楊 志 魏 姝

【問題】“取經(jīng)學(xué)習(xí)”是地方政府實(shí)現(xiàn)政策知識(shí)轉(zhuǎn)移與政策擴(kuò)散的有效渠道，既有文獻(xiàn)對(duì)橫向府際考察學(xué)習(xí)與政策擴(kuò)散的邏輯關(guān)聯(lián)缺乏系統(tǒng)闡釋。府際考察學(xué)習(xí)對(duì)政策擴(kuò)散的演化過程存在何種影響？其影響又借由何種作用機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)？

【方法】論文以縣級(jí)融媒體中心政策為案例，基于政府官網(wǎng)信息及新聞報(bào)道，提取出考察學(xué)習(xí)活動(dòng)數(shù)據(jù)及建設(shè)進(jìn)度數(shù)據(jù)，借此對(duì)其政策擴(kuò)散過程及附屬考察學(xué)習(xí)活動(dòng)進(jìn)行深度追蹤與剖析。

【發(fā)現(xiàn)】（1）考察學(xué)習(xí)作為一種信息交流渠道實(shí)現(xiàn)了政策知識(shí)在源創(chuàng)新者與潛在采納者之間的轉(zhuǎn)移，影響潛在采納者的政策認(rèn)知效能和政策執(zhí)行績(jī)效；（2）就作用機(jī)制而言，考察學(xué)習(xí)通過“知識(shí)轉(zhuǎn)化機(jī)制”實(shí)現(xiàn)了對(duì)外部政策知識(shí)（尤其是隱性知識(shí)）的有效獲取，“距離調(diào)節(jié)機(jī)制”以輔助角色加速政策知識(shí)轉(zhuǎn)移過程；（3）縣級(jí)融媒體中心政策的知識(shí)源呈現(xiàn)“一核多源”的扇狀分布結(jié)構(gòu)，滿足了學(xué)習(xí)者的異質(zhì)性知識(shí)需求，增加了政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)的渠道及節(jié)點(diǎn)密度，在兩大機(jī)制共同作用下加速了其政策擴(kuò)散過程。

【貢獻(xiàn)】本文構(gòu)建了橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的過程分析框架，并揭示了府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的作用機(jī)制，增進(jìn)了對(duì)地方治理中廣泛存在的“取經(jīng)學(xué)習(xí)”行為的理解。

【政策之窗】

府際考察學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)了源創(chuàng)新者與潛在采納者的“面對(duì)面”聯(lián)結(jié)，為政策創(chuàng)新知識(shí)轉(zhuǎn)移與政策擴(kuò)散創(chuàng)造了有利條件。

最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)政策源創(chuàng)新隱性知識(shí)的獲取與運(yùn)用，是決策者借助考察學(xué)習(xí)活動(dòng)提升自身治理效能的關(guān)鍵。

一、問題的提出

學(xué)習(xí)機(jī)制是政策擴(kuò)散動(dòng)力機(jī)制的一套經(jīng)典解釋邏輯（Walker，1969；Glick ＆Hays，1991；Mooney ＆ Lee，1995），以學(xué)習(xí)機(jī)制為核心基礎(chǔ)的高適應(yīng)性體制亦被視為塑造“中國(guó)模式”的關(guān)鍵因素（王紹光，2008）。在實(shí)踐中，赴先進(jìn)地區(qū)“取經(jīng)學(xué)習(xí)”是中國(guó)地方政府增強(qiáng)自身治理能力的一種普遍行動(dòng)策略，韓博天（2008）曾以“政治旅游熱”來(lái)描述中國(guó)分級(jí)制政策試驗(yàn)過程中的“學(xué)典型”的現(xiàn)象。府際考察學(xué)習(xí)①本文所稱“府際考察學(xué)習(xí)”均指同級(jí)地方政府間的實(shí)地參訪學(xué)習(xí)行為。的預(yù)期目標(biāo)是借助先發(fā)地區(qū)的政策知識(shí)分享，為學(xué)習(xí)者自身決策制定尋求有益線索，顯然，這種政策知識(shí)在不同治理主體間的轉(zhuǎn)移過程與政策擴(kuò)散的核心意涵具有某種內(nèi)在一致性。

現(xiàn)有政策擴(kuò)散知識(shí)傳統(tǒng)對(duì)學(xué)習(xí)機(jī)制的探討主要包含兩大路徑：其一，將“學(xué)習(xí)”視為一種與競(jìng)爭(zhēng)、壓力和社會(huì)化相異的宏觀作用機(jī)制（Berry ＆ Berry，1990；Shipan ＆ Volden，2012），強(qiáng)調(diào)其作為動(dòng)力觸發(fā)機(jī)制對(duì)政策采納決策制定過程的形塑作用，但是對(duì)“學(xué)習(xí)”作為一種交流工具實(shí)現(xiàn)政策知識(shí)傳遞的微觀過程缺乏深入探討。其二，將“學(xué)習(xí)”視作一種靜態(tài)的知識(shí)轉(zhuǎn)移過程，著重考察以文本資料為知識(shí)載體的府際政策學(xué)習(xí)行為，相對(duì)忽視了對(duì)基于“人際互動(dòng)”和“現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景”的動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)方式的考量。此外，與聯(lián)邦制政策擴(kuò)散研究對(duì)以橫向府際關(guān)系和學(xué)習(xí)機(jī)制為基礎(chǔ)的州際政策學(xué)習(xí)現(xiàn)象的關(guān)注不同，本土化政策擴(kuò)散研究側(cè)重于剖析縱向府際關(guān)系和壓力機(jī)制作用下央地政府間的政策學(xué)習(xí)過程。因此，在本土化政策擴(kuò)散研究成果中，橫向府際學(xué)習(xí)行為對(duì)政策擴(kuò)散過程的影響尚未得到充分討論，尤其是對(duì)以實(shí)地參訪交流為特征的考察學(xué)習(xí)現(xiàn)象的分析更顯匱乏。

事實(shí)上，考察學(xué)習(xí)作為連接潛在采納者與源創(chuàng)新者之間最為直接的信息交流渠道，對(duì)政策擴(kuò)散的微觀演化過程亦發(fā)揮著不可小覷的作用。當(dāng)前，縣級(jí)融媒體中心的掛牌數(shù)量正與日俱增，地方政府間以此為主題的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)也在密集上演，這為我們探討橫向府際考察學(xué)習(xí)對(duì)政策擴(kuò)散的影響、特別是揭示其作用機(jī)制提供了一個(gè)極佳案例。本文將以縣級(jí)融媒體中心政策為案例，對(duì)以下核心問題展開研究：第一，橫向府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)具有哪些一般特征？第二，這些特征對(duì)政策擴(kuò)散的過程演化及模式塑造存在何種影響？第三，橫向府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的發(fā)生究竟以何種作用機(jī)制對(duì)政策擴(kuò)散過程產(chǎn)生影響？

二、文獻(xiàn)述評(píng)與理論框架

（一）學(xué)習(xí)機(jī)制：政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散的一種核心機(jī)制

政策創(chuàng)新意味著“某一政策對(duì)于采納它的主體而言是新的，無(wú)論其已經(jīng)存在多久抑或有多少其他地方已經(jīng)采納過它”（Walker，1969），對(duì)創(chuàng)新內(nèi)涵“非原創(chuàng)性”界定的認(rèn)同，源自學(xué)者們對(duì)實(shí)踐中廣泛存在的知識(shí)學(xué)習(xí)行為的經(jīng)驗(yàn)觀察。受20 世紀(jì)中葉日漸興盛的有限理性決策及漸進(jìn)決策模型影響，肇始于此一時(shí)期的早期政策擴(kuò)散研究普遍假設(shè)，當(dāng)面臨復(fù)雜決策情境時(shí)，決策制定者會(huì)通過學(xué)習(xí)的方式從那些“最佳實(shí)踐”中探取決策捷徑（Walker，1969；Berry ＆Berry，1990；Glick ＆ Hays，1991）。Graham 等人（2013）對(duì)逾百種政策擴(kuò)散機(jī)制術(shù)語(yǔ)的梳理發(fā)現(xiàn)，它們?cè)趯?shí)質(zhì)上可歸納為學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制和社會(huì)化四類，通過該結(jié)論我們亦不難窺探，將學(xué)習(xí)視為一種核心作用機(jī)制的觀點(diǎn)在西方政策擴(kuò)散研究領(lǐng)域擁躉甚眾。

