劉曦彤 朱 莉

（1.岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會 湖南 岳陽 414000 2.武漢眾邦銀行 湖北 武漢 430000）

規(guī)模巨大的地方政府債務(wù)及其潛在風(fēng)險已成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大隱患。截止2017年末，中央政府債務(wù)余額約為13.47億元；地方政府債務(wù)由于缺乏明確的界定和統(tǒng)計口徑難以厘清具體的規(guī)模，但國際清算銀行（IMF）等國內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)給出的估計結(jié)果都在40萬億以上，規(guī)模、風(fēng)險及化解難度都遠(yuǎn)超中央政府債務(wù)。為此，找到切實(shí)可行的應(yīng)對措施不僅有助于打贏當(dāng)下防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)，更能夠切實(shí)提升我國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的可持續(xù)性。

究竟如何實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)化解這一工作目標(biāo)，目前政界和學(xué)界均尚無定論。按照各地出臺的化債方案和具體舉措，地方政府的工作重點(diǎn)主要落在財政工作方面。而學(xué)界的研究重點(diǎn)也集中在財政可持續(xù)性方面，學(xué)者們希望通過研究在轉(zhuǎn)移支付、土地財政、晉升激勵等背景下如何增強(qiáng)地方財政的可持續(xù)性，來實(shí)現(xiàn)對債務(wù)風(fēng)險的逐步化解（姜子葉等，2016）。然而，如果該項(xiàng)工作僅僅涉及財政一個部門，又怎會被列為全黨全國的攻堅任務(wù)？同時，在當(dāng)前極為嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)及政策環(huán)境下，不論基于各地方政府的實(shí)際工作成效還是學(xué)界的實(shí)證研究成果，單獨(dú)依靠財政部門的力量是難以將這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作實(shí)施成功的（王濤，高珂，2019；杜彤偉等，2019）。針對這一現(xiàn)狀，本文在總結(jié)政界實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及學(xué)界研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者自身工作經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)闡釋如何從構(gòu)建城市負(fù)債發(fā)展良性循環(huán)機(jī)制的角度系統(tǒng)性地防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

一、“防范”與“化解”的概念界定

風(fēng)險的“防范”和“化解”雖經(jīng)常被一起提及，但其內(nèi)涵是完全不同的。“防范”指的是把風(fēng)險暫時控制住，使其不爆發(fā)出來；“化解”則指的是通過切實(shí)消除產(chǎn)生風(fēng)險的關(guān)鍵因素，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的大而化小、小而化無（楊林，侯歡，2014）。因此，各地方政府及平臺公司目前主要依靠的“借新還舊”和“債務(wù)展期”均屬于“防范”的范疇，核心目的是讓風(fēng)險在短期內(nèi)不爆發(fā)，從而以時間換空間，而真正意義上的風(fēng)險“化解”工作幾乎沒有實(shí)質(zhì)性推動。從長期來看，“借新還舊”等舉措是無法消除債務(wù)風(fēng)險的，反而會隨著“利滾利”將負(fù)債規(guī)模越滾越大（馬改艷，2014）。所以必須有效利用借新還舊等“防范”措施爭取來的寶貴窗口期，切實(shí)推進(jìn)風(fēng)險的“化解”工作（于海峰，崔迪，2010），只有顯著增加區(qū)財政及平臺公司收入來源和提高還款能力，才能真正起到化解債務(wù)的效果。

二、債務(wù)風(fēng)險化解的現(xiàn)實(shí)路徑

綜合理論研究成果及各地實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)，政府性債務(wù)的化解從實(shí)際操作層面講主要有三條較為可行的路徑：1.短期內(nèi)，資產(chǎn)變現(xiàn)，取得一次性收入；2.長期來看，應(yīng)加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，拓展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)及城市運(yùn)營業(yè)務(wù)，取得持續(xù)性收入；3.向上級政府爭取資金支持也可以起到化解債務(wù)的效果，但由于外部不確定因素較多（中央和多個省級政府都已公開聲明不會為下級政府的債務(wù)問題兜底），在此不專門討論。

