曹 佳

【問(wèn)題】時(shí)間在公共政策中既是背景因素，也是研究工具，甚至是影響政策結(jié)果的關(guān)鍵變量。政策公布到生效之間事實(shí)上存在政策實(shí)施時(shí)間差，其長(zhǎng)短的設(shè)置反映了決策者的理性思考和判斷。不同時(shí)間差設(shè)置背后的影響因素是什么？

【方法】論文提出一個(gè)對(duì)政策實(shí)施時(shí)間差的分析框架，并選取廣州汽車限購(gòu)的地方性政策和“單獨(dú)二孩”的全國(guó)性政策作為對(duì)比案例，具體分析框架中的主要影響因素及其影響方向。

【發(fā)現(xiàn)】時(shí)間在公共政策過(guò)程中既是一種投入也是一種產(chǎn)出，是一個(gè)內(nèi)生性的存在；時(shí)間策略在公共政策領(lǐng)域具有一般的普遍性和重要性；決策者會(huì)策略性地設(shè)置時(shí)間差，以回應(yīng)政策特征、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體和政策環(huán)境等因素對(duì)政策的約束，最大化政策效果。

【貢獻(xiàn)】研究深化和發(fā)展對(duì)公共政策中的時(shí)間的討論；首次探討了政策公布與生效的時(shí)間差，將其作為結(jié)果，揭示了決定其長(zhǎng)短的決策理性和影響因素；豐富和發(fā)展了政策過(guò)程理論。

【政策之窗】

對(duì)政策過(guò)程中時(shí)間的把握既是科學(xué)也是藝術(shù)，決策者應(yīng)充分了解時(shí)間對(duì)政策及其效果的塑造方式，有意識(shí)地采取時(shí)間策略。

在確定政策公布與實(shí)施的時(shí)間差時(shí)，決策者應(yīng)全面考慮和平衡政策特征、實(shí)施主體、客體和政策環(huán)境等因素，創(chuàng)造有利于政策實(shí)施的條件。

公共政策是一個(gè)時(shí)間上的存在。從政策過(guò)程理論來(lái)看，一個(gè)完整的政策過(guò)程通常包括了問(wèn)題界定、議程設(shè)置、（備選）方案形成、決策、執(zhí)行和評(píng)估等環(huán)節(jié)，存在政策生命和周期（張國(guó)慶，1997）。在追求時(shí)效性的政策基本外在約束條件下，實(shí)際的政策過(guò)程往往是復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，其構(gòu)成要素在時(shí)間維度上以不同方式交織，其相互銜接轉(zhuǎn)換的時(shí)序和效果是導(dǎo)致不同政策過(guò)程和政策效果的重要方面。因此，時(shí)間既是政策過(guò)程的自然伴隨因素，又具有明顯的功能性特征，是決策者必須明確把握的決策要素，也是政策科學(xué)需要充分研究的政策變量（薛瀾、趙靜，2017）。

當(dāng)前，政策科學(xué)研究中對(duì)時(shí)間的考慮，往往將關(guān)注點(diǎn)放在決策形成以前的過(guò)程，或者僅僅將時(shí)間作為對(duì)決策的影響因素，或者關(guān)注政策效果形成的時(shí)間及其滯后，而完全忽略了從決策后到實(shí)施前的時(shí)間階段，即在政策公布后到生效前的時(shí)間間隔。即使專注于政策過(guò)程的研究，也都忽略了該過(guò)程的存在。這一定程度上反映了人們的一種不假思索的“常識(shí)”，即政策在公布后就隨之生效并進(jìn)入了實(shí)施期，而事實(shí)上并非如此。在我國(guó)的實(shí)際政策活動(dòng)中，只有很少的政策是在公布后立即生效，多數(shù)政策存在一個(gè)實(shí)施準(zhǔn)備期，從政策公布到生效實(shí)施存在0—1 年不等的時(shí)間差。這種在政策公布和生效實(shí)施之間的時(shí)間差當(dāng)然不是隨意設(shè)定的，它反映了決策者的理性思考和判斷，也影響了政策執(zhí)行的效果。

為此，本文將在一般性地探討公共政策的時(shí)間要素基礎(chǔ)上，深入討論影響從公布到生效的時(shí)間差長(zhǎng)短的因素，分析該時(shí)間差對(duì)政策執(zhí)行效果的潛在影響。在理論分析基礎(chǔ)上，本文將選取2012 年廣州汽車限購(gòu)政策和2013 年的“單獨(dú)二孩”政策，分析其不同時(shí)間差設(shè)置背后的政策考慮和意圖，以進(jìn)一步檢驗(yàn)本文提出的理論分析框架，并對(duì)全文進(jìn)行總結(jié)。

一、公共政策中的時(shí)間

時(shí)間在公共政策中無(wú)處不在。它既是一個(gè)客觀的存在，也是一個(gè)可主觀建構(gòu)的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)政策的時(shí)間研究，更多表現(xiàn)為通過(guò)事后的整理來(lái)反映實(shí)際的公共政策過(guò)程中的事務(wù)流，而更加復(fù)雜的機(jī)構(gòu)或個(gè)人行動(dòng)者在政策過(guò)程中對(duì)時(shí)間的期望和把握則非常難以進(jìn)入到研究視野。作為一個(gè)寬泛的概念，時(shí)間可以表示一個(gè)“時(shí)點(diǎn)”、一個(gè)“時(shí)段”、一個(gè)“時(shí)期”或“時(shí)代”等。在政治和公共政策領(lǐng)域，對(duì)時(shí)間的研究常常集中在有關(guān)時(shí)機(jī)、某一特定時(shí)期、時(shí)序、周期、滯后、最后期限等相關(guān)問(wèn)題的研究上（Pralle，2006；Schedler ＆ Santiso，1998）。總的來(lái)看，時(shí)間主要作為政策背景、研究工具和政策效果的影響因素而被提及。

時(shí)間首先作為背景體現(xiàn)了政策研究的特定語(yǔ)境，隱含了與該時(shí)間相對(duì)應(yīng)的情景因素。大量研究面向某一特定或特殊時(shí)期的公共政策展開。例如，很多研究都將其研究的對(duì)象和關(guān)系置于特定的時(shí)間框架下，表述為諸如社會(huì)轉(zhuǎn)型期、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期、十三五期間，或財(cái)政緊縮時(shí)期、十八大以來(lái)等時(shí)間框架。在這些研究中，盡管時(shí)間并未被單獨(dú)考慮或觀察，但時(shí)間框架的確定，決定了政策研究中大量的未明確提出但顯而易見的影響因素，因此對(duì)提出研究的學(xué)術(shù)和實(shí)踐價(jià)值都是至關(guān)重要的。

