管小敏 李 蓉

(1. 福州大學審計處， 福建福州 350108； 2. 華中師范大學審計處， 湖北武漢 430079)

建設世界一流大學和一流學科高校，是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略決策。國家和相關省市為“雙一流”建設高校投入了巨額的建設經(jīng)費，其中作為高?？蒲谢顒又匾Ｕ系目蒲薪?jīng)費增速明顯。據(jù)科技部公布的《2018年我國高等學校R&D活動統(tǒng)計分析》顯示，2018年，高等學校的R&D經(jīng)費為1457.9億元，比上年增加191.9億元，增長15.2%。[1]

面對如此巨大的科研經(jīng)費投入，如何規(guī)范科研經(jīng)費管理與使用，激發(fā)科研人員積極性，提高科研經(jīng)費效益性，推進“雙一流”建設，是高校內(nèi)部審計應當思考的問題。本文擬結(jié)合“放管服”改革的政策背景，通過梳理國家層面關于科研經(jīng)費領域的“放管服”系列政策，探索科研經(jīng)費審計助推高?！半p一流”建設的路徑與方法。

一、“放管服”政策概述

(一)“放管服”的內(nèi)涵要求

“放管服”改革是黨的十八大以來，我國政府深化行政體制改革、推進政府職能轉(zhuǎn)變的重大舉措之一?！胺殴芊备母锲鸪醯囊笫呛喺艡?、放管結(jié)合。隨著形勢的發(fā)展，在簡政放權、放管結(jié)合的基礎上要求“優(yōu)化服務”，即簡政放權、放管結(jié)合和優(yōu)化服務三管齊下、協(xié)同推進，簡稱“放管服”。[2]

其中，簡政放權是前提，放管結(jié)合是保障，優(yōu)化服務是目標。也就是說，各級政府要適應治理能力現(xiàn)代化的要求，把該放的權放掉、把不該管的事交出。在放權的同時,加強事中事后監(jiān)管，集中力量把該管的事管好，使市場和社會既充滿活力又規(guī)范有序。最終目標是,不斷提升政府服務的能力和水平，把該做的服務做到位，更好滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展需求。

簡而言之，“放管服”三者是一個有機整體，相互影響，相互作用，只有三者相互配合，才能達到深化行政體制改革、推進政府職能轉(zhuǎn)變的預期目的。

(二)科研經(jīng)費領域“放管服”政策回顧

習近平總書記指出:“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務?！盵3]據(jù)不完全統(tǒng)計，國家層面從2016年至今已經(jīng)出臺了科研經(jīng)費領域“放管服”政策文件12項，見表1。

表1 2016年至今國家層面出臺的科研經(jīng)費領域“放管服”政策匯總

從這些文件的具體內(nèi)容看，國家關于科研經(jīng)費領域的管理要求不斷簡化，管理權限不斷下放，賦予科研人員的自主權越來越多，越來越大。以差旅費為例，對于一些科研活動因為需要到野外考察或是到鄉(xiāng)村進行數(shù)據(jù)采集卻無法取得正規(guī)住宿發(fā)票、車票的情況，2016年出臺的《國家社會科學基金項目資金管理辦法》規(guī)定：“在確保真實性的前提下，責任單位可按實際發(fā)生額予以報銷?！盵4]2019年科技部等6部門出臺的《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》則對這一類的差旅費管理進一步放權、簡化，允許項目承擔單位“對國內(nèi)差旅費中的伙食補助費、市內(nèi)交通費和難以取得發(fā)票的住宿費實行包干制”[5]。

在簡政放權的同時，國家政策也不忘強調(diào)監(jiān)管與服務的重要性。比如，2017年出臺的《關于進一步做好中央財政科研項目資金管理等政策貫徹落實工作的通知》要求“項目承擔單位要推進信息公開，加強內(nèi)部監(jiān)督和管理”[6]，各有關部門和單位在“進一步加大宣傳培訓力度的同時，要加強對中央財政科研項目資金的事中事后監(jiān)管，嚴肅查處違法違紀問題”[7]。又比如，《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》為了確保下放給各高校和科研院所的自主權能夠接得住、用得好，保護科研人員不出事，防止科研腐敗的滋生蔓延，要求通過“抽查、督查、第三方評估和完善內(nèi)控”[8]等多種途徑，對科研活動及其自主權實施情況等進行有效監(jiān)管。同時，要求簡化流程，優(yōu)化服務，減輕負擔，為科研人員“積極營造有利于潛心研究的環(huán)境”[9]。