（一）資產(chǎn)變現(xiàn)，降低債務(wù)存量，減少付息壓力

首先，有序出讓轄區(qū)內(nèi)土地。土地財政目前仍是各地方政府財政收入的主要來源。但是在當(dāng)前地方調(diào)控不斷加碼的背景下，各地的房價及地價均出現(xiàn)不同程度的松動。在這種背景下，唯有全面加強(qiáng)土地的開發(fā)規(guī)劃和有序出讓，切實(shí)提升土地價值，同時有效控制征收、平整等一級成本，才能保障合理的出讓收益，進(jìn)而用于償還債務(wù)。

其次，全面提升國有資產(chǎn)管理效率，適當(dāng)變現(xiàn)部分低收益資產(chǎn)。針對國有資產(chǎn)中有經(jīng)營屬性的部分，應(yīng)進(jìn)一步甄別，進(jìn)行歸類處理：1.針對收益率較為可觀的資產(chǎn)，建議全部歸攏到國資部門后一并注入經(jīng)營性國企（尤其是城投公司）進(jìn)行統(tǒng)一、高效的市場化經(jīng)營管理，并由國資部門制定嚴(yán)格的考核監(jiān)督辦法，確保資產(chǎn)的保值增值。2.針對經(jīng)營管理難度超出國企實(shí)際水平、經(jīng)營性收入偏低（如資產(chǎn)年回報率遠(yuǎn)低于城投企業(yè)融資成本）甚至為零的資產(chǎn)，建議直接出售，并用回籠資金償債。

（二）持續(xù)增收，提升長期償債能力

過去十余年間，中央之所以允許地方政府通過對外舉債進(jìn)行城市建設(shè)是因?yàn)槌鞘谢熬幼?、營商環(huán)境的改善可以帶來產(chǎn)業(yè)及人口的持續(xù)流入，進(jìn)而增加政府財政收入及城投公司經(jīng)營收入，最終產(chǎn)生還款來源，實(shí)現(xiàn)城市負(fù)債發(fā)展的良性循環(huán)（見下圖）。

圖1 城市負(fù)債發(fā)展良性循環(huán)機(jī)制示意圖

如上圖所示，整個循環(huán)機(jī)制包含九個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的工作都十分艱巨且復(fù)雜，涉及多個政府部門。①舉債開展基建，完善城市硬件（涉及國土、規(guī)劃、發(fā)改、住建等部門）；②基礎(chǔ)設(shè)施+城市服務(wù)雙管齊下，切實(shí)改善生活及營商環(huán)境（涉及工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生等部門）；③基于良好的軟硬環(huán)境，高效招商引資（涉及招商、發(fā)改等部門）；④⑤圍繞產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，增加就業(yè)和稅收（涉及招商、稅務(wù)等多個部門）；⑦⑧基于持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及人口流入，切實(shí)增加土地出讓收入和城市運(yùn)營收入（涉及自然資源、土儲、平臺公司等部門）；⑨運(yùn)用財政及城投的增收，有效償還前期債務(wù)（涉及財政、平臺公司）。

九個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，任何一個節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)短板都將嚴(yán)重破壞其良性循環(huán)。目前全國大多數(shù)地方政府之所以暴露出不同程度的政府性債務(wù)風(fēng)險，正是因?yàn)樵谏鲜鲅h(huán)機(jī)制中有一個甚至多個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，進(jìn)而導(dǎo)致前期投入無法有效帶動財政和城投收入的同步增長。通過對各地地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的深入調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，最為突出和普遍的問題集中在三個方面：1.城市軟件與硬件優(yōu)化進(jìn)度不相匹配，人居環(huán)境、營商環(huán)境有待進(jìn)一步完善；2.主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏集群效應(yīng)和核心競爭力，招商項(xiàng)目大而不強(qiáng)，多而不優(yōu)；3.城投公司重平臺屬性，輕經(jīng)營屬性，城市建設(shè)運(yùn)營創(chuàng)收能力低下。正因?yàn)榇嬖谝陨蠁栴}，許多地方在城市建設(shè)、項(xiàng)目招商持續(xù)推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)提升的同時，財政收入和城投公司城市建設(shè)運(yùn)營收入并沒能實(shí)現(xiàn)同步的增長，最終積累了不同程度的債務(wù)風(fēng)險。為此，唯有切實(shí)解決好各個環(huán)節(jié)存在的問題，盡快形成地方負(fù)債發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險的化解，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)真正的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

