熊競 孫斌棟

摘 ?要： 作為大國治理典型代表的中國，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也遇到了超大城市及其伴生的大型社區(qū)、開發(fā)區(qū)以及超級社區(qū)等超大型空間治理的挑戰(zhàn)。行政區(qū)劃作為中國特有的空間治理工具，其在超大城市治理中的重要作用毋庸置疑。梳理我國超大城市政區(qū)政策發(fā)現(xiàn)，其演進(jìn)邏輯呈現(xiàn)狹域制到廣域制、小區(qū)制到大區(qū)制等特點(diǎn)，而超大城市政區(qū)治理則在行政區(qū)域、行政建制和行政層級等方面面臨制度困境，針對這些困境，提出了超大城市政區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑。

關(guān)鍵詞： 超大城市;政區(qū)治理;制度困境;優(yōu)化路徑

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

中國作為一個人口大國、面積大國、經(jīng)濟(jì)大國，其特點(diǎn)就是易于在發(fā)展建設(shè)中形成大體量、大規(guī)模、大尺度的集聚趨勢。超大城市的大量出現(xiàn)和快速發(fā)展就是中國大國治理中難以避免的現(xiàn)象，進(jìn)入百年未有之大變局的新時代，超大城市發(fā)展與治理的重要性更為突顯。一方面，在全球化新背景下，我國超大城市的戰(zhàn)略使命越來越重要，不僅其自身在打造全球城市中成為國際國內(nèi)雙循環(huán)的核心節(jié)點(diǎn)，而且通過聯(lián)動周邊城市形成城市群代表國家參與國際競爭;另一方面，隨著規(guī)模的迅速拓展，近年來超大城市的“城市病”困擾也不斷突顯，給超大城市自身發(fā)展帶來諸多新挑戰(zhàn)。行政區(qū)劃作為我國空間治理的重要政策工具，也是城市治理的基礎(chǔ)性制度。在超大城市治理中踐行好“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”[1]，不僅是破解我國目前超大城市政區(qū)治理困境的必然舉措，更是實(shí)現(xiàn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

針對我國超大城市的相關(guān)研究，在中國知網(wǎng)以“超大城市”為主題詞的檢索結(jié)果為3430條。從時間分布來看，2010年后文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)“直線式”增長。從研究的重點(diǎn)看，包括了超大城市規(guī)模、城市化進(jìn)程、新型城鎮(zhèn)化、城市群以及戶籍制度、環(huán)境污染、城市規(guī)劃等。而就超大城市的政區(qū)相關(guān)研究看，主要涉及直轄市制度[2]、超大城市治理與行政區(qū)劃調(diào)整之間的關(guān)系[3]、都市區(qū)治理中行政區(qū)劃的影響[4]、大城市行政區(qū)劃調(diào)整中的問題與經(jīng)驗(yàn)分析[5]、超大城市的市轄區(qū)制度[6][7]、特大城市郊域[8]和縣市改區(qū)[9]等研究。

綜觀已有研究，在最新的超大城市發(fā)展態(tài)勢下展開系統(tǒng)性政區(qū)治理研究的還較為少見，這構(gòu)成了本文研究的學(xué)術(shù)意義。而針對超大城市政區(qū)治理困境探索整體性的改革思路，不僅具有現(xiàn)實(shí)價值，更具有一定的緊迫性。為此，本文擬首先構(gòu)建超大城市政區(qū)治理的邏輯框架并在此基礎(chǔ)上分析超大城市的政策演進(jìn)和最新發(fā)展態(tài)勢，進(jìn)而剖析超大城市政區(qū)治理的困境，探討改革的思路與路徑。

二、超大城市政區(qū)治理的概念界定與分析框架

行政區(qū)劃作為體國經(jīng)野之道，解決的是國土空間如何分區(qū)、分級、分類治理的問題。政區(qū)治理較之行政區(qū)劃是一個更系統(tǒng)延伸的概念，行政區(qū)劃一般是指政區(qū)要素發(fā)生的變動，而政區(qū)治理則是一個涵蓋從政區(qū)要素職能——政區(qū)區(qū)劃調(diào)整——政區(qū)制度改革的層層遞進(jìn)、三位一體的政策框架體系。政區(qū)要素包括了政區(qū)規(guī)模、政區(qū)中心、政區(qū)層級、政區(qū)名稱、政區(qū)邊界及其形態(tài)等[10];政區(qū)調(diào)整包括了行政建制變更、行政區(qū)域擴(kuò)縮、行政中心遷移、隸屬關(guān)系變更、行政等級變更、政區(qū)專名變更等六大類情形[11];政區(qū)制度改革是指對政區(qū)要素設(shè)置和調(diào)整行為的整體規(guī)則進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新的行為，包括制定政區(qū)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)（如縣改市標(biāo)準(zhǔn)等）、改變政區(qū)要素的類型（例如增加城市型政區(qū)、民族區(qū)域自治型政區(qū)、增加特別行政區(qū)等）、規(guī)定政區(qū)調(diào)整的流程（哪級政府可審批何類區(qū)劃調(diào)整行為）、優(yōu)化政區(qū)調(diào)整前后的專家和公眾參與等[12]。

