摘 ? ? ?要：黨的十九屆四中全會明確提出要“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”。新時代，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，要有總體思路，要用好政策工具，要抓好落實，要有行動方案，應(yīng)從四個維度來把握：理論維度上，強化競爭政策基礎(chǔ)地位是由國家相關(guān)法律法規(guī)賦予的，是由其在產(chǎn)業(yè)政策體系中的地位決定的;歷史維度上，強化競爭政策基礎(chǔ)地位是在改革推進和政策演進中確立的;國際比較借鑒維度上，強化競爭政策基礎(chǔ)地位是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的普遍規(guī)則;現(xiàn)實維度上，強化競爭政策基礎(chǔ)地位是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的現(xiàn)實需要。

關(guān) ?鍵 ?詞：競爭政策;產(chǎn)業(yè)政策;基礎(chǔ)地位;高標(biāo)準(zhǔn)市場體系

中圖分類號：D922.294 ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0048-06

收稿日期：2020-04-09

作者簡介：馬秀貞（1965—），女，山東諸城人，中共青島市委黨校科研部教授，學(xué)報編輯部經(jīng)濟學(xué)類編輯，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、經(jīng)濟政策。

基金項目：本文系2017年國家社科基金項目“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型框架體系構(gòu)建研究”的階段性成果，項目編號：17BJL080。

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在第六部分“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”中，將公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制三項制度并列作為社會主義基本經(jīng)濟制度，這一頂層設(shè)計深化并拓展了社會主義基本經(jīng)濟制度的內(nèi)涵，開辟了“中國之治”的新境界。就如何加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，《決定》明確提出要“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”，彰顯了我國從市場經(jīng)濟的制度保證上推進全面深化改革的決心。新時代，我國強化競爭政策基礎(chǔ)地位的總體思路是：明晰政府機制和市場機制的邊界，明確競爭優(yōu)先目標(biāo)，完善競爭法律制度，健全競爭政策體系，以解決供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾、提高質(zhì)量、活力和效率為目的，以預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭為重點任務(wù)，建立以競爭政策為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)機制。[1]強化競爭政策基礎(chǔ)地位，既符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)律，也體現(xiàn)了理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯的統(tǒng)一，應(yīng)從理論、歷史、國際比較借鑒、現(xiàn)實四個維度來把握。

一、理論維度

競爭政策基礎(chǔ)地位是由國家相關(guān)法律法規(guī)賦予的。競爭政策是市場經(jīng)濟中的一項基本的、首要的、制度性政策，反映了一個國家市場經(jīng)濟的完善程度和發(fā)展水平。[2]廣義的競爭政策是指一切有利于促進競爭和市場效率的政策，而狹義的競爭政策通常以加強和改進反壟斷、反不正當(dāng)競爭執(zhí)法等形式出現(xiàn)。不正當(dāng)競爭和壟斷是市場經(jīng)濟的天敵，競爭政策是保證充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的重要制度，其通過規(guī)范競爭秩序來保證公平競爭、維護市場競爭機制有效運轉(zhuǎn)、確保市場競爭不因受限制而減少經(jīng)濟福利。競爭政策的完備程度和執(zhí)行力度是判斷一個經(jīng)濟體市場經(jīng)濟完善程度的標(biāo)尺，基本上能夠反映出一個經(jīng)濟體市場經(jīng)濟的發(fā)展水平。在我國，2015年10月12日出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》明確提出“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”，2020年1月2日，國家市場監(jiān)管總局對外正式公布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》，進一步重申了競爭政策的基礎(chǔ)性地位。

競爭政策基礎(chǔ)地位是由其在產(chǎn)業(yè)政策體系中的地位決定的。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目標(biāo)而制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策或制度安排，按照目的或功能劃分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策也稱為縱向產(chǎn)業(yè)政策，是有特定產(chǎn)業(yè)指向的傾斜政策;功能性政策亦稱為橫向產(chǎn)業(yè)政策，是政府加強各種軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使市場功能更好發(fā)揮作用、沒有特定產(chǎn)業(yè)指向、具有普惠性的市場友好型政策，軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施包括物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施、社會性基礎(chǔ)設(shè)施和制度性政策。競爭政策作為制度性政策的核心能夠健全市場規(guī)則、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架性條件或制度環(huán)境、為全部產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供優(yōu)良營商環(huán)境和發(fā)展平臺、促進市場機制更好地發(fā)揮資源配置功能，是功能性政策的重中之重，在整個產(chǎn)業(yè)政策體系中具有基礎(chǔ)地位。

二、歷史維度

黨的十一屆三中全會以來，我國開啟了由計劃體制向市場經(jīng)濟體制的漸進式改革歷程，競爭政策產(chǎn)生于市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，并經(jīng)歷了不斷發(fā)展、完善和加強的過程。

