【摘要】近幾年學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展迅速，各級各類幼兒園的配置、經(jīng)費投入與管理、資源需求等方面是關(guān)系學(xué)前教育深化改革發(fā)展進(jìn)程的重要內(nèi)容。本研究以黑龍江省為例，梳理學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀，分析問題和困境，探索優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)和擴(kuò)充普惠性優(yōu)質(zhì)資源供給、建立經(jīng)費保障機(jī)制、健全學(xué)前教育專業(yè)化管理體系、加強(qiáng)學(xué)前教師隊伍建設(shè)、提升學(xué)前教育保教質(zhì)量等有效策略，以促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)規(guī)范發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；黑龍江?。桓母锇l(fā)展

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）07/08-0024-05

【作者簡介】孟繁慧（1981-），女，黑龍江牡丹江人，黑龍江教師發(fā)展學(xué)院學(xué)前教育教研員、幼教教研室主任、助理研究員，教育經(jīng)濟(jì)與管理碩士。

為落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2018〕39號），貫徹十九大提出的“幼有所育”“辦人民滿意的學(xué)前教育”精神，全面反映黑龍江省學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀，深入研究當(dāng)前學(xué)前教育改革發(fā)展面臨的突出問題，有針對性地制定黑龍江省學(xué)前教育改革重大舉措，省調(diào)研組圍繞各級各類幼兒園配置、經(jīng)費投入與管理、學(xué)前教育資源需求等三大方面，對黑龍江省十四個地市（含農(nóng)墾）的學(xué)前教育改革發(fā)展情況進(jìn)行全面摸底調(diào)研，有效推進(jìn)黑龍江省學(xué)前教育事業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

一、現(xiàn)階段黑龍江省學(xué)前教育改革成效

隨著學(xué)前教育三年行動計劃的推進(jìn)，各級政府和教育行政部門對學(xué)前教育工作高度重視，投入力度、扶持力度和管理力度逐漸加大，積極建立并出臺相關(guān)制度和文件，教師隊伍專業(yè)化加強(qiáng)，保育教育內(nèi)涵式發(fā)展，“小學(xué)化”傾向糾正取得初步成果，教育質(zhì)量穩(wěn)步提升，三期學(xué)前教育行動計劃成效顯現(xiàn)。

（一）政府主體責(zé)任強(qiáng)化，經(jīng)費投入穩(wěn)步增長

各地市初步形成了政府主導(dǎo)、各部門分工負(fù)責(zé)齊抓共管、社會力量共同參與的發(fā)展格局，進(jìn)一步加強(qiáng)了以縣為主體履行責(zé)任的監(jiān)管體制。各地市依據(jù)實際情況，采取相應(yīng)措施謀劃發(fā)展，例如，以文件的形式要求以各縣（市）區(qū)為主體，進(jìn)行捆綁式、組團(tuán)式發(fā)展；各區(qū)縣成立了學(xué)前教育行動計劃組織機(jī)構(gòu)；建立聯(lián)席會議制度，落實縣區(qū)政府主體責(zé)任；加強(qiáng)縣級政府履行主體責(zé)任的監(jiān)督檢查工作。

各地政府不斷加大投入，積極探索公共財政分擔(dān)機(jī)制。建立健全資助制度，精準(zhǔn)落實經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童的幫扶工作。全省六個地市建立了投入保障機(jī)制，六個地市設(shè)立了專項補(bǔ)助資金。其中某市建立了困難兒童資助標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立了民辦普惠性幼兒園發(fā)展獎補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)。

（二）資源配置趨于合理，普惠工程逐漸落地

根據(jù)城市發(fā)展和城鎮(zhèn)布局，結(jié)合人口流動趨勢和增長因素，科學(xué)預(yù)測分析學(xué)前資源需求，合理規(guī)劃，逐步實施落實小區(qū)配套幼兒園、棚改新建小區(qū)配套幼兒園等政策，依據(jù)實際情況開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦園建設(shè)工作。某市于2018年完成了全市幼兒園布局規(guī)劃編制工作，并聯(lián)合多部門摸排調(diào)研，初步形成了推進(jìn)住宅小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理工作的思路和措施，將進(jìn)一步整合資源，合理布局，滿足民生需求；某市形成了以公辦園為主體、民辦園為輔助，公辦、民辦、民辦公助、公建民營共存的多元辦園模式，學(xué)位總量充足，基本達(dá)到了廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的要求。一些地市能夠根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒生源充足和不充足實際情況，采取相應(yīng)措施進(jìn)行適度調(diào)控。

