考量我國現(xiàn)有土壤問題在空間、時(shí)間維度上的相對(duì)性，及土壤問題形成的歷史因素與治理成本的承受度，將土壤環(huán)境治理目標(biāo)定位于“土壤治理及土地再利用”[8]，并以“風(fēng)險(xiǎn)防控與法權(quán)限制”為主要導(dǎo)向設(shè)計(jì)配套的法律機(jī)制。其三，考慮到土壤治理對(duì)象并不完全局限于具有再利用價(jià)值的土地資源，還有必要結(jié)合治理行為在監(jiān)督、管理與救濟(jì)法制的特殊性需求對(duì)土壤環(huán)境治理公私合作法制予以類型劃分。整體上，土壤環(huán)境治理公私合作法制涵蓋契約（協(xié)議）規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范和救濟(jì)規(guī)范等內(nèi)容。同時(shí)，結(jié)合土地資源的存續(xù)狀態(tài)、土地資源的價(jià)值屬性、土壤治理的成本效益及主要依賴的手段，可將土壤環(huán)境治理公私合作法制劃分為私法規(guī)范為主的公私合作法制和公法規(guī)范為主的公私合作法制兩種類型。（詳見圖3）。

應(yīng)予指出，在土壤環(huán)境治理中，私法規(guī)范為主的公私合作法制與公法規(guī)范為主的公私合作法制，均以受損土地資源具有治理可能性和治理意義為適用前提。二者的治理意義并不以治理后獲得的可預(yù)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值（再開發(fā)、利用價(jià)值）為全部，如生態(tài)敏感地域、生態(tài)脆弱地域的土地資源，但凡其受損狀態(tài)影響了當(dāng)?shù)厣罹用竦纳眢w健康、財(cái)產(chǎn)安全等利益，即便該地塊的環(huán)境治理成本高昂、再利用可能性低或生態(tài)功能修復(fù)度低，仍應(yīng)采取積極的土壤環(huán)境治理措施。當(dāng)然，再利用價(jià)值低的土壤環(huán)境治理與再利用價(jià)值高的土壤環(huán)境治理所采取的具體治理措施及法律機(jī)制是顯然不同的。與此同時(shí)，私法規(guī)范為主的公私合作法制與公法規(guī)范為主的公私合作法制在土壤環(huán)境治理中存在明顯的適用區(qū)別：

其一，治理對(duì)象的存續(xù)狀態(tài)不同。公法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制主要適用于流轉(zhuǎn)狀態(tài)受限的受損土地資源（主要是禁止流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)的土地資源，代表性土地資源即為農(nóng)用地）。而私法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制主要適用于可流轉(zhuǎn)的受損土地資源（代表性土地資源即為城市建設(shè)用地，其往往因周邊的房地產(chǎn)開發(fā)、城市規(guī)劃或特殊用途而具有較高的再利用、再開發(fā)價(jià)值）。其二，土地資源的價(jià)值屬性不同。公法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制主要適用于再利用、再開發(fā)價(jià)值低的受損土地資源，由于治理后可期待經(jīng)濟(jì)利益弱，需要政策扶持及政府引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)環(huán)境私益及環(huán)境公益的保護(hù)。而私法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制主要適用于再利用、再開發(fā)價(jià)值高的受損土地資源，其治理后的可期待利益便是市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制有效發(fā)揮的原動(dòng)力。其三，土地治理所依賴的主要手段不同。公法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制，則更多聚焦于規(guī)范和限制法權(quán)介入;私法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制，著重調(diào)控和規(guī)范契約合意。

下文主要結(jié)合兩類最具代表意義和較強(qiáng)治理需求的受損土地資源（即農(nóng)用地和城市建設(shè)用地），對(duì)公法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制和私法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制予以探討。其中，以農(nóng)用地土壤治理為例對(duì)公法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制分析、以城市建設(shè)用地土壤治理對(duì)私法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制分析。

三、兩類代表性受損土地資源的公私合作

法制規(guī)范之分析

（一）公法規(guī)范為主的公私合作法律規(guī)制：以農(nóng)用地土壤環(huán)境治理為例

農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)乎農(nóng)產(chǎn)品安全乃至公民人身健康安全。鑒于農(nóng)用地土壤環(huán)境治理存在高成本與低收益的客觀狀況，農(nóng)用地土壤環(huán)境治理公私合作的法制構(gòu)造，需以公法規(guī)范為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)通過法律保留確保公權(quán)力的介入與限制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與多元利益協(xié)調(diào)。一方面，需要通過公權(quán)力的威權(quán)性和優(yōu)益性維護(hù)、保障目標(biāo)的環(huán)境公益性;另一方面需要對(duì)公權(quán)力予以限制和監(jiān)督，保障公私合作主體的正當(dāng)利益及損害救濟(jì)。