早期本土化政策擴(kuò)散研究致力于對(duì)西方政策擴(kuò)散理論進(jìn)行綜述式譯介（朱德米，2007；朱亞鵬，2010），在很大程度上吸收并繼承了其核心知識(shí)傳統(tǒng)。就擴(kuò)散機(jī)制而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者亦普遍認(rèn)為，學(xué)習(xí)機(jī)制與壓力機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制等互為競(jìng)爭(zhēng)性解釋邏輯，對(duì)分析中國(guó)政策擴(kuò)散現(xiàn)象具有很強(qiáng)的說(shuō)服力（王浦劬、賴先進(jìn)，2013；定明捷、張梁，2014）。但是，擴(kuò)散機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是“某一政策選擇是如何被其他政府的選擇所影響的過程”（Berry ＆ Berry，1990），將“學(xué)習(xí)”視作一種宏觀過程機(jī)制的角色定位，無(wú)意間把研究注意力固定在對(duì)不同動(dòng)力觸發(fā)機(jī)制下采納決策制定過程的差異比較上，并進(jìn)一步引申出對(duì)不同作用機(jī)制下可能存在的政策執(zhí)行績(jī)效差異的探討，而對(duì)于政策學(xué)習(xí)行為的微觀運(yùn)作機(jī)理則缺乏相對(duì)細(xì)致的追蹤與剖析。

（二）府際考察學(xué)習(xí)與政策知識(shí)轉(zhuǎn)移：中國(guó)地方政府政策擴(kuò)散的隱形渠道

Rogers（2003）將創(chuàng)新擴(kuò)散定義為“一項(xiàng)創(chuàng)新在一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)由某些渠道在某一社會(huì)系統(tǒng)的成員間進(jìn)行交流的過程”，創(chuàng)新、溝通渠道、時(shí)間和社會(huì)系統(tǒng)是這一復(fù)雜政策演化過程的基礎(chǔ)構(gòu)件。就其過程而言，實(shí)現(xiàn)政策信息在不同治理主體間的擴(kuò)散必須依賴于某些特定的溝通渠道，大眾傳媒渠道、人際渠道以及互聯(lián)網(wǎng)渠道是其常見形式（Rogers，2003）。就其內(nèi)容而言，政策擴(kuò)散主客體間所交流的信息在很大程度上是由源創(chuàng)新所蘊(yùn)含的“新知識(shí)”構(gòu)成的。Polanyi（1966）認(rèn)為知識(shí)存在“顯性（Explicit）”和“隱性（Tacit）”之分，顯性知識(shí)可以通過語(yǔ)言、文字和圖形等編碼化的形式呈現(xiàn)，并借由各類中介載體進(jìn)行傳播，而深嵌于實(shí)際操作過程的“感悟和訣竅（Know-how）”類隱性知識(shí)則具有不易表達(dá)性?！巴ㄟ^人際交流網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行知識(shí)的發(fā)送和接受是目前實(shí)現(xiàn)隱性知識(shí)有效傳遞的基本方式”（常荔等，2001），而在政策知識(shí)的轉(zhuǎn)移過程中，府際考察學(xué)習(xí)即是此類人際溝通渠道的拓展形式。

政府間的組織學(xué)習(xí)是政策擴(kuò)散得以實(shí)現(xiàn)的隱形機(jī)制（林雪霏，2015），綜觀中國(guó)改革開放40 年政策變遷之歷程，考察學(xué)習(xí)活動(dòng)遍布于地方政府的各個(gè)層級(jí)，涉及政府治理的諸多方面，“那些得到大規(guī)模擴(kuò)散的政策創(chuàng)新的創(chuàng)生地，通常都要承擔(dān)大量的來(lái)訪接待任務(wù)”（Ma，2017）。整體上，中國(guó)地方政府間的橫向考察學(xué)習(xí)活動(dòng)主要包含兩大類型：一類是綜合性考察學(xué)習(xí)，即地方政府對(duì)某一同級(jí)治理主體在政府治理、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展等方面經(jīng)驗(yàn)的全方位系統(tǒng)性學(xué)習(xí)。此類活動(dòng)通常發(fā)生于學(xué)習(xí)者與其確立的“標(biāo)桿”之間，常以由“一二把手”掛帥的黨政考察團(tuán)的形式出現(xiàn)。另一類是專題性考察學(xué)習(xí)，即地方政府的一個(gè)或多個(gè)職能部門對(duì)某一典型創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的專項(xiàng)學(xué)習(xí)。此類活動(dòng)則主要發(fā)生在學(xué)習(xí)者與特定政策創(chuàng)新的“首倡者”或“典型”之間，學(xué)習(xí)目標(biāo)隨著學(xué)習(xí)主題的變化而靈活變動(dòng)，學(xué)習(xí)主體多為與相關(guān)議題領(lǐng)域?qū)?yīng)的專屬職能部門。本文所探討的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)主要涉及后一類型。

馬亮（2011）基于垂直（自上而下和自下而上）與水平（競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí)）兩個(gè)方向的四個(gè)維度搭建了府際關(guān)系影響政策擴(kuò)散的分析框架，諸多研究者（周望，2012；楊代福，2013；朱旭峰、張友浪，2015；朱多剛、胡振吉，2017等）從不同視角闡釋了以“吸納—輻射”為典型模式的政策試點(diǎn)或地方創(chuàng)新擴(kuò)散過程的生成機(jī)理，認(rèn)為“自下而上”的政策吸納與“自上而下”的輻射推廣構(gòu)筑了本土化政策擴(kuò)散過程的雙向交流機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了上級(jí)政府的約束與激勵(lì)作用對(duì)下級(jí)政策采納行為的影響。楊宏山等人（2019）進(jìn)一步歸納出在中央政治權(quán)威主導(dǎo)下央地政府通過多輪縱向交流進(jìn)行政策制定的M 型及W 型府際學(xué)習(xí)路徑。整體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)的討論焦點(diǎn)呈現(xiàn)出重垂直維度的央地關(guān)系，輕水平維度的同級(jí)政府關(guān)系的傾向，即便有研究給予橫向府際關(guān)系足夠關(guān)注，也主要將筆墨傾注于同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)壓力（趙強(qiáng)，2015；朱旭峰、趙慧，2016）或干部空間流動(dòng)（張克，2015；朱光喜、陳景森，2019）等因素對(duì)政策擴(kuò)散過程的影響，一定程度上忽視了橫向府際考察學(xué)習(xí)行為對(duì)政策擴(kuò)散的作用。

當(dāng)然，一些研究者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，府際交流互訪作為一種政策學(xué)習(xí)工具貫穿于新農(nóng)村建設(shè)（李云新、劉建平，2011）、招商引資（王浦劬、賴先進(jìn)，2013）和特色小鎮(zhèn)開發(fā)（姚尚建，2017）等政策創(chuàng)新過程之中。遺憾的是，既有研究并未進(jìn)一步系統(tǒng)剖析府際考察學(xué)習(xí)與政策擴(kuò)散的邏輯關(guān)聯(lián)。Ma（2017）對(duì)中國(guó)公共自行車項(xiàng)目擴(kuò)散過程中城市間實(shí)地考察（Site Visits）行為的研究表明，“具有相似屬性的鄰近城市更傾向于相互學(xué)習(xí)，考察學(xué)習(xí)頻次、考察團(tuán)規(guī)模及考察活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)都在一定程度上有助于提高政策采納概率”，這是本土化研究聚焦于探討府際考察學(xué)習(xí)與政策擴(kuò)散關(guān)系的鮮有嘗試。綜合上述，本文的主要目的就是通過對(duì)橫向府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)過程及特征的歸納，闡釋其在微觀層面上作為一種政策知識(shí)交流工具對(duì)政策擴(kuò)散過程的可能影響，并進(jìn)一步揭示其作用機(jī)理。

