摘 要：明治十年代始，霍亂數(shù)度橫行日本。內(nèi)務(wù)省調(diào)整衛(wèi)生行政，初建頗有成效，但疫情處理緩慢，警察介入?yún)f(xié)助處理。形成路徑依賴后，內(nèi)務(wù)省出現(xiàn)懶政思維，不愿探索更有預(yù)防性的措施。地方的防疫制度盡管逐漸完善，但因事權(quán)、財權(quán)不匹配，故效果不佳。東京所推出的衛(wèi)生警察模式漸次滲透到地方上。衛(wèi)生行政部門隨時依據(jù)疫情發(fā)展和部門運(yùn)作情況調(diào)整措施。在長與專齋的努力下，地方的衛(wèi)生工會同警察、防疫基建工程協(xié)同運(yùn)作，構(gòu)成完備的防疫體系。

關(guān)鍵詞：日本;傳染病;防疫體系;公共衛(wèi)生;明治時期;

中圖分類號：C912??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??? 文章編號：1004-2458-（2020）04-0043-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2020.04.005

1877年、1882年和1886年，日本爆發(fā)全國范圍的霍亂，且伴有其它傳染病的傳播①。霍亂傳染性強(qiáng)、發(fā)病快、致死率高，故又稱“三日霍亂”。然而，面對數(shù)量龐大的霍亂病者，行政當(dāng)局的措施卻乏善可陳，主要依靠警察的力量來隔離患者。盡管有效，但導(dǎo)致患者抵觸情緒，病人隱瞞病情，使疫情惡化。禍福倚伏，疫病促使日本政府思考預(yù)防之法。從公共衛(wèi)生管理的角度而言，中央必須統(tǒng)籌，且考慮推出的政策在基層是否可行，地方層面需要的是政策和經(jīng)濟(jì)援助，然而，由于松方正義通貨緊縮政策的影響，能夠動用的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)有限。長與專齋局長捉襟見肘，仍努力思考解決方案，希冀建構(gòu)一個防疫體系，但過程跌宕，其理念險些破產(chǎn)，艱辛探索后，終得圓滿。本文試圖通過對內(nèi)務(wù)省在傳染病防控上的應(yīng)對措施的研究來考察近代日本在公共衛(wèi)生防疫體系的建立。

一、防疫體系建立的路徑初探：內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局的傳染病應(yīng)對與其界限所在

長與專齋局長在多年后回憶時仍感不寒而栗，可見時局之亂。霍亂并非彼時彼地獨(dú)有之疫病，卻是完善的公共衛(wèi)生制度尚未建立前的社會之殤。其言：“安政以后首次遇到的霍亂流行。當(dāng)時的官民皆不懂得如何正確的預(yù)防和消毒方法?！?[1]170衛(wèi)生局通過橫濱的涉外關(guān)系得以購置大量的海外防疫書籍，且向國民宣傳預(yù)防霍亂的方法，但翻譯拙劣，效果不佳。由于外來的病毒可能是源頭所在，故此，長與加強(qiáng)了海港的檢疫，并發(fā)動宣傳機(jī)器推廣防疫知識和組織地方力量抗擊病毒。因機(jī)構(gòu)相互隸屬不同，合作有缺、反應(yīng)遲緩，仍存短板。疫情的加重使長與認(rèn)識到狼狽不堪的局勢正是行政處理不當(dāng)，當(dāng)立即改正[2]。

面對愁云慘霧之狀，內(nèi)務(wù)省決定調(diào)整衛(wèi)生行政來應(yīng)對。1879年7月22日，長與的建議得到井上馨參議和三條實(shí)美太政大臣的認(rèn)可。法制局秉承上意，抓緊時間整理資料，官省的院府使官則根據(jù)大臣的旨意去擬定新規(guī)，而中央衛(wèi)生會的職制變化和事務(wù)章程則依據(jù)新規(guī)推行執(zhí)行細(xì)則參見國立公文書館所藏《公文錄》，中央衛(wèi)生會職制與事務(wù)章程，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.。其中規(guī)定，委員必須包含專業(yè)人士，如化學(xué)家、工學(xué)專家和醫(yī)生，管理層委員有衛(wèi)生局長、內(nèi)務(wù)書記官。中央衛(wèi)生會隸屬內(nèi)務(wù)卿，全國衛(wèi)生相關(guān)的事務(wù)皆由其審議管理。在處理事務(wù)上同衛(wèi)生局有交叉，但該會更多負(fù)責(zé)公共的衛(wèi)生防疫工作。常務(wù)會議大約每月召開1次，若遇突發(fā)事件，臨時會議可由內(nèi)務(wù)卿、會長或3名委員視局勢的變化而提議召開參見國立公文書館所藏《公文錄》，通知54號，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.。專家的加入使得公共衛(wèi)生團(tuán)隊(duì)的建設(shè)初顯成效

伊藤博文提前劃撥內(nèi)務(wù)省經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼中央衛(wèi)生會的運(yùn)作，事后再向太政官申請預(yù)算，使捉襟見肘的經(jīng)費(fèi)問題稍有緩解。由于伊藤個人的威望，調(diào)查局一般在每月的25日討論預(yù)算方案，28日就公示結(jié)果，可謂神速同②。。此外，防疫事務(wù)相關(guān)的臨時經(jīng)費(fèi)申請也較易通過，如中央衛(wèi)生會就曾因防疫需要臨時向大藏省提出購入石炭酸的要求而被特批參見國立公文書館所藏《公文錄》，法制局第7號，https：//www.digital. archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.。

衛(wèi)生局于1879年發(fā)布《霍亂預(yù)防規(guī)則》，并于次年出臺更具體的建議。長與努力提高中央同地方間的協(xié)同。這是相當(dāng)困難的工作，明治登基后改革時間尚短，而民權(quán)思想和地方強(qiáng)蕃的傳統(tǒng)導(dǎo)致中央與地方間頗有嫌隙，故此任重而道遠(yuǎn)[3]。并且，因獲得經(jīng)費(fèi)較易，中央衛(wèi)生會引起其它部門的嫉妒，盡管會長常常第一時間回應(yīng)對經(jīng)費(fèi)使用的質(zhì)疑，但仍在此后數(shù)年的工作推進(jìn)中頻遇阻礙。無奈，中央衛(wèi)生會將工作重點(diǎn)置于諸方勢力的調(diào)和上，并試圖通過增派臨時委員去地方解決問題，但地方卻多不愿遵從指導(dǎo)[4]46。

實(shí)際上，地方上面臨的主要難題也是經(jīng)費(fèi)。中央衛(wèi)生會的經(jīng)費(fèi)來自內(nèi)務(wù)省，但地方卻遭遇無米下鍋之困，地方稅不能隨意挪用，防疫工作又很燒錢，既需供給醫(yī)療資源，還要支付人員薪資，稍有短缺則效果大打折扣。故此，地方基層官員有時只得從醫(yī)院的經(jīng)費(fèi)上做文章。由于地方防疫不力，1880年疫病死亡人數(shù)超“10萬人”，使政府大為震驚[4]242。至5月，大藏省通過《中央衛(wèi)生會經(jīng)費(fèi)預(yù)算金額事宜》，衛(wèi)生防疫相關(guān)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)倍增，地方難題稍有舒緩參見國立公文書館所藏《公文錄》，明治13年5月1日付上申，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F200503242107 4303276.。此外，較為特殊的是開港地區(qū)，因?yàn)楸晨亢Ｑ螅又畾W美來航為數(shù)不少，所以疫情較為嚴(yán)重參見國立公文書館所藏《公文錄》，明治11年兵庫県伺，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F200503242107 4303276.。兵庫縣在向內(nèi)務(wù)省提交的文書中提及：“若事先未作建設(shè)，一旦局勢變化激烈，恐將無法應(yīng)對。”內(nèi)務(wù)省研判形勢，迅速回應(yīng)，“大藏省將會全力支持”[3]。