1.法律保留與協(xié)議規(guī)范

所謂法律保留，即是強(qiáng)調(diào)在土壤環(huán)境治理公私合作法律關(guān)系中，政府基于合作目標(biāo)的環(huán)境公益性享有部分優(yōu)益權(quán)及其規(guī)范。雖然公私合作法律關(guān)系基于契約自由和主體合意，但政府與私人部門的權(quán)利義務(wù)并不完全對(duì)應(yīng)。法律保留主要體現(xiàn)在環(huán)境治理協(xié)議機(jī)制對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的適用范圍和履行監(jiān)督兩個(gè)方面。其一，在適用范圍方面，著重于對(duì)政府變更和解除協(xié)議的規(guī)范和限制。以農(nóng)用地土壤治理公私合作為例。依據(jù)《土壤污染防治法》第49條，我國農(nóng)用地被劃分為“嚴(yán)格保護(hù)類”“安全利用類”“嚴(yán)格管控類”。無疑，嚴(yán)格保護(hù)類農(nóng)用地、安全利用類農(nóng)用地與嚴(yán)格管控類農(nóng)用地在污染程度、受損成因和治理用途上存在較大差異，對(duì)三種農(nóng)用地進(jìn)行公私合作環(huán)境治理的利益需求與潛在風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。（2）對(duì)比而言，“嚴(yán)格保護(hù)類”農(nóng)用地公私合作所面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)最小，公私合作主體間的權(quán)責(zé)分配著重于公私合作主體的契約合意與政府的行政權(quán)力移轉(zhuǎn)，政府的優(yōu)益權(quán)影響較小。而“安全利用類”農(nóng)用地與“嚴(yán)格管控類”農(nóng)用地，公私合作的范圍從農(nóng)用地土壤質(zhì)量保護(hù)拓展到農(nóng)用地土壤質(zhì)量與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的雙重保護(hù)，無論治理農(nóng)地屬于輕度污染還是中度污染，對(duì)應(yīng)的污染成因與相關(guān)利害關(guān)系都比較復(fù)雜，公私合作的政策風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與融資風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。公私合作主體間的權(quán)責(zé)劃分，不僅要充分考量公私主體的契約合意，還需要著重規(guī)范政府變更或解除協(xié)議以保障社會(huì)資本方的營利行為。公私合作主體間可通過協(xié)議明確政府優(yōu)益權(quán)行使條件和范圍，并對(duì)因政府優(yōu)益權(quán)行使產(chǎn)生的合作主體或第三人的正當(dāng)利益損害予以補(bǔ)償和救濟(jì)。以保障土壤環(huán)境質(zhì)量改善的公益目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)政府的行政優(yōu)益權(quán)行使的責(zé)任規(guī)范同時(shí)以降低政策風(fēng)險(xiǎn)與融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.法權(quán)限制與監(jiān)督規(guī)范

農(nóng)用地土壤環(huán)境治理公私合作的核心目標(biāo)，在于通過公私主體間專業(yè)分工來實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與治理的效率提升與成本降低。社會(huì)資本方的技術(shù)與資金進(jìn)入，以及公私主體間信息不對(duì)稱的溝通問題，一定程度上也基于責(zé)任承擔(dān)而享用部分公權(quán)力，這為政府權(quán)力尋租或責(zé)任推諉提供了從公法向私法逃遁的可能。[21]諸如標(biāo)準(zhǔn)制定者與監(jiān)測(cè)行動(dòng)者、監(jiān)測(cè)行動(dòng)者與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者與修復(fù)決策者之間的信息不對(duì)稱進(jìn)，極易引發(fā)合作主體溝通不力、合作失效和利益沖突。[22]應(yīng)予指出，在農(nóng)用地土壤環(huán)境治理實(shí)踐中，同時(shí)存在多種利益相關(guān)者。（3）政府與社會(huì)資本方達(dá)成的合作協(xié)議，可劃歸到組織管理者、實(shí)施主體、技術(shù)支持主體等不同類別。不同的利益相關(guān)者在環(huán)境治理中存在著不同的實(shí)際問題與利益考量、權(quán)利表達(dá)和權(quán)利行使，均可能對(duì)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生多重影響（以農(nóng)業(yè)面源污染治理為例，詳見圖4）。[23]