時(shí)間作為研究工具在政策分析中得到廣泛運(yùn)用。政策過(guò)程視角直接用時(shí)間和時(shí)序?qū)⒄叻纸鉃榍昂罄^起的階段，這些前后相連的時(shí)間階段反映了人類理性和其制度設(shè)計(jì)在面對(duì)問(wèn)題時(shí)的有序反應(yīng)，從而給出了最易于理解的政策解釋框架（Anderson，1975；Brewer ＆ deLeon，1983；Jones，1970）。多源流政策分析框架在本質(zhì)上也是一個(gè)時(shí)間模型，但是與時(shí)間對(duì)應(yīng)的事務(wù)被分流到各子過(guò)程中，其過(guò)程的高潮出現(xiàn)在各源流匯合的時(shí)點(diǎn)上，即“政策之窗”開啟之時(shí)（約翰·W·金登，2004）。以時(shí)間為研究工具，可以對(duì)時(shí)間做各種技術(shù)化的處理。比如動(dòng)態(tài)地觀察政策的長(zhǎng)時(shí)期變遷情況、跨時(shí)間分析法（cross-time analysis）的使用（Gerring，2004）、作為因果解釋的定義標(biāo)準(zhǔn)之一（先因后果）（Gerring，2001）、用于歷史制度主義的研究（Meyer-Sahling，2007）、在時(shí)間政治中作為一種邊界設(shè)定工具（Pierson，2004）等?；谧h程設(shè)置的間斷平衡理論指出，政策過(guò)程有長(zhǎng)期漸進(jìn)和短期劇變兩種前后繼起的政策變遷方式（Baumgartner ＆ Jones，1993）。以上這些理論框架和研究視角賦予了公共政策時(shí)間上的含義，凸顯了時(shí)間的重要性，展示了公共政策的時(shí)間維度。雖然以時(shí)間為基本坐標(biāo)的政策階段模型受到了各種批判，例如來(lái)自政策子系統(tǒng)、政策網(wǎng)絡(luò)以及政策體制等理論的挑戰(zhàn)，但階段論本身因其與時(shí)間的契合而在認(rèn)知和決策上“仍然有其存在的價(jià)值”（朱亞鵬，2013：25）。

以時(shí)間為工具來(lái)研究公共政策的最常見領(lǐng)域是對(duì)政策擴(kuò)散的研究（Berry ＆Berry，1990）。政策學(xué)習(xí)和擴(kuò)散通常是一個(gè)時(shí)間過(guò)程，可以清晰地表現(xiàn)為其他地方政府乃至其他國(guó)家政府采納該政策的一系列未來(lái)時(shí)點(diǎn)。通常，政策擴(kuò)散可以簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為隨時(shí)間軸而出現(xiàn)的新采納或累計(jì)采納次數(shù)，從而展現(xiàn)出政策擴(kuò)散的時(shí)間階段特征，例如一條S 形的曲線。但這種簡(jiǎn)單化的方法不能反映出影響政策擴(kuò)散的內(nèi)在因素。因此，對(duì)政策擴(kuò)散的經(jīng)驗(yàn)分析總是將重要變量與具體時(shí)間掛鉤，典型的如事件史分析。例如，在考察同行的示范效應(yīng)或壓力時(shí)，測(cè)量方法可以是在特定時(shí)點(diǎn)上已經(jīng)采納該政策的可比較同行的數(shù)量。雖然這種方法將時(shí)間隱含進(jìn)入到變量的測(cè)量，但時(shí)間仍然不是一個(gè)獨(dú)立的影響因素。

在較少的情況下，時(shí)間本身被視為一個(gè)關(guān)鍵變量來(lái)解釋或研究政策問(wèn)題（Pralle，2006），其影響力體現(xiàn)在它既是資源，又是成本和約束。這實(shí)際并不是一個(gè)深?yuàn)W的問(wèn)題，因?yàn)樗兄贫群驼叨及藢?duì)時(shí)間的預(yù)期，因此時(shí)間會(huì)自然反過(guò)來(lái)形成對(duì)政策的約束。比如，歐盟對(duì)英國(guó)“脫歐”所設(shè)置的時(shí)間限制，以及英國(guó)和歐盟本身的議事日程中所包含的時(shí)間制度，深刻地影響了“脫歐”的政治過(guò)程和方案取舍。Schedler和Santiso（1998）將時(shí)間作為一種資源，從制度、行為和話語(yǔ)層面提出時(shí)間規(guī)則、時(shí)間策略和時(shí)間用語(yǔ)三個(gè)時(shí)間維度，指出時(shí)間規(guī)則是民主政治面臨的制度性時(shí)間約束；時(shí)間策略是政治行動(dòng)者或政策決策者在時(shí)間上的實(shí)際選擇，如做決定的時(shí)間、選擇的順序等處理時(shí)間約束的方式；時(shí)間用語(yǔ)是政治行動(dòng)者為證明其戰(zhàn)略的合理性而使用的論據(jù)。Meyer-Sahling（2007）在此基礎(chǔ)上新增了時(shí)間價(jià)值取向的第四維度，即時(shí)間的認(rèn)知層面，包括宏觀的文化差異和微觀的個(gè)人心理感知，四個(gè)維度相互影響、緊密關(guān)聯(lián)。Pollitt（2008）提出十種決策者可采用的一般性時(shí)間策略，包括延遲、加速、修改截止日期、做出承諾、抓住時(shí)機(jī)、出現(xiàn)可分散注意力的事件時(shí)再公布?jí)南?、確定未來(lái)行動(dòng)的時(shí)間、聲稱是全新且唯一的選擇、聲稱回歸傳統(tǒng)或過(guò)去的好方式／日子以及聲稱為時(shí)已晚。

從國(guó)內(nèi)的公共政策研究來(lái)看，時(shí)間已從背景元素、方法論工具逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)鍵性因素而被單獨(dú)考慮，但將時(shí)間作為公共政策內(nèi)生變量的研究仍不充分。周曉中（2012）從科學(xué)制定和有效實(shí)施公共政策角度，用時(shí)間邊界來(lái)界定公共政策的意義、內(nèi)涵和存在過(guò)程。唐賢興和堵琴囡（2015）借用Schedler 和Santiso的時(shí)間規(guī)則、時(shí)間觀念和時(shí)間策略三個(gè)概念維度，分析時(shí)間作為自變量對(duì)公共政策制定的影響。堵琴囡和唐賢興（2016）還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)時(shí)間在公共政策理論研究的核心位置，認(rèn)為時(shí)間作為自變量塑造著公共政策。薛瀾和趙靜（2017）將時(shí)間視為公共政策的稀缺資源，結(jié)合案例分析關(guān)注政策過(guò)程各階段時(shí)間配置對(duì)政策過(guò)程及其結(jié)果的影響。此外，立足時(shí)間現(xiàn)象，分析這些時(shí)間背后影響因素的研究目前更為缺乏。