全省各地均制定了本地區(qū)普惠性民辦幼兒園認(rèn)定辦法及管理措施，通過購買服務(wù)、綜合獎補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)指導(dǎo)、對口幫扶、困難資助等方式，積極扶持、規(guī)范普惠性民辦園發(fā)展，提高普惠率。其中個別地市普惠性幼兒園覆蓋率已達(dá)到80%以上。

（三）教師隊伍管理有序，培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋

在教師隊伍管理上，一些地市能夠統(tǒng)籌施策，多渠道補(bǔ)充師資力量，利用富余教師轉(zhuǎn)崗、編制內(nèi)調(diào)劑、公開招聘、社會化聘用等方式，嚴(yán)格按照相關(guān)文件要求和師幼比例進(jìn)行配備，逐步擴(kuò)大教師資源，努力緩解師資短缺現(xiàn)象。例如，某市采取區(qū)縣統(tǒng)一招考管理、縣聘園用、政府購買服務(wù)等方式及時補(bǔ)充幼兒園教師。在保證教師待遇方面，某市要求辦學(xué)機(jī)構(gòu)繳納社會保險，在獎勵、培訓(xùn)、職稱評定等方面基本做到了同城同策。

教師培訓(xùn)基本上形成了國培、省培、市培、區(qū)縣（園）培四級培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立不同層次教師的專項培訓(xùn)主題，通過集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)研修、跟崗培訓(xùn)、省外學(xué)習(xí)、送教下鄉(xiāng)等形式，確保各級各類教師的專業(yè)成長。一些地市能夠整合當(dāng)?shù)馗咝?yōu)質(zhì)資源，使其成為培訓(xùn)的有力支撐；利用省外社會資源，為教師搭建到先進(jìn)省份學(xué)習(xí)交流的平臺。

（四）監(jiān)管機(jī)制靈活適宜，建章立制走向規(guī)范

幼兒園監(jiān)管體系逐漸完善，管理方式動態(tài)靈活。某市建立了幼兒園質(zhì)量檢測制度、民辦園法人登記制度等，出臺了加強(qiáng)區(qū)域性學(xué)前教育管理的指導(dǎo)意見，提出“區(qū)域管理”目標(biāo)；某市依據(jù)職責(zé)，建立健全了日常管理和隨機(jī)抽查制度，落實幼兒園年檢制度，下發(fā)了學(xué)前教育聯(lián)席會議制度，各職能部門緊密配合履行監(jiān)督責(zé)任，幼兒園建立了定期自查自糾制度，并成立了安全生產(chǎn)委員會，落實安全管理職責(zé)。

規(guī)范開展無證園治理工作。各地市能夠根據(jù)教育廳在全省開展無證幼兒園專項整治工作的統(tǒng)一部署，進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，登記造冊，分類治理，按要求進(jìn)行發(fā)證和取締。各地市均制定了相應(yīng)的管理辦法和措施，出臺民辦幼兒園專項整治方案，成立整治工作聯(lián)合執(zhí)法組，進(jìn)行檢查督導(dǎo)，對于規(guī)范管理民辦園起到了促進(jìn)作用。

（五）保教質(zhì)量逐漸提升，小學(xué)化遏制成效初顯

學(xué)前教育三年行動計劃要求幼兒園內(nèi)涵式發(fā)展，注重質(zhì)量提高，樹立質(zhì)量意識，開展了專項質(zhì)量巡查活動，并能夠與教研部門緊密配合，加強(qiáng)和完善教研指導(dǎo)制度建設(shè)，有效整合管、研、培工作。各地市依據(jù)具體情況，開展各項質(zhì)量提升活動，例如，各地市開展的潛能教師培養(yǎng)、教研基地園指導(dǎo)項目及工作室建設(shè)、“課題”帶動戰(zhàn)略、“名園帶動”工程、示范園半日開放、“強(qiáng)園+弱園”幫扶結(jié)對活動、“教研聯(lián)盟”、省市示范園創(chuàng)建城鄉(xiāng)帶動戰(zhàn)略、“幼兒園聯(lián)盟結(jié)對”、新建園專項指導(dǎo)教研活動、“幼兒園發(fā)展協(xié)作體”等活動，都成為了學(xué)前教育質(zhì)量發(fā)展的助推器。