從行政區(qū)劃的制度特點(diǎn)而言，一方面它是城市治理制度體系中的基礎(chǔ)性制度，另一方面它也是個組合性制度。從前者而言，作為基礎(chǔ)性制度的行政區(qū)劃必須與城市發(fā)展總體方針以及戶籍人口、土地利用、財政稅收、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社區(qū)治理等其他制度相協(xié)調(diào)，由此展開政區(qū)治理的邏輯構(gòu)建。從后者而言，作為組合性制度的行政區(qū)劃需要從制度內(nèi)部各子制度、即各政區(qū)要素的相互關(guān)系，來展開對政區(qū)治理的邏輯分析。關(guān)于政區(qū)的要素組成，不同學(xué)者有不同的界定[13][14][15]，而從行政區(qū)劃“分區(qū)、分類、分級”的核心職能而言，可歸納為行政區(qū)域（政區(qū)空間）、行政建制（政區(qū)建制）和行政層級（政區(qū)層級）三個方面。

超大城市的官方政策界定，首次出現(xiàn)在2014年11月20日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014〕51號，以下簡稱51號文）中，根據(jù)這一文件，超大城市是指城區(qū)常住人口超過1000萬人的城市。而在這一文件出臺之前，我國城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)中，特大城市是最高級別，即市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市。

以上是從單一視角對我國出現(xiàn)的超級城市做的界定，在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，從類型學(xué)角度，還可以從經(jīng)濟(jì)總量、面積規(guī)模以及行政等級等方面對超大城市進(jìn)行一個劃分。此外，超大城市的界定是一個相對動態(tài)的概念，在漢代首都長安人口高達(dá)40余萬人，但這是當(dāng)時世界上人口規(guī)模最大的城市，而據(jù)考證，北宋東京（開封）和南宋臨安（杭州）是世界最早的百萬人口的特大城市[16]。當(dāng)然，需要指出的是從政區(qū)治理而言，無論當(dāng)時的城市規(guī)模多大，都還是實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的行政建制，即按照地域型政區(qū)管理。例如，唐朝首都長安，城區(qū)面積曾達(dá)到80平方公里，人口近百萬，絕對是當(dāng)時的超級都市，然而，整個城市分為兩個區(qū)域，以南北走向的朱雀大街為界，東西各分為55個坊（居民居住的社區(qū)），街東屬萬年縣，街西屬長安縣;明朝的南京，城區(qū)也分屬上元和江寧縣管轄;清代成都府城，則由成都、華陽兩縣分轄等[17]。而專門針對超大城市和城市的行政建制，即單獨(dú)針對城市行政管理的城鄉(xiāng)分治的市制，直到晚清才真正誕生并發(fā)展，1908年《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的頒布宣告了中國第一次城鄉(xiāng)地區(qū)的劃分，而隨著1921年2月與7月廣州政府和北洋政府先后頒布《廣州市暫行條例》和《市自治制》，標(biāo)志著中國市制正式誕生[18]。

在界定政區(qū)治理和超大城市相關(guān)概念后，則要回答的一個問題是，為何要從政區(qū)治理視角來分析超大城市。對此，核心理由有二：一是超大城市在快速發(fā)展中，不僅行政區(qū)劃設(shè)置自身面臨諸多治理困境，而且由于行政區(qū)劃設(shè)置的不合理，也導(dǎo)致了超大城市在人口、產(chǎn)業(yè)、空間、安全健康、社會治理、基層治理等方面的一系列難題;二是超大城市研究中的規(guī)模、體制、機(jī)制等經(jīng)典議題，在界定數(shù)據(jù)、對象、主體等方面都是在一個行政區(qū)、即一個建制城市的空間范圍內(nèi)來討論，例如，城市規(guī)模是以一個建制城市的空間范圍來界定的等。綜上，構(gòu)建超大城市的政區(qū)治理的分析框架如下。