（三）理論框架：橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的潛在機(jī)理

1.橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的潛在過程機(jī)制

政策學(xué)習(xí)是政策知識(shí)從知識(shí)源到知識(shí)受體的轉(zhuǎn)移過程（Szulanski，2000），但“實(shí)現(xiàn)真正的知識(shí)轉(zhuǎn)移還必須有一個(gè)知識(shí)重建的過程”（Davenport ＆ Prusak，1998），由此可將政策學(xué)習(xí)行為視作由“知識(shí)獲取—知識(shí)吸收—知識(shí)再生產(chǎn)”①實(shí)際上，知識(shí)吸收環(huán)節(jié)與知識(shí)再生產(chǎn)環(huán)節(jié)的界限存在一定模糊性，兩者并非嚴(yán)格意義上的時(shí)序關(guān)系，為了凸顯知識(shí)再生產(chǎn)在政策學(xué)習(xí)與知識(shí)轉(zhuǎn)移過程中的關(guān)鍵作用，此處我們將其視作兩個(gè)并列環(huán)節(jié)。三個(gè)環(huán)節(jié)組成的知識(shí)轉(zhuǎn)移過程。政策采納通常包含認(rèn)知、說(shuō)服、決策、執(zhí)行和確認(rèn)等五個(gè)階段（Rogers，2003）。實(shí)際上，“說(shuō)服”是對(duì)外部信息的傾向判別過程，“確認(rèn)”是對(duì)政策執(zhí)行過程的反饋，因此可把“認(rèn)知—說(shuō)服”及“執(zhí)行—確認(rèn)”的過程分別合并，將政策擴(kuò)散過程簡(jiǎn)化為“政策認(rèn)知—采納決策—政策執(zhí)行”三個(gè)階段。鑒于“政策采納過程本質(zhì)是個(gè)體為減少不確定性而進(jìn)行的信息（知識(shí)）搜尋與處理過程”（Rogers，2003）的經(jīng)典判斷，可將政策學(xué)習(xí)過程與政策擴(kuò)散過程相連接。如圖1 所示，橫向府際考察學(xué)習(xí)作為一種交流渠道實(shí)現(xiàn)了政策知識(shí)在源創(chuàng)新者與潛在采納者之間的轉(zhuǎn)移，至少在政策采納決策制定的前、后兩個(gè)階段對(duì)政策擴(kuò)散演化過程發(fā)揮作用。

圖1 橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的過程機(jī)制

在采納決策制定之前，橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策認(rèn)知過程。地方?jīng)Q策者知識(shí)存量與任務(wù)目標(biāo)的不匹配是誘發(fā)政策學(xué)習(xí)行為的根本原因，尤其是在面臨一些緊迫性議題的情境下，時(shí)間約束通常不允許決策者通過自我學(xué)習(xí)的漸進(jìn)過程完成知識(shí)積累，此時(shí)“外部知識(shí)源不管對(duì)于處在哪個(gè)層級(jí)的創(chuàng)新主體都變得至關(guān)重要”（Cohen ＆ Levinthal，1990）。此一階段，考察學(xué)習(xí)通過提升知識(shí)獲取效能改善潛在采納者對(duì)源創(chuàng)新的政策認(rèn)知水平，政策認(rèn)知作為前置環(huán)節(jié)催化政策采納決策的制定過程①需要明確的是，盡管考察學(xué)習(xí)行為本身蘊(yùn)涵著潛在采納者的強(qiáng)烈采納意愿，但是考察學(xué)習(xí)行為的發(fā)生并不意味著絕對(duì)的政策采納與擴(kuò)散。，采納決策制定周期的縮短抑或采納概率的提升，都將對(duì)政策擴(kuò)散時(shí)空模式特征的塑造產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

在采納決策制定之后，橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策執(zhí)行過程。在決策執(zhí)行階段，政策采納者可能再次面臨知識(shí)存量不足的境況，新一輪政策學(xué)習(xí)循環(huán)由此觸發(fā)。通常，此一階段的學(xué)習(xí)者具有更加強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)意愿與更加明晰的問題意識(shí)，系統(tǒng)內(nèi)部可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)亦更加充足。考察學(xué)習(xí)可以進(jìn)一步降低政策創(chuàng)新過程的不確定性；更為重要的是，考察學(xué)習(xí)后的知識(shí)再生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行方案和政策工具的適應(yīng)性調(diào)整，對(duì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)反饋與糾偏，進(jìn)而有助于政策執(zhí)行績(jī)效的提升。此外，由于“知識(shí)吸收能力在很大程度上取決于知識(shí)受體的原有知識(shí)基礎(chǔ)及認(rèn)知結(jié)構(gòu)”（Cohen ＆Levinthal，1990）而非其是否開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，故本文暫不對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)探討。

2.橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的潛在作用機(jī)制

府際考察學(xué)習(xí)作為一種知識(shí)轉(zhuǎn)移過程，其作用機(jī)制必然在某種程度上與知識(shí)轉(zhuǎn)化的一般過程機(jī)制存在交疊。Nonaka（1994）根據(jù)顯性知識(shí)和隱性知識(shí)的轉(zhuǎn)化過程提出了著名的“知識(shí)轉(zhuǎn)化螺旋模型（SECI）”，其中，通過觀察、模仿和練習(xí)等非語(yǔ)言形式將（他者）隱性知識(shí)轉(zhuǎn)化為（自身）隱性知識(shí)的過程被稱為“社會(huì)化”，從隱性知識(shí)到顯性知識(shí)的轉(zhuǎn)化過程被稱為“外部化”，對(duì)多種顯性知識(shí)的組合過程被稱為“整合化”，從顯性知識(shí)到隱性知識(shí)的轉(zhuǎn)化過程即為“內(nèi)部化”。整體而言，“知識(shí)的發(fā)展過程就是隱性知識(shí)不斷向顯性知識(shí)轉(zhuǎn)化和新的顯性知識(shí)不斷生成的過程”（Nonaka，1994）。因此，最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)隱性知識(shí)的獲取及對(duì)顯性知識(shí)的運(yùn)用，是考察學(xué)習(xí)促進(jìn)政策擴(kuò)散的關(guān)鍵。

圖2 橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的潛在作用機(jī)制

如圖2 所示，一方面，以人際交流、現(xiàn)場(chǎng)觀摩和參與式體驗(yàn)為特征的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了知識(shí)轉(zhuǎn)移雙方的“共同在場(chǎng)與互動(dòng)”（余光勝等，2006），既為獲取隱藏于過程和行為之中的隱性知識(shí)提供了有效工具，亦創(chuàng)造了有利于知識(shí)吸收和轉(zhuǎn)化的學(xué)習(xí)情境，使得知識(shí)轉(zhuǎn)化的“社會(huì)化”及“外部化”過程成為可能；同時(shí)，考察學(xué)習(xí)過程具有動(dòng)態(tài)調(diào)整和螺旋增進(jìn)的特征，學(xué)習(xí)者在“不斷從外部環(huán)境中獲取知識(shí)的同時(shí)又不斷向其他組織和個(gè)人輸送新知識(shí)”（Gilbert ＆Cordey -Hayes，1996），部分學(xué)習(xí)者從知識(shí)輸入者向知識(shí)輸出者的轉(zhuǎn)變過程豐富了外部知識(shí)源的數(shù)量及分布結(jié)構(gòu)，為知識(shí)轉(zhuǎn)化“整合化”過程的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的上述兩大特征契合了政策知識(shí)轉(zhuǎn)化的條件需求，能夠有效提升知識(shí)獲取及知識(shí)再生產(chǎn)的“數(shù)量”和“質(zhì)量”，進(jìn)而影響政策認(rèn)識(shí)及采納決策的執(zhí)行過程。由此，我們假設(shè)，知識(shí)轉(zhuǎn)化機(jī)制是橫向府際考察學(xué)習(xí)促進(jìn)政策擴(kuò)散的關(guān)鍵性作用機(jī)制。