本文認(rèn)為，公共政策中的時(shí)間并非僅是外在給定元素或一種政策資源或成本，它也可能實(shí)際上是決策內(nèi)容或產(chǎn)出的一部分。為此，與現(xiàn)有研究不同，本文將時(shí)間作為被解釋對(duì)象，從決策者視角考慮其決定因素，這往往涉及決策者對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和預(yù)期政策效果的考慮。本文的研究關(guān)注從政策公布到生效實(shí)施之間的時(shí)間差，通過(guò)探討不同政策間的這一細(xì)小差別，呈現(xiàn)在決策及執(zhí)行之間的時(shí)間維度。

二、影響政策實(shí)施時(shí)間差的因素分析

政策實(shí)施時(shí)間差是政策公布時(shí)點(diǎn)和生效時(shí)點(diǎn)之間的時(shí)間范圍，可以根據(jù)需要精確到小時(shí)、天、周或月。從我國(guó)實(shí)踐看，政策生效的時(shí)間往往在該政策文本的最后一條予以明確，在政策發(fā)布到生效之間通常存在0 -1 年不等的時(shí)間差。比如，新的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》于2015 年7 月1 日通過(guò)和公布，并自當(dāng)日起施行。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員赴地方差旅住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表》的通知，發(fā)布于2016 年4 月1 日，自2016 年5 月1 日起執(zhí)行，時(shí)間差為1 個(gè)月?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)犬管理?xiàng)l例》于2011 年2 月23 日公布，自2011 年5 月15 日起施行，時(shí)間差為近3 個(gè)月?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》在2007 年8 月30 日公布，自2008 年8 月1 日起施行，時(shí)間差為11 個(gè)月。

從政策執(zhí)行效率看，在政策公布后馬上生效實(shí)施可以最快取得政策效果。但是為什么實(shí)際的政策執(zhí)行，很多不會(huì)立即發(fā)生，存在一個(gè)變化范圍較大的時(shí)間差？當(dāng)前我國(guó)并沒有法律或政策對(duì)政策的生效時(shí)間進(jìn)行限定，因此各地各部門在做出相關(guān)決定時(shí)，可以從政策的效果預(yù)期和實(shí)施便利出發(fā)，理性抉擇。同時(shí)，政策生效時(shí)間一經(jīng)公布，具有權(quán)威性，很少出現(xiàn)臨時(shí)調(diào)整的情況，因此必須十分謹(jǐn)慎。對(duì)時(shí)間差長(zhǎng)短的確定，反映了決策者基于政治、管理、法律等多方面考慮所做出的策略選擇，是決策者在政策制定時(shí)采取的“時(shí)間策略”的一部分（Meyer-Sahling，2007）。

政策實(shí)施時(shí)間差在政策過(guò)程理論以及現(xiàn)有研究中均未注意到，但卻可以從一些政策過(guò)程理論視角中獲得啟發(fā)。政策反饋理論揭示政策通過(guò)其制定和實(shí)施而創(chuàng)造的長(zhǎng)期積極回饋路徑（Mettler ＆ SoRelle，2017；Pierson，2000），推動(dòng)決策者、實(shí)施者和受眾對(duì)政策的再認(rèn)知、再接受和再調(diào)整，從而形成政策在時(shí)間上的延續(xù)和嵌套現(xiàn)象。當(dāng)政策實(shí)施時(shí)間差較長(zhǎng)時(shí)，這里面蘊(yùn)含了對(duì)積極政策反饋的期望，并根據(jù)實(shí)際反饋情況，在生效時(shí)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行最好的校準(zhǔn)，減少政策的執(zhí)行赤字。政策社會(huì)建構(gòu)理論也與時(shí)間差相關(guān)，對(duì)政策合法性和有效性的價(jià)值和觀念建構(gòu)有利于政策執(zhí)行和效果（Schneider ＆ Ingram，1993）；而一旦因?yàn)榉N種原因，在決策完成時(shí)沒有完成有效的政策建構(gòu)，則有可能通過(guò)設(shè)置時(shí)間差來(lái)延長(zhǎng)政策社會(huì)建構(gòu)的時(shí)間。政策實(shí)施理論則具有更加直接的解釋價(jià)值（Pressman ＆ Wildavsky，1984）。政策實(shí)施需要進(jìn)行實(shí)施準(zhǔn)備，即創(chuàng)造實(shí)施的主客觀條件，包括政策信息溝通、組織協(xié)調(diào)、人力與資源配備、輿情管理、緊急情況處置、績(jī)效衡量等，這些條件在政策公布時(shí)可能部分甚至全部處于未就緒狀態(tài)，則需要一個(gè)必要的時(shí)間差來(lái)籌備政策執(zhí)行的最基本條件。

現(xiàn)實(shí)和理論的視角均表明，政策實(shí)施時(shí)間差的存在及其長(zhǎng)短，是決策者為追求政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在綜合考慮政策實(shí)施條件后的理性選擇。下文初步分析四方面的政策實(shí)施條件。

（一）政策特征

政策本身的特征會(huì)影響政策在時(shí)間上的可執(zhí)行性。政策特征可以從很多視角來(lái)界定。當(dāng)政策原則性宏觀性較強(qiáng)，因此需要進(jìn)一步工作來(lái)確定實(shí)施細(xì)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)技術(shù)和專業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行較多適應(yīng)性調(diào)整時(shí)，則需要預(yù)留一定的政策實(shí)施的準(zhǔn)備時(shí)間。當(dāng)政策較為新穎，或者存在一定爭(zhēng)議，容易引起社會(huì)矛盾，或者其社會(huì)接受度并不明確時(shí)，預(yù)留一定的社會(huì)消化和認(rèn)同的時(shí)間，進(jìn)行必要的政策宣傳和準(zhǔn)備，也是有意義的。當(dāng)政策明顯改變了受眾在政策前后的福利狀態(tài)時(shí)，設(shè)置較短的時(shí)間差有利于減少投機(jī)、套利或抵制的行為，避免政策失效，因此施加嚴(yán)厲管制和輸送豐厚利益的政策，可能會(huì)有較短的時(shí)間差。此外，如果需要籌備大量的政策實(shí)施資源，也可能導(dǎo)致較長(zhǎng)的時(shí)間差。當(dāng)新政策與已有政策發(fā)生較大變化時(shí)，尤其當(dāng)舊的規(guī)定被認(rèn)為不合理時(shí)，一般政府會(huì)傾向于盡快實(shí)施新政策，以縮減不合理狀態(tài)的存續(xù)時(shí)間。