第一階段（1978—1992年）：市場經(jīng)濟體制目標(biāo)確立時期，競爭政策萌發(fā)。這一階段，我國的經(jīng)濟運行機制經(jīng)歷了“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”——“有計劃的商品經(jīng)濟”——“國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”——建立社會主義市場經(jīng)濟體制的推進過程，市場競爭機制逐步引入，但還沒有真正意義上的競爭政策。受制于市場機制發(fā)育不足、體制轉(zhuǎn)軌、兩種體制存在沖突等因素，競爭機制在促進優(yōu)勝劣汰的同時也誘發(fā)了大量不正當(dāng)競爭和排除、限制競爭等行為。為維護市場主體的合法權(quán)益，保證市場競爭機制有效、合理、良性運行，《國務(wù)院關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》（1980年10月17日發(fā)布）提出要逐步改革現(xiàn)行的經(jīng)濟管理體制，積極地開展競爭，保護競爭的順利進行;在1984年10月20日召開的黨的十二屆三中全會上，第一次明確了價值規(guī)律與商品經(jīng)濟的關(guān)系;1987年9月11日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國價格管理條例》，提出實行國家定價、國家指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價三種價格形式。[3]

第二階段（1992—2002年）：市場經(jīng)濟體制建設(shè)時期，競爭政策成形。1992年10月12-18日召開的黨的十四大確立了建立市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，明確了市場經(jīng)濟在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。1993年11月11-14日召開的黨的十四屆三中全會構(gòu)筑了社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的基本框架，明確提出培育和發(fā)展市場體系。在市場經(jīng)濟改革目標(biāo)的確立和推進進程中，競爭政策應(yīng)運而生。1993年9月2日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過了《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》。此后，我國陸續(xù)頒布了一系列促進競爭和消除某些限制競爭行為的法律，如《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等，部分省市也制定了地方性法規(guī)以規(guī)范不正當(dāng)競爭行為。

第三階段（2002—2012年）：市場經(jīng)濟體制完善階段，競爭政策強化。這一階段，我國經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化。2001年12月11日，我國正式加入世界貿(mào)易組織，成為其第143個成員。2002年11月8-14日召開的黨的十六大明確了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)。2003年10月11-14日召開的黨的十六屆三中全會明確提出要建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，注重制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，加快推進和完善壟斷行業(yè)改革。為促進公平競爭，保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，2003年6月18日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《制止價格壟斷行為暫行規(guī)定》。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》），該法從此成為我國競爭政策的法律依據(jù)和核心政策工具，競爭政策覆蓋面更廣、影響力更大、地位更加重要。2010年12月29日，國家發(fā)展和改革委員會專門制定《反價格壟斷規(guī)定》作為《反壟斷法》的補充，競爭政策體系愈發(fā)完善。

第四階段（2012年至今）：市場經(jīng)濟建設(shè)新時代，競爭政策基礎(chǔ)地位確立。2015年10月12日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》明確了競爭政策的基礎(chǔ)性地位，同時進一步強調(diào)要“加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機制，實施公平競爭審查制度，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)”。2016年6月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》提出要建立公平競爭審查制度，規(guī)范政府有關(guān)行為。2017年10月23日，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、商務(wù)部、工商總局、國務(wù)院法制辦印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，對公平競爭審查的機制、程序、標(biāo)準(zhǔn)和例外情況作了明確規(guī)定，以保障公平競爭審查工作順利開展，推動公平競爭審查制度有效實施。2019年10月28-31日召開的黨的十九屆四中全會明確提出要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、強化競爭政策基礎(chǔ)地位，以競爭政策為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)相關(guān)政策。為進一步幫助市場主體有理有據(jù)地應(yīng)對壟斷之弊、重回有序公平自由競爭的軌道，國家市場監(jiān)管總局于2020年1月2日對外正式公布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》，擬將公平競爭審查制度寫入法律規(guī)定;擬賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)“實權(quán)”，以提高對行政壟斷的執(zhí)法威懾力;擬將互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的壟斷行為納入規(guī)制范圍。[4]這充分表明競爭政策的基礎(chǔ)地位已經(jīng)確立。