三、新中國成立以來我國大城市政區(qū)治理的演進(jìn)邏輯

梳理新中國成立以來我國大城市政區(qū)治理的政策脈絡(luò)，并從政區(qū)要素視角總結(jié)其演進(jìn)邏輯，這不僅是探索我國超大城市政區(qū)治理規(guī)律的必要內(nèi)容，也是分析我國超大城市政區(qū)治理困境的邏輯起點(diǎn)。

1.新中國成立以來我國超大城市政區(qū)治理的政策脈絡(luò)

1949年新中國成立之初，大城市是穩(wěn)定新生政權(quán)的重要空間，國家在大城市投入了較多管理力量，而隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施投資和工業(yè)化進(jìn)程的加快，特別是“一五”計(jì)劃的實(shí)施，大城市更是迎來了新的發(fā)展契機(jī)。在政區(qū)治理方面，一方面，國家通過等級高配，以增設(shè)中央直轄市的方式促進(jìn)和保障大城市發(fā)展和管理。例如，1949年共設(shè)立12個中央直轄市，并在后續(xù)幾年繼續(xù)增設(shè)，包括1953年將哈爾濱市和長春市設(shè)為直轄市等;另一方面，則是放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵更多城鎮(zhèn)化地區(qū)設(shè)立建制市，例如，新中國成立伊始規(guī)定“一般聚居人口5萬以上就可以設(shè)市”。

從北京、上海等超大城市的政區(qū)治理而言，這一階段主要施行以維護(hù)城市治安為主要目標(biāo)的“小區(qū)制”和以嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)比例為目標(biāo)的“狹域制”（城市郊區(qū)面積較小）。例如，上海在1949年5月28日成立上海直轄市政府后，市域面積617.95平方公里，政區(qū)格局為“20市轄區(qū)+10郊區(qū)”結(jié)構(gòu)，即轄黃浦、老閘、邑廟、蓬萊、嵩山、盧灣、常熟、徐匯、長寧、普陀、閘北、靜安、新成、江寧、北站、虹口、北四川路、提籃橋、楊浦、榆林20個市區(qū)和新市、江灣、吳淞、大場、新涇、龍華、洋涇、真如、高橋、斯盛10個郊區(qū)。又如，北平市1949年2月2日和平解放后，轄1000余平方公里，臨時劃定全市為32區(qū)，其中城區(qū)12個區(qū)，郊區(qū)8個區(qū)，河北省鄰界軍事管制區(qū)域12區(qū)。

此后，隨著國家城市政權(quán)的逐步穩(wěn)定，節(jié)約行政成本成為國家城市發(fā)展方針的重要因素，國家也相應(yīng)調(diào)整了大城市的管理方式。一方面，降格大城市行政等級和縮減大城市郊區(qū)，包括在第一部憲法頒布的1954年，中央將大部分直轄市下移到地方成為省轄市，全國僅保留了首都北京市、最大經(jīng)濟(jì)中心上海市以及天津市三個直轄市，后天津市還于1958年降格為省轄市;1955年6月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于設(shè)置市鎮(zhèn)建制的決定》中對直轄市和省轄市的郊區(qū)規(guī)模做了限定，“不宜過大”。另一方面，則是提高城市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，1951年國家規(guī)定“凡人口在9萬人以下，一般不設(shè)市”，而為進(jìn)一步規(guī)范和穩(wěn)定城市發(fā)展，國家陸續(xù)出臺了一系列設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，但總體思路是以調(diào)控新增建制市為主（參見表3）。當(dāng)然，1958年到1960年“大躍進(jìn)”推進(jìn)的工業(yè)化曾帶來大量的城市人口集聚，例如，1960年我國城市人口突破1.3億人，較之1957年凈增31.4%，城市化率達(dá)到19.8%，這使得新建制市不斷增加，三年間，新設(shè)建制市44個[19]，大城市規(guī)模也不斷擴(kuò)大。