另一方面，政策知識(shí)轉(zhuǎn)移發(fā)生于特定的“關(guān)系情境”之中（Cummings ＆Teng，2003），有關(guān)知識(shí)發(fā)送者與接收者在物理空間、知識(shí)基礎(chǔ)和組織結(jié)構(gòu)等方面的非對(duì)稱性與知識(shí)轉(zhuǎn)化效能的關(guān)系在組織學(xué)習(xí)領(lǐng)域已多有論述。通常，空間距離與知識(shí)獲取過程中的時(shí)間及資源消耗成正比（Cohen ＆ Levinthal，1990）；知識(shí)距離意味著主客體間“共有知識(shí)的多少”（Dixon，1994），適當(dāng)?shù)闹R(shí)距離更易于對(duì)外部知識(shí)的理解與運(yùn)用；組織距離表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)和管理制度的差異性，相近的組織制度有利于組織間的知識(shí)共享（Cummings ＆ Teng，2003）。本文進(jìn)一步提出“決策距離”的概念，用以表示考察學(xué)習(xí)活動(dòng)代理者與決策制定和執(zhí)行核心之間的信息傳輸距離，它由兩者間的行政職務(wù)與級(jí)別差異決定。簡(jiǎn)言之，距離調(diào)節(jié)機(jī)制是指由于考察學(xué)習(xí)主客體間空間距離、知識(shí)距離、組織距離，以及考察學(xué)習(xí)主體內(nèi)部決策距離的縮短對(duì)知識(shí)轉(zhuǎn)化效能的影響機(jī)制。它有助于加快知識(shí)獲取及再生產(chǎn)的“速度”，進(jìn)而提升政策認(rèn)知效能并縮短采納決策的制定周期。但是，在不同的政策案例中，距離調(diào)節(jié)機(jī)制是否存在以及能在多大程度上發(fā)揮作用具有差異性和不確定性，它與政策屬性特征及相關(guān)主題考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的過程特征密切相關(guān)。由此我們進(jìn)一步假設(shè)，距離調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)政策知識(shí)轉(zhuǎn)化效能具有中介調(diào)節(jié)作用，是橫向府際考察學(xué)習(xí)促進(jìn)政策擴(kuò)散的輔助性作用機(jī)制。

三、案例選擇及數(shù)據(jù)收集處理

（一）案例選擇

一定程度上，既有本土化政策擴(kuò)散研究對(duì)橫向府際考察學(xué)習(xí)現(xiàn)象關(guān)注的不足是囿于研究數(shù)據(jù)的可得性。從研究方法上講，“當(dāng)研究者有機(jī)會(huì)去觀察和分析先前無(wú)法進(jìn)行的科學(xué)現(xiàn)象時(shí)，適宜采用單案例研究設(shè)計(jì)”（殷，2004）。選擇縣級(jí)融媒體中心政策作為研究案例，一方面是因?yàn)樗谑屑?jí)層面的擴(kuò)散過程已基本完成，累計(jì)采納頻率趨近飽和狀態(tài)，同時(shí)，其政策擴(kuò)散過程伴隨著大規(guī)模的府際考察學(xué)習(xí)現(xiàn)象，此類府際交流活動(dòng)通常會(huì)在地方政府門戶網(wǎng)站上以“地方要聞”或“部門動(dòng)態(tài)”的形式得到報(bào)道和披露，保證了研究數(shù)據(jù)的可獲得性及權(quán)威性。另一方面，就政策內(nèi)容及知識(shí)屬性而言，縣級(jí)融媒體中心政策在整體上屬于顯性知識(shí)與隱性知識(shí)占比大致相當(dāng)?shù)闹R(shí)均衡型政策①理論上，基于政策內(nèi)容及知識(shí)屬性兩個(gè)維度，根據(jù)特定政策內(nèi)容中顯性知識(shí)和隱性知識(shí)的構(gòu)成比重，可將公共政策大致劃分為以顯性知識(shí)為主的政策（如河長(zhǎng)制、“雙隨機(jī)一公開”制度及政務(wù)新媒體應(yīng)用政策等）、以隱性知識(shí)為主的政策（如醫(yī)藥價(jià)格改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革及“多規(guī)合一”政策等）以及顯性知識(shí)和隱性知識(shí)相均衡的政策（如特色小鎮(zhèn)政策、“最多跑一次”改革及網(wǎng)格化管理政策等）。但實(shí)踐中，由于政策知識(shí)構(gòu)成的復(fù)雜性，根據(jù)知識(shí)屬性劃分政策類型在客觀上存在較大操作難度。，其政策擴(kuò)散過程和以此為主題的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)能夠較為完整地呈現(xiàn)出政策知識(shí)在不同主體間的轉(zhuǎn)移過程以及不同屬性知識(shí)間的轉(zhuǎn)化過程，較好地契合了案例選擇的典型性和一般性原則。簡(jiǎn)言之，縣級(jí)融媒體中心政策為府際考察學(xué)習(xí)研究的可操作化提供了絕佳的“極端個(gè)案”，本文期望通過對(duì)其政策擴(kuò)散過程及附屬府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的追蹤，為剖析橫向府際考察學(xué)習(xí)行為與政策擴(kuò)散過程的邏輯關(guān)聯(lián)提供有益的知識(shí)積累。

2018 年8 月21 日，習(xí)近平總書記在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上作出“抓好縣級(jí)融媒體中心建設(shè)，更好引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾”的重要指示；中宣部隨即于同年9 月20 日至21 日召開全國(guó)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，并提出“2018年先行啟動(dòng)600 個(gè)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)，到2020 年年底要基本實(shí)現(xiàn)在全國(guó)的全覆蓋”的總體目標(biāo)；其后，中央深改委于2018 年11 月14 日審議通過《關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的意見》。伴隨著中央層面在短時(shí)內(nèi)的密集干預(yù)，縣級(jí)融媒體中心政策熱度快速攀升，短時(shí)內(nèi)在全國(guó)范圍急劇擴(kuò)散。

對(duì)于絕大多數(shù)地方政府而言，“縣級(jí)融媒體中心”是一個(gè)全新概念，其建設(shè)過程不僅涉及物理空間改造和軟硬件設(shè)備升級(jí)（多為顯性知識(shí)），更關(guān)涉全媒體理念創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)改革及編制調(diào)整、運(yùn)營(yíng)機(jī)制和工作流程再造以及全媒型人才培養(yǎng)等若干維度（多為隱性知識(shí)）。一方面，剛性的任務(wù)指標(biāo)和時(shí)間約束要求地方政府必須快速完成政策采納議程設(shè)置及決策制定過程；另一方面，這一系統(tǒng)工程具有高度的復(fù)雜性和操作難度，政策的落地執(zhí)行以及融媒體中心建成后的運(yùn)維和管理工作，亦是擺在地方政府面前的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。因此，赴政策先行地區(qū)“取經(jīng)學(xué)習(xí)”或“對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)”成為地方政府推進(jìn)該工作的普遍策略選擇。如前所述，作為一項(xiàng)正式的政府行為，考察學(xué)習(xí)活動(dòng)通常會(huì)以新聞報(bào)道的形式出現(xiàn)于地方政府（尤其是被考察學(xué)習(xí)對(duì)象）的門戶網(wǎng)站之上，為本研究的案例選擇及數(shù)據(jù)獲取提供了很好的研究切口。

（二）數(shù)據(jù)收集及處理

在數(shù)據(jù)收集方面，通過觀察可知，對(duì)于尚未采納縣級(jí)融媒體中心政策的地方政府，考察學(xué)習(xí)主體多為主管意識(shí)形態(tài)工作的黨委宣傳部門或承擔(dān)融媒體中心實(shí)際建設(shè)工作的廣電業(yè)務(wù)部門，而對(duì)于部分已經(jīng)掛牌成立縣級(jí)融媒體中心的地方政府，亦存在以融媒體中心為單位直接出訪學(xué)習(xí)的行為，因此，我們首先將數(shù)據(jù)檢索關(guān)鍵詞設(shè)置為“地方政府名＋宣傳部／廣播電視臺(tái)／融媒體中心＋考察學(xué)習(xí)融媒體中心”三種。其后，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2018 年統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼》①詳見http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／tjbz／tjyqhdmhcxhfdm／2018／index.html。獲取縣級(jí)行政單位名錄，并結(jié)合關(guān)鍵詞進(jìn)行逐次檢索，通過檢索出的新聞報(bào)道內(nèi)容提取縣級(jí)融媒體中心考察學(xué)習(xí)活動(dòng)數(shù)據(jù)。同時(shí)，以“地方政府名＋融媒體中心掛牌／成立／招標(biāo)／招聘”為關(guān)鍵詞，獲取縣級(jí)融媒體中心建設(shè)進(jìn)度數(shù)據(jù)。