以限制或禁止類政策為例，其政策目標(biāo)是為了約束某種行為，因此特別需要防范政策投機(jī)。決策者為保證正常的市場(chǎng)和社會(huì)秩序，避免政策效果“打折”，不給政策套利留下空間，會(huì)考慮在政策公布后快速生效。若設(shè)定一個(gè)較長(zhǎng)的政策發(fā)布與生效時(shí)間差，盡管可能降低對(duì)抗情緒，但可能在短期內(nèi)激發(fā)政策將要禁止的行為，形成與政策初衷的直接沖突。在對(duì)新冠病毒的防控部署中，武漢當(dāng)?shù)卣?020 年1 月23 日凌晨2 點(diǎn)宣布當(dāng)天早上10 點(diǎn)封城。盡管從政策宣布到生效只有8 個(gè)小時(shí)的時(shí)間窗口，要完成各項(xiàng)工作準(zhǔn)備相當(dāng)困難，網(wǎng)上仍出現(xiàn)大量批評(píng)，認(rèn)為在疫情形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下的情況下應(yīng)該立即執(zhí)行。

政策特征上還存在一種特別的情況，即當(dāng)某一個(gè)政策提出時(shí)，還必須輔以其他政策調(diào)整才能夠?qū)嵤?。中?guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)政黨，其重大政策調(diào)整有時(shí)會(huì)以黨的代表大會(huì)或全會(huì)的形式提出，而此時(shí)相應(yīng)的立法可能尚未調(diào)整。例如，2015 年10 月中共十八屆五中全會(huì)決定：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)?！钡唧w生效實(shí)施需要首先修訂《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》及其配套法規(guī)后。實(shí)際上，“全面二孩政策”生效時(shí)間為2016 年1 月1 日，即新修訂的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》正式實(shí)施之日。該時(shí)間差的存在反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的制度關(guān)系。

（二）政策執(zhí)行主體

政策實(shí)施主體的狀況會(huì)影響政策在時(shí)間上的可執(zhí)行性。當(dāng)決策者和執(zhí)行者一致時(shí)，時(shí)間差相對(duì)會(huì)短一些，不一致時(shí)則相對(duì)會(huì)長(zhǎng)一些。當(dāng)決策由較高層級(jí)政府確定，而執(zhí)行主要由下一級(jí)政府來(lái)實(shí)施，則通常需要設(shè)置一定的時(shí)間差。決策政府與具體實(shí)施政府的層級(jí)涵蓋越多，需要的準(zhǔn)備時(shí)間可能也越長(zhǎng)。因此相對(duì)來(lái)看，給定其他條件情況下，垂直管理部門通常需要較少的時(shí)間差。而一些具有多屬性特征的公共政策，尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域的改革政策，可能同時(shí)承載政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等多項(xiàng)任務(wù)，要使其有效執(zhí)行并達(dá)到應(yīng)有的政策效果，需要多部門合作和多項(xiàng)配套政策的供給。當(dāng)政策的執(zhí)行由多個(gè)公共部門來(lái)實(shí)施，尤其是需要相互之間的有效配合和協(xié)同工作時(shí)，需要的時(shí)間差會(huì)較長(zhǎng)。既涉及多個(gè)政府層級(jí)，又需要多個(gè)公共部門協(xié)調(diào)配合共同實(shí)施的，需要的時(shí)間差也就更長(zhǎng)。

我國(guó)的單一制政府組織體系和五級(jí)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)常常導(dǎo)致由央地差異所帶來(lái)的時(shí)間差。中央政府在確定某一項(xiàng)政策時(shí)，并不能確保各地能夠同步實(shí)施和同樣實(shí)施。于是中央政策有時(shí)會(huì)表現(xiàn)為精神、指示、要求和意見，而由下級(jí)政府進(jìn)行政策具體化和落實(shí)，這樣在中央設(shè)定的政策實(shí)施時(shí)間上，會(huì)根據(jù)各地實(shí)施能力差異，設(shè)置一個(gè)盡可能符合所有地方實(shí)際的實(shí)施時(shí)間，從而依據(jù)是最長(zhǎng)而不是最短的地方準(zhǔn)備時(shí)間。而在某些情況下，中央的政策是非強(qiáng)制性的，則根本不會(huì)規(guī)定一個(gè)具體的實(shí)施時(shí)間。比如《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》于2001 年12 月29 日公布，并于2002 年9 月1 日起施行，其中第十八條規(guī)定：“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女。符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！备鶕?jù)該政策，各省逐步出臺(tái)了夫妻雙方為獨(dú)生子女可以生二胎的政策（即“雙獨(dú)政策”），人口大省河南省在2011 年出臺(tái)了該政策，是各省中最晚的一個(gè)。

（三）政策目標(biāo)群體

政策目標(biāo)群體是指受公共政策影響或制約，被分配或再分配利益或規(guī)范行為的社會(huì)成員（吳江，2017）。公共政策對(duì)不同的個(gè)人或群體的利益關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，則后者對(duì)政策的理解、態(tài)度和配合會(huì)對(duì)政策實(shí)施產(chǎn)生重要影響。政策目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同會(huì)促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；反之，對(duì)政策的抗拒會(huì)阻礙政策執(zhí)行和達(dá)到預(yù)期效果。決策者在確定政策實(shí)施時(shí)機(jī)時(shí)，必須考慮政策目標(biāo)群體對(duì)政策的反饋方向、方式和力度，從而對(duì)政策執(zhí)行的時(shí)間進(jìn)行預(yù)估。當(dāng)政策目標(biāo)群體較大，有較高的組織性和行動(dòng)力，但對(duì)政策有較強(qiáng)的抵觸情緒，則可能在政策制定上出其不意，但在執(zhí)行上，預(yù)留一定的宣傳、溝通、解釋的時(shí)間，使目標(biāo)群體逐漸實(shí)現(xiàn)自我心態(tài)和業(yè)務(wù)的調(diào)整，進(jìn)入到政策實(shí)施狀態(tài)。