在大城市內(nèi)部也是隨著城市政權(quán)逐漸穩(wěn)固而開始調(diào)整市轄區(qū)。例如，1956年，上海直轄市對全市31個市轄區(qū)進(jìn)行了合并。包括撤銷了1953年為管理散居在水上的船民以及黃浦江、蘇州河和68條支流水域等而設(shè)置的“水上區(qū)”，并縮減了近一半市轄區(qū)單位，形成市區(qū)“15個市轄區(qū)+3個郊區(qū)”（通名直接使用的是“郊區(qū)”，即“東郊區(qū)”“西郊區(qū)”“北郊區(qū)”）的格局。到1960年，上海市轄區(qū)進(jìn)一步合并，撤銷了蓬萊、邑廟2區(qū)，設(shè)立南市區(qū);撤銷了江寧、新成2區(qū)，設(shè)立靜安區(qū);撤銷提籃橋區(qū)，并入虹口區(qū);撤銷榆林區(qū)，并入楊浦區(qū)。隨著中心城區(qū)10個市轄區(qū)的政區(qū)格局的形成，不僅預(yù)示大規(guī)模的中心城區(qū)調(diào)整告一段落，中心城區(qū)由此進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，也宣布“小區(qū)制”的終結(jié)。同一時期，北京直轄市則從“北平”更改專名為“北京”，并在1956年后開展了市轄區(qū)的合并，多次調(diào)整縮減市轄區(qū)一半以上，從32個區(qū)合并為“7個市區(qū)+6個郊區(qū)”的結(jié)構(gòu)。與此同時，在“大躍進(jìn)”的號召下，北京和上海都實(shí)施了“廣域市制”的模式，1958年，根據(jù)時任總理周恩來的批示，上海分三批從江蘇省劃入10個縣[20]，形成“14個區(qū)+11個縣”的政區(qū)格局，面積也增長近10倍，達(dá)到6340平方公里;而北京也于1958年分兩批從河北省劃入9個縣，面積達(dá)到11988平方公里，形成“13個市轄區(qū)+4個縣”的政區(qū)格局。由此，兩個超大城市的市域政區(qū)面積進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，至今未有大變化。

“大躍進(jìn)”雖然促進(jìn)了大城市的規(guī)模拓展和全國城市化的快速發(fā)展，然而這種“大起”缺乏必要的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)，且在隨后遭遇了三年自然災(zāi)害，因而在大城市的發(fā)展和管理上又出現(xiàn)了“大落”。1963年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制縮小城市郊區(qū)的指示》，明確提出縮減大城市郊區(qū)面積。進(jìn)入第三個五年計(jì)劃后，即在1960年代中期，國家進(jìn)入“備戰(zhàn)、備荒”階段，為避免東部沿海等大城市遭遇戰(zhàn)爭威脅，國家確立了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、搞小城市”的城市發(fā)展方針。這一方針反映在超大城市政區(qū)治理上，體現(xiàn)為撤減市轄區(qū)和推行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分治，以控制行政管理和公共服務(wù)成本。例如，上海于1964年5月撤銷了“大躍進(jìn)”時期增設(shè)的閔行區(qū)和吳淞區(qū)，分別并入徐匯區(qū)和寶山縣;之前的1958年，撤銷東、北、西郊區(qū)，將城市化地區(qū)并入市區(qū)市轄區(qū)，農(nóng)村地區(qū)則劃入臨近建制縣;1961年，撤銷浦東縣，城市化地區(qū)隔江而治劃入市區(qū)的南市區(qū)、黃浦區(qū)和楊浦區(qū)，農(nóng)村地域劃入川沙縣。同期，北京則紛紛將新設(shè)的市轄區(qū)恢復(fù)為縣建制。

文化大革命“十年浩劫”，超大城市政區(qū)治理也進(jìn)入停滯階段，隨著城鎮(zhèn)居民、干部和知識青年的下放，以及“三線”建設(shè)的開展，大城市人口數(shù)量出現(xiàn)了更為明顯的縮減。上海在這一時期未有大的政區(qū)格局調(diào)整，1964年確立的10市轄區(qū)和10縣的格局一直維持到1980年。

改革開放重啟了中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始加速，然而由于第一波改革源自農(nóng)村，特別是蘇南模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，而與此同時大城市在“知青返鄉(xiāng)大潮”以及長期遭受文化大革命破壞的影響下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不景氣。因此，改革開放初期，國家提出的城市發(fā)展總方針是“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”，這一方針也使得超大城市發(fā)展依然呈現(xiàn)緩慢狀態(tài)。從政區(qū)治理而言，上海在工業(yè)化恢復(fù)發(fā)展的背景下，也于1980年和1981年恢復(fù)設(shè)立了“大躍進(jìn)”時期曾設(shè)立的城鄉(xiāng)分治的吳淞區(qū)和閔行區(qū)，并于1988年和1992年開啟“廣域設(shè)區(qū)”模式，將吳淞區(qū)與臨近的寶山縣合并、閔行區(qū)與臨近的上?？h部分區(qū)域合并，設(shè)立了城鄉(xiāng)合治的寶山區(qū)和閔行區(qū)，這一區(qū)劃調(diào)整的目標(biāo)在于推動寶鋼、吳涇工業(yè)基地的建設(shè)發(fā)展。