在數(shù)據(jù)處理方面，首先通過數(shù)據(jù)整合建立縣級(jí)融媒體中心政策府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)，包含考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的時(shí)間、主客體、考察主體行政層級(jí)、（被）考察學(xué)習(xí)頻次以及建設(shè)進(jìn)度等方面。其次，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，剔除地方政府對(duì)融媒體中心建設(shè)方案供給方（如科技公司、傳媒公司等）的考察數(shù)據(jù)，僅保留政府機(jī)構(gòu)間的活動(dòng)數(shù)據(jù)。截至2019 年7 月31 日，共獲得包含省、市、縣三級(jí)地方政府的有效數(shù)據(jù)1166 條，進(jìn)一步提取出以縣級(jí)行政單位為主客體的有效數(shù)據(jù)1014 條。此外，對(duì)相關(guān)新聞報(bào)道中除上述數(shù)據(jù)信息以外的其他文字內(nèi)容信息進(jìn)行歸納與統(tǒng)計(jì)，以此作為判定府際考察活動(dòng)“學(xué)習(xí)內(nèi)容”及“學(xué)習(xí)方式”的主要依據(jù)。

四、案例呈現(xiàn)：縣級(jí)融媒體中心政策的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)及其政策擴(kuò)散過程

（一）縣級(jí)融媒體中心政策考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的全景描述

整體而言，府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的微觀運(yùn)行過程主要涉及主體、客體、內(nèi)容及方式四大方面，分別對(duì)應(yīng)“誰(shuí)去學(xué)”“向誰(shuí)學(xué)”“學(xué)什么”及“怎么學(xué)”的問題。從廣義角度觀察，考察學(xué)習(xí)主體是指出訪學(xué)習(xí)的政府或部門，而從狹義角度審視，考察學(xué)習(xí)活動(dòng)則需要通過代理者來(lái)實(shí)現(xiàn)，所謂代理者，即那些代表組織奔赴目標(biāo)地開展學(xué)習(xí)活動(dòng)的個(gè)體或機(jī)構(gòu)。根據(jù)代理者的行政級(jí)別及規(guī)模屬性，本研究將縣級(jí)融媒體中心政策的考察學(xué)習(xí)主體劃分為六類。數(shù)據(jù)顯示，1.34%的考察團(tuán)由縣委書記直接帶隊(duì)，半數(shù)（50.09%）由擔(dān)任常委的分管副書記或宣傳部長(zhǎng)帶隊(duì)，38.84%的考察團(tuán)由宣傳部副部長(zhǎng)或廣電臺(tái)長(zhǎng)及融媒體中心主任帶隊(duì)。此外，亦有少數(shù)考察學(xué)習(xí)活動(dòng)以組團(tuán)的形式出現(xiàn)，其中省團(tuán)、市團(tuán)各占1.52%和6.25%。

“向誰(shuí)學(xué)”即考察學(xué)習(xí)對(duì)象的選擇問題。數(shù)據(jù)表明，本案例中考察學(xué)習(xí)對(duì)象選擇主要遵循擇優(yōu)原則、鄰近原則及對(duì)口原則。

其一，就特定對(duì)象被考察學(xué)習(xí)頻次的數(shù)量分布結(jié)構(gòu)而言，愈七成（73.45%）考察學(xué)習(xí)活動(dòng)集中指向被考察學(xué)習(xí)頻次排名前20%的目標(biāo)地，而處于被考察學(xué)習(xí)頻次排名后70%的目標(biāo)地僅存在不足總量?jī)沙桑?9.23%）的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)。這一非均衡的數(shù)量分布結(jié)構(gòu)充分說(shuō)明，在縣級(jí)融媒體中心建設(shè)過程中存在少數(shù)“明星城市”，那些因創(chuàng)新政績(jī)突出被樹為典型的城市成為重要的學(xué)習(xí)對(duì)象，若從學(xué)習(xí)者的角度觀察，意即其考察學(xué)習(xí)對(duì)象的選擇遵循擇優(yōu)原則。

其二，就考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的地理空間跨度而言，70.71%的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)發(fā)生在省域范圍內(nèi)部（其中市內(nèi)縣際占23.02%，市外省內(nèi)縣際占47.69%），29.29%的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)則跨越了省界。值得注意的是，在那些省際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)中亦有一部分只是到相鄰省份。例如，湖南省的所有地級(jí)市均有多個(gè)縣級(jí)政府到湖北省赤壁市學(xué)習(xí)。因此，就空間距離而言，考察學(xué)習(xí)對(duì)象的選擇整體遵循鄰近原則。

其三，選擇與自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相近的地區(qū)作為學(xué)習(xí)目標(biāo)是一條普遍規(guī)則，在本案例中考察學(xué)習(xí)對(duì)象選擇的“對(duì)口原則”還集中體現(xiàn)在另外兩個(gè)方面（見表1）：一方面，一些中西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的城市會(huì)選擇與其存在固定合作關(guān)系的中東部地區(qū)城市作為考察學(xué)習(xí)對(duì)象，表現(xiàn)為諸多發(fā)生在扶貧援助及合作發(fā)展框架內(nèi)的對(duì)口地域間的考察學(xué)習(xí)；另一方面，學(xué)習(xí)者會(huì)選擇那些與自身組織結(jié)構(gòu)相似的治理主體作為考察學(xué)習(xí)對(duì)象，體現(xiàn)為高新區(qū)或示范區(qū)之間的考察學(xué)習(xí)。

表1 考察學(xué)習(xí)對(duì)象選擇的“對(duì)口原則”案例

“學(xué)什么”即考察學(xué)習(xí)內(nèi)容的構(gòu)成問題，對(duì)創(chuàng)新的認(rèn)知通常包含創(chuàng)新是什么、創(chuàng)新如何運(yùn)轉(zhuǎn)以及創(chuàng)新為何能有效運(yùn)轉(zhuǎn)三個(gè)方面。從公開報(bào)道來(lái)看，其一，學(xué)習(xí)者會(huì)從宏觀層面了解目標(biāo)地融媒體中心建設(shè)的創(chuàng)新理念、發(fā)展歷程及整體概況；其二，學(xué)習(xí)者會(huì)從中觀層面了解學(xué)習(xí)對(duì)象的政策設(shè)計(jì)方案，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、平臺(tái)架構(gòu)、薪酬績(jī)效管理及建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式等多個(gè)部分；其三，學(xué)習(xí)者會(huì)從微觀層面了解學(xué)習(xí)對(duì)象的運(yùn)行流程及功能機(jī)理，涵蓋功能模塊設(shè)置、內(nèi)容生產(chǎn)發(fā)布、圖文視頻轉(zhuǎn)播技術(shù)及全媒人才培養(yǎng)模式等若干方面。

“怎么學(xué)”即考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的開展方式問題。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，本案例考察學(xué)習(xí)活動(dòng)主要存在影像資料觀賞、實(shí)地觀摩體驗(yàn)和座談交流等三種形式。諸如浙江長(zhǎng)興、河南項(xiàng)城、江西德興等高頻被考察學(xué)習(xí)對(duì)象均制作了融媒體中心建設(shè)專題片，以便來(lái)訪者通過觀看宣傳片初步了解其建設(shè)歷程及運(yùn)行概況。學(xué)習(xí)者會(huì)對(duì)演播大廳、指揮調(diào)度中心、采編制作中心等進(jìn)行實(shí)地參觀，察看融媒體中心的物理功能空間，同時(shí)通過現(xiàn)場(chǎng)演示、連線互動(dòng)等方式，對(duì)“中央廚房”“智慧平臺(tái)”和APP客戶端等軟硬件設(shè)施的運(yùn)作流程及效果進(jìn)行直觀感受。學(xué)習(xí)者會(huì)通過與目標(biāo)地融媒體中心負(fù)責(zé)人及技術(shù)人員開展座談交流，聽取其經(jīng)驗(yàn)分享并結(jié)合自身實(shí)際就相關(guān)問題進(jìn)行深度探討。

（二）“一核多源”的扇狀外部知識(shí)源分布結(jié)構(gòu)