三、國際比較借鑒維度

以競爭性市場來配置資源是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體的基本制度特征，比較典型的代表有美國、日本等。美國是世界上最早制定競爭法律、實行競爭政策的國家，其競爭政策具有優(yōu)先地位，被稱為“自由企業(yè)的大憲章”。19世紀(jì)后半葉，隨著第一次工業(yè)革命的基本完成，美國經(jīng)濟的集中和壟斷趨勢日益增強，1879年正式成立的洛克菲勒美孚石油公司控制了全國90%的煉油業(yè)，成為美國歷史上第一個托拉斯。1880-1890年，托拉斯迅速發(fā)展，其在獲取高額壟斷利潤的同時也嚴(yán)重阻礙了自由競爭，損害了消費者利益，引發(fā)社會輿論的聲討。為此，美國國會于1890年頒布了《謝爾曼法》，以禁止壟斷協(xié)議和獨占行為。《謝爾曼法》是美國乃至世界上的第一部反壟斷法，其作為一部具有開創(chuàng)性意義的競爭法存在缺陷或漏洞在所難免。1914年，美國國會先后頒布《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》，對《謝爾曼法》進行了補充和完善?！犊巳R頓法》的主要內(nèi)容是限制集中、合并等行為，《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》則增加了消費者權(quán)益保護和禁止不正當(dāng)競爭行為等內(nèi)容。至此，美國構(gòu)成了以三部法律為核心的反壟斷法體系。綜觀美國競爭政策的實施歷程，大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：第一個階段為1890年至20世紀(jì)50年代初，競爭政策的實施時緊時松，經(jīng)常被非常局勢或臨時性宏觀政策打斷;第二個階段為20世紀(jì)50年代中期至70年代中期，在宏觀體制與政策調(diào)整基本到位的情況下，競爭政策的調(diào)整被提上議事日程。第三個階段為20世紀(jì)70年代中期至21世紀(jì)初，競爭政策的立場雖游移不定，但在具體實施時增加了更多的理性判斷，不再死扣規(guī)則。第四階段為21世紀(jì)初至今，美國把競爭政策作為國家戰(zhàn)略的一部分，在對影響行業(yè)發(fā)展的重大案件進行考量時往往會超出反壟斷專業(yè)范圍，更多關(guān)注行業(yè)發(fā)展和國家整體競爭力。同時，在競爭政策的國際協(xié)調(diào)和游戲規(guī)則的制定中，從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）到世界貿(mào)易組織（WTO），從歐盟（EU）、北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）到亞洲太平洋經(jīng)濟合作組織（APEC），“美國因素”幾乎無處不在。日本的產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代至50年代，成熟于20世紀(jì)60年代至70年代，20世紀(jì)80年代至90年代開始轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)90年代以來，面對經(jīng)濟停滯暴露出的諸多問題，日本國內(nèi)理論界和企業(yè)界要求產(chǎn)業(yè)政策變革的呼聲日益高漲，2000年以后，產(chǎn)業(yè)政策逐漸讓位于競爭政策。目前，全世界許多國家特別是發(fā)達經(jīng)濟體或地區(qū)的競爭政策已擁有基礎(chǔ)或優(yōu)先地位。盡管因歷史、文化、經(jīng)濟、政治和法律等方面的諸多差異，各國的競爭政策有所差異，但有益的啟示是有效的競爭需要高水平的政策執(zhí)行能力，建立有效的競爭政策體系需要一個不斷演進和完善的過程。

四、現(xiàn)實維度

黨的十九大報告提出了“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”的重大命題和戰(zhàn)略部署，這是基于新時代中國經(jīng)濟運行、社會主要矛盾及經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生深刻變化的戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前，我國的經(jīng)濟運行進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟增長驅(qū)動力由資源要素驅(qū)動、投資驅(qū)動進入創(chuàng)新驅(qū)動階段，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，市場對資源配置由基礎(chǔ)性作用上升為決定性作用，這些深刻變化和新的課題迫切需要強化競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)地位。

強化競爭政策基礎(chǔ)地位是貫徹創(chuàng)新理念、建設(shè)創(chuàng)新型國家的現(xiàn)實需要。經(jīng)濟要破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，就要貫徹創(chuàng)新理念，使創(chuàng)新成為引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的首要動力，把加快建設(shè)創(chuàng)新型國家作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。建設(shè)創(chuàng)新型國家，要將科技創(chuàng)新作為基本戰(zhàn)略，大幅度提高科技創(chuàng)新能力。一方面，要實施包括財政金融政策、人才政策、科技成果轉(zhuǎn)化政策、產(chǎn)學(xué)研合作政策、知識產(chǎn)權(quán)政策和競爭政策在內(nèi)的科技創(chuàng)新政策體系，其中競爭政策是鼓勵競爭、保護創(chuàng)新者權(quán)益的基本政策;另一方面，要培育包括風(fēng)清氣正的政務(wù)環(huán)境、保護創(chuàng)新的法治環(huán)境、公平競爭的市場環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新兼容失敗的文化環(huán)境在內(nèi)的營商環(huán)境，這就需要有一系列的法律、法規(guī)作保障，以規(guī)范市場競爭和創(chuàng)新活動，特別是在保護知識產(chǎn)權(quán)、激勵創(chuàng)新創(chuàng)造、反不正當(dāng)競爭、反壟斷等領(lǐng)域，競爭政策應(yīng)具有基礎(chǔ)地位。