由于霍亂流行時夾雜其它疫病，導(dǎo)致天量的防疫工作，所以衛(wèi)生局除了增加經(jīng)費(fèi)的投入外，也開始著手調(diào)整部門的結(jié)構(gòu)。1880年，衛(wèi)生局將部門調(diào)整為庶務(wù)科、醫(yī)事科、統(tǒng)計科和計算科。為了充分掌握感染病患的具體情況，統(tǒng)計科和計算科通力協(xié)作，將工作重點(diǎn)放在病患統(tǒng)計的數(shù)據(jù)編纂和需要的醫(yī)療資源計算上。經(jīng)過機(jī)構(gòu)重組和任務(wù)細(xì)化，情報收集方面的工作完成得較好。然而，病患的大幅增加變相要求管理體系中的公職人員必須等比變化，即便臨時人員亦可。因此，盡管衛(wèi)生局雇傭了更多的吏員，但仍有杯水車薪的不足之感。此外，伴隨公職人員的增加，結(jié)果薪資支出大幅提升，致使該階段的許多其它預(yù)期只能體現(xiàn)在宏觀構(gòu)想和計劃書的空談上政府對衛(wèi)生事務(wù)推進(jìn)的認(rèn)可大約在明治13年初期。。

缺乏大數(shù)據(jù)統(tǒng)計和管理技術(shù)的前近代日本，僅是疫情的統(tǒng)計和醫(yī)療生活資源的調(diào)配方案已頗感吃力，遑論其余。故此，前線防疫工作的重?fù)?dān)逐漸從吏員、醫(yī)護(hù)人員轉(zhuǎn)到警察部門身上。實(shí)際上，在1877年霍亂傳播初始，東京警視本署就依據(jù)《霍亂病預(yù)防心得》中所推薦的方法在開港地區(qū)展開檢疫工作。甚至有時也會強(qiáng)制隔離病患，避免疫病的傳播。之所以會動用警力，主要是醫(yī)護(hù)人員確診后只能從專業(yè)角度提供建議，不具備強(qiáng)制性。盡早隔離病患是防疫工作中決定性的一步，可以有效防止病毒傳播。故此，當(dāng)醫(yī)生確診后，盡管并不情愿，警察也會協(xié)助其完成任務(wù)[5]194。

具體而言，東京警視本署根據(jù)疫情的發(fā)展，及時公布并實(shí)施強(qiáng)制隔離感染者和衛(wèi)生消毒的措施。本署在9月時發(fā)布第85號公告，即《關(guān)于霍亂患者居所必須題寫患病名稱之事宜》。其中規(guī)定，本署的警員必須承擔(dān)病患死者的埋葬、患者家人的隔離和公共衛(wèi)生的消毒任務(wù)內(nèi)閣記錄局《法規(guī)分類大全》，第34頁，衛(wèi)生門，

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。從規(guī)定看，若疫情零星發(fā)生，尚可負(fù)擔(dān)，對當(dāng)值的警員而言只是順帶之事，但大規(guī)模的疫病傳染所面臨的任務(wù)就截然不同了。瘟疫本身造成的局勢動蕩使民變之事可能隨時暴發(fā)，警員負(fù)責(zé)社會穩(wěn)定的任務(wù)已頗感吃力，而成千上萬傳染病人的救災(zāi)防疫工作更使警察部門疲于救火，幾近癱瘓。并且，由于公權(quán)力的強(qiáng)制介入和警察應(yīng)對之際的嚴(yán)苛，使得東亞傳統(tǒng)社會語境下的民眾相當(dāng)?shù)钟|和恐懼，導(dǎo)致隱匿患者的情況不絕于耳 [5]192。此外，社會上流傳的一些恐怖謠言也不利于防疫工作的推進(jìn)，如警察會心存惡意的將一些病患送到隔離醫(yī)院，給帝大的教授充作人體試驗(yàn)的對象。雖然負(fù)面之聲不少，但警察嚴(yán)厲執(zhí)法的效果卻相當(dāng)明顯同②。。配合本署提出的《塵芥掃除法》等措施，東京府轄的地方衛(wèi)生部門還整頓水源，改善了公共衛(wèi)生情況。盡管成效可稱典范，但仍只能視為疫中的臨時措施。

府的工作仍屬地方行政，因防疫工作的緣故，內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局直接同府知事和警務(wù)部門的協(xié)同涉及官僚體系內(nèi)部的臨時合作，這并非長與所希冀形成的常態(tài)公共衛(wèi)生防疫體系。此外，即便同屬東京府，府的知事和警視本署間的關(guān)系也未必和諧。因?yàn)?，府不愿承?dān)過多任務(wù)，前線的防疫措施都希望交由警察處理。故此，在防疫任務(wù)的影響下，警察部門的權(quán)重提高，職制改革后甚至還要求警保局長出任中央衛(wèi)生會的三大委員內(nèi)閣記錄局《法規(guī)分類大全》，官職門3，https：//dl. ndl.go.jp/search/searchResult？feature Code=all&searchWord=法規(guī)分類大全。。在嘗到“強(qiáng)制力”的有效后，為數(shù)不少的議員對疫情發(fā)展的判斷失誤。路徑依賴的惡習(xí)使得大部分的官僚認(rèn)為解決疫情實(shí)際極為簡單，這又導(dǎo)致此后的疫情不斷反復(fù)出現(xiàn)。長與多年后將此時防疫工作的失敗稱為“明治十九年的頓挫”，實(shí)際就是由于警察權(quán)力過早介入而埋下的伏筆。

內(nèi)務(wù)省過于依賴隔離手段，這不僅會造成許多人道災(zāi)難，更會賦予警察過多的權(quán)力。隔離醫(yī)院有些特殊，普通病患并不會前往就診，但給人感覺恐怖，即便是傳染病人也鮮有主動愿去隔離，所以動用“強(qiáng)制力”是必不可少的。然而吊詭的是，東京府卻將隔離醫(yī)院的運(yùn)營權(quán)交給警視本署。防疫工作本被視為負(fù)擔(dān)，隔離醫(yī)院更給人不詳感覺，此種情況下如何能讓警務(wù)部門樂于接受呢？其工作態(tài)度就可想而知。例如，明治時期的東京大約僅3家隔離醫(yī)院，規(guī)模較大的是本院，醫(yī)療資源實(shí)在不足。因警務(wù)部門不愿插手隔離醫(yī)院的管理，所以從不考慮實(shí)際的疫情，更不會根據(jù)局勢變化而上報情況，所以擴(kuò)大醫(yī)院規(guī)模的問題鮮在中央衛(wèi)生會上被討論。

除卻送往隔離醫(yī)院，當(dāng)時也有部分傳染病人在家中療養(yǎng)。據(jù)1878年3月14日衛(wèi)生局分送給東京警視本署、東京府和內(nèi)務(wù)省的報告看，長與認(rèn)為病患“家中療養(yǎng)的話，無需入院。可根據(jù)病人或家屬的意愿行事”內(nèi)閣記錄局《法規(guī)分類大全》，第241頁，衛(wèi)生門3，https：//dl.ndl.go.jp/search/searchResult？feature Code=all&searchWord=法規(guī)分類大全。。長與的理念是建成體系的防疫模式，而其中自愿家庭隔離的病患照顧主要依賴檢疫委員和地方巡查來承擔(dān)，包括消毒和醫(yī)藥物資的供給。顯然，衛(wèi)生局應(yīng)當(dāng)知曉缺乏霍亂知識的民眾故意隱匿患病人員的狀況，而警察較難在如此局面下發(fā)揮作用，所以，長與才有了自我居家隔離的建議。然而，衛(wèi)生局也預(yù)留后招，據(jù)《檢疫相關(guān)職務(wù)心得》第9條規(guī)定，若病患無法遵守防疫6條細(xì)則安心在家養(yǎng)病隔離的話，那么就要被警察強(qiáng)制送入隔離醫(yī)院[6]17。