總的來說，現(xiàn)有的國家關于科研經(jīng)費領域的“放管服”政策措施，在為廣大高?？蒲腥藛T“減負”“松綁”，全面激發(fā)科研積極性和創(chuàng)新活力，推動高?？萍紕?chuàng)新工作向縱深推進，助力高?！半p一流”建設等方面發(fā)揮了重要作用。

(三)科研經(jīng)費領域“放管服”政策的不足之處分析

1. 放權不清晰，影響了高?？蒲薪?jīng)費政策貫徹的適從。比如，《關于進一步完善國家社會科學基金項目管理的有關規(guī)定》要求項目責任單位“加快建立健全學術助理和財務助理制度，相關費用可由項目責任單位根據(jù)工作實際通過科研項目資金等渠道解決”[10]。但是，在實踐中，由于受人員編制數(shù)的限制，加之相關費用的解決渠道和支出方式并不明確，高校很難構(gòu)建一支穩(wěn)定的、專業(yè)的學術助理或財務助理隊伍。又比如，《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》允許項目承擔單位“對國內(nèi)差旅費中的伙食補助費、市內(nèi)交通費和難以取得發(fā)票的住宿費實行包干制”[11]，允許項目承擔單位“對科研急需的設備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不再走招投標程序”[12]。但是，在實踐中，上述費用如何包干？以多少金額包干才算合適？什么設備和耗材是科研急需？如何判定“急需”？由于缺乏具體的操作規(guī)則和說明，高校的財務部門和設備采購部門在決策和執(zhí)行時就容易感到困惑，無所適從。

2. 監(jiān)管不明確，增加了高校科研經(jīng)費違規(guī)使用的風險。由于科研經(jīng)費有別于日常的教學、行政經(jīng)費，因此科研經(jīng)費審計與財務收支審計、經(jīng)濟責任審計等的關注點和側(cè)重點也有所區(qū)別。但是，目前國家層面尚未有專門的高校科研經(jīng)費審計制度指導高?？蒲薪?jīng)費審計工作，也沒有高?？蒲薪?jīng)費使用與管理的負面清單，如果高校內(nèi)部審計依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)去判別科研經(jīng)費使用的合法合規(guī)性，有的時候容易與科研經(jīng)費領域“放管服”政策的精神產(chǎn)生沖突。換句話說，現(xiàn)行科研經(jīng)費領域“放管服”政策在強調(diào)事后監(jiān)管的同時，應該明確高?？蒲薪?jīng)費審計的程序、方法、內(nèi)容等；應該明確高?？蒲薪?jīng)費的使用與管理在哪些方面是合法合規(guī)的，是被允許的，在哪些方面是不合法不合規(guī)的，是不被允許的；應該明確事后監(jiān)督的重點是科研經(jīng)費的使用與管理，還是僅僅關注科研經(jīng)費領域“放管服”政策的貫徹執(zhí)行情況。否則，監(jiān)管依據(jù)、指向和內(nèi)容等的不明確，容易使高校內(nèi)部審計監(jiān)督等事后監(jiān)管缺位、錯位，從而增加了高?？蒲薪?jīng)費違規(guī)使用的風險。

3. 服務不到位，影響了科研經(jīng)費有效使用的效益。結(jié)合2017年財政部、科技部《關于中央財政科研項目資金管理等政策落實督查情況的通報》和2018年國務院辦公廳印發(fā)的《關于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》，我們看到，為科研機構(gòu)和人員提供更優(yōu)化的服務，還不夠到位，影響了科研經(jīng)費有效使用的效益。主要表現(xiàn)為：個別人員的服務意識不夠；一些配套制度和措施沒有及時修訂、細化或跟進；項目經(jīng)費從申報到下?lián)茉俚搅㈨椚胭~的間隔時間過長；一次性告知、一站式辦理、一體化服務的落實還有差距，等等。

