汪培偉

摘 要：2012年民事訴訟法修改以來，在立法明確的時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督制度在規(guī)范民事執(zhí)行活動、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)司法公正等方面取得了明顯成效，但尚未達(dá)到預(yù)期。當(dāng)事人申請監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督案件案源不足，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)人才培養(yǎng)、儲備缺乏，監(jiān)督質(zhì)量不高等等，以上問題制約了民事執(zhí)行檢察工作的開展。因此，需要進(jìn)一步健全民事執(zhí)行檢察監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決發(fā)展瓶頸，促進(jìn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的完善。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 反思 路徑

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依法對人民法院執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權(quán)文書等法律文書的活動進(jìn)行法律監(jiān)督，主要是對民事執(zhí)行活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督，依法糾正民事執(zhí)行違法行為。盡管民事訴訟法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動進(jìn)行法律監(jiān)督，但民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的發(fā)展與立法目的以及新時(shí)代人民群眾對民主、法治、公平、正義等更高的期待仍有較大差距，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作面臨的問題

（一）社會認(rèn)知不夠

社會知曉度不高，主要表現(xiàn)為公眾對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能還較為陌生。目前，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督遇到的瓶頸之一是人民群眾對檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督的職能還沒有充分認(rèn)知，也即存在一個(gè)司法救濟(jì)的困境。一些當(dāng)事人由于對法律了解方面的缺失，進(jìn)而轉(zhuǎn)向非正常途徑上訪信訪，應(yīng)當(dāng)引起重視。

筆者對所在市包括市級院在內(nèi)的11家檢察院自修改后的民事訴訟法實(shí)施以來的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，2013年1月1日至2019年12月31日，全市兩級檢察機(jī)關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件381件，其中依當(dāng)事人申請案件138件，占案件總數(shù)的36.2%。這一情況與2017年、2018年全國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案數(shù)據(jù)基本一致，即依當(dāng)事人申請監(jiān)督案件的數(shù)量相對較少，大量的監(jiān)督案件仍是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動，尤其是有相當(dāng)數(shù)量的案件是通過聯(lián)合案件質(zhì)量評查和批量調(diào)卷審查等方式納入依職權(quán)監(jiān)督范圍?？傮w來看，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來源渠道不暢的問題還較為突出。

（二）監(jiān)督品質(zhì)不高

衡量民事執(zhí)行檢察監(jiān)督品質(zhì)的落腳點(diǎn)是辦案的數(shù)量和質(zhì)量。數(shù)量是監(jiān)督案件的辦理規(guī)模，它體現(xiàn)了對民事執(zhí)行活動監(jiān)督的廣度，沒有辦案數(shù)量難以談及質(zhì)量。質(zhì)量是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)范運(yùn)行的保障，它體現(xiàn)了對民事執(zhí)行活動監(jiān)督的深度和尺度，只有保障質(zhì)量才能確保數(shù)量不會偏離正確的方向。關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件數(shù)量，據(jù)筆者的數(shù)據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，2018年1月1日至2018年12月31日，筆者所在市兩級檢察機(jī)關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件116件，平均每院每年辦案數(shù)量僅10.5件。而同期全市包括中級人民法院在內(nèi)11家法院，新收執(zhí)行案件74602件，平均每院每年辦案數(shù)為6782件。通過數(shù)據(jù)對比，可以看出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件數(shù)大大低于同時(shí)期人民法院民事執(zhí)行案件受理數(shù)。對于監(jiān)督質(zhì)效，以2016年為例，筆者所在市兩級院共辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件27件，向人民法院發(fā)出檢察建議18件，僅3名法院審判、執(zhí)行人員因執(zhí)行違法違規(guī)被追究相應(yīng)的法律責(zé)任，占建議總數(shù)的16.7%，其余案件多系工作性檢察建議內(nèi)容。經(jīng)以上分析，當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，不僅絕對辦案數(shù)量少，而且監(jiān)督質(zhì)量和效果尚有較大提升空間。

（三）專業(yè)能力不足

在民事檢察整體業(yè)務(wù)中，相較民事生效裁判監(jiān)督，民事執(zhí)行監(jiān)督尚為薄弱。根據(jù)筆者對所在市民事檢察部門工作人員的調(diào)查，全市民事檢察干警50人，其中沒有任何民事工作經(jīng)驗(yàn)的干警23人，占比達(dá)46%。即使有民事檢察工作經(jīng)驗(yàn)的，具體承辦過民事執(zhí)行監(jiān)督案件干警也僅13人，占26%。與此相比，民事執(zhí)行案件往往涉及復(fù)雜的執(zhí)行程序和法律關(guān)系，由于目前尚未有統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行法，相關(guān)民事執(zhí)行的法律、司法解釋相對分撒凌亂，使得民事檢察人員知識結(jié)構(gòu)和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺問題顯得更為突出，這也直接制約了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的運(yùn)行和發(fā)展。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督困境的原因