對(duì)特定政策創(chuàng)新而言，“被考察學(xué)習(xí)的頻次”和“來(lái)訪者的空間分布范圍”①通常情況下，考察學(xué)習(xí)主客體間的空間距離越遠(yuǎn)，說(shuō)明政策創(chuàng)新的吸引力和輻射力越強(qiáng)，故而此處選擇特定政策創(chuàng)新所能輻射的“外省數(shù)量”作為“來(lái)訪者空間分布范圍”的衡量指標(biāo)。圖中“輻射外省數(shù)量”為0 的被考察學(xué)習(xí)對(duì)象，說(shuō)明其政策創(chuàng)新僅對(duì)?。ㄊ校﹥?nèi)城市具有吸引力。是其政策吸引力與輻射力的充分反映，本研究據(jù)此繪制出縣級(jí)融媒體中心政策外部知識(shí)源的散點(diǎn)分布圖（如圖3 所示），以期通過對(duì)外部知識(shí)源分布結(jié)構(gòu)特征的描述，更好地理解其考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的發(fā)展過程。

圖3 縣級(jí)融媒體中心政策外部知識(shí)源散點(diǎn)分布結(jié)構(gòu)

如圖3 所示，縣級(jí)融媒體中心政策的外部知識(shí)源在整體上呈現(xiàn)出“一核多源”的扇狀分布結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)以政策源創(chuàng)新地為頂點(diǎn)，以少數(shù)“明星城市”為次級(jí)全國(guó)性知識(shí)源，輔之以眾多不同層級(jí)范圍內(nèi)的區(qū)域性知識(shí)源。具體而言，位于扇狀結(jié)構(gòu)頂點(diǎn)的浙江長(zhǎng)興是該政策的源創(chuàng)新地，亦是全國(guó)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的召開地。位于第二梯隊(duì)的是江西分宜、河南項(xiàng)城、湖北赤壁、重慶潼南以及河南汝州，此五地多為縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的先行者，各自形成了具有代表性的發(fā)展模式，成為全國(guó)范圍考察學(xué)習(xí)活動(dòng)發(fā)生的次中心。位于第三梯隊(duì)的是四川仁壽、河北武強(qiáng)、江西貴溪、江蘇邳州、北京延慶及陜西藍(lán)田等，此類地方政府多為若干相鄰省份范圍內(nèi)的學(xué)習(xí)焦點(diǎn)。更多的散點(diǎn)則分布于扇狀結(jié)構(gòu)的圓弧邊緣地帶①實(shí)際上，279 個(gè)被考察學(xué)習(xí)對(duì)象中的265 個(gè)都集中分布于此一區(qū)域（輻射外省數(shù)量小于5），但是在同一坐標(biāo)系內(nèi)具有相同坐標(biāo)的城市僅能呈現(xiàn)為一個(gè)點(diǎn)，因此圖中僅匯報(bào)了極少數(shù)代表性城市的名稱。，典型城市包括河北辛集、山西上黨、湖南望城、安徽濉溪、貴州桐梓、廣西賓陽(yáng)、山東寧津、黑龍江寶清及云南芒市等，此類城市多為某一省或地級(jí)市范圍內(nèi)的先行試點(diǎn)市縣，亦是省級(jí)或市級(jí)融媒體中心建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的主辦地，扮演著省內(nèi)或市內(nèi)被考察學(xué)習(xí)典型的角色。

（三）縣級(jí)融媒體中心政策的擴(kuò)散過程及其擴(kuò)散曲線

就擴(kuò)散過程而言，縣級(jí)融媒體中心政策遵循“地方首創(chuàng)—中央吸納輻射—地方跟進(jìn)采納”的一般過程。具體而言，2011 年4 月，浙江省長(zhǎng)興縣整合縣域媒體資源組建“長(zhǎng)興傳媒集團(tuán)”，并于2017 年4 月成立融媒體中心，實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)融媒體中心政策源創(chuàng)新的建構(gòu)過程；自2018 年8 月習(xí)近平總書記作出“抓好縣級(jí)融媒體中心建設(shè)”的重要指示起，中央層面通過一系列密集干預(yù)行為將其正式吸納為一項(xiàng)全國(guó)性政策方案，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行大力宣傳推廣；其后，各地紛紛進(jìn)行跟進(jìn)式采納，縣級(jí)融媒體中心政策在全國(guó)范圍急劇擴(kuò)散。

圖4 縣級(jí)融媒體中心政策擴(kuò)散曲線及其考察學(xué)習(xí)活動(dòng)數(shù)量增長(zhǎng)曲線

但是，就擴(kuò)散曲線而言，縣級(jí)融媒體中心政策呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)漸進(jìn)政策擴(kuò)散模式顯著不同的爆發(fā)式特征。鑒于在縣級(jí)層面該政策仍在持續(xù)擴(kuò)散，本文選擇從地市級(jí)層面觀察其政策擴(kuò)散過程。我們以某一地級(jí)市管轄范圍內(nèi)首個(gè)縣級(jí)融媒體中心的掛牌事件作為其政策采納標(biāo)志，并將掛牌時(shí)間作為其政策采納的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過計(jì)算單位時(shí)間內(nèi)的累計(jì)采納頻率，繪制其在地級(jí)市層面的政策擴(kuò)散曲線。數(shù)據(jù)顯示，自2016 年9 月1 日江西新余（分宜縣）首次采納該政策起，至2019 年7 月31 日止，該政策在地級(jí)市層面的累計(jì)采納頻率已達(dá)91.02%，趨近飽和程度。如圖4 所示，縣級(jí)融媒體中心政策擴(kuò)散曲線（實(shí)線）在整體上呈反R 型①因其擴(kuò)散曲線呈現(xiàn)出的“初期緩慢增長(zhǎng)—后期急劇爆發(fā)”的過程特征與R 型擴(kuò)散曲線“初期急劇爆發(fā)—后期趨緩飽和”（楊志、魏姝，2018）的特征大致相反，故將其命名為反R 型擴(kuò)散曲線。，在整體擴(kuò)散過程的前三分之二個(gè)周期內(nèi)，累計(jì)采納頻率不足10%，而在后三分之一階段，累計(jì)采納頻率短時(shí)內(nèi)急劇攀升至90%以上，這一擴(kuò)散過程呈現(xiàn)出“前期緩慢增長(zhǎng)—后期急劇爆發(fā)”的兩階段非漸進(jìn)特征，而以S 型政策擴(kuò)散曲線為代表的傳統(tǒng)漸進(jìn)政策擴(kuò)散模式呈現(xiàn)的則是“初期緩慢增長(zhǎng)—中期快速增長(zhǎng)—后期趨緩飽和”的三階段過程。

五、理解橫向府際考察學(xué)習(xí)影響縣級(jí)融媒體中心政策擴(kuò)散過程的作用機(jī)制

實(shí)踐中，縣級(jí)融媒體中心建設(shè)存在先掛牌后建設(shè)和先建設(shè)后掛牌兩種模式，通過比較考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的發(fā)生時(shí)間與融媒體中心的建設(shè)進(jìn)度，可將兩者關(guān)系劃分為先學(xué)習(xí)后掛牌、建設(shè)中學(xué)習(xí)（未掛牌）、先掛牌后學(xué)習(xí)及學(xué)習(xí)后暫無(wú)進(jìn)展四類。數(shù)據(jù)顯示，四種類型各占37.45%、24.51%、23.72%及14.33%。建設(shè)進(jìn)度數(shù)據(jù)表明，縣級(jí)融媒體中心的建設(shè)周期大致為3 -9 個(gè)月，據(jù)此可以推斷，“建設(shè)中學(xué)習(xí)（未掛牌）”的一類在融媒體中心建成掛牌后，會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋葘W(xué)習(xí)后掛牌”的一類。圖4 中由虛線構(gòu)成的曲線代表縣級(jí)融媒體中心政策考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的數(shù)量增長(zhǎng)過程，可見，在相同時(shí)間周期內(nèi)其與該政策擴(kuò)散曲線的走勢(shì)高度一致②圖4 中圓圈部分對(duì)應(yīng)的時(shí)間為2019 年1 月至2 月，對(duì)于這一時(shí)期考察學(xué)習(xí)活動(dòng)數(shù)量增速放緩的原因，初步考慮是元旦及除夕等周期性節(jié)令因素對(duì)地方政府工作及出訪行為安排的影響，這一分布特征與馬亮（2019）對(duì)中國(guó)城市間考察學(xué)習(xí)活動(dòng)頻次的月份分布數(shù)據(jù)特征一致。，充分說(shuō)明縣級(jí)融媒體中心的掛牌數(shù)量與以此為主題的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)在時(shí)間維度存在伴生關(guān)系。顯然，兩條曲線的走勢(shì)都受到中央干預(yù)行為③圖4 中3 條垂直虛線代表中央層面對(duì)縣級(jí)融媒體中心政策的密集干預(yù)行為，由左及右分別對(duì)應(yīng)習(xí)近平總書記在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上的相關(guān)指示、全國(guó)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的召開以及《關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的意見》的發(fā)布。的顯著影響，表明基于縱向府際關(guān)系的中央壓力機(jī)制對(duì)縣級(jí)融媒體中心政策的爆發(fā)式擴(kuò)散過程具有決定性作用。但是，其政策爆發(fā)過程必然是多種因素共同作用的結(jié)果，因此我們將探討的重點(diǎn)重新聚焦于府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)對(duì)其快速擴(kuò)散過程可能存在的影響上。那么，回歸到前文所搭建的府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的過程分析框架，橫向府際考察學(xué)習(xí)究竟以何種作用機(jī)制加速了縣級(jí)融媒體中心政策的擴(kuò)散過程呢？