由于兩年間的防疫工作不得要領(lǐng)，1879年3月的霍亂肆虐造成更嚴(yán)重的傷害，共約16萬人罹患感染，超過10萬人病死。這是來自病毒的警示，告誡中央衛(wèi)生會的失敗，需對防疫工作進(jìn)行檢討參見內(nèi)閣記錄局《法規(guī)分類大全》，第247頁，衛(wèi)生門，https：//dl.ndl.go.jp/search/searchResult？feature Code=all&searchWord=法規(guī)分類大全。。雖然衛(wèi)生局和警視本署同屬內(nèi)務(wù)省管轄，但權(quán)責(zé)不清的結(jié)果導(dǎo)致在底層工作時相互推諉任務(wù)。畢竟，在收到確診通知后警察才會行動，但是否出具確診證明卻是隔離醫(yī)生的職責(zé)，而他們歸本署管理。換言之，為了減少工作量，警署有時會刻意控制患病人數(shù)，這會影響防疫的效果。因而，至6月中旬時，內(nèi)務(wù)省明確其分管的內(nèi)容。警視本署負(fù)責(zé)的任務(wù)有檢疫事務(wù)、預(yù)防措施、患者的搬運(yùn)、尸體的處理和消毒措施。衛(wèi)生局承擔(dān)的是確診、治療患者、隔離醫(yī)院的運(yùn)營和死者家屬的補(bǔ)貼等 [5]194。

1880年4月15日，地方的防疫工作制度漸次完善，內(nèi)務(wù)省率先公布東京地方衛(wèi)生會的規(guī)則。簡而言之，其工作核心就是防疫，即“保障民眾的健康和防止傳染病的蔓延”;但是，防疫目標(biāo)的達(dá)成仍須依靠警察[7]89。為獲得府縣知事的經(jīng)濟(jì)援助，地方衛(wèi)生會嘗試?yán)瓟n議員來出任委員，因事權(quán)、財權(quán)不匹配，故效果不佳。從內(nèi)務(wù)省的《公文錄》可知，1883年6月巖手縣甚至出現(xiàn)大量衛(wèi)生會委員提出辭呈的情況。由于情況嚴(yán)重，巖手縣知事不敢輕易回應(yīng)，而將包袱甩給內(nèi)務(wù)省，向其請示應(yīng)對之法。盡管內(nèi)務(wù)省批復(fù)“可允其辭職”，但卻擔(dān)心地方會因此更輕視防疫工作，故建議靈活操作，務(wù)必留下幾位委員[8]99。更有甚者，秋田縣議會公開反對議員出任衛(wèi)生會委員;高知縣也提出若議員出任委員將不能擔(dān)任要職。可見，地方除了不愿過多投入防疫工作外還會設(shè)置障礙。

地方遇挫，內(nèi)務(wù)省向太政官上承言說困局，請求撥款支持地方的衛(wèi)生會運(yùn)營。東京地方衛(wèi)生會率先發(fā)聲，申請下?lián)? 000元的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。據(jù)調(diào)查局的議案，大藏省竟罕有地通過了下?lián)苋~的申請。經(jīng)討論，除卻資金問題外，內(nèi)務(wù)省還認(rèn)為有必要改革地方的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。1882年以前，地方的衛(wèi)生事務(wù)主要由地方衛(wèi)生會、府縣衛(wèi)生科和町村衛(wèi)生委員來共同承擔(dān)，包括傳染病的預(yù)防任務(wù)。然而，分別承擔(dān)的后果便是整體防御疫病的效果變小，因事權(quán)交叉而財權(quán)無源的唯一后果就是推諉工作。為了改進(jìn)地方尚不完備的衛(wèi)生體制，內(nèi)務(wù)省推進(jìn)了地方同中央衛(wèi)生會的協(xié)同。

《東京曙新聞》報道了中央衛(wèi)生會委員前往地方調(diào)研的新聞。通過考察，委員認(rèn)為地方機(jī)構(gòu)存在的不足主要是會議召開的頻率不足、府縣衛(wèi)生科的人員多由其它科室兼任，以及町村衛(wèi)生委員的人手不足等。為此，衛(wèi)生局決定派遣官員前往府縣衛(wèi)生科指導(dǎo)工作?！靶l(wèi)生事務(wù)擴(kuò)展”的記載見于1882—1883年內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局的《公文錄》中，且為數(shù)不少，可見中央對地方衛(wèi)生行政的調(diào)整力度加強(qiáng)參見國立公文書館所藏《公文錄》，明治16年內(nèi)務(wù)省伺

， https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.

。同時，內(nèi)務(wù)省增設(shè)衛(wèi)生事務(wù)咨詢會。衛(wèi)生局認(rèn)為，政策平時較難達(dá)到府縣的執(zhí)行層面，因衛(wèi)生局本身權(quán)輕，那么賦予新小組更大的權(quán)力或許能解決權(quán)威不足的問題[9]。然而，一直存在的財政和人才難題卻在機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)中被進(jìn)一步放大[3]。

1883年2月，作為中間斡旋角色，警視廳召集各地的衛(wèi)生事務(wù)官吏和醫(yī)院院長，于東京舉行衛(wèi)生事務(wù)咨詢會?！睹髦问晷l(wèi)生課會議錄》載，咨詢會的議題重點(diǎn)有二，即地方是否正確領(lǐng)會并推行內(nèi)務(wù)省的衛(wèi)生政策和如何準(zhǔn)確研判地方的防疫形勢[9]。有趣的是，東京府同樣召開了衛(wèi)生事務(wù)咨詢會。這或許從側(cè)面證明東京府對下級的的衛(wèi)生管理同樣堪憂[10]。為了貫徹衛(wèi)生政策在基層行政單元的有效執(zhí)行，內(nèi)務(wù)省和東京府同時下令市郡區(qū)衛(wèi)生事務(wù)書記制定詳細(xì)的防疫事務(wù)章程。府的管轄范圍小，因而動作較快，無論衛(wèi)生科還是町村的衛(wèi)生委員都在第一時間完成任務(wù)。企圖通過新專業(yè)咨詢會的設(shè)置和章程的出臺來彌補(bǔ)短板，這正是長與希冀建構(gòu)的“地方衛(wèi)生自治”理念的具體化體現(xiàn)。

作為配套措施，《衛(wèi)生局年報》載當(dāng)時“全國町村選任配置5萬人的衛(wèi)生委員”參見厚生省公眾衛(wèi)生局《衛(wèi)生局第九次年報》

， https：//www.jacar.go.jp/glossary/terml/0110-0010-0090-0010-0130.html.