在現(xiàn)今多元利益格局的背景下，不同主體必然從自身利益出發(fā)，以各種方式表達(dá)自身利益訴求，爭(zhēng)取有利的政策待遇（馮靜、楊志云，2009）。一旦某些組織或個(gè)人感到自身利益因政策而受到威脅，產(chǎn)生被剝奪感，就可能會(huì)想盡辦法進(jìn)入到政策過(guò)程中，設(shè)置障礙或引導(dǎo)方向，進(jìn)行博弈、討價(jià)還價(jià)或直接產(chǎn)生對(duì)抗行為（趙德余，2017）。決策者在預(yù)期到政策不受歡迎，并可能導(dǎo)致對(duì)抗行為情況下，如果判斷其整體可控，或在采取了一些有目的的策略下可控的前提下，仍然可以制定和公布政策（Zhang ＆ Jing，2020）。此時(shí)，時(shí)間差的長(zhǎng)短設(shè)置也具有相當(dāng)?shù)臋?quán)變性。當(dāng)政策權(quán)威性強(qiáng)、社會(huì)支持度高、執(zhí)行資源充沛時(shí)，可以設(shè)定一個(gè)較短的時(shí)間差，讓政策快速落地生效，以動(dòng)員方式推進(jìn)，形成從眾效應(yīng)，“生米煮成熟飯”，則討價(jià)還價(jià)和對(duì)抗行為可能得以減少或避免。當(dāng)政策存在一定爭(zhēng)議、目標(biāo)受眾的價(jià)值主張有一定合理性、政策補(bǔ)償機(jī)制尚不健全時(shí)，適當(dāng)增加時(shí)間差可以避免政策實(shí)施中的失誤，可以在收集民意反饋的過(guò)程中優(yōu)化政策執(zhí)行方式。

（四）政策環(huán)境

政策環(huán)境是指與一項(xiàng)具體政策的決策和執(zhí)行直接或間接相關(guān)的環(huán)境因素，表現(xiàn)為政策所處的政治風(fēng)向、財(cái)政和物質(zhì)資源、社會(huì)情緒和心理、政府壓力等。政策出臺(tái)會(huì)有一定的自我邏輯和周期，當(dāng)存在一些政治上的潛在敏感性，或整體政府資源趨緊，或社會(huì)情緒繃緊而存在官民沖突張力，或有關(guān)政府部門已經(jīng)處在高負(fù)荷或超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，則可能通過(guò)增加時(shí)間差，使得政策在相對(duì)趨于輕松的政策環(huán)境下開始執(zhí)行。決策者對(duì)政策的最佳時(shí)間效果的政治判斷，即政策時(shí)機(jī)，也會(huì)影響到?jīng)Q策和執(zhí)行的時(shí)間設(shè)定。

一定的政策環(huán)境會(huì)導(dǎo)致政策的迅速出臺(tái)和實(shí)施。典型的例子是焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)，會(huì)促使某一類問(wèn)題被政府重視，并提上政策議程。在此情境下，政府決策面臨來(lái)自公眾、媒體的輿論壓力，地方政府還面臨上級(jí)政府的政治壓力，為快速做出回應(yīng)，決策者對(duì)決策和實(shí)施的時(shí)間進(jìn)行一定壓縮。政府通常迅速將問(wèn)題納入政策議程，仍按程序制定政策，甚至依法省略個(gè)別環(huán)節(jié)，政策在公布后立即生效實(shí)施。如2011 年11 月甘肅正寧幼兒園校車事故將校車管理問(wèn)題再次推向熱潮，時(shí)任總理溫家寶在第五次全國(guó)婦女兒童工作會(huì)議上要求，“法制辦要在一個(gè)月內(nèi)制定出《校車安全條例》”。國(guó)務(wù)院法制辦在總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，組織起草了《校車安全管理?xiàng)l例》。起草過(guò)程中，通過(guò)到地方調(diào)研、召開座談會(huì)和上網(wǎng)公布等方式，廣泛征求了社會(huì)各界的意見，做了多次修改。《校車安全管理?xiàng)l例》于2012 年4 月5 日公布并立即生效。此外，一些具有特殊性質(zhì)的政策，如環(huán)境問(wèn)題相關(guān)政策，因?yàn)榄h(huán)境惡化的沉沒成本具有不可逆性，一定程度上會(huì)促生較快實(shí)施的環(huán)境政策（Pommeret，2013）。

從以上分析可以看出，決策者對(duì)政策實(shí)施時(shí)間差的設(shè)置，會(huì)受到政策特征、執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體和環(huán)境等因素的復(fù)雜影響。決策者綜合考慮這些情況，在決策的底限條件允許范圍內(nèi)，綜合考慮政策的預(yù)期效果，包括政策效果的時(shí)間呈現(xiàn)方式后，來(lái)設(shè)定從政策公布到實(shí)施的時(shí)間差。圖1 歸納了以上對(duì)時(shí)間差的分析。

圖1 政策實(shí)施時(shí)間差的分析框架

圖1 的分析框架內(nèi)嵌在政策過(guò)程理論尤其是階段論的大框架內(nèi)。與已有的政策過(guò)程模型相比，政策實(shí)施時(shí)間差分析框架的核心特征包括三個(gè)方面。首先，政策實(shí)施時(shí)間差分析框架把時(shí)間差這樣一個(gè)存在于政策決策和實(shí)施之間的客觀階段凸顯出來(lái)，展示了其實(shí)質(zhì)意義和關(guān)鍵價(jià)值，從而完善了政策過(guò)程理論，豐富了對(duì)政策過(guò)程中的一個(gè)細(xì)微但十分重要的環(huán)節(jié)的理解。其次，該框架提出了影響時(shí)間差設(shè)置的解釋性框架?？蚣苤猩婕暗挠绊懸蛩夭]有外在于政策過(guò)程理論的一般性分析中，但作為時(shí)間差的解釋因素進(jìn)行了重新組織，因此它彌補(bǔ)了政策過(guò)程理論通常存在的描述性過(guò)強(qiáng)的缺陷，可以發(fā)展出可檢驗(yàn)的因果性的假說(shuō)。最后，該分析框架進(jìn)一步揭示了政策決策與政策執(zhí)行之間的聯(lián)系和互動(dòng)。政策實(shí)施時(shí)間差的決定更多是基于對(duì)政策執(zhí)行及其效果的考慮，這進(jìn)一步顯示了公共決策的復(fù)雜性，即應(yīng)該如何正確地將執(zhí)行主客體及其關(guān)注引入到?jīng)Q策過(guò)程中。