（一）考察學(xué)習(xí)通過知識(shí)轉(zhuǎn)化機(jī)制加速縣級(jí)融媒體中心政策的擴(kuò)散過程

如前所述，橫向府際考察學(xué)習(xí)主要通過外部化、社會(huì)化及整合化等三種微觀知識(shí)轉(zhuǎn)化機(jī)制促進(jìn)政策擴(kuò)散過程，上述作用機(jī)制的實(shí)現(xiàn)有賴于考察學(xué)習(xí)活動(dòng)主客體的共同努力。其一，考察學(xué)習(xí)活動(dòng)客體通過外部化機(jī)制實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)融媒體中心政策隱性知識(shí)的外顯化過程。隱性知識(shí)的清晰程度是政策知識(shí)獲取的關(guān)鍵，政策源創(chuàng)新者將其隱性經(jīng)驗(yàn)和感悟轉(zhuǎn)化為編碼式的顯性知識(shí)是潛在采納者知識(shí)獲取行為的起點(diǎn)。諸多“明星城市”對(duì)自身融媒體中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的模式化總結(jié)與標(biāo)準(zhǔn)化歸納，即是此類外部化機(jī)制作用過程的典型體現(xiàn)。表面上看，模式化、標(biāo)準(zhǔn)化的縣級(jí)融媒體中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案具有較高的清晰度和易得性，但本質(zhì)上其屬于“經(jīng)驗(yàn)”類的隱性知識(shí)，而非天然具有顯性知識(shí)的一般屬性。值得注意的是，上級(jí)政府的激勵(lì)顯著提升了源創(chuàng)新者對(duì)其隱性知識(shí)外部化并進(jìn)行分享的意愿，這一激勵(lì)過程主要通過選試點(diǎn)和樹典型的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，在被考察學(xué)習(xí)頻次排名前20%的地方政府中，九成以上均為不同層級(jí)范圍內(nèi)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的先行試點(diǎn)市縣、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)／推進(jìn)會(huì)舉辦地或交流會(huì)議發(fā)言代表。

其二，考察學(xué)習(xí)活動(dòng)主體通過社會(huì)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對(duì)縣級(jí)融媒體中心政策隱性知識(shí)的深度挖掘與高效獲取。以現(xiàn)場(chǎng)觀摩、互動(dòng)體驗(yàn)及座談交流為基本形式的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了政策源創(chuàng)新者與潛在采納者的“面對(duì)面”聯(lián)結(jié)，為隱性知識(shí)的獲取提供了有效工具和有利環(huán)境。本案例中考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的開展還存在多種深度學(xué)習(xí)模式。例如，內(nèi)蒙古科右中旗曾選派業(yè)務(wù)骨干赴浙江長(zhǎng)興進(jìn)行跟班學(xué)習(xí)，河津市曾選派工作人員赴浙江長(zhǎng)興進(jìn)行掛職學(xué)習(xí)，臨沂市蘭山區(qū)在湖南大學(xué)舉辦了融媒體專題培訓(xùn)班，并對(duì)望城、瀏陽(yáng)等地的融媒體中心進(jìn)行了實(shí)地參觀學(xué)習(xí)。此類深度學(xué)習(xí)模式進(jìn)一步提升了潛在采納者對(duì)深嵌于過程和行為之中的經(jīng)驗(yàn)、心得和訣竅類隱性知識(shí)的獲取效能。

其三，府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)主體通過整合化機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對(duì)縣級(jí)融媒體中心政策不同外部知識(shí)的融合與再生產(chǎn)，增強(qiáng)了采納決策及執(zhí)行方案的科學(xué)性。綜合借鑒多種外部經(jīng)驗(yàn)制定與本地治理情境最相適宜的政策方案，是地方政府推進(jìn)融媒體中心建設(shè)的理性決策選擇。一方面，縣級(jí)融媒體中心的建設(shè)主體是數(shù)以千計(jì)的縣級(jí)行政單位，其必然在創(chuàng)新能力及資源稟賦方面存在差異，不少學(xué)習(xí)者在赴長(zhǎng)興考察學(xué)習(xí)后發(fā)出“長(zhǎng)興模式我們學(xué)不了”的感慨，這意味著縣級(jí)融媒體中心建設(shè)并不存在放之四海皆準(zhǔn)的唯一方案。另一方面，融媒體中心的功能實(shí)現(xiàn)仰賴于融媒技術(shù)的深度發(fā)展，融媒技術(shù)的快速迭代升級(jí)要求治理者必須不斷補(bǔ)給新知識(shí)，即使那些處于知識(shí)鏈條頂端的“明星城市”也不例外。數(shù)據(jù)顯示，近三成（29.4%）考察學(xué)習(xí)者擁有不少于兩個(gè)學(xué)習(xí)對(duì)象或?qū)ν粚W(xué)習(xí)對(duì)象進(jìn)行過不少于兩輪的考察學(xué)習(xí)。縣級(jí)融媒體中心政策在其擴(kuò)散初期就涌現(xiàn)出多種發(fā)展模式，既有單純依托廣電平臺(tái)的“邳州模式”，亦有“廣電＋報(bào)業(yè)”融合發(fā)展的“延慶模式”，甚至有被稱為“貧困縣模式”的“玉門模式”和“武強(qiáng)模式”，多種不同的融媒體中心建設(shè)及運(yùn)營(yíng)模式，使得潛在采納者通過整合化機(jī)制實(shí)現(xiàn)最佳決策方案的制訂及適應(yīng)性調(diào)整成為可能。

（二）考察學(xué)習(xí)通過距離調(diào)節(jié)機(jī)制促進(jìn)縣級(jí)融媒體中心政策的擴(kuò)散過程

其一，縣級(jí)融媒體中心政策考察學(xué)習(xí)活動(dòng)存在“一核多源”的外部知識(shí)供給源，有效縮短了知識(shí)轉(zhuǎn)移主客體間的空間距離，在提升潛在采納者政策學(xué)習(xí)意愿的同時(shí)，降低了政策認(rèn)識(shí)所需的時(shí)間成本及資源消耗。知識(shí)轉(zhuǎn)移的發(fā)生首先要有一個(gè)愿意共享的知識(shí)源存在，外部知識(shí)源的數(shù)量及分布狀況影響潛在采納者考察學(xué)習(xí)行為發(fā)生的概率及效率。豐富且多元的外部知識(shí)源能夠滿足求知者的異質(zhì)性知識(shí)需求；反之，外部知識(shí)源數(shù)量稀少且類型單一則可能成為大規(guī)模考察學(xué)習(xí)活動(dòng)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)掣肘。本案例“一核多源”的外部知識(shí)源分布結(jié)構(gòu)極大豐富了其政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)的渠道及節(jié)點(diǎn)密度，使得考察學(xué)習(xí)對(duì)象選擇的臨近原則在操作層面成為可能，實(shí)現(xiàn)了政策知識(shí)需求的異質(zhì)性與知識(shí)供給的多樣性之間的有效平衡。