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督發(fā)展目前遇到的瓶頸是多種主客觀因素作用的結(jié)果，但主要原因在于自法律賦予檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行活動監(jiān)督權(quán)以來一直未建立起民事執(zhí)行檢察監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，尤其是未能有效解決暢通當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督渠道、專業(yè)人才培養(yǎng)等問題。

（一）當(dāng)事人的“需求”與檢察機(jī)關(guān)的“服務(wù)”之間存在真空地帶

一項(xiàng)制度中人民群眾的參與程度廣泛與否，直接反映了制度在實(shí)踐中的生命力。一個(gè)國家制度和治理體系能否具有持續(xù)的生命力，關(guān)鍵取決于這一制度安排能否有效發(fā)揮人民群眾的歷史主體作用，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度也不例外。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的申請人具有相對的特定性，即當(dāng)事人、利害關(guān)系和案外人，只有消除其與檢察機(jī)關(guān)之間“需求”和“供給”之間的真空地帶和信息的不對稱，才能有機(jī)會讓當(dāng)事人在檢察環(huán)節(jié)體會到司法的獲得感和認(rèn)同感。

（二）在監(jiān)督重點(diǎn)工作上不夠深入

英國哲學(xué)家培根曾經(jīng)說過：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”民事行政檢察工作必須適應(yīng)新常態(tài)，將工作重點(diǎn)從對事監(jiān)督轉(zhuǎn)變到對人監(jiān)督，加大對審判人員違法行為的監(jiān)督力度，推進(jìn)司法不公的源頭治理。 但從司法實(shí)踐來看，對執(zhí)行人員違法行為的監(jiān)督案件數(shù)量占民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件總數(shù)的比例一直較低，一定程度上說明民事執(zhí)行檢察監(jiān)督力度與當(dāng)前司法實(shí)際需求還不相適應(yīng)，有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）人才培養(yǎng)和儲備相對匱乏

檢察機(jī)關(guān)以辦案為中心，專業(yè)的辦案人才是一個(gè)個(gè)案件“喂”出來的，而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督長期處于少案無案可“喂”的境地。此外，民事檢察部門人員流動性較大，使得專業(yè)人才培養(yǎng)的缺乏可持續(xù)性。聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻，專業(yè)的人做專業(yè)的事，事業(yè)才能做強(qiáng)做大。因此，只有解決民事執(zhí)行案件辦理常態(tài)化問題，通過大量辦案經(jīng)驗(yàn)的積累，才能逐步提高民事執(zhí)行檢察監(jiān)督干警專業(yè)化水平。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的完善

完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，既要遵循民事執(zhí)行活動規(guī)律，又要考慮檢察工作實(shí)踐，樹立統(tǒng)籌發(fā)展的理念，不同層級檢察院側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同，根據(jù)當(dāng)前民事訴訟程序要求，省級檢察機(jī)關(guān)和市級檢察機(jī)關(guān)以裁判結(jié)果監(jiān)督為重點(diǎn)，占全國檢察院總數(shù)80%的基層檢察院以審判人員違法行為和民事執(zhí)行活動監(jiān)督為重點(diǎn)。因此，只有做好民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，才能夯實(shí)民事檢察之基。

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作應(yīng)堅(jiān)持的原則

一是依法原則。檢察權(quán)威來自檢察權(quán)的正確、合法行使，秉持檢察權(quán)的謙抑性，方可彰顯檢察權(quán)威。檢察官作為公共利益的代表，不同程度地介入到訴訟中。這種代表公益介入的程度，大致從刑事、行政、民事而漸弱。 因此，在對民事執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的適度介入應(yīng)當(dāng)恪守權(quán)力邊界，尊重執(zhí)行活動對效率價(jià)值的追求，做到位而不越位，盡職不越權(quán)，不能隨意地干預(yù)、阻礙執(zhí)行程序的進(jìn)行。

二是依申請為主原則。盡管相關(guān)司法解釋確定了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件來源是當(dāng)事人申請和依職權(quán)立案監(jiān)督，但民事執(zhí)行不同于刑事執(zhí)行和行政執(zhí)行，涉及私權(quán)的處分，依照民事訴訟的意思自治原則，當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利，在當(dāng)事人和案外人沒有提出申訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)不隨意依職權(quán)介入。

三是多贏共贏原則。多贏共贏的監(jiān)督理念是新時(shí)代檢察工作應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則之一，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，如楊榮馨教授所言，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度有糾錯和共進(jìn)的目的，糾錯是監(jiān)督法院的違法執(zhí)行或執(zhí)行不作為行為，亦即解決執(zhí)行亂。共進(jìn)是通過支持與糾錯，檢察機(jī)關(guān)和法院取得雙贏、實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步。