三、政策實(shí)施時(shí)間差的“短”與“長(zhǎng)”：兩個(gè)案例分析

（一）案例說(shuō)明

本文選取2012 年廣州汽車限購(gòu)政策和2013 年全國(guó)放開“單獨(dú)二孩”政策作為案例，具體分析圖1 框架中的主要影響因素及其影響方向。采用這兩個(gè)案例進(jìn)行比較有三方面的主要依據(jù)。首先是案例在時(shí)間差角度代表了時(shí)間差相對(duì)較短和相對(duì)較長(zhǎng)的情形，其中廣州汽車限購(gòu)政策僅存在3 個(gè)小時(shí)時(shí)間差，而“單獨(dú)二孩”政策在各地的實(shí)施存在2 -11 個(gè)月的時(shí)間差。其次是考慮到案例本身的重要性。大城市汽車限購(gòu)是我國(guó)城市治理的一個(gè)重要舉措，對(duì)人民生活、城市環(huán)境和汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有顯著影響，而廣州的該政策具有一定代表性。計(jì)劃生育政策則是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)策。兩個(gè)政策都存在廣泛的政策影響和爭(zhēng)論，也都廣為人所知。最后是在方法論角度上，兩個(gè)案例在政策實(shí)施時(shí)間差分析框架所指向的多個(gè)影響因素上都形成了兩端分布，即在一個(gè)案例上所體現(xiàn)的各因素通常指向較短的時(shí)間差，而另一個(gè)案例上所體現(xiàn)的各因素通常指向較長(zhǎng)的時(shí)間差（見表2 總結(jié)）。這樣的系統(tǒng)差異將更有利于展示這些因素的不同作用方向。由于本文的目的是建立一個(gè)容納多影響因素的解釋框架，而不是去具體檢驗(yàn)其中的某一個(gè)或一些因素，因此沒有選擇兩個(gè)或多個(gè)相對(duì)比較類似的案例來(lái)實(shí)施一定的控制以凸顯個(gè)別因素的影響。本文的雙案例研究所提供的實(shí)證分析是啟發(fā)性的、示例性的，在今后的研究中可以對(duì)各因素進(jìn)行進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。

文章的原始資料和數(shù)據(jù)主要來(lái)自前期研究所積累的數(shù)據(jù)，以及互聯(lián)網(wǎng)上的二手材料。研究者對(duì)相關(guān)政策文本、決策與實(shí)施機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、政策實(shí)施背景、政策過(guò)程中的政民政企互動(dòng)等進(jìn)行了以定性為主的材料整理，并就材料準(zhǔn)確性進(jìn)行了交叉核驗(yàn)。

（二）案例比較與分析

廣州汽車限購(gòu)政策公布于2012 年6 月30 日21 時(shí)。廣州市人民政府發(fā)布《廣州市人民政府關(guān)于廣州市試行中小客車總量調(diào)控管理的通告》，宣布對(duì)中小型客車進(jìn)行配額管理，并在7 月1 日零時(shí)實(shí)施。根據(jù)該汽車限購(gòu)政策，在為期一年的試行期內(nèi)，廣州市中小客車增量配額為12 萬(wàn)輛，按照每月1 萬(wàn)輛進(jìn)行配置。廣州是繼上海、北京、貴陽(yáng)之后第四個(gè)對(duì)中小客車限制上牌的城市，同時(shí)也重復(fù)了這幾個(gè)城市“突襲式”政策公布與實(shí)施的慣例。①上海市1994 年起，首度對(duì)新增的客車額度實(shí)行拍賣制度；北京市人民政府2010 年12 月23 日發(fā)布《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，自公布之日起施行；2011 年7 月11 日，貴陽(yáng)市人民政府發(fā)布《貴陽(yáng)市小客車號(hào)牌管理暫行規(guī)定》，自公布之日起施行。限購(gòu)令從政策發(fā)布到實(shí)施僅有3 個(gè)小時(shí)，許多細(xì)則均未能同步公布。公眾關(guān)注的配置指標(biāo)的申請(qǐng)、分配、公示方式等“如何辦理配置指標(biāo)”的問(wèn)題，均在該政策生效之后才另行制定發(fā)布。政策的突然公布和施行可以說(shuō)讓眾多購(gòu)車者及相關(guān)利益群體措手不及。

全國(guó)“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)施則存在較長(zhǎng)的時(shí)間差。2013 年11 月15 日，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”，標(biāo)志著“單獨(dú)二孩”政策正式通過(guò)。各省依據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，通過(guò)省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)修訂地方條例或作出規(guī)定，以組織相關(guān)工作的實(shí)施。2014 年1 月17 日，浙江省率先實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策。到2014 年7 月，除新疆和西藏外的29 個(gè)省、直轄市、自治區(qū)均已完成地方法規(guī)的修訂。表1 匯總了各省“單獨(dú)二孩”政策的生效時(shí)間。這其中，絕大多數(shù)地方是對(duì)本地的人口與計(jì)劃生育條件作出修改決定，個(gè)別地方如青海省通過(guò)了《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》，這些決定都是當(dāng)天頒布并當(dāng)天（個(gè)別為次日）實(shí)施，基本都可算作立即生效。只有個(gè)別地方略有延遲。廣西壯族自治區(qū)的地方政策發(fā)布于2014 年1 月13 日，生效于同年3 月1 日；上海市于2014 年2 月25 日發(fā)布地方政策，于同年3 月1 日生效。“單獨(dú)二孩”政策從中央公布到各地實(shí)施存在從2 個(gè)月到11 個(gè)月不等的時(shí)間差。

表1 “單獨(dú)二孩”的全國(guó)政策公布到地方政策實(shí)施的時(shí)間差*

在以上兩個(gè)案例中存在的較短和較長(zhǎng)的時(shí)間差，可以從圖1 框架左下方的四個(gè)方面來(lái)解釋。

首先，政策特征。汽車限購(gòu)政策屬于管制型地方政策。限購(gòu)的直接目的是控制車輛規(guī)模，緩解城市日益增長(zhǎng)的交通壓力，減少交通擁堵和尾氣排放，等等。若提前公布政策意圖和實(shí)施計(jì)劃，或在公布一段時(shí)間后才正式實(shí)施，將不可避免地引發(fā)購(gòu)車潮，從而在短期內(nèi)不僅達(dá)不到限購(gòu)目的，還會(huì)造成新車擁有量的大幅增長(zhǎng)，以及各種不良投機(jī)行為，形成對(duì)政策的負(fù)面反饋。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，即便是在政策發(fā)布到實(shí)施僅有的三個(gè)小時(shí)內(nèi)，許多汽車生產(chǎn)廠商高層連夜召開緊急會(huì)議商量調(diào)整銷售策略，而眾多汽車經(jīng)銷商則迅速通知意向顧客，通宵營(yíng)業(yè)讓顧客有機(jī)會(huì)連夜排隊(duì)搶購(gòu)。不難推測(cè)，若政策生效時(shí)間再延遲一些，整個(gè)汽車市場(chǎng)會(huì)引發(fā)更多的混亂，導(dǎo)致一個(gè)本來(lái)沒有的購(gòu)買高潮。