三、總結(jié)與對策建議

在當(dāng)前政府性債務(wù)風(fēng)險日益加劇的背景下，僅依靠平臺公司借新還舊等手段來加以應(yīng)對不僅有違中央政策精神，更不具備現(xiàn)實(shí)可行性。要想切實(shí)化解相應(yīng)風(fēng)險，就必須利用好借新還舊爭取來的寶貴時間窗口，借助本輪體制機(jī)制優(yōu)化及機(jī)構(gòu)改革全面提升地方政府各有關(guān)部門的履職能力和協(xié)同配合效率，在控制債務(wù)存量的基礎(chǔ)上盡快理順城市負(fù)債發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。建議重點(diǎn)落實(shí)以下工作。

（一）短期重點(diǎn)工作

第一，優(yōu)化國有資產(chǎn)管理，適度變現(xiàn)資產(chǎn)償債。各地方政府應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的國有資產(chǎn)進(jìn)行全面摸底，將具有經(jīng)營屬性的部分全部集中到國資部門下屬國有企業(yè)（特別是城投公司）進(jìn)行統(tǒng)一管理，并由國資部門制定完善的資產(chǎn)回報率要求及考核機(jī)制。對于資產(chǎn)回報率明顯偏低的部分，建議以合理的價格盡快變現(xiàn)，并用所得資金償還到期債務(wù)，從而降低存量債務(wù)規(guī)模和還本付息壓力。

第二，加快城投企業(yè)轉(zhuǎn)型，增加經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入。城投公司除擔(dān)任地方政府的融資平臺外，還有一個非常重要的職能──全面參與城市的建設(shè)和運(yùn)營，并獲得一定的盈利以便為所融資金提供還款來源。未來必須加速推進(jìn)平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)其經(jīng)營屬性，并由本級政府在轉(zhuǎn)型初期給予其必要的政策支持和業(yè)務(wù)支持，使其在參與地方發(fā)展建設(shè)的過程中獲取必要的經(jīng)營性收入。唯有這樣，才能在短期內(nèi)增強(qiáng)其借新還舊、防范債務(wù)風(fēng)險的能力，并在持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)盈利能力，實(shí)現(xiàn)對存量債務(wù)的逐步償還和化解。

（二）長期重點(diǎn)工作

第一，完善招商及人口政策，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和人口的引入。目前各地方政府在“晉升錦標(biāo)賽”的激勵機(jī)制下紛紛大興招商引資和項(xiàng)目建設(shè)，但許多地方（尤其是三線及以下城市）的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并不突出，難以形成基于產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢的以商引商，而其慣用的土地招商模式成本高昂（且恰恰是當(dāng)前政府債務(wù)高企的一個主要原因），難以長期持續(xù)。因此，只有真正完善本地的招商及人口政策，突出自身資源稟賦特征，相較于周邊其他地區(qū)形成獨(dú)特的比較優(yōu)勢，才有可能吸引來真正的優(yōu)質(zhì)企業(yè)。同時，各地方政府更要加強(qiáng)對擬招商企業(yè)的比較和甄別，務(wù)必遵循寧缺毋濫的原則，將寶貴的招商資源用在刀刃上，切莫成為部分投機(jī)公司“跑馬圈地”的欺騙對象。

第二，全面加強(qiáng)土地開發(fā)規(guī)劃、控違、征收等相關(guān)工作，穩(wěn)定房價、地價。房地產(chǎn)、土地的價格短期會受政策影響，但中長期來看始終是由供求關(guān)系決定的，在產(chǎn)業(yè)和人口沒有大規(guī)模導(dǎo)入、需求沒有顯著提升的情況，切不可進(jìn)行大規(guī)模的土地供給，否則房產(chǎn)和土地價格都難以保持穩(wěn)定。隨著過去幾年棚改貨幣化安置的大幅推進(jìn)，許多地方的房價都已處于較高的水平，此時繼續(xù)大幅增加土地供給將很可能刺破地產(chǎn)泡沫。而房價、地價一旦下跌，不僅政府的土地出讓收入將難以保障，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民基于不動產(chǎn)抵押進(jìn)行融資（目前最主要的融資手段）的難度也將大幅提升，大規(guī)模的斷貸將很可能引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。同時，務(wù)必做好轄區(qū)內(nèi)土地開發(fā)和出讓的長期規(guī)劃工作，力求做到“一幅藍(lán)圖繪到底”。此外，也要做好控違、征收等相關(guān)工作，嚴(yán)控前期開發(fā)成本，從而在地價難以顯著提升的同時保障合理的土地出讓收入。