“小學(xué)化”傾向糾正工作持續(xù)深入。各地市能夠利用行政手段和宣傳手段，全年糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象。各地市均制定了“小學(xué)化”專項治理工作實施方案，制定整頓措施，分階段穩(wěn)步推進(jìn)治理工作；例如，開展規(guī)范化幼兒園評審和辦園行為及師德師風(fēng)督導(dǎo)檢查，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，糾正校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)舉辦不符合要求的學(xué)前班；下發(fā)區(qū)域性學(xué)前教育管理的指導(dǎo)意見，出臺了各項評價標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)精細(xì)化管理；建立了全市學(xué)前教育質(zhì)量評估體系；通過新聞媒體向社會廣泛宣傳學(xué)前教育政策法規(guī)和科學(xué)觀念；政府在《成果要報》公開刊發(fā)了專項治理情況信息；組織學(xué)校和幼兒園定期開展幼小銜接教研活動，推廣典型經(jīng)驗。各項“小學(xué)化”傾向治理工作有序開展，公辦園成效顯著，民辦園發(fā)展方向明確，注重幼小雙向銜接的研究，一定程度上轉(zhuǎn)變了幼兒園“小學(xué)化”傾向嚴(yán)重的局面，取得了初步的治理成果。

二、制約黑龍江省學(xué)前教育發(fā)展的問題與困境

雖然我省學(xué)前教育發(fā)展態(tài)勢良好，但仍然是教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，仍有阻礙學(xué)前教育整體發(fā)展的問題和困難。

（一）布局結(jié)構(gòu)缺乏整體規(guī)劃，普惠資源覆蓋不均

一是公辦及普惠性民辦幼兒園占比偏低，沒有達(dá)到國家要求的普惠目標(biāo)。二是一些地市在幼兒園布局中缺乏對貧困攻堅地區(qū)、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集中地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等規(guī)劃的研究。三是城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏整體規(guī)劃，制度執(zhí)行不力，建設(shè)及投入使用率偏低，甚至出現(xiàn)改變原有用途、不移交、挪用等情況。個別地市“入園難”“入園貴”問題矛盾突出。

（二）經(jīng)費投入不足，缺乏持續(xù)發(fā)展動力

由于各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，學(xué)前教育財政投入也受到了直接影響。一是一些地市雖然連年增加投入，但占比仍然較低。特別是對農(nóng)村、企業(yè)幼兒園等薄弱園的投入不足，導(dǎo)致教師待遇偏低、幼兒園運轉(zhuǎn)較為困難等問題。二是成本分擔(dān)和運行保障機(jī)制不夠健全，三年行動計劃新建和改擴(kuò)建幼兒園資金投入大部分為中央和省獎補(bǔ)資金，市本級或縣區(qū)級資金多數(shù)用于幼兒園的日常支出，例如支付教師工資、日常運用經(jīng)費等。一部分學(xué)校辦園，資金使用比較困難，辦園條件難以得到改善。三是學(xué)前教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)制度不健全，大部分地市沒有設(shè)立公辦園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、公辦園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦園生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（三）管理體制機(jī)制仍需健全，專業(yè)化水平亟待提高

學(xué)前教育管理機(jī)制不夠健全，管理隊伍專業(yè)化水平有待提高。一是各地市有專門學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)比例較低，專門管理人員配備缺乏專業(yè)性。二是幼兒園準(zhǔn)入和民辦幼兒園管理缺乏監(jiān)管機(jī)制和人員，在規(guī)范辦園行為方面，教育部門缺乏監(jiān)督及執(zhí)法權(quán)力。

（四）教師隊伍待遇偏低，整體質(zhì)量及穩(wěn)定性有待提高

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，我省幼兒園教師隊伍待遇偏低，優(yōu)質(zhì)師資外流嚴(yán)重，聘任教師流動性較大，導(dǎo)致教師隊伍穩(wěn)定性差，不利于教師隊伍整體質(zhì)量的持續(xù)提升。一是部分地區(qū)公辦幼兒園教職工編制長期欠賬，按照《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》要求教職工與幼兒的比例配備標(biāo)準(zhǔn)，我省距離標(biāo)準(zhǔn)差距較大，有編制但沒有落實現(xiàn)象仍然存在。二是在編與非在編教師待遇差距較大，同工不同酬現(xiàn)象普遍，非在編教師社會保險待遇有差距，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)師資向省外發(fā)達(dá)地區(qū)流出嚴(yán)重。三是民辦幼兒園教師待遇整體偏低。四是師資培訓(xùn)缺乏制約機(jī)制，參訓(xùn)學(xué)員與培訓(xùn)項目的契合度仍有差距。幼兒園教師工學(xué)矛盾、個別農(nóng)村幼兒園的經(jīng)費緊張、民辦幼兒園的教師流動性等問題普遍存在，全員輪訓(xùn)的目標(biāo)目前難以達(dá)成。