四是重點(diǎn)監(jiān)督原則。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是對民事執(zhí)行活動整個(gè)過程的全面監(jiān)督，不存在監(jiān)督的盲區(qū)和禁區(qū)。但全面監(jiān)督并不意味著眉毛胡子一把抓沒有重點(diǎn)的監(jiān)督，尤其是在當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督專業(yè)能力還尚有較大提升空間的情況下，更應(yīng)該使有限的監(jiān)督資源發(fā)揮最大的監(jiān)督效果。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞社會發(fā)展實(shí)際和當(dāng)前司法實(shí)踐需求有選擇性的開展重點(diǎn)監(jiān)督工作。比如，針對新冠疫情帶來的影響，開展涉非公企業(yè)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動等等。

（二）外部運(yùn)行機(jī)制的完善

一方面，暢通申請監(jiān)督和舉報(bào)渠道。當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請民事執(zhí)行監(jiān)督數(shù)量、比重較低，另一方面當(dāng)事人、利害關(guān)系人等由于違法執(zhí)行或不當(dāng)執(zhí)行，導(dǎo)致其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，卻無從向檢察機(jī)關(guān)尋求司法救濟(jì)。為有效解決這一矛盾，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其在符合法定條件下依法向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，保障當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán)利。如研發(fā)民事檢察移動APP，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申請、網(wǎng)上受理等等，為當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督提供便利。探索民事執(zhí)行活動檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的容錯糾錯機(jī)制。對民事執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在履職過程中應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行違法作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，但應(yīng)甄別區(qū)分違法性質(zhì)。在開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中區(qū)分不同的違法情形，把因缺乏規(guī)明確定出現(xiàn)的失誤和錯誤同明知故犯的違法行為區(qū)分開來，把法律或上級法院尚無明確限制的探索性嘗試中的失誤和錯誤同上級明令禁止后依然我行我素的違法行為區(qū)分開來，做到寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違法者。比如執(zhí)行程序有瑕疵，但并未侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，對此，一般不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，但可以提出口頭意見或提醒。但如果違反執(zhí)行程序規(guī)定侵害或可能侵害當(dāng)事人或案外人合法權(quán)益，則應(yīng)當(dāng)依法予以監(jiān)督，并根據(jù)案件具體情況，決定是否建議追究執(zhí)行人員的違法責(zé)任。如果執(zhí)行人員故意違反規(guī)定采取或者不采取相應(yīng)的執(zhí)行措施，造成嚴(yán)重后果，或者在執(zhí)行過程中存在受賄等違法犯罪行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)交由職務(wù)犯罪部門處理。

（三）內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的完善

一方面，完善民事檢察人才培養(yǎng)機(jī)制。監(jiān)督者、監(jiān)督能力、監(jiān)督效果三者密切相關(guān)，作為法律監(jiān)督者只有具備更高的業(yè)務(wù)能力和水平才能更好地履行監(jiān)督職責(zé)，取得良好的監(jiān)督效果。因此，需要發(fā)現(xiàn)、挖掘一批法學(xué)專業(yè)知識扎實(shí)、辦案能力強(qiáng)的專業(yè)人才，并為其提供良好的成長環(huán)境，如推動法檢人員交流學(xué)習(xí)，將重點(diǎn)培養(yǎng)對象安排到法院執(zhí)行部門掛職鍛煉，熟悉民事執(zhí)行業(yè)務(wù)、提高適用法律、化解糾紛等各方面的能力。通過發(fā)掘、培養(yǎng)優(yōu)秀民事檢察人才，逐步完善后備人才梯隊(duì)建設(shè)，并保持在民事檢察崗位上的相對穩(wěn)定，才能推進(jìn)民事檢察隊(duì)伍素質(zhì)和監(jiān)督能力整體提高。建立監(jiān)督一體化聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的橫向溝通協(xié)作，構(gòu)建大監(jiān)督格局，如其他部門在辦案中發(fā)現(xiàn)法院民事執(zhí)行活動中存在違法行為的，及時(shí)將案件線索移送民事檢察部門。同時(shí)，強(qiáng)化上下級檢察機(jī)關(guān)縱向聯(lián)動，在發(fā)揮基層檢察院執(zhí)行監(jiān)督主力軍作用的同時(shí)，上級檢察機(jī)關(guān)尤其是地市級檢察院一方面要帶頭積極履行監(jiān)督職能為基層檢察院做好示范引領(lǐng)作用，同時(shí)要有效加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助基層檢察院排除監(jiān)督障礙和阻力，從而實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督一體化，更好凝聚檢察監(jiān)督合力。