。同時，由于民權(quán)思想的迅速發(fā)展，私立衛(wèi)生會嶄露頭角，無形推動了內(nèi)務(wù)省在地方上的衛(wèi)生工作。然而，霍亂再次大規(guī)模的傳染打斷了長與防疫體系建設(shè)的步伐。在行政組織尚未完備前，警察力量仍是最便捷和有效的。1885年廢除町村衛(wèi)生委員制、1886年廢除聯(lián)合衛(wèi)生會和地方廳衛(wèi)生科的背景都在于對“衛(wèi)生警察”模式的路徑依賴。盡管疫病的發(fā)展是動態(tài)的、局勢變化多端，絕難建設(shè)放之四海皆準(zhǔn)的防疫體系，應(yīng)依據(jù)具體情況制定，但過于依賴強(qiáng)權(quán)只會使問題復(fù)雜化，失去防疫的重要窗口期。簡而言之，此時長與鍛造出的“地方自治衛(wèi)生”體系實(shí)際只是在防疫過程中由“衛(wèi)生警察”強(qiáng)力輔助完成的“殘缺品”[8]105。

疫情的快速發(fā)展迫使內(nèi)務(wù)省調(diào)整防疫體系建設(shè)的重點(diǎn)，計劃先在東京建構(gòu)“衛(wèi)生警察”的模板。以實(shí)施《清潔法》為契機(jī)，“衛(wèi)生工程”的推進(jìn)同樣成為防疫體系建設(shè)中的重要一環(huán)。雖然長與最初不愿認(rèn)同警察的效用，但此時也不得不承認(rèn)被他稱為“暴力部門”所取得的成績，甚至高度評價警察在部分地區(qū)快速的隔離行動。故此，東京所推出的“衛(wèi)生警察”模式漸次滲透到地方的防疫體系中[5]196?？^(qū)的警署明確規(guī)定了警察需要負(fù)責(zé)的防疫事務(wù)。長與在思想上的轉(zhuǎn)變說明檢疫和運(yùn)送病患去隔離醫(yī)院必須有強(qiáng)權(quán)的介入，而警察顯然是不可或缺的。防疫體系的建立在推進(jìn)中，中央和地方的衛(wèi)生行政部門根據(jù)疫情變化和部門運(yùn)作情況不斷調(diào)整。這也是長與在自傳中談及的“時勢變遷”[11]170171。

二、“明治十九年的頓挫”與防疫體系建構(gòu)的調(diào)整：“衛(wèi)生警察”和“衛(wèi)生工程”計劃的輔翼

經(jīng)歷數(shù)年的努力，內(nèi)務(wù)省在1883年企圖建構(gòu)衛(wèi)生防疫體系的方針逐漸明朗化參見國立公文書館所藏《公文錄》，明治16年3月24日付申請，

https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.?！靶l(wèi)生事務(wù)擴(kuò)展主旨”參見國立公文書館所藏《公文錄》，明治16年3月7日付同，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.體現(xiàn)政府對防疫事務(wù)發(fā)展的充分認(rèn)識。在明確如何發(fā)展防疫工作的同時，內(nèi)務(wù)省要求財政部門提高衛(wèi)生防疫事務(wù)的預(yù)算額度參見國立公文書館所藏《公文錄》，明治16年5月18日付同，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.。出于對傳染病的恐懼，大藏省竟然接受了申請，松方正義大藏卿立即向三條太政大臣提交方案。

大藏省對內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的申請應(yīng)對之如此結(jié)果極為罕見，可謂“松方緊縮政策下的例外措施” [3]。因?yàn)?，時任大藏卿而此后出任總理的松方正義一直懷揣日本“征服夢”，甚至有時會自詡豐臣秀吉，故此，財政上的經(jīng)費(fèi)幾乎都優(yōu)先投在軍備擴(kuò)張的項(xiàng)目上，這直接影響山縣有朋在擔(dān)任內(nèi)務(wù)卿時衛(wèi)生政策的傾向。當(dāng)然，無法忽視的是山縣有朋本身同松方在軍事理念上頗有共鳴。山縣秉持強(qiáng)權(quán)才是霸道的理念，在日本衛(wèi)生行政體系的發(fā)展歷程上譜寫了更為濃厚的警察色彩。由于山縣偏好大一統(tǒng)的管理方式，因此對長與堅奉的“地方衛(wèi)生自治”體系建設(shè)頗為不屑，常常輕視基礎(chǔ)的醫(yī)療資源開發(fā)和公共衛(wèi)生知識普及，他試圖從打造“衛(wèi)生工程”和“衛(wèi)生警察”的模式入手來建立山縣式的公共衛(wèi)生防疫體系[12]95。

出于上司山縣的偏好，長與只得配合其理念，進(jìn)而提出“衛(wèi)生工程”體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括公共衛(wèi)生環(huán)境的改善、海港的檢疫、疫病傳染者的消毒和隔離的醫(yī)療資源生產(chǎn)。盡管表面迎合，但長與在背地仍不認(rèn)同山縣的觀點(diǎn)，認(rèn)為“由警察專權(quán)的衛(wèi)生防疫體系就像缺少女主人的家庭，毫無人氣和前途。遇事欠缺細(xì)節(jié)的思考，這絕非長久之策”[11]175。

然而，長與的理念過于宏大，府縣衛(wèi)生科、町村衛(wèi)生委員并不具備配合其理念的意識和能力。在疫情暴發(fā)后有時尚能認(rèn)真工作，但平時的防疫意識薄弱，工作人員常常不到位，繼任的后藤新平認(rèn)為當(dāng)時的公共衛(wèi)生行政效能低下，無法預(yù)防疫病的爆發(fā)。故此，1884年衛(wèi)生局再次呼吁改革，希冀從中央的變化進(jìn)而帶動地方的改變。山縣領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)務(wù)省研判“方今衛(wèi)生事務(wù)發(fā)展之際，需要緊急研討之事頗多” 參見國立公文書館所藏《公文錄》，明治17年7月31日付，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.，應(yīng)當(dāng)立即確定建立推進(jìn)衛(wèi)生行政體系發(fā)展的完備政策。通過官制的改革，中央衛(wèi)生會的核心由原來的“一家獨(dú)霸”改為“三國鼎立”，即衛(wèi)生局長、土木局長和警保局長三人共為核心委員。山縣的政治偏好改變了衛(wèi)生行政體系的建設(shè)進(jìn)程，“衛(wèi)生工程”和“衛(wèi)生警察”模式成為防疫體系的重要輔翼。

為推動“衛(wèi)生工程”的發(fā)展，長與經(jīng)常請教外國專家霍布雷希特。其回憶錄《松香私志》言：“我常常同霍布雷希特見面，討論上下水道的改造計劃。我們一同去現(xiàn)場勘察，他認(rèn)為必須要改造落后的日本水道。”[11]176有趣的是，私立衛(wèi)生會相當(dāng)支持“衛(wèi)生工程”的建設(shè)，認(rèn)為這是能有效防御傳染病的政策。干事高木兼寬認(rèn)為“改良污水渠是當(dāng)下防疫工程中最重要的任務(wù)”。精通建筑學(xué)的永井久一郎認(rèn)為日本應(yīng)引入歐美流派的水道建造法，并建議東京府立即“改良下水道”[11]177。

長與先同東京府知事芳川顯正商議合作事宜，計劃使用1883年、1884年內(nèi)務(wù)省的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和東京府下區(qū)部地方的稅收為財源來推進(jìn)神田地區(qū)的下水道改造工程。因?yàn)樵摰貐^(qū)的衛(wèi)生環(huán)境是東京各區(qū)中最為惡劣的，常會暴發(fā)各式傳染病，若取得一定成績的話可為廣泛推進(jìn)“衛(wèi)生工程”提供樣板[11]176。盡管在消除惡臭和減少斑疹傷寒方面初見成效，但面對霍亂傳播問題的解決仍未可稱足。