相反，“單獨(dú)二孩”政策屬于解除管制的福利性國(guó)家政策。計(jì)劃生育政策從20 世紀(jì)70 年代開始實(shí)施后逐漸收緊為“一胎政策”，并于1982 年成為我國(guó)為數(shù)不多的基本國(guó)策之一。計(jì)劃生育政策的基本內(nèi)涵是對(duì)人的生育權(quán)的限制，以平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的變化，尤其老齡化的加劇，單純的人口控制的負(fù)面效果越發(fā)凸顯，使得政策調(diào)整愈加必要。但政策調(diào)整的基調(diào)并不是對(duì)自主生育權(quán)的完全肯定，而是基于實(shí)際需要的漸進(jìn)調(diào)整。因此該政策變化并沒有帶來(lái)法律對(duì)生育權(quán)的重新界定，從而并不表現(xiàn)為對(duì)“不當(dāng)限制”的終止，而是表現(xiàn)為新形勢(shì)下的福利授予，這樣就不存在立即執(zhí)行的道義與法理的急迫性。

其次，政策執(zhí)行主體。汽車限購(gòu)政策是廣州的地方性政策，其執(zhí)行主體是廣州市交通委員會(huì)。該部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公安、國(guó)稅、地稅、司法、工商、人社、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門配合開展相應(yīng)的管理工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法、廉政、效能情況等進(jìn)行監(jiān)察，市客車指標(biāo)調(diào)控管理機(jī)構(gòu)對(duì)指標(biāo)申請(qǐng)進(jìn)行處理。①參見廣州市人民政府辦公廳（2012）.廣州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法（穗府辦〔2012〕32 號(hào)）.人民網(wǎng)：http：／／politics.people.com.cn／n／2012／0731／c70731 - 18640818 -1.html.2019 年4 月10 日訪問(wèn)。盡管存在多部門參與，但協(xié)調(diào)工作的復(fù)雜性有限，工作重心集中在交通委。此外，該政策涉及的政府層級(jí)數(shù)量較少，決策和執(zhí)行主體均處于廣州市政府內(nèi)部，政策所需縱向協(xié)調(diào)時(shí)間短，有利于政策的快速生效。

計(jì)劃生育政策的執(zhí)行則涉及復(fù)雜的和大量的多部門和多層級(jí)政府協(xié)調(diào)。從橫向上看，計(jì)劃生育作為基本國(guó)策，其長(zhǎng)期實(shí)施導(dǎo)致了龐大的計(jì)生組織和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，人口管理滲入到除計(jì)生以外的公安、衛(wèi)生、民政、社保、教育等多個(gè)部門，政策調(diào)整具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，相關(guān)的政策調(diào)整和實(shí)施保障需要較多準(zhǔn)備時(shí)間?？v向上看，計(jì)劃生育政策涉及多個(gè)政府層級(jí)，并進(jìn)一步延伸到城市的居委會(huì)和農(nóng)村的村委會(huì)層面。計(jì)劃生育政策產(chǎn)生伊始，其執(zhí)行就考慮到了我國(guó)各地的不同情況，各省在符合全國(guó)政策框架的前提下，其具體的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以因地制宜。農(nóng)業(yè)人口數(shù)量、少數(shù)民族人口狀況等，都會(huì)影響政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間?！皢为?dú)二孩”政策的實(shí)施也適用該邏輯。比如，該政策在西藏自治區(qū)的生效時(shí)間最晚，一定程度是因?yàn)槠錇樯贁?shù)民族自治區(qū)，人口控制的已有政策和面臨問(wèn)題與其他省份有較多不同，因此較晚出臺(tái)地方政策。

再次，政策目標(biāo)群體。廣州限購(gòu)政策的適用對(duì)象主要為有購(gòu)車意向的居民，也包括汽車銷售商。就政策公布前的情形來(lái)看，廣州市實(shí)際人口超過(guò)1600 萬(wàn)，汽車保有量急劇增長(zhǎng)，潛在購(gòu)車人群數(shù)量龐大。限購(gòu)政策的快速實(shí)施一定程度上避免了該群體的討價(jià)還價(jià)和對(duì)抗行為。該政策公布后，就有公眾質(zhì)疑該政策快速實(shí)施生效缺乏對(duì)社會(huì)意見和不同利益相關(guān)者的意見征詢，“突襲式”政策公布與實(shí)施違背了與公眾生活息息相關(guān)的重大決策應(yīng)該有公眾參與的基本原則。此外，車市銷售商的利益也受到一定觸動(dòng)。以廣州為中心的華南市場(chǎng)歷來(lái)是各大汽車廠商必爭(zhēng)的銷售重地，限購(gòu)令的發(fā)布和實(shí)施直接影響了當(dāng)?shù)仄嚨匿N量。也正因?yàn)榇耍瑳Q策者預(yù)期到種種損益后果，為防止投機(jī)性的政策規(guī)避行為和可能的政策抵制，選擇快速生效實(shí)施政策。

“單獨(dú)二孩”政策的目標(biāo)群體為“單獨(dú)一孩”家庭，其政策響應(yīng)行為本身有較長(zhǎng)的時(shí)間性。女性從懷孕至生育，一般需要9 至10 個(gè)月。如果從政策響應(yīng)的最短時(shí)長(zhǎng)考慮，“單獨(dú)二孩”的允許出生時(shí)間在中央公布政策后的9 至10 個(gè)月后即可。因此，理論上在該政策上設(shè)置足夠的時(shí)間差是符合人的生物自然規(guī)律的。如果時(shí)間差不足，則可能使得一批政策公布前“違規(guī)”懷孕二胎的家庭獲得福利，帶來(lái)對(duì)遵守政策者的不公平。