為了收集一線科研人員對當前的國家科研經(jīng)費政策、制度、環(huán)境的看法，了解影響科研人員創(chuàng)新積極性的主要因素有哪些，我們對兩所“雙一流”建設高校的一線科研人員進行了匿名問卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)出問卷100份，收回91份，其中有效問卷90份，有效率為90%。參與此次問卷調(diào)查的一線科研人員涵蓋教授、副教授和講師等職稱級別，比例為30∶47∶13；一線科研人員來自理科、工科和文科等研究學科，比例為38∶17∶35。被調(diào)查者認為當前影響高?？蒲腥藛T積極性的排名前五項的因素依次為：(1)科研經(jīng)費使用審批繁、花錢難、報銷難(100%)；(2)各類檢查過于頻繁，檢查目標和標準不一(87.78%)；(3)激勵機制不完善，科研人員動力不足(87.78%)；(4)科研評價和人才評價體系不科學(85.56%)；(5)科研申報立項流程繁瑣，報表繁多(71.11%)。調(diào)查的結(jié)果反映出當前科研經(jīng)費領域“放管服”政策的“服”還不到位，離高校一線科研人員的期望還有一定的距離，影響了他們的科研積極性，也影響了科研經(jīng)費有效使用的效益。

二、科研經(jīng)費審計助推高?！半p一流”建設的路徑與方法

在探討科研經(jīng)費審計助推高?！半p一流”建設的路徑與方法之前，有必要明確三點：一是高校內(nèi)部審計對“雙一流”建設實施獨立客觀的監(jiān)督、評價、建議，是職責所在，目的是為了促進學?！半p一流”建設更加完善、實現(xiàn)目標；二是科學研究是“雙一流”建設五大內(nèi)容之一，科研經(jīng)費占“雙一流”建設經(jīng)費的比重較大，且屬于財政經(jīng)費，選擇科研經(jīng)費審計作為內(nèi)部審計服務高校“雙一流”建設的切入點，比較合適；三是科研經(jīng)費審計服務高?！半p一流”建設的成效建立在內(nèi)部審計人員全面把握“雙一流”建設意義目標要求和科研經(jīng)費領域“放管服”政策精神的基礎之上。

我們認為，科研經(jīng)費審計助推高?！半p一流”建設，主要有加強監(jiān)管和優(yōu)化服務兩條路徑可選，并可進一步分為七種方法選擇切入。如圖1所示：

(一)路徑1：加強監(jiān)管

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。監(jiān)督是高校內(nèi)部審計的首要職責。因此，科研經(jīng)費審計助推高?！半p一流”建設的第一條路徑就是加大審計監(jiān)督力度，著力強化對高?！半p一流”建設中科研經(jīng)費使用與管理方面的監(jiān)管。

方法1：從政策執(zhí)行審計入手。對學校及“雙一流”建設相關的職能部門和學院貫徹落實國家科研經(jīng)費領域“放管服”政策的情況進行審計，重點關注是否及時傳達學習國家關于科研經(jīng)費領域的“放管服”政策精神，是否及時依據(jù)“放管服”政策文件精神修訂學校有關制度規(guī)章，是否及時出臺相關擴大科研機構(gòu)和科研人員自主權的政策措施，是否為科研機構(gòu)和科研人員提供便利化的服務舉措，以及在貫徹落實國家科研經(jīng)費領域“放管服”政策過程中遇到哪些難點和堵點，等等。

方法2：從內(nèi)部控制審計入手。對與高校“雙一流”建設相關的科研經(jīng)費管理與使用的內(nèi)部控制及其風險管理情況進行審計，重點關注科研經(jīng)費管理機制是否有助于落實擴大科研機構(gòu)和人員的自主權，管理流程是否有助于為科研人員提供便捷的經(jīng)費報銷和結(jié)題等服務，控制活動是否有助于防范科研經(jīng)費違法違規(guī)使用的風險，重點關注科研項目管理流程是否簡化，是否達到為科研人員切實減負的預期目標。

方法3：從經(jīng)費收支審計入手。中國工程院院士李寧案的判決結(jié)果，再次表明了國家對教育科研領域腐敗問題的“零容忍”，再次警示高?？蒲腥藛T從事科研活動必須合理合法地使用科研經(jīng)費。要抓住科研經(jīng)費收支這條主線，重點審查數(shù)據(jù)采集費、會議費、差旅費、國際合作與交流費、設備費、專家咨詢費、勞務費等支出是否符合有關法律法規(guī)制度規(guī)定，充分揭示科研經(jīng)費使用與管理過程中的違法違規(guī)行為和潛在風險，嚴肅追究有關人員的責任，及時督促有關部門和人員即知即改，糾正錯誤、堵塞漏洞、防范風險、防止腐敗，充分發(fā)揮好內(nèi)部審計的“督查員”和“免疫系統(tǒng)”功能。