故而公私合作主體間“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系的規(guī)范，需考量環(huán)境行政與環(huán)境服務(wù)良性互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求，通過監(jiān)督規(guī)范化解合作主體內(nèi)部及主體間的信息不對(duì)稱等溝通問題，明確政府權(quán)力移轉(zhuǎn)的范圍和方式，并以責(zé)任關(guān)聯(lián)的約束機(jī)制強(qiáng)化主體間的互相監(jiān)督與合作行為。[24]以公法規(guī)范為主的環(huán)境治理公私合作法制，不僅調(diào)整社會(huì)資本方與政府之間的合作協(xié)議法律關(guān)系，還對(duì)治理過程中合作主體與其他相關(guān)主體間的多元利益關(guān)系予以指引和評(píng)價(jià)。換言之，農(nóng)用地土壤環(huán)境治理公私合作中，需要就公私合作主體間的權(quán)力移轉(zhuǎn)及公私合作行為關(guān)聯(lián)主體間的法權(quán)關(guān)系予以制度規(guī)范。（4）具體來看，首先需要明確權(quán)力移轉(zhuǎn)的范圍，在充分考量環(huán)境治理過程中所涉及的多重公共利益（如環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安全等）及私益（如具體的經(jīng)濟(jì)利益、人身利益）的前提下，對(duì)環(huán)境治理權(quán)限予以細(xì)致考量，明確可以移轉(zhuǎn)給私主體的行政組織權(quán)或其他職能的范圍界限。其次，通過立法明確環(huán)境治理這一行政組織權(quán)的法律保留，對(duì)相關(guān)公權(quán)力的運(yùn)行范圍、主體行為予以規(guī)制，通過對(duì)權(quán)力介入范圍、介入方式和介入程序來規(guī)范環(huán)境治理中政府的優(yōu)益權(quán)和權(quán)力移轉(zhuǎn)，進(jìn)而對(duì)公私主體間的權(quán)利-權(quán)力關(guān)系予以明確。同時(shí)，完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值及相應(yīng)的評(píng)定技術(shù)指南的法制設(shè)計(jì)，明確土壤調(diào)查和評(píng)估的主體、程序及相應(yīng)法律責(zé)任，著重完善行政監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督等約束機(jī)制。[25]

（二）私法規(guī)范為主的公私合作法律規(guī)制：以城市建設(shè)用地土壤環(huán)境治理為例

考慮到技術(shù)及資金的有限性，并不可能對(duì)所有城市受損土壤充分實(shí)施“治理-修復(fù)-再開發(fā)”的修復(fù)目標(biāo)，加之城市受損土壤修復(fù)的“風(fēng)險(xiǎn)-評(píng)估-矯治”治理范式轉(zhuǎn)變[26]，這對(duì)城市受損土壤修復(fù)公私合作提出了“分需求分類別”的精準(zhǔn)治理的要求。故而城市建設(shè)用地土壤治理公私合作的運(yùn)行，需要把城市受損土壤的修復(fù)力度與再開發(fā)用途作為整體予以考量，將治理目標(biāo)定位于“治理-修復(fù)-再開發(fā)”。同時(shí)，鑒于“多元利益識(shí)別、信息有效獲取、風(fēng)險(xiǎn)綜合考量”等影響多維合作成效的重要因素[27]，及土壤環(huán)境治理公私合作“透明、法治和參與”的現(xiàn)實(shí)需求，需以私法規(guī)范的主導(dǎo)前提，強(qiáng)調(diào)契約自由與利益統(tǒng)籌下的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與多元利益衡平。對(duì)城市受損土地修復(fù)公私合作法律關(guān)系予以契約激勵(lì)和監(jiān)督約束。