進(jìn)入1990年代，隨著放權(quán)讓利改革在城市的啟動，以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，超大城市化憑借著規(guī)模和集聚效應(yīng)等方面的優(yōu)勢進(jìn)入發(fā)展快車道。為順應(yīng)這一趨勢，在政區(qū)治理上，則遵循了兩條邏輯：一是做大政區(qū)空間單元以更好地推動資源統(tǒng)籌從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是加快政區(qū)的城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換以順應(yīng)和促進(jìn)城市化。當(dāng)然，有時這兩條邏輯也是可以相互統(tǒng)籌的，即通過建制轉(zhuǎn)換做大政區(qū)空間單元，通過“縣市改區(qū)”拉開中心城市的空間發(fā)展框架，實(shí)現(xiàn)兩個邏輯的統(tǒng)一。例如，上海1992年嘉定縣撤縣改為嘉定區(qū)，1997年松江縣撤縣改為松江區(qū)、金山縣與中國石油化工總公司上海金山實(shí)業(yè)公司聯(lián)合建政設(shè)立金山區(qū)，1999年青浦縣撤縣改青浦區(qū)。這一時期，上海最大的政區(qū)改革莫過于浦東新區(qū)的設(shè)立，浦東新區(qū)的開發(fā)開放是劃時代的，不僅是上海城市轉(zhuǎn)型升級的重大事件，也是中國改革開放打出的“一張王牌”。為匹配這一國家戰(zhàn)略，浦東新區(qū)進(jìn)行了一次全新的區(qū)劃調(diào)整，以川沙縣的政區(qū)空間為主體，將浦東地區(qū)隔江而治的沿江城市化區(qū)域和上?？h三林地區(qū)合并，成立了面積達(dá)570平方公里的浦東新區(qū)，并于2000年正式建政，成為上海的一個市轄區(qū)。在這一時期，其他超大城市也紛紛通過“市管縣”體制以及“縣市改區(qū)”不斷拓展城區(qū)規(guī)模。而隨著戶籍制度和住房貨幣化等改革，城市規(guī)模開始加速拓展，特大城市數(shù)量迅速增長，超大城市也快速發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)，超大城市繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，在政區(qū)治理上則仍然以城區(qū)“大區(qū)制”和郊區(qū)“廣域設(shè)區(qū)”為主邏輯，即在城區(qū)合并規(guī)模較小的市轄區(qū)，在郊區(qū)推進(jìn)整縣改區(qū)（見圖3）。例如，上海2000年合并黃浦區(qū)和南市區(qū)設(shè)立新的黃浦區(qū)，2011年合并黃浦區(qū)、盧灣區(qū)設(shè)立新的黃浦區(qū)，2015年撤銷閘北區(qū)、靜安區(qū)設(shè)立新的靜安區(qū);以及2001年南匯縣、奉賢縣改為南匯區(qū)、奉賢區(qū)，2009年撤銷南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，2016年崇明縣撤縣設(shè)崇明區(qū)。此階段，北京、天津等超大城市在政區(qū)治理上也是以這兩條邏輯為主。

從全國層面而言，國家先后提出西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先等區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在這一背景下超大城市在區(qū)域發(fā)展上更為均衡。為實(shí)現(xiàn)大尺度的區(qū)域均衡發(fā)展，在政策環(huán)境下，各區(qū)域中心城市，如杭州市、武漢市、成都市等第二梯度超大城市發(fā)展進(jìn)入快車道。而近年來在“搶人大戰(zhàn)”和“五違四必整治”等政策影響下，特大城市的政區(qū)規(guī)模發(fā)展出現(xiàn)分化，一方面北京、上海等超大城市對人口規(guī)模進(jìn)行了一定的調(diào)控，另一方面深圳、杭州、廣州、天津等超大城市則開始了新一輪以“爭奪人才”為目標(biāo)的規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)程。近年來，黨的十九大報告明確提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，以及2019年中央財經(jīng)委員會工作會議提出增強(qiáng)中心城市群經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，十九屆四中全會明確提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，這些新的發(fā)展方針，也使得超大城市開始通過跨政區(qū)整合的方式繼續(xù)發(fā)揮自身的規(guī)模和集聚效應(yīng)，以適應(yīng)超大城市向都市區(qū)、城市群、大灣區(qū)等城市區(qū)域化形態(tài)發(fā)展的趨勢，由此，城市群導(dǎo)向下的多政區(qū)協(xié)同成為超大城市政區(qū)治理的關(guān)鍵任務(wù)和核心目標(biāo)。