最后，政策環(huán)境。廣州汽車限購(gòu)政策頒布前，城市環(huán)境面臨機(jī)動(dòng)車超量的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。截至廣州限購(gòu)政策公布前的5 月，廣州市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到240.5萬(wàn)輛，其中中小客車為167.4 萬(wàn)輛，是5 年前的2.5 倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)19%。與此同時(shí)，受土地資源、資金等條件制約，近5 年城市道路里程年增長(zhǎng)率僅約2%，登記停車泊位與汽車擁有量之比為1∶3.3，交通供需矛盾持續(xù)擴(kuò)大。①數(shù)據(jù)來(lái)源：http：／／finance.sina.com.cn／china／dfjj／20120701／165412448674.shtml.2019 年4 月5 日訪問(wèn)。機(jī)動(dòng)車排氣污染是導(dǎo)致空氣質(zhì)量下降的主要因素之一。限購(gòu)政策急需在污染最為嚴(yán)重的盛夏開始前生效。

“單獨(dú)二孩”的政策出臺(tái)環(huán)境也要求較短的時(shí)間差。該基本過(guò)程的挑戰(zhàn)是基于中國(guó)人口增長(zhǎng)的減速、人口紅利的消失、失獨(dú)家庭的增加和老齡化的加重等現(xiàn)實(shí)情況，急需提高逼近1 的婦女總和生育率，彌補(bǔ)計(jì)劃生育政策未適時(shí)調(diào)整造成的欠賬。因此，各地事實(shí)上對(duì)“搶懷”現(xiàn)象采取了較為寬容的政策，以孩子出生時(shí)間作為事實(shí)認(rèn)定節(jié)點(diǎn)，但對(duì)大部分“搶生”現(xiàn)象仍依法進(jìn)行處理。例如，在中共十八屆三中全會(huì)公布啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)二孩政策前，不符合規(guī)定生育二胎仍屬違法，面臨處罰，但安徽省單獨(dú)二孩政策實(shí)施時(shí)給出人性化規(guī)定，停止征收《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》公布前已生育的“單獨(dú)夫婦”未征收或者未征收完結(jié)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。在中央規(guī)定之后，各省修訂條例之前搶生二胎，屬于行為合法，程序不合法，各地處理情況不同。絕大部分地區(qū)管理較嚴(yán)，在此期間“單獨(dú)夫婦”生下二孩的仍屬違法，依照生育行為發(fā)生當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定處理。也有個(gè)別省份管理較為寬松的，如浙江規(guī)定，新政實(shí)施前違法生育的“單獨(dú)夫妻”，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定書已經(jīng)送達(dá)的，決定繼續(xù)有效；征收決定書沒有送達(dá)的，符合條件的需要在6 月30 日之前補(bǔ)辦手續(xù)，相關(guān)部門將“特事特辦”。而各地修訂條例之后生育，屬合法生育，即使存在“搶懷”的情況，只要搶懷未生，按規(guī)定及時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)生育手續(xù)，即可免受處罰。這樣新政策的執(zhí)行，容忍了一些違反原計(jì)劃生育規(guī)定而懷孕和準(zhǔn)備生育二胎的情況。

綜上，表2 比較了影響廣州汽車限購(gòu)政策和“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施時(shí)間差的各項(xiàng)因素。

表2 對(duì)廣州汽車限購(gòu)政策和“單獨(dú)二孩”政策時(shí)間差的影響因素比較

四、結(jié)論

隨著我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，公共政策體系的科學(xué)化和民主化發(fā)展也愈發(fā)重要。在面臨更加復(fù)雜的公共問(wèn)題、社會(huì)形態(tài)、信息交換和制度結(jié)構(gòu)時(shí)，公共政策的效果也受到多種因素的影響，強(qiáng)化公共政策韌性也成為這個(gè)變動(dòng)不居時(shí)代的公共治理主體的必需能力。這其中，對(duì)公共政策過(guò)程中的時(shí)間把握也開始具有越來(lái)越顯著的重要性。時(shí)間既是資源也是約束，既靜默存在又顯在支配著行動(dòng)者的策略，既存在制度剛性規(guī)范又經(jīng)常受到政治意圖的塑造。進(jìn)一步發(fā)展公共政策的時(shí)間研究，準(zhǔn)確反映其在公共政策中的角色，是我國(guó)乃至全球政策科學(xué)發(fā)展中一個(gè)重要命題。

政策公布后到生效實(shí)施前的時(shí)間差及其影響因素，是一個(gè)相對(duì)微觀的政策研究角度，意義是將時(shí)間（差）作為被解釋對(duì)象。該時(shí)間差是決策研究中常常忽略的一個(gè)決策結(jié)果，對(duì)其分析實(shí)質(zhì)是對(duì)決策行為進(jìn)行分析，凸顯在決策中對(duì)政策執(zhí)行中最早階段的時(shí)間設(shè)置。從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，盡管在設(shè)置該時(shí)間差上，缺乏明確的制度規(guī)范，存在著一定的隨意性；但在表面的隨意性和偶然性背后，決策者的理性行為和時(shí)間策略是可以預(yù)期的。決策者基于對(duì)政策本身、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體和政策環(huán)境等因素的綜合考慮和判斷，在滿足各種剛性的政策執(zhí)行要求基礎(chǔ)上，會(huì)為了最大化預(yù)期政策效果而謹(jǐn)慎地設(shè)置政策執(zhí)行時(shí)間框架。對(duì)時(shí)間差相對(duì)短的廣州汽車限購(gòu)政策和相對(duì)長(zhǎng)的“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)證分析顯示，兩個(gè)案例在多個(gè)影響因素上存在系統(tǒng)差異，帶來(lái)兩者在時(shí)間差上的顯著區(qū)別。

對(duì)時(shí)間差的分析展示了時(shí)間策略在公共政策領(lǐng)域的普遍性和重要性，并將對(duì)時(shí)間的分析視角更加多元化。時(shí)間不僅可以作為政策背景和方法論工具，也不僅是影響政策執(zhí)行和效果的關(guān)鍵變量，而且也是一種決策結(jié)果。換言之，時(shí)間在公共政策過(guò)程中既是一種投入也是一種產(chǎn)出，是一個(gè)內(nèi)生性的存在，需要決策者和執(zhí)行者根據(jù)政策目標(biāo)和政策條件來(lái)動(dòng)態(tài)把握，以期取得最佳的政策結(jié)果。將時(shí)間從一般政策研究中所認(rèn)知的自然過(guò)程或程序規(guī)范中解脫出來(lái)，從權(quán)變的視角揭示其在政策作用機(jī)制層面的意涵，有助于更全面地建構(gòu)時(shí)間在政策過(guò)程中的復(fù)雜作用，也有助于更好地發(fā)展研究假說(shuō)和經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。