1.合意自治與契約規(guī)范

就高成本、耗時(shí)長、再利用需求高的城市受損土壤而言，環(huán)境治理目標(biāo)包括受損土壤的經(jīng)濟(jì)功能及生態(tài)功能雙重修復(fù)?？紤]到城市受損土壤修復(fù)過程具有動(dòng)態(tài)性和長期性，公私合作主體的權(quán)責(zé)劃分需要綜合考量公私主體之間的不同利益需求、不同主體優(yōu)勢(shì)、合作風(fēng)險(xiǎn)等因素，確立“激勵(lì)為主、制約為輔”的契約激勵(lì)機(jī)制。環(huán)境公私合作主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要涉及合作內(nèi)容、違約責(zé)任和糾紛解決，主體權(quán)利義務(wù)不僅體現(xiàn)在合作范圍、融資方式、項(xiàng)目經(jīng)營內(nèi)容等方面，還體現(xiàn)在合作主體就歸責(zé)條件、免責(zé)情形及糾紛解決所達(dá)成的事前約定。需著重通過契約規(guī)范來調(diào)整和約束合作主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。譬如對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估公私合作的規(guī)范，公私合作主體間的權(quán)責(zé)劃分不僅要著重于維護(hù)土壤修復(fù)的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益，也需適度考量企業(yè)等社會(huì)資本方的營利需求;對(duì)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公私合作的規(guī)范，公私合作主體間的權(quán)責(zé)劃分需要著重考量公私合作所面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)與融資風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信用監(jiān)管及政府的行政優(yōu)益權(quán)限制等。通過主體的多元性與合意性“避免劣勢(shì)疊加，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”，進(jìn)而促進(jìn)土壤修復(fù)過程的民主性與科學(xué)性。

應(yīng)予指出，城市建設(shè)用地土壤環(huán)境治理的主體責(zé)任比農(nóng)用地土壤環(huán)境治理的主體責(zé)任更為復(fù)雜，雖然二者均以政府作為最終的土壤修復(fù)責(zé)任主體（包括土壤修復(fù)責(zé)任主體混亂、污染者滅失時(shí)無人承擔(dān)、污染者責(zé)任無法落實(shí)等原因）為前提[28]，但由于兩種受損土地的價(jià)值屬性、流動(dòng)狀態(tài)、再利用用途及治理時(shí)限需求等均存在較大差異，城市建設(shè)用地土壤環(huán)境治理的綜合難度與治理成本往往遠(yuǎn)高于農(nóng)用地土壤環(huán)境治理，尤其表現(xiàn)在主體歸責(zé)方面即是治理失效的責(zé)任認(rèn)定。就“互惠共贏與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的公私合作而言，其在化解政府承擔(dān)城市受損土壤治理責(zé)任的行政局限性同時(shí)，也增加了公私合作主體的責(zé)任負(fù)荷和法律風(fēng)險(xiǎn)（如因合作風(fēng)險(xiǎn)或其他社會(huì)因素導(dǎo)致的治理失效等）。

據(jù)此，一方面，需加強(qiáng)對(duì)因合作風(fēng)險(xiǎn)（政策風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等）產(chǎn)生的責(zé)任分配和權(quán)益救濟(jì)。對(duì)于因社會(huì)因素或環(huán)境因素等可歸入不可抗力、第三人責(zé)任等法定免責(zé)事由情形，無需對(duì)公私合作主體予以歸責(zé)設(shè)計(jì);針對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、合作失敗等風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的治理失效，需綜合公私合作主體的（不當(dāng)）行為、治理失效產(chǎn)生的消極后果（社會(huì)不良影響）作為主體歸責(zé)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以起到保障公私合作積極性的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)合作主體的約束效果。另一方面，為防范公私合作的環(huán)境治理失效，對(duì)契約適用范圍予以嚴(yán)格限制，強(qiáng)調(diào)城市受損土壤實(shí)施嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)及用途變更限制。可結(jié)合土壤受損情況的定期調(diào)查數(shù)據(jù)及評(píng)估結(jié)果，對(duì)已明確存在受損狀態(tài)或較大可能潛伏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的土地資源，嚴(yán)格限制用途變更，確保其處于恰當(dāng)用途和有效負(fù)責(zé)狀態(tài)，以降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、控制剩余風(fēng)險(xiǎn)。[29]對(duì)尚未確認(rèn)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的土地資源、難以評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的受損土地資源，則應(yīng)確保對(duì)該土地資源的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況保持后續(xù)實(shí)時(shí)監(jiān)管，賦予較為靈活的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范和用途變更限制。