2.政區(qū)三要素視角下超大城市政區(qū)治理的演進(jìn)邏輯

超大城市之所以引起大家的高度關(guān)注，核心在于其城市空間和人口規(guī)模，而城市規(guī)模政策，某種意義而言意味著我國城市發(fā)展的方針政策。一方面，從承載國家戰(zhàn)略而言，超大城市在央地關(guān)系調(diào)整、人財物配置調(diào)控、城市規(guī)劃制定、國際競爭力和影響力提升等方面都與城市的規(guī)模導(dǎo)向密切相關(guān);另一方面，超大城市要最大化地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚效應(yīng)，也需要探索最優(yōu)的城市規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、土地高效化利用、基本公共服務(wù)均等化、公共安全和應(yīng)急管理可控等城市治理目標(biāo)。因此，梳理超大城市政區(qū)治理的演進(jìn)邏輯時，在行政區(qū)域、行政建制、行政層級三個要素中，行政區(qū)域即政區(qū)空間規(guī)模治理的邏輯是分析的主線，行政建制和行政層級等其他政區(qū)要素的演進(jìn)邏輯則作為分析的輔線。

新中國建立以來，我國超大城市在政區(qū)空間上主要?dú)v經(jīng)了兩條演進(jìn)邏輯：其一是超大城市政區(qū)空間從城鄉(xiāng)分治的狹域制向城鄉(xiāng)合治的廣域制轉(zhuǎn)變，其二是超大城市內(nèi)部的市轄區(qū)從小區(qū)制向大區(qū)制轉(zhuǎn)變。前者的邏輯背景是新中國建立伊始，在百廢待興、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的大環(huán)境下，城市也歷經(jīng)多年戰(zhàn)爭而遭受重創(chuàng)，使得其帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的動力和能力都非常有限，此時，即使劃入過多的鄉(xiāng)村地域，城市也難以起到輻射和擴(kuò)散效應(yīng)。與此同時，在高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)主要還是按行政單位來計(jì)劃和配給，考慮到大城市的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，在政區(qū)空間上大城市也配有一定的農(nóng)村地區(qū)。這一邏輯即使在“大躍進(jìn)”的非常規(guī)工業(yè)化時期，也仍然運(yùn)行，一方面，大城市雖然為發(fā)展工業(yè)基地而設(shè)立了市轄區(qū)，但也是謹(jǐn)慎采取最為保守的“狹域飛地”方式;另一方面，這些謹(jǐn)慎擴(kuò)張的“市轄區(qū)”一有風(fēng)吹草動旋即撤銷，例如在“三年自然災(zāi)害”和“備戰(zhàn)備荒”時期，這些市轄區(qū)都紛紛復(fù)歸為縣建制了。改革開放以來，我國進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展軌道，大城市政區(qū)規(guī)模也進(jìn)入快速擴(kuò)張階段。在改革開放的強(qiáng)大拉力和內(nèi)部改革的巨大推力下，大城市的規(guī)模和集聚效應(yīng)充分顯現(xiàn)，其帶動能力也非常強(qiáng)勁，由此在政區(qū)治理上開始大范圍推行城鄉(xiāng)合治的廣域市制，這一政區(qū)治理模式可以在空間制度上為城鎮(zhèn)化提供廣闊舞臺。在第二條演進(jìn)邏輯上，超大城市內(nèi)部的市轄區(qū)規(guī)模遵循著“先小后大”的特點(diǎn)。