1885年，中央官制的改革帶動地方的行政變化，如地方衛(wèi)生的核心機(jī)構(gòu)町村衛(wèi)生委員會被廢除。8月5日時，內(nèi)務(wù)省通過咨詢會議討論后認(rèn)為該會的防疫措施不足、效果低下，決定取消該機(jī)構(gòu)。長與頗感失望，畢竟自己的理念正在遇到挑戰(zhàn)，但衛(wèi)生局對此卻束手無策[3]。令山縣難堪的是，正在其大刀闊斧地調(diào)整衛(wèi)生行政時，霍亂卻在1個月的時間內(nèi)擴(kuò)散至全國?；魜y病患的人數(shù)攀升速度打破紀(jì)錄，達(dá)到13 824人，其中9 329人死亡。故此，長與迅速召開衛(wèi)生咨詢會討論，制定了檢疫規(guī)則，并適用于停靠在日本港口的外國船只。衛(wèi)生局下定決心，必須把病菌阻隔在海岸外[13]68。

倉促迎戰(zhàn)下，結(jié)果并不樂觀，1886年的情況反倒更為惡劣，5月時達(dá)到疫情高峰，總計超過15萬人感染，其中有10萬人死亡。顯然，問題的根本在于中央衛(wèi)生會的調(diào)整導(dǎo)致非專業(yè)人士成為主角，在警保局和土木局的影響下，內(nèi)務(wù)省判斷1885年爆發(fā)的傳染病僅為局部問題，傳播范圍有限。甚至在1886年2月德島縣出現(xiàn)大規(guī)模人群感染時仍未能引起中央衛(wèi)生會的重視。但是，長與認(rèn)為疫情恐怕未如那些醫(yī)學(xué)素人的判斷般樂觀，所以派遣后藤新平前往疫病現(xiàn)場考察，惜仍未能阻止疫情擴(kuò)散[13]6970。

后藤新平原在名古屋醫(yī)院擔(dān)任院長，因能力精湛、醫(yī)術(shù)卓絕而獲得長與的欣賞，進(jìn)入中央衛(wèi)生會[14]280。盡管同長與的理念有異，但后藤的地位不可小覷，正是他的努力才將地方衛(wèi)生自治的理念同警察、防疫工程結(jié)合在一起，成為有效的防疫體系。在后藤撰寫的《衛(wèi)生制度論》中有言：“衛(wèi)生事務(wù)人員必須關(guān)注地理的要素和民間的習(xí)俗融合?！?[15]30換言之，他極為重視地方本土的要素同防疫的結(jié)合，認(rèn)為公共衛(wèi)生體系建設(shè)必須依賴當(dāng)?shù)氐淖灾?，基礎(chǔ)便是利用既有的環(huán)境和文化習(xí)俗。同時，在普及衛(wèi)生理念時，要盡量留意“世態(tài)、人情、風(fēng)俗和職業(yè)的變遷”[15]30。顯然，后藤對事物的理解是動態(tài)的。他情商極高，是個八面玲瓏的人，既知道山口、松方的所好，所以特意提出國家利益必先優(yōu)于個人之上，并建議在疫情防控中為了集體的安全可管控個人的自由[2]。

1886年，內(nèi)閣廢除《警察聯(lián)合規(guī)則》和《府縣聯(lián)合衛(wèi)生會規(guī)則》，并進(jìn)一步調(diào)整中央衛(wèi)生會的委員結(jié)構(gòu)。顯然，作為生力軍加入的后藤在此刻成為山縣同長與間的斡旋人，發(fā)揮了足夠的黏合力。此時，后藤建議讓“衛(wèi)生警察”加入“衛(wèi)生工程”的建設(shè)中;實(shí)際上，泰半衛(wèi)生事務(wù)都已交由“衛(wèi)生警察”接管，審時度勢的后藤不過是給予名分的追認(rèn)而已，佐證就是衛(wèi)生局所管理的“海港檢疫”權(quán)限早被侵奪

[16]163。

東京府檢疫醫(yī)生井關(guān)圭二留下一份工作日記，據(jù)其大致能了解處理霍亂病患的流程[13]70。當(dāng)醫(yī)生確診患者霍亂時，須在24小時內(nèi)上報管轄疫區(qū)的警署。得到通知，警署會派出“衛(wèi)生警察”和檢疫官前往。檢疫官會再度檢查，一旦確診后，警官將會連同區(qū)役所人員共同調(diào)查、消毒患者的家庭，并在5天內(nèi)封鎖其居住地周邊的交通。衛(wèi)生人員則及時用擔(dān)架將患者送去隔離醫(yī)院。在封鎖期間，警官管制周邊交通，檢疫醫(yī)生檢查患者家人的狀況。從井關(guān)醫(yī)生的日記可知，1886年后警察在處理疫情時的重要性。例如，中央衛(wèi)生會擔(dān)憂病毒的擴(kuò)散，但東京府的隔離醫(yī)院只有3所，真正承擔(dān)隔離重任的僅總院，所以對病患家屬的看管只能落在警察身上，這正是后藤緣何會高度認(rèn)同“衛(wèi)生警察”的背景所在除了本部醫(yī)院外，東京府的駒入醫(yī)院和大久保醫(yī)院也接受傳染病的患者。接受患者最多的是駒入醫(yī)院，但其院的死亡人數(shù)也是最高的。。

1887年，后藤向內(nèi)務(wù)省提出修改《地方衛(wèi)生會規(guī)則》的建議。內(nèi)閣通過決議后，新法規(guī)定地方衛(wèi)生會的會長將由府縣知事來任命。同時，地方衛(wèi)生會委員的來源出現(xiàn)變化，警察背景的官員更易成為核心成員，如東京的警視廳第一局長、府縣的警部長[3]。換言之，此前中央衛(wèi)生會的結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)在重現(xiàn)在地方衛(wèi)生會身上。伴隨新官制的推出和地方衛(wèi)生委員的結(jié)構(gòu)調(diào)整，內(nèi)務(wù)省更重視“警察的強(qiáng)力政略”[17]4243。至此，長與的“地方自治衛(wèi)生”理念完全流產(chǎn)，只得藉此東風(fēng)，加強(qiáng)“衛(wèi)生工程”的配套建設(shè)。

1887年5月18日，長與建議“興建東京衛(wèi)生工程”[18]271。中央衛(wèi)生會立即召開會議研討，認(rèn)為“衛(wèi)生工程是真正的疫病預(yù)防法”參見中央衛(wèi)生會1991年《中央衛(wèi)生會第八次年報》，第23頁，https：//dl.ndl.go.jp/info：ndljp/pid/837021. 。同時，私立衛(wèi)生會中贊同工程的委員為數(shù)不少，都希望內(nèi)務(wù)省盡快出臺相關(guān)政策。盡管神田區(qū)下水道改造工程成為衛(wèi)生會宣傳的樣板，但仍有不少委員認(rèn)為這不過是“一場兒戲”，應(yīng)當(dāng)做得更好[8]176。實(shí)際上，下水道改造工程是近現(xiàn)代城市發(fā)展和公共衛(wèi)生建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，但若非得到政府的全力支持，單憑某個部門或民間力量，效果是有限的。長與在獲得內(nèi)務(wù)省的允諾后，決定優(yōu)先發(fā)展上水道的改造[19]4。

長與同時希望“衛(wèi)生工程”建設(shè)能成體系的突進(jìn)，故此在中央衛(wèi)生會中呼吁制定相關(guān)的《水道改造條例》，而這得到大多數(shù)委員的認(rèn)可，并進(jìn)而向內(nèi)務(wù)省建議。獲悉后，內(nèi)務(wù)大臣召開中央衛(wèi)生會研討是否有必要在行政和立法上更推進(jìn)一步。因該年已制定市町村的改革措施，內(nèi)務(wù)省便想趁此東風(fēng)同時推出《水道改造條例》[20]147。在具體討論時，中央衛(wèi)生會參考了橫濱下水道改造的先例。因橫濱工程只獲得部分國家財政的支持，其余來自于神奈川縣的稅收，這使得整個工程的自主性較大[21]，甚至雇傭了許多外國工程師來協(xié)助。自主性的風(fēng)氣得自于開港，整個橫濱頗有西洋自由氣息，外國新聞對該工程的報道也相當(dāng)正面。故此中央衛(wèi)生會認(rèn)為橫濱水道改造的“衛(wèi)生工程”是“了解衛(wèi)生改革效能最重要的試金石” [3]。