2.利益統(tǒng)籌與救濟(jì)規(guī)范

在土壤修復(fù)公私合作過程中，政府部門的個(gè)體私益表現(xiàn)為部門利益，某種程度上因歸屬環(huán)境公共事務(wù)考量和環(huán)境行政權(quán)力行使，也可能被界定為社會(huì)利益等與環(huán)境利益相區(qū)別其他公共利益，這種部門利益對(duì)于公私合作主體間利益衡平的影響，體現(xiàn)為公權(quán)力的法律保留如行政優(yōu)益權(quán)。社會(huì)資本方的私益則體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，并以逐利性、創(chuàng)新性與靈活性為特征。兩種主體利益所具有的威權(quán)性或逐利性在彌補(bǔ)政府的行政局限性、提升合作效率同時(shí)，也增加了主體間利益沖突及公益私益的沖突問題。政府與社會(huì)資本方合作本身因利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)而存在利益沖突問題，同時(shí)公私合作的公益目標(biāo)一定程度上限制了社會(huì)資本方的私益性（如受到了以“公共利益不受損害”為前提條件的基本要求）。[30]區(qū)別于公法規(guī)范為主的公私合作法制所強(qiáng)調(diào)的行政規(guī)范與行政管理，私法規(guī)范為主的公私合作法制強(qiáng)調(diào)通過契約規(guī)范和配套救濟(jì)機(jī)制，消解和改善合作主體間利益沖突的解決。如通過契約規(guī)范明確公私合作主體間就收益分配、政府行政優(yōu)益權(quán)的保留及制約、土壤修復(fù)相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整、爭議解決與國家補(bǔ)償?shù)确矫娴臋?quán)責(zé)劃分。引導(dǎo)主體間形成良性互動(dòng)和內(nèi)部制約，同時(shí)對(duì)社會(huì)資本方的準(zhǔn)入條件與主體資格、治理資金與技術(shù)投入監(jiān)管、治理成效予以外部監(jiān)管，確保城市土壤修復(fù)目標(biāo)的公益性不受損害。

應(yīng)予指出，由于城市土壤受損問題往往與化工利用有關(guān)，在城市受損土壤環(huán)境治理實(shí)踐中，環(huán)境治理公私合作的利益關(guān)聯(lián)者還包括受損地塊的管理者、使用者、周邊民眾，具體分為環(huán)境管理主體（各級(jí)政府及其主管部門，街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)）、其他環(huán)境影響主體（周圍企業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì)等）、技術(shù)支持主體（企業(yè)，專家委員會(huì)，科研機(jī)構(gòu)）、其他社會(huì)主體（當(dāng)?shù)鼐用?，環(huán)保組織，媒體）等。作為公私合作主體的政府與社會(huì)資本方，可能同時(shí)兼有治理主體、監(jiān)管主體、技術(shù)支持主體等多種身份。城市受損土壤環(huán)境治理實(shí)踐中，公私合作主體與利益關(guān)聯(lián)者之間的利益沖突多以鄰避沖突、污染事件等極端狀態(tài)呈現(xiàn)，最終也多通過舉報(bào)、上訪、起訴等行政救濟(jì)或司法救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)。因此，識(shí)別公私合作主體與利益關(guān)聯(lián)者之間的利益構(gòu)成與利益沖突，應(yīng)以“利益最大化”“損害最小化”來協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和救濟(jì)沖突利益。有效激勵(lì)規(guī)則遵循行為，懲治約束機(jī)會(huì)主義傾向。[31]針對(duì)城市受損土壤公私合作主體與其他利益關(guān)聯(lián)者的利益統(tǒng)籌，一方面，需要將“非對(duì)抗性、選擇自由、有效溝通、利益同源”等價(jià)值考量融入契約規(guī)范法制的設(shè)計(jì)中。[32]現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系，以“合作共治”為基本原則。[33]應(yīng)通過賦予公私主體適度的契約合意自由（包括但不限于公私合作范圍、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)形式等）并對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)予以有效引導(dǎo)和規(guī)范，柔化公私合作主體與其他利益關(guān)聯(lián)者的社會(huì)關(guān)系，以降低公私合作行為對(duì)其他利益關(guān)聯(lián)者的消極影響。另一方面，可通過公眾參與機(jī)制的細(xì)化和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的完善，確保利益關(guān)聯(lián)主體對(duì)城市受損土壤環(huán)境治理實(shí)踐的有效參與和充分監(jiān)督，為利益關(guān)聯(lián)主體間就利益沖突進(jìn)行有效溝通和協(xié)商提供依據(jù)和平臺(tái)。