強化競爭政策基礎(chǔ)地位是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題，表現(xiàn)在產(chǎn)品層面，有效供給不足、無效供給過剩，高端、高品質(zhì)供給不足，中低端、低品質(zhì)供給過剩;原因在要素層面，要素供給不足、不暢、要素錯配和要素效率低下;根源在于制度層面，市場經(jīng)濟運行不暢、不能通過市場優(yōu)勝劣汰實現(xiàn)市場出清與供需平衡，壟斷市場經(jīng)濟、優(yōu)惠市場經(jīng)濟與城鄉(xiāng)分割的市場經(jīng)濟并存導(dǎo)致不公平、不充分的市場競爭，市場之手不足與政府之手干預(yù)過度、失當(dāng)并存。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本身蘊含通過改革、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的邏輯，蘊含依靠市場主體的競爭、創(chuàng)造帶來經(jīng)濟活力的邏輯，與競爭政策在內(nèi)涵實質(zhì)、目標(biāo)任務(wù)等方面具有深刻的一致性。解決供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題必須推進市場化、法制化改革進程，改革造成結(jié)構(gòu)性問題的制度障礙;必須實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，培育新主體、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、打造新動力，實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換。而這正是競爭政策的目標(biāo)所在，競爭政策通過反不正當(dāng)競爭和反壟斷、放寬市場準(zhǔn)入，通過鼓勵創(chuàng)新與創(chuàng)造，激發(fā)和釋放市場活力，本來就是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中要義。[5]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要競爭政策的配合與支持，通過制定清晰公正的市場規(guī)則，規(guī)范政府對市場的不當(dāng)和過度干預(yù)，消除壟斷和不正當(dāng)競爭行為，促進技術(shù)進步、鼓勵創(chuàng)新，從而實現(xiàn)提升經(jīng)濟效率、社會整體福利。[6]

強化競爭政策基礎(chǔ)地位是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的題中之意。黨的十九屆四中全會提出建設(shè)“高標(biāo)準(zhǔn)市場體系”，這是對以往“高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟”的理論升華，是適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟體系的新要求，是統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的具象化。高標(biāo)準(zhǔn)市場體系在構(gòu)造上包括兩部分，即市場交易的場所和市場經(jīng)濟的規(guī)則。競爭政策是高標(biāo)準(zhǔn)市場體系最為核心的要件，它決定著市場經(jīng)濟的活力、效率和生命，在市場經(jīng)濟中具有基石地位。現(xiàn)代市場經(jīng)濟的鮮明特征是充分競爭，自由競爭是市場經(jīng)濟活力的源泉。以維護市場主體平等、自由競爭秩序為宗旨的競爭政策是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本法律，是現(xiàn)代經(jīng)濟體制正常運轉(zhuǎn)必不可少的功能性征政策和綱領(lǐng)性的法規(guī)，是確保競爭機制運行、實現(xiàn)市場配置資源的決定性作用的政策總和及制度安排，能夠有效約束政府對經(jīng)濟的不當(dāng)干預(yù)行為，有效規(guī)制壟斷和不正當(dāng)競爭，通過維護市場競爭，促進創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，保持經(jīng)濟健康發(fā)展。

總之，強化競爭政策基礎(chǔ)性地位，一是完成《反壟斷法》的修訂，在具體條款中明確競爭政策的基礎(chǔ)地位;二是落實公平競爭審查制度，強化反壟斷執(zhí)法，解決行政壟斷難題;三是理順產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的關(guān)系，減少并最終消除這兩類政策之間的矛盾;四是進一步將國有企業(yè)納入競爭政策框架;五是探索將現(xiàn)有商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會、國家工商總局三元式監(jiān)督模式整合為單一的高級別競爭監(jiān)督模式。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：The Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China clearly put forward the orientation of “strengthening the basic position of competition policy” in the part of “accelerating the improvement of socialist market economic system”.We should grasp the basic position of strengthening competition policy from four dimensions：theoretically，grasping is determined by its inherent stipulation，given by competition law，and determined by its position in the industrial policy system;historically，it is established in the process of reform and policy evolution;in the dimension of international comparison，grasping is the general rule of modern market economy countries on the practical dimension，grasping is the practical need of implementing the new development concept and building a modern economic system.In order to realize the basic position of competition policy，we should have a general idea，make good use of policy tools，do a good job in implementation，and have an action plan.

Key words：competition policy;industrial policy;basic position;high standard market system