東京市區(qū)改革委員會充分參考了橫濱的事例，內(nèi)務(wù)省的長與衛(wèi)生局長和古市公威土木局長加入了該委員會，正式開啟地方“衛(wèi)生工程”建設(shè)[22]。臨時組合的委員會主要討論長與提交的《東京市區(qū)上水道改造設(shè)計第一報告》參見《東京市區(qū)改正委員會議事錄》，第28號，https：//dl.ndl.go.jp/info：ndljp/pid/784702.。因?yàn)榭紤]到整體情況，委員會仍必須以城市整體規(guī)劃出發(fā)，但可以兼顧衛(wèi)生工程建設(shè)。其中，優(yōu)先建設(shè)水道工程，同時輔以配套的鐵道規(guī)劃和駐港衛(wèi)生的防疫建設(shè)項(xiàng)目[19]120。

然而，由于日本開國時日尚短，政府在近現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型之際投入極大，到了此時已接近資金瓶頸，內(nèi)務(wù)省顯然在基礎(chǔ)建設(shè)上投入過多，所以長與還在摸索能否將民間資金或建設(shè)模式導(dǎo)入防疫工程的建設(shè)中。學(xué)者御廚貴對此評價甚高，據(jù)此還認(rèn)為這是“民間主導(dǎo)的首都計劃”[23]204。但是，衛(wèi)生會建議優(yōu)先建設(shè)防疫工程的項(xiàng)目同其它的城市建設(shè)工程項(xiàng)目沖突，井上毅等法制局的官員就強(qiáng)烈反對，土木局長古市甚至認(rèn)為“衛(wèi)生工程”可以推遲討論，或者直接取消。幸而，在第二輪東京市區(qū)改革委員會的討論上，長與“舌戰(zhàn)群儒”、激烈爭取，最終勉強(qiáng)獲得通過。1893年4月，委員會將報告交給內(nèi)務(wù)省，東京府的《水道改造條例》終于獲批[20]147。

東京府的“衛(wèi)生工程”和《水道改造條例》的推進(jìn)是日本近代防疫體系建設(shè)史上的重要一環(huán)。日本開國后，橫濱率先接觸海外文化，醫(yī)學(xué)知識傳入亦多，早就了解到傳染病大規(guī)模擴(kuò)散的原因是“不干凈的飲水”。所以，橫濱參照先進(jìn)的歐美國家制定的“水道改造法”為模板來建設(shè)公共衛(wèi)生的防疫工程參見香川大學(xué)附屬圖書館所藏《神原文庫-新設(shè)橫浜水道工事概況》，https：//w3.lib.kagawa-u.ac.jp/？page_id=815.。正是由于經(jīng)驗(yàn)的借鑒，加之東京的“衛(wèi)生工程”又大量聽取巴魯頓和帕馬等身處第一線設(shè)計師的建議，所以在水源、水質(zhì)、供水地區(qū)、供水量等細(xì)節(jié)設(shè)計上都處理得非常優(yōu)秀[21]。長與在具體報告中提出將水源定為玉川、減少人工費(fèi)用、降低東京府的財政負(fù)擔(dān)等計劃可謂周詳嚴(yán)謹(jǐn)。東京“衛(wèi)生工程”建設(shè)的成功使其模式迅速導(dǎo)入長崎和大阪，進(jìn)而在全日本推廣參見國立公文書館所藏《公文類聚》第14編，https：//www.digital.archives.go.jp/DAS/meta/Fonds_F2005032421074303276.。

三 公共衛(wèi)生防疫體系的完成：“衛(wèi)生工會”的創(chuàng)設(shè)與其成果

1893年，霍亂再度卷土重來、大肆擴(kuò)散，此時正是“衛(wèi)生工程”啟動之際。以此為契機(jī)，長與同后藤認(rèn)為《清潔法》的落實(shí)和“衛(wèi)生工會”的建立將是解決疫病的良方。中央衛(wèi)生會在召開委員會后，衛(wèi)生局據(jù)其結(jié)論修訂了《傳染病預(yù)防心得》，大幅提高地方自我防疫的權(quán)限和任務(wù)。其載：“（地方衛(wèi)生會）于市町村便宜行事，設(shè)立衛(wèi)生工會。按照《清潔法》《衛(wèi)生法》《傳染病預(yù)防法》為基準(zhǔn)來訂立規(guī)則。并且必須認(rèn)真執(zhí)行議定后的規(guī)則?！盵4]210實(shí)際上，該法已修訂數(shù)次，至此已是第4回[21]。此前的修訂重點(diǎn)在“衛(wèi)生警察”制度的強(qiáng)化上，而“衛(wèi)生工程”此刻尚未顯現(xiàn)效果，故此長與希望在防疫方面能發(fā)揮地方自治的效力，組建“衛(wèi)生工會”來管理民眾。所謂的“人民即力量”，町村設(shè)立“衛(wèi)生工會”，要求民眾間相互勸誡，認(rèn)真防疫，阻止傳染病的擴(kuò)散。為充分發(fā)揮“衛(wèi)生工會”的效率，衛(wèi)生局要求盡快開啟普及公共衛(wèi)生知識的啟蒙運(yùn)動。

衛(wèi)生局于1893年8月正式發(fā)布《傳染病預(yù)防及消毒心得》修訂版，建議地方衛(wèi)生會可以組建和利用“衛(wèi)生工會”來貫徹防疫工作。說到底，“衛(wèi)生工會”的目標(biāo)在于預(yù)防，因?yàn)椴“Y出現(xiàn)后的重任負(fù)在警察和醫(yī)護(hù)人員身上，與其無關(guān)。換言之，長與早就認(rèn)識到“衛(wèi)生警察”的短板在于傳染病暴發(fā)前，而“衛(wèi)生工會”的籌建可以完美地彌補(bǔ)這點(diǎn)缺陷。從后藤的《衛(wèi)生制度論》可知，他頗為認(rèn)同“衛(wèi)生工會”，希冀能藉此徹底解決消毒和患者隱匿回避的問題[11]174。同時，長與也公開表示希望能夠借助“衛(wèi)生工會”的建立來彌補(bǔ)“衛(wèi)生警察”模式在防疫過程中存在的短板[21]。

在長與和后藤的共同推動下，衛(wèi)生會在各地推進(jìn)建設(shè)“衛(wèi)生工會”和制定規(guī)章制度。工會人員屬于地方居民，并不屬于編內(nèi)的“吏員”或擁有專業(yè)知識的醫(yī)護(hù)人員，但效用不低。一方面，工會能在平時宣傳公共衛(wèi)生防疫知識，并隨時監(jiān)察可能存在的衛(wèi)生隱患;另一方面，工會能及時發(fā)現(xiàn)病患，聯(lián)系醫(yī)護(hù)人員，協(xié)調(diào)工作。即便如此重要，工會最初的建設(shè)并不順暢，因正巧遇到內(nèi)務(wù)省在推動市町村的官制改革，而部分加入工會的民眾希望能在體制中覓得一份優(yōu)差。當(dāng)民眾的希望落空時，就容易冷眼旁觀工會的防疫工作，有時甚至難以選出會長[17]46。中央衛(wèi)生會考慮再三后委派官吏到一些重要府縣出任會長，卻又引發(fā)地方反對。原因在于不接地氣的中央官僚無法同當(dāng)?shù)厝撕献?，而地方上又希望本地人出任會長，這就成為棘手的問題[11]201。