四、結(jié) 語

掌控受損土壤狀況、防范土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并將存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的土地資源納入實(shí)時(shí)監(jiān)管和有效負(fù)責(zé)狀態(tài)，是土壤環(huán)境治理活動(dòng)有效開展的前提，也是實(shí)現(xiàn)受損土壤環(huán)境治理及修復(fù)的基礎(chǔ)和保障。以公私合作法制為路徑促進(jìn)土壤環(huán)境治理中社會(huì)資本的持續(xù)引入及良性循環(huán)，是順應(yīng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的多元共治變革路徑之形勢(shì)所趨。政府與社會(huì)資本方的信任互倚和通利協(xié)作，是實(shí)現(xiàn)公私合作主體間資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、擴(kuò)大土壤環(huán)境治理規(guī)模、分散土壤治理風(fēng)險(xiǎn)和成本的重要保障。結(jié)合我國土壤污染治理與生態(tài)修復(fù)、食品安全及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)情況，以及充分考慮公私合作實(shí)務(wù)存在的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和利益沖突，可以先依據(jù)利益主導(dǎo)模式，以重新發(fā)揮土壤的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)雙重功能為目的，對(duì)有重要戰(zhàn)略意義或較高修復(fù)價(jià)值的受污染耕地與“棕色地塊”予以治理，將受損土壤治理與土地再利用相結(jié)合;而對(duì)于低再利用價(jià)值、高成本或耗時(shí)長的受損土壤，可暫時(shí)實(shí)施污染控制及土壤更換制度，確保土壤的整治、修復(fù)和再開發(fā)于一體，進(jìn)而維持環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

（1）棕色地塊（Brownfield Site）被廣泛認(rèn)定為“遺棄的、閑置的或未充分利用的商業(yè)或工業(yè)不動(dòng)產(chǎn)”，雖然“棕色地塊”因先前的化工利用存在環(huán)境污染物，但往往因所在方位優(yōu)勢(shì)而具有巨大的潛在開發(fā)利用價(jià)值?！白厣貕K”往往因城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間結(jié)構(gòu)布局的變更，“搖身變成”城市建設(shè)用地，被流轉(zhuǎn)于商業(yè)用途、教學(xué)用途甚至居住用途。

（2）“嚴(yán)格保護(hù)類”農(nóng)用地的環(huán)境治理，基于“嚴(yán)格保護(hù)”防治目標(biāo)，重心在于風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)測(cè)評(píng)估，著重于利用社會(huì)資本方的監(jiān)測(cè)技術(shù);“安全利用類”農(nóng)用地的環(huán)境治理，基于“保護(hù)與治理并重”的治理目標(biāo)，重心則在風(fēng)險(xiǎn)防控和損害治理，著重于利用社會(huì)資本方的治理技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn);“嚴(yán)格管控類別”農(nóng)用地，基于“選擇性修復(fù)與治理”的治理目標(biāo)，重心在于損害治理與風(fēng)險(xiǎn)控制。

（3）農(nóng)用地土壤環(huán)境治理實(shí)踐中的利益相關(guān)者，包括組織管理者（各級(jí)政府及其主管部門，村委會(huì)）、實(shí)施主體（行業(yè)協(xié)會(huì)，企業(yè)，農(nóng)戶，合作社等）、技術(shù)支持主體（專家委員會(huì)，科研機(jī)構(gòu)）與其他社會(huì)公眾（當(dāng)?shù)鼐用瘢襟w）等。

（4）以我國農(nóng)用地環(huán)境數(shù)據(jù)信息（如分布、質(zhì)量、修復(fù)情況）的更新及公開為例。實(shí)踐中，土壤損害評(píng)估及修復(fù)以農(nóng)用地環(huán)境數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)。然而，我國農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)主體、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)主體及數(shù)據(jù)公布主體因行政管理體制劃分不同，依據(jù)《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》（2017）、《土壤污染防治法》（2018）等規(guī)范，農(nóng)用地環(huán)境監(jiān)測(cè)分屬環(huán)境保護(hù)主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門和經(jīng)濟(jì)主管部門，政府部門間本身存在公權(quán)力范圍交疊，當(dāng)社會(huì)資本方參與到環(huán)境治理的監(jiān)測(cè)、評(píng)估及修復(fù)過程中，便會(huì)產(chǎn)生私權(quán)利與公權(quán)力的范圍交疊，一旦信息不對(duì)稱問題被放大，諸如監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與公布數(shù)據(jù)失實(shí)或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與評(píng)估方案不匹配，公私主體間的責(zé)任很難厘清。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）