早期城市在鞏固脆弱的城市政權(quán)考慮下，盡管“小區(qū)制”行政管理成本較高，但可以更好地起到精細(xì)化管控的制度效能，不過，隨著城市政權(quán)的穩(wěn)定，考慮到“小區(qū)制”高額的行政成本，超大城市內(nèi)部市轄區(qū)紛紛采取了合并建制、減少數(shù)量的做法，有些城市，如北京甚至壓縮了一半以上的市轄區(qū)建制。改革開放后，特別是新世紀(jì)以來，超大城市內(nèi)部由于郊區(qū)施行了廣域區(qū)制，即郊區(qū)的市轄區(qū)面積都非常大，而與之同樣也是市轄區(qū)建制的中心城區(qū)市轄區(qū)，則在規(guī)模上顯得非常不平衡。此外，中心城區(qū)在“二級政府，三級管理”體制下，各市轄區(qū)之間出現(xiàn)了“各自為政”的制度弊端，并由此出現(xiàn)了傳統(tǒng)商圈割裂（例如上海曹家渡現(xiàn)象）、公共服務(wù)資源配置不均衡等空間失序和空間不正義問題;同時，市區(qū)進(jìn)入精深化開發(fā)和精細(xì)化管理的城市更新階段，跨政區(qū)統(tǒng)籌歷史文化和建筑保護(hù)的需求不斷增長，由此，中心城區(qū)市轄區(qū)開始了新一輪的撤并潮，以適應(yīng)新的市區(qū)發(fā)展趨勢和要求。

在行政建制治理的演進(jìn)邏輯上，超大城市本身作為建制市一直延續(xù)至今，需要分析的是，作為產(chǎn)生超大城市土壤的新增建制市標(biāo)準(zhǔn)是影響超大城市發(fā)展的重要制度，即設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)直接影響建制市的增減，而建制市數(shù)量的增減則影響新的超大城市的產(chǎn)生。此外，在超大城市內(nèi)部，隨著城市化進(jìn)程的加快，下轄的地域性政區(qū)也不斷通過建制轉(zhuǎn)換，即縣改區(qū)（市）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道等城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換，以保障和促進(jìn)超大城市內(nèi)部的城市化進(jìn)程。

在行政層級治理邏輯上，超大城市在行政等級上歷經(jīng)了“中央直轄市化”到“地方直轄市”再到“副省級市”的演進(jìn)，而在隸屬關(guān)系上則主要是進(jìn)行了單轄城市到“市管縣”體制的轉(zhuǎn)變。需要指出的是，近年來，超大城市在城市群發(fā)展中的跨政區(qū)聯(lián)動、邊界協(xié)同治理等趨勢不斷突顯;此外，由于中心城區(qū)辦公空間鄰近拓展難以及交通擁擠等問題，部分超大城市還出現(xiàn)了行政中心外遷或行政中心分散化辦公的政區(qū)中心治理新特征。

四、我國超大城市政區(qū)治理的制度困境

針對政區(qū)的行政區(qū)域、行政建制和行政層級三方面，分別從每個方面的政區(qū)要素、政區(qū)調(diào)整和政區(qū)制度等三個遞進(jìn)關(guān)系的政區(qū)治理邏輯出發(fā)，對目前超大城市政區(qū)中的治理困境進(jìn)行分析。

1.超大城市的行政區(qū)域治理：縣市改區(qū)作為規(guī)模擴(kuò)張的方式有待優(yōu)化、過大的城市規(guī)模則可能加重“城市病”甚至出現(xiàn)“城市疫”

在超大城市做大空間規(guī)模上，一般有兩個路徑：路徑一是通過戶籍、土地、財稅、營商環(huán)境等制度改革，吸引更多要素集聚到城市，從而做大產(chǎn)業(yè)、人口等規(guī)模;路徑二是通過“縣市改區(qū)”等區(qū)劃調(diào)整方式，“兼并”周邊區(qū)域以做大規(guī)模，這也是我國市轄區(qū)數(shù)量不斷增長的原因，近年來，市轄區(qū)數(shù)量在新世紀(jì)初的平穩(wěn)格局下出現(xiàn)了新一輪的增加態(tài)勢（參見圖3）。例如，2019年萊蕪市并入濟(jì)南市，2013年南京市下轄溧水、高淳撤縣建區(qū)，2011年巢湖市部分區(qū)域劃入合肥市，2001年杭州市代管的蕭山市、余杭市撤市建區(qū)等。雖然路徑二可以“立竿見影”從統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上迅速做大規(guī)模，可以“行之有效”地從空間上拉開城市發(fā)展的框架，對于超大城市發(fā)展具有一定的合理性，但其“并發(fā)癥和后遺癥”也不少。這種“以政區(qū)規(guī)模論英雄”的思維，一方面，容易因市制廣域化而產(chǎn)生相關(guān)問題，即“假性城市化”導(dǎo)致的土地粗放利用、城鄉(xiāng)概念混淆、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)模糊、傳統(tǒng)縣制消失等;另一方面，即使市域范圍中都是城鎮(zhèn)地域，但因過于追求政區(qū)規(guī)模而導(dǎo)致的頻繁區(qū)劃調(diào)整行為，不僅容易給城鎮(zhèn)體系帶來不穩(wěn)定性，而且產(chǎn)生大量的行政和社會成本。