其二，縣級(jí)融媒體中心政策考察學(xué)習(xí)對(duì)象選擇的對(duì)口原則蘊(yùn)含著學(xué)習(xí)者對(duì)知識(shí)距離和組織距離的最小化追求，知識(shí)距離和組織距離的縮短有助于提升外部知識(shí)向內(nèi)吸收轉(zhuǎn)換的效能。盡管扶貧援助及發(fā)展合作框架下的考察學(xué)習(xí)主客體間可能存在較大的知識(shí)基礎(chǔ)差異，但是固定合作關(guān)系意味著兩者之間存在較高的聯(lián)結(jié)強(qiáng)度與信任水平，對(duì)知識(shí)源可靠性的認(rèn)可直接影響知識(shí)受體對(duì)外部知識(shí)的后續(xù)加工與處理過程。同時(shí)，基于此類框架的知識(shí)轉(zhuǎn)移過程通常還伴隨著物質(zhì)和智識(shí)資源的輸送。例如，喀什地區(qū)宣傳系統(tǒng)曾赴廣州參加融媒體中心建設(shè)培訓(xùn)班，其主辦方為廣東省對(duì)口支援新疆工作前方指揮部，是“扶貧必扶智”理念的充分體現(xiàn)；日喀則市縣級(jí)融媒體中心平臺(tái)的技術(shù)支持方（東方網(wǎng)股份有限公司）來(lái)自于對(duì)其進(jìn)行對(duì)口支援的上海市；天津市西青區(qū)和浙江省甌海區(qū)亦曾分別到甘肅省景泰縣和四川省阿壩縣逆向考察交流，開展融媒發(fā)展的專項(xiàng)援助工作。此外，組織距離的縮短有效消弭了因考察學(xué)習(xí)主客體組織結(jié)構(gòu)差異造成的知識(shí)轉(zhuǎn)移摩擦成本，諸多高新區(qū)和示范區(qū)選擇與其存在相似組織結(jié)構(gòu)的城市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)即是此一作用機(jī)制的充分體現(xiàn)。

其三，諸多由“一把手”直接帶隊(duì)的縣級(jí)融媒體中心政策考察學(xué)習(xí)活動(dòng)，縮短了外部政策知識(shí)與決策制定及執(zhí)行核心的決策距離，不僅降低了政策信息在層層上報(bào)和反饋過程中的時(shí)間消耗，同時(shí)有效規(guī)避了政策知識(shí)在傳輸過程中可能存在的漏損與失真?？h委書記及宣傳部部長(zhǎng)是各地融媒體中心政策制定的核心決策者，宣傳部分管副部長(zhǎng)、廣播電視臺(tái)臺(tái)長(zhǎng)及融媒體中心主任是縣級(jí)融媒體中心建設(shè)任務(wù)的主抓者和落實(shí)者，決策制定及執(zhí)行核心對(duì)源創(chuàng)新政策知識(shí)的直接掌握，有利于縮短采納決策的制定周期并優(yōu)化政策執(zhí)行效果。

六、結(jié)論及討論

本文通過將政策學(xué)習(xí)過程與政策擴(kuò)散過程相聯(lián)結(jié)，構(gòu)建了橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的過程分析框架，通過對(duì)縣級(jí)融媒體中心政策的擴(kuò)散過程，以及地方政府在推進(jìn)該政策落地執(zhí)行過程中開展的橫向府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)的追蹤觀察，得出以下結(jié)論：

其一，就過程機(jī)制而言，橫向府際考察學(xué)習(xí)至少在政策采納決策制定的前、后兩個(gè)環(huán)節(jié)影響政策擴(kuò)散過程。在采納決策制定之前，它通過提升知識(shí)獲取效能，加速潛在采納者對(duì)源創(chuàng)新的政策認(rèn)知過程，進(jìn)而形塑政策擴(kuò)散的時(shí)空規(guī)模特征。在采納決策制定之后，它通過知識(shí)再生產(chǎn)過程實(shí)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行方案的適應(yīng)性調(diào)整，進(jìn)而優(yōu)化政策采納的執(zhí)行績(jī)效。

其二，就作用機(jī)制而言，橫向府際考察學(xué)習(xí)活動(dòng)通過知識(shí)轉(zhuǎn)化機(jī)制和距離調(diào)節(jié)機(jī)制加速政策擴(kuò)散過程。前者主要包含外部化、社會(huì)化及整合化等三種方式，對(duì)促進(jìn)政策擴(kuò)散過程發(fā)揮關(guān)鍵性作用；后者主要涉及空間距離、知識(shí)距離、組織距離和決策距離等四個(gè)方面，對(duì)促進(jìn)政策擴(kuò)散過程具有輔助性作用。

其三，縣級(jí)融媒體中心政策的擴(kuò)散過程與以此為主題的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)在時(shí)間維度呈現(xiàn)伴生關(guān)系。其“一核多源”的扇狀外部知識(shí)源分布結(jié)構(gòu)增加了政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)的渠道及節(jié)點(diǎn)密度，實(shí)現(xiàn)了知識(shí)需求的異質(zhì)性與知識(shí)供給的多樣性間的平衡，其考察學(xué)習(xí)對(duì)象選擇所遵循的臨近原則及對(duì)口原則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)不同距離機(jī)制的有效調(diào)節(jié)，在知識(shí)轉(zhuǎn)化機(jī)制和距離調(diào)節(jié)機(jī)制的共同作用下，最終形構(gòu)了其以反R 型政策擴(kuò)散曲線為特征的政策爆發(fā)過程。

如前所述，橫向府際考察學(xué)習(xí)與政策擴(kuò)散的關(guān)系在本土化理論研究中尚未得到充分闡釋，本文的主要貢獻(xiàn)就是構(gòu)建了兩者間的過程分析框架，并進(jìn)一步揭示了橫向考察學(xué)習(xí)促進(jìn)政策擴(kuò)散過程的作用機(jī)制。將橫向府際考察學(xué)習(xí)視角引入政策擴(kuò)散研究并系統(tǒng)剖析兩者之間的邏輯關(guān)聯(lián)，不僅對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中廣泛存在的“取經(jīng)學(xué)習(xí)”行為的作用與價(jià)值進(jìn)行了有效回應(yīng)，亦為豐富本土政策擴(kuò)散理論框架提供了新的觀察切口。

當(dāng)然，本文所有的探討均建立在由央地政府共同構(gòu)成的立體府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，對(duì)橫向府際考察學(xué)習(xí)行為的強(qiáng)調(diào)并不意味著其對(duì)政策擴(kuò)散進(jìn)程具有決定性作用，更不代表對(duì)基于縱向府際關(guān)系維度的中央壓力機(jī)制的弱化與否定。誠(chéng)如馬亮（2011）所言，“盡管我們探討的是水平關(guān)系，但它可能仍然源于垂直關(guān)系的影響，并難以剝離上級(jí)政府打下的烙印”。政策擴(kuò)散過程具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性特征，尤其是對(duì)于那些短時(shí)內(nèi)急劇爆發(fā)的非漸進(jìn)政策擴(kuò)散現(xiàn)象而言，其政策擴(kuò)散過程的“加速現(xiàn)象”并非是某個(gè)單一因素所能決定的。整體而言，中央層面的政策吸納與宣傳推廣為政策創(chuàng)新的大規(guī)?？臻g擴(kuò)散提供了縱向的壓力驅(qū)動(dòng)，在根本上決定著其發(fā)展演化過程，而地方層面的密集考察學(xué)習(xí)活動(dòng)則為快速政策采納過程的實(shí)現(xiàn)提供了更多可能性。本文所搭建的橫向府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的過程分析框架，僅僅是探討兩者間邏輯關(guān)聯(lián)的一個(gè)初步嘗試，個(gè)案研究的固有局限亦是本研究的不足之處，有關(guān)這一解釋框架的有效性和適用性，以及府際考察學(xué)習(xí)在不同政策領(lǐng)域、不同知識(shí)屬性類型政策擴(kuò)散過程中的作用機(jī)理，還有待未來(lái)借助多案例比較及定量分析進(jìn)一步檢驗(yàn)與論證。