(二)路徑2：優(yōu)化服務

服務是高校內(nèi)部審計的另一項重要職責，是高校內(nèi)部審計體現(xiàn)其價值存在的根本。因此，科研經(jīng)費審計助推高?！半p一流”建設的另一條路徑就是優(yōu)化服務，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的專業(yè)特長，為高?！半p一流”建設提供更貼心、更便捷、更和諧、更專業(yè)的審計服務。

方法4：從加強政策宣傳入手。高校內(nèi)部審計人員要認真研讀關于科研經(jīng)費領域“放管服”的一系列政策，結(jié)合貫徹落實“放管服”系列政策的現(xiàn)狀，結(jié)合文科、理科、工科等不同學科的研究特點，結(jié)合縱向、橫向、自然科學基金、社會科學基金等不同來源的經(jīng)費管理要求，結(jié)合一線科研人員的意見建議以及高?？蒲薪?jīng)費審計發(fā)現(xiàn)的問題等，主動深入相關職能部門、相關學院、科研機構(gòu)和科研一線，向有關管理人員和科研人員宣講科研經(jīng)費領域“放管服”政策的政策要求、關注重點和注意事項，并指導科研人員規(guī)范辦理科研經(jīng)費報銷、設備采購入庫等相關業(yè)務。一來幫助有關管理人員和科研人員正確認識“放”“管”“服”三者的具體含義及其相互聯(lián)系；二來可以推動相關職能部門制定既用足用好相關自主權政策，又綜合考慮各方利益且切實可行的配套管理措施；三還可以幫助一線科研人員更清楚地理解相關政策，更準確地把握政策界限，更合理地使用科研經(jīng)費，更專心地投入科研活動。

方法5：從改進技術方法入手。一是高校內(nèi)部審計人員要積極適應大數(shù)據(jù)時代帶來的變革，學會并善于運用新興信息技術和網(wǎng)絡技術，創(chuàng)新科研服務模式，讓數(shù)據(jù)多跑路、老師少跑腿。比如，可以探索開發(fā)科研結(jié)題審計微信服務，科研人員通過掃描二維碼關注為科研結(jié)題審計專門開發(fā)的微信公眾號，通過微信平臺知曉科研結(jié)題審計應當遞交哪些材料和事先應該完成哪些審批手續(xù)，一次性上傳相關資料預約審計，審計人員通過微信平臺接收到科研人員遞交的材料后，限時辦結(jié)并通知科研人員領走相關材料。二是高校內(nèi)部審計要積極適應科研項目結(jié)題具有階段性、集中性、時間短、任務急的特點，探索運用5W1H分析法等先進的審計方法，通過抓住5W1H六個要素中的某一個或某幾個要素，又快又準地發(fā)現(xiàn)問題、作出評價。三是轉(zhuǎn)變審計模式，高校內(nèi)部審計對學校上一年度已完成的所有科研項目，可以按一定比例(如20%)的規(guī)模隨機抽審，提出審計關注的重點，出具一份更具宏觀性、整體性的專項審計報告，避免一對一的全盤審計，既有助于提高審計質(zhì)量和效率，又能夠有效節(jié)約審計資源。

方法6：從加強協(xié)調(diào)合作入手。高校內(nèi)部審計要主動加強與科技、財務、設備、資產(chǎn)、采購等部門交流溝通，基于一切工作服從服務于學?！半p一流”建設的共同目標，摒棄科研管理各自為戰(zhàn)的傳統(tǒng)模式，攜手對科研管理涉及的組織、制度、流程、平臺、服務等要素進行重新的整合優(yōu)化，以實現(xiàn)組織強化、制度完善、流程簡化、平臺共享和服務優(yōu)質(zhì)，推動國家科研經(jīng)費領域“放管服”政策落到實處。還是以科研項目結(jié)題服務為例，高校內(nèi)部審計可以借鑒政府部門政務服務“放管服”改革的成功經(jīng)驗，推行“簡化辦”“網(wǎng)上辦”“限時辦”“一站辦”[13]等好做法，探索與科研、財務等多個部門一起在規(guī)定的時間、規(guī)定的地點集中統(tǒng)一為科研人員辦理科研項目結(jié)題服務，讓需要辦理項目結(jié)題的科研人員最多跑一次就可以辦結(jié)全部手續(xù)。同時，對于前述一些上級“放管服”政策不夠清晰、存在盲點的地方，高校內(nèi)部審計要按照“三個區(qū)分開來”的原則，結(jié)合高校“雙一流”建設的客觀需要，主動靠前服務，與相關職能部門一起協(xié)商推動出臺較為明確、可操作的實施細則。