《傳染病預(yù)防及消毒心得》中所用的防疫之法頗有秦時連坐之感，即町村鄰家之間要相互監(jiān)督警戒。因牽頭人多要承擔(dān)重責(zé)，加之缺乏激勵機(jī)制，故鮮有名望之士愿意出任。無奈下，町總代只得自己兼任。盡管會長是榮譽(yù)閑職，但在公共衛(wèi)生意識并不普及的明治時期有著許多傳染病問題，所以需要處理的事務(wù)不在少數(shù)。當(dāng)然，制度初建之際難以苛求完美，工會此后的建設(shè)卻是漸次完善。由于直接面對第一線的防疫工作，會長掌握的實(shí)際情況越多，地方衛(wèi)生自治前進(jìn)的步伐就越扎實(shí)[17]51。

雖在緩慢推進(jìn)中，但些許的進(jìn)步也讓長與高興不已，還提出要求，希望“在工會中，相關(guān)人員要遵從醫(yī)生的指示，配合警察和衛(wèi)生人員的要求，協(xié)助他們的防疫工作，并解決隱匿病患的問題”[11]203。甚至，長與提出要減少中央衛(wèi)生會對地方的管理和干涉，因?yàn)椤昂貌蝗菀捉⑵鹦l(wèi)生工會和市町村醫(yī)院的合作。衛(wèi)生自治團(tuán)體是公共衛(wèi)生防疫者的絕佳輔助”[11]206。顯然，長與認(rèn)為他的衛(wèi)生防疫體系建立的理念終于能實(shí)現(xiàn)了[11]189。實(shí)際上，中央與地方的互動是受到疫情動態(tài)發(fā)展的影響，但地方掌握更多的實(shí)際情況，衛(wèi)生自治是防疫的趨勢所在。逐漸，傳染病預(yù)防的任務(wù)成為市町村所管轄的事務(wù)，自治的“衛(wèi)生工會”理所當(dāng)然地成為其助力。終于，1894年內(nèi)務(wù)省發(fā)布第14號敕令，正式承認(rèn)衛(wèi)生自治團(tuán)體的地位，并規(guī)定傳染病預(yù)防的費(fèi)用，如預(yù)防消毒、隔離病舍和人員費(fèi)等開銷原則上都要從行政經(jīng)費(fèi)中劃撥[4]255。

明治十年代以來3次大型疫病傳播促進(jìn)了傳染病學(xué)的發(fā)展，從中獲得的經(jīng)驗(yàn)推動了《傳染病預(yù)防法》的完善。1897年，中央衛(wèi)生會重新制定“衛(wèi)生工會”的規(guī)章制度[4]252。根據(jù)該年制定的《傳染病預(yù)防法》第23條規(guī)定，各府縣分別調(diào)整了“衛(wèi)生工會”的細(xì)則。就相關(guān)的法令看，“衛(wèi)生工會”儼然成為預(yù)防傳染病的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。值得注意的是，基層所有的家庭都要加入所在町的工會。伴隨公權(quán)力的介入，傳染病的發(fā)現(xiàn)、防止疫情的傳播、經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)、工作方式的調(diào)整等棘手問題最終都落在民間的衛(wèi)生自治團(tuán)體身上[24]20。因工會不需過多撥款，所以地方衛(wèi)生會樂于將防疫難題交由工會處理。

《傳染病預(yù)防法》有31條，囊括了內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局和警局在防疫過程中執(zhí)行至今而行之有效的經(jīng)驗(yàn)。該法案的負(fù)責(zé)人是第3任衛(wèi)生局長后藤新平。通過后藤的秘書林茂香編纂的《傳染病預(yù)防法注釋》看，該法核心的理念是將傳染病預(yù)防的責(zé)任逐級分?jǐn)?，即將防疫任?wù)分擔(dān)給個人、市町村和府縣[4]257。層級消解政治任務(wù)，而中央?yún)s不承擔(dān)行政成本，還能有效地收獲防疫成果，“衛(wèi)生工會”在其中發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。

“衛(wèi)生工會”是公共衛(wèi)生自治的典范“工具”，在疫情暴發(fā)前能發(fā)揮相當(dāng)?shù)膫鞑プ钄嘈Я?。然而，其背后仍有作為支柱的公?quán)力存在。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是財政來源的府縣知事和疫病暴發(fā)后介入的“衛(wèi)生警察”仍是不可或缺的力量。實(shí)際上，在1893年的官制改革后，府縣的衛(wèi)生事務(wù)基本就交由地方警察負(fù)責(zé)[11]195。據(jù)《傳染病預(yù)防法》的施行細(xì)則，當(dāng)醫(yī)生確診傳染病后，向警察和檢疫委員發(fā)出通知，警察署長則向府縣廳報備，東京府向警視廳匯報。同時，交通隔離和家庭搜索、消毒由專門的“衛(wèi)生警察”來處理。不過，值得注意的是，當(dāng)疫情規(guī)模較大時，防疫的主力或許就會轉(zhuǎn)為“衛(wèi)生工會”。因?yàn)椋旎蜥t(yī)生代表的醫(yī)療資源永遠(yuǎn)是有限的，當(dāng)病患過多，醫(yī)療的負(fù)擔(dān)達(dá)到臨界點(diǎn)時，疫病可能會造成難以想象的災(zāi)難。然而，“衛(wèi)生工會”扎根基層，人數(shù)眾多，是極佳的防疫輔助，他們能提供援助，如消毒、清潔和照顧患病家庭等。換言之，町村中工會的組織化有利于工作的分派，達(dá)到基層衛(wèi)生自治的可能[25]。

短暫留學(xué)歸來的后藤在1892年底榮升衛(wèi)生局長，一向崇尚權(quán)力的他自然重視行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。考慮到市町村的衛(wèi)生行政力量薄弱，在不存在意識形態(tài)管理的近代日本基層，若無盈余的財政可供支配的話，實(shí)在是難以管理。故此，后藤希望“衛(wèi)生工會”中的居民發(fā)揮言論“斗爭”的力量，藉此激發(fā)民眾對于相互管理的“欲望”[25]同時，后藤還想利用私立衛(wèi)生會來推進(jìn)工會中會員的公共衛(wèi)生知識啟蒙工作。在這點(diǎn)上，后藤的看法同堅奉“地方自治衛(wèi)生”理念的長與不謀而合。但是，具體到工會的性質(zhì)問題上，兩人仍有差異。后藤認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將工會收編在體制內(nèi)，在利用基層組織有效性的同時也要賦予自治團(tuán)體相應(yīng)的行政權(quán)。因此，他支持府縣下?lián)芙?jīng)費(fèi)給市町村，就像《傳染病預(yù)防法》所規(guī)定的，盡管法規(guī)有時并未有效執(zhí)行[4]302。在此基礎(chǔ)上，“衛(wèi)生工會制定了清潔、消毒和其它傳染病預(yù)防救治的規(guī)則。并且要求嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行”[4]256。簡單而言，工會要求按照家庭為單位進(jìn)行徹底的清潔，隨時找尋病毒傳播者，預(yù)防傳染病散播，培養(yǎng)基層會員的公共衛(wèi)生意識。

然而，該法在制定和執(zhí)行過程中忽視了貧富差距的現(xiàn)實(shí)問題。盡管衛(wèi)生自治緩解了環(huán)境的臟亂，阻斷了部分傳染病的傳播，但患者的醫(yī)療和死者的身后事就憑空增添了貧民階層的負(fù)擔(dān)。由于頒布的政令屬于硬性任務(wù)，達(dá)到財政臨界點(diǎn)的貧民階層自然就把包袱甩給地主階層，但富人卻發(fā)現(xiàn)前方甩無可甩，只得硬抗[25]。