此外，在“以人民為中心”的指導(dǎo)思想下，人們對美好生活的向往成為城市發(fā)展的最重要目標(biāo)。由此，城市發(fā)展的重心也將越來越轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、社會治理、公共安全等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向下城市規(guī)模要求“大”相比，民生導(dǎo)向更強(qiáng)調(diào)城市治理規(guī)模上要求“小”，這是因?yàn)?，?guī)模小更易于社會治理貼近基層社區(qū)、更易于公共服務(wù)識別居民需求。而城市規(guī)模偏大易于引發(fā)產(chǎn)城分離導(dǎo)致的交通擁堵、承載力脆弱導(dǎo)致的環(huán)境污染等“城市病”，甚至誘發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件、重特大災(zāi)難事故（例如高密度人流的地鐵、超高層的建筑一旦發(fā)生事故，很可能是災(zāi)難性的）等。

2.超大城市的行政建制治理：建制名稱不嚴(yán)謹(jǐn)、建制類型不豐富、建制等級未提升

一是直轄市建制存在的問題。根據(jù)目前我國憲法第三十條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市”，從這個規(guī)定來看，我國現(xiàn)有的四個直轄市，在嚴(yán)格的法定政區(qū)名稱上，應(yīng)稱為“北京直轄市”“上海直轄市”“天津直轄市”“重慶直轄市”，而在很多正式文件和場合，往往還是稱為“北京市”“上海市”“天津市”“重慶市”。此外，重慶市作為我國改革開放后最年輕的直轄市，其市域內(nèi)城市化型政區(qū)特點(diǎn)，還不太明顯，82402平方公里的市域面積內(nèi)，建成區(qū)面積僅有1423平方公里，從全域的空間城市化（城鎮(zhèn)建成區(qū)面積占城市全部面積的比率，也可稱為景觀或形態(tài)的城鎮(zhèn)化）而言，重慶空間城市化率僅為1.73%，即使在主城區(qū)（中心城區(qū)9個市轄區(qū)），空間城市化率也只有13.4%;而從人口城市化率（非農(nóng)人口占全部常住人口的比重）而言，也才65%，這與其作為直轄市，即城市型政區(qū)中的最高等級建制，似乎匹配度差距還較大。

二是超大城市正在向都市區(qū)、城市群、大灣區(qū)等城市區(qū)域化方向發(fā)展，而適配于我國出現(xiàn)的新型超大城市形態(tài)的建制類型還缺乏。地級市作為地區(qū)行署轉(zhuǎn)變而來的多個城鎮(zhèn)和農(nóng)村地域組成的地級市設(shè)置，在中觀尺度上為城鎮(zhèn)群發(fā)展提供了一種市制方式;然而對于大尺度的城市群，例如，長三角、珠三角、渤三角等高度發(fā)達(dá)的大都市區(qū)和城市連綿帶區(qū)域還缺乏相應(yīng)的規(guī)范市制，研究如何借鑒類似“東京都”（日本東京都的“都”建制，本身也是借鑒我國古代對政權(quán)中心首都、陪都、以及其他戰(zhàn)略要地設(shè)置特殊建制的做法）這樣的建制方式，以更好地推動城市群治理，具有一定的必要性。

三是從省級單位幅度而言，直轄市數(shù)量還不足。中國目前省級行政單元34個，除港澳臺外大陸省級單位僅31個，與中國地域面積相當(dāng)?shù)拿绹?0個州，雖然兩國制度體系差異大，但仍有一定的借鑒意義，特別是針對這一問題民國時期學(xué)界和政界曾廣泛討論過分省方案，這些都一定程度上反映我國在大國治理中的層次-幅度結(jié)構(gòu)仍有調(diào)適的空間。而從目前15個副省級超大城市來看，增設(shè)直轄市可以說是優(yōu)化我國大國治理層次-幅度結(jié)構(gòu)的有效路徑之一。

3.超大城市的行政層級治理：“二級政府、三級管理”治理體系需優(yōu)化，基層政區(qū)也存在治理資源非均衡分布的挑戰(zhàn)

為解決區(qū)縣和街鎮(zhèn)政府發(fā)展的積極性問題，超大城市在上世紀(jì)90年代開始，