方法7：從提供咨詢建議入手。高校內(nèi)部審計要圍繞學?！半p一流”建設目標要求，針對科研經(jīng)費領域“放管服”政策實施過程中存在的不足，聽取一線科研人員的利益訴求，從審計視角提供咨詢建議服務，為“放管服”政策更接地氣、更大減負、更好落實發(fā)出審計聲音。比如：針對項目經(jīng)費從申報到下?lián)茉俚搅㈨椚胭~的間隔時間過長，而科研人員在從項目申請到正式立項期間已經(jīng)投入了一定的人力物力的情況普遍存在，我們建議相關政策要允許科研人員報銷科研立項前半年內(nèi)發(fā)生的與科研項目相關、且符合科研經(jīng)費管理規(guī)定的相關費用。又比如：基于目前直接經(jīng)費的多數(shù)預算科目可以調(diào)劑、預算編制形式大于實質(zhì)的現(xiàn)狀，我們建議取消項目負責人編制科研項目直接經(jīng)費預算的做法，代之以設立科研經(jīng)費使用的負面清單，規(guī)定凡是科研人員支出了負面清單內(nèi)容的經(jīng)費必須全部上繳，且項目結(jié)余的經(jīng)費不得再用，加大追責懲處的力度。再比如：為了減少對科研活動的干擾，減輕科研人員忙于應付各級各類日常檢查、審計的負擔，我們建議建立外部審計、巡視、巡察、檢查和內(nèi)部審計的結(jié)果互認機制，以減少無謂的、重復的或者低效的科研經(jīng)費檢查或?qū)徲?。同時，我們建議對科研項目和經(jīng)費的管理應該抓大放小，對于一定金額以下或兩年研究周期以內(nèi)的科研項目可以免于各種檢查或?qū)徲嫛?/p>

總之，在“放管服”改革大背景下，高校科研經(jīng)費審計要深刻領會國家關于科研經(jīng)費領域“放管服”系列政策措施的精神實質(zhì)，圍繞高?！半p一流”建設目標要求，加強監(jiān)管，優(yōu)化服務，積極探索并運用上述七個方法，讓科研經(jīng)費領域“放管服”政策放得下、管得好、服務優(yōu)，以助推高?！半p一流”建設。

注釋：

[1] 科技部：《我國高等學校R&D活動統(tǒng)計分析》，http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/kjtjyfzbg/kjtjbg/kjtj2020/202004/P020200426610722656530.pdf，2020年4月28日。

[2] 沈榮華：《推進“放管服”改革：內(nèi)涵、作用和走向》，《中國行政管理》2019年第7期。

[3] 馮 華：《一線視角：讓經(jīng)費為創(chuàng)造性活動服務》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0823/c40531-30245348.html，2020年2月28日。

[4] 《國家社會科學基金項目資金管理辦法》，http://www.npopss-cn.gov.cn/n1/2016/0927/c219469-28744135.html，2020年2月28日。

[5][8][9][11][12] 《科技部等6部門印發(fā)〈關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見〉的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/22/content_5423254.htm，2020年2月28日。

[6][7] 《財政部 科技部 教育部 發(fā)展改革委關于進一步做好中央財政科研項目資金管理等政策貫徹落實工作的通知》，http://www.most.gov.cn/zypzygls/gzdt/201703/t20170309_131772.htm，2020年2月28日。

[10] 《關于進一步完善國家社會科學基金項目管理的有關規(guī)定》，http://www.npopss-cn.gov.cn/n1/2019/0430/c219469-31060172.html，2020年2月28日。

[13] 濟寧市編辦：《赴江浙滬學習考察“放管服”改革情況報告》，《機構(gòu)與行政》2018年第5期。