根據(jù)縣級施行細(xì)則第26條，“衛(wèi)生工會”的設(shè)置、組成和運(yùn)營的權(quán)力歸市町村，等同基層的衛(wèi)生自治。然而，市町村的財政并不寬裕，需要依靠后藤提出的府縣經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。然而，府縣主要是依據(jù)町村家庭的數(shù)量來執(zhí)行補(bǔ)貼。隨著《傳染病預(yù)防法》的嚴(yán)格施行，有困難的貧民獲得府縣的補(bǔ)貼，而擔(dān)心負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的地主階層也終于放下心中大石[4]258。同時，其中部分的補(bǔ)貼將轉(zhuǎn)投到隔離醫(yī)院的建設(shè)上。除卻1877年以來就常年肆虐的霍亂外，痢疾、斑疹傷寒等傳染病也出現(xiàn)在補(bǔ)助的名單中。盡管城市增設(shè)的隔離醫(yī)院日漸增加，但對財政困難的市町村而言，偶有一座醫(yī)院便覺幸甚，得到補(bǔ)助可謂天降甘露，那將代表能獲得更多的醫(yī)療資源針對市町村，府縣的補(bǔ)助中有一部分補(bǔ)貼隔離病棟的建筑和醫(yī)生的勞務(wù)費(fèi)。。但是，府縣付出的補(bǔ)貼本是地方稅金，這又直接導(dǎo)致城市的財政負(fù)擔(dān)直線上升，促成城市和町村間的矛盾。由于中央衛(wèi)生會和衛(wèi)生局的強(qiáng)制規(guī)定，町村隔離醫(yī)院的建筑費(fèi)全由城市負(fù)擔(dān)的情況并不罕見，等于那些費(fèi)用被轉(zhuǎn)嫁到城市的繳稅人身上隔離醫(yī)院的建設(shè)來自市町村的財政經(jīng)費(fèi)是大前提，是由《傳染病預(yù)防法》第21條第4項(xiàng)所規(guī)定，要嚴(yán)格遵守。。為了彌補(bǔ)城市的付出，町村偶有意愿將隔離醫(yī)院的入院療養(yǎng)資格優(yōu)先讓給城市的繳稅人使用。在醫(yī)療矛盾尚不激烈之際，基層民眾也默認(rèn)這種做法。幸而衛(wèi)生局進(jìn)一步出臺貧困人士的醫(yī)療補(bǔ)貼、醫(yī)療設(shè)施的配給政策，緩解了矛盾的激化[25]。

1897年后，除了霍亂外，瘟疫的橫行增加了傳染病患者的數(shù)量[17]42。為了預(yù)防瘟疫，城市下?lián)芟喈?dāng)?shù)念A(yù)算補(bǔ)貼貧困者，利用“衛(wèi)生警察”模式加速推進(jìn)《清潔法》的執(zhí)行。在町村層面，諸如此類的公共防疫工作就全由“衛(wèi)生工會”承擔(dān)。1899年流行的大瘟疫致使《傳染病預(yù)防法》規(guī)定“衛(wèi)生工會”要加快建設(shè)完成[25]。各地的“衛(wèi)生工會”如雨后春筍般在日本全國落地。伴隨“衛(wèi)生工會”防疫工作的活躍推進(jìn)，“衛(wèi)生工程”中水道環(huán)境的改造工程亦漸次完成。同時，“衛(wèi)生警察”管理的規(guī)范化和公共衛(wèi)生知識的普及，使得進(jìn)入20世紀(jì)的日本在傳染病上遇到的挑戰(zhàn)大幅減少。

明治十年代始，霍亂數(shù)度暴發(fā)，肆虐嚴(yán)重。內(nèi)務(wù)省調(diào)整衛(wèi)生行政，規(guī)定中央衛(wèi)生會的委員必須由專家出任。初建頗有成效，衛(wèi)生局也重組結(jié)構(gòu)，但伊藤的撥款造成其它部門的嫉妒，行事不易。疫情處理反應(yīng)緩慢，警視本署介入?yún)f(xié)助隔離。雖有效果，但導(dǎo)致更多病人隱匿實(shí)情，只能視為臨時措施。形成路徑依賴后，強(qiáng)權(quán)不僅會造成許多人道災(zāi)難，還會使內(nèi)務(wù)省出現(xiàn)懶政思維，不愿探索更有效的預(yù)防措施。地方的防疫制度漸次完善，但因事權(quán)、財權(quán)不匹配，故效果不佳，甚至許多委員提出辭職。衛(wèi)生政策平時較難達(dá)到府縣執(zhí)行層面，因衛(wèi)生局本身權(quán)輕，而內(nèi)務(wù)省增設(shè)衛(wèi)生事務(wù)咨詢會，企圖通過新專業(yè)咨詢會的設(shè)置來彌補(bǔ)短板。在權(quán)重的提高下，東京推出的“衛(wèi)生警察”模式漸次滲透到地方防疫體系中。衛(wèi)生行政部門據(jù)疫情變化和部門運(yùn)行情況不斷調(diào)整措施。然而，長與的理念過于宏大，地方衛(wèi)生行政并不具備配合其理念的意識和能力。通過官制改革，土木局長和警保局長共同主導(dǎo)中央衛(wèi)生會。但是，伴隨更大規(guī)模的霍亂流行，衛(wèi)生部門的改革及防疫體系顯然無效，而問題的癥結(jié)在于中央衛(wèi)生會的調(diào)整導(dǎo)致非專業(yè)人士成為“主角”。其后，長與向全國推廣“東京衛(wèi)生工程”的經(jīng)驗(yàn)，改善了衛(wèi)生環(huán)境。同時，“衛(wèi)生工會”層級消解布置的防疫任務(wù)，而中央?yún)s不需承擔(dān)行政成本，在疫情暴發(fā)前能發(fā)揮相當(dāng)?shù)牟《咀钄嘈Я?。至此，雖有瑕疵，但日本近代的防疫體系基本完成，由“衛(wèi)生警察”“衛(wèi)生工程”和“衛(wèi)生工會”三角構(gòu)成，其中公權(quán)力、民眾和專家，在預(yù)防、隔離和善后等方面發(fā)揮重要作用，大幅減小傳染病的傳播規(guī)模。

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[責(zé)任編輯 王雅坤]

The Initial Construction of Japans Modern Public Health Epidemic Prevention System

WANG Yukun

（Modern China Research Institute， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai， 200493， China）

Abstract： Since the Meiji period， cholera has been rampant in Japan several times. The Ministry of Internal Affairs adjusted the health administration， and the initial construction was quite effective， but the epidemic situation was handled slowly， and the police intervened to assist in handling it. After the formation of path dependence， lazy political thinking appeared in the Ministry of Internal Affairs， unwilling to explore more preventive measures. Although the local epidemic prevention system is gradually improved， the effect is not good due to the mismatch between the power of affairs and the power of finance. The health police model launched by Tokyo gradually penetrated into the local area. The health administrative department adjusts measures at any time according to the development of the epidemic situation and the operation of the department. With the efforts of Nagayose， local health trade unions work in concert with the police and epidemic prevention infrastructure projects to form a complete epidemic prevention system.

Key words：Japan; infectious diseases; epidemic prevention system; public health; Meiji period

日本問題研究2020年第4期

2020年第4期第34卷（總第209期）日本問題研究Japanese ResearchVol.34 No.4Aug.2020

收稿日期：2019-03-10

基金項(xiàng)目：國家社科青年項(xiàng)目“萬歷援朝戰(zhàn)爭問題的域外文獻(xiàn)資料收集整理與研究”（16CZS035）

作者簡介：

王煜焜（1982—），男，上海人，博士，講師，主要從事中日關(guān)系史研究。