（五）學(xué)前教育保教質(zhì)量仍有提升空間

我省學(xué)前教育保教質(zhì)量因地市、城鄉(xiāng)及公民辦等原因存在一定差距，整體質(zhì)量仍需提升。一是教研指導(dǎo)隊伍配備比例不甚合理，個別地區(qū)園所較多，專業(yè)化教研員較少，難以滿足教研指導(dǎo)需求，尤其是民辦幼兒園。二是偏遠(yuǎn)、薄弱地區(qū)幼兒園缺乏優(yōu)質(zhì)資源的進(jìn)入和補(bǔ)充，難以進(jìn)行自我專業(yè)發(fā)展。三是質(zhì)量保障機(jī)制不健全。一些幼兒園在辦園條件、師資隊伍專業(yè)水平、家長需求等各種原因的限制下，在辦園過程中仍有“小學(xué)化”傾向問題。

三、學(xué)前教育發(fā)展對策建議

（一）優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)普惠性資源

充分考慮人口變化和城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃幼兒園布局，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，落實城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)相關(guān)的實施辦法，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一是根據(jù)城市的人口密度和需求科學(xué)調(diào)整布局，落實《關(guān)于印發(fā)〈黑龍江省城市新建居住區(qū)和舊區(qū)改造配套規(guī)劃建設(shè)幼兒園的指導(dǎo)意見〉的通知》（黑建規(guī)〔2013〕16號）文件精神，協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、房管、政務(wù)審批中心等部門，合力做好規(guī)劃、建設(shè)、驗收等工作，對沒有配套規(guī)劃建設(shè)幼兒園的不予核準(zhǔn)建設(shè)和驗收，對已建小區(qū)幼兒園要按規(guī)定及時移交政府并歸教育部門管理和使用，確保小區(qū)都能配套建設(shè)幼兒園并切實用于舉辦公辦園或普惠性民辦園。二是大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，對人口較少、學(xué)前適齡兒童不多和幼兒相對分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要利用現(xiàn)有的閑置校舍進(jìn)行改擴(kuò)建發(fā)展公辦園；對于人口相對集中、規(guī)模較大、入園需求大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可考慮新建公辦園。完善縣鄉(xiāng)村三級學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

積極擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)普惠性資源，鼓勵有資質(zhì)、有信譽(yù)的社會團(tuán)體、企業(yè)、公民等舉辦幼兒園，倡導(dǎo)幼兒園面向大眾提供普惠性服務(wù)。出臺普惠性幼兒園扶持辦法，通過政府購買服務(wù)、用房用地和減免租金支持、以獎代補(bǔ)等多種方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費較低的普惠性服務(wù)。要努力采取措施積極扶持綜合辦園實力較強(qiáng)的高質(zhì)量民辦幼兒園，彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)公辦園的不足，滿足社會不同層次的需求。

（二）加大學(xué)前教育經(jīng)費投入，建立長效機(jī)制

把辦好學(xué)前教育作為落實民生的重要舉措，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中，各級政府要加大財政投入力度，為學(xué)前教育發(fā)展提供有利條件。一是優(yōu)先保障學(xué)前教育經(jīng)費支出，確保學(xué)前教育專項經(jīng)費足額匹配，?？顚Ｓ?，用于學(xué)前教育行動計劃建設(shè)項目。對于規(guī)劃中幼兒園建設(shè)項目能夠走綠色通道，并為公辦幼兒園科學(xué)配足配齊設(shè)施設(shè)備及專業(yè)的玩教具、圖書等，大力提高公辦園的辦園條件及辦園質(zhì)量。建議省級學(xué)前教育專項資金重點向資源型城市轉(zhuǎn)型導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑較大的地區(qū)傾斜。二是制定和出臺省級公辦園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、公辦園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦園生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見，明確各級政府的分擔(dān)比例。三是合理確定公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)并建立定期動態(tài)調(diào)整機(jī)制。普惠性民辦園收費標(biāo)準(zhǔn)是參照同等級公辦園收費標(biāo)準(zhǔn)制定并實施的。各地市出臺民辦幼兒園收費管理辦法。四是健全城鄉(xiāng)低保兒童、家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童入公辦園或普惠性民辦園的資助機(jī)制，采取減免保教費、伙食費或加大資助等方式，落實幫扶制度。五是建議改進(jìn)獎補(bǔ)資金使用范圍方法。獎補(bǔ)資金對于調(diào)動地方政府推進(jìn)事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)獎勵先進(jìn)的管理職能等方面成效顯著，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)自身發(fā)展慢，獲得獎勵的機(jī)會也相對較小，長此以往，不利于縮小發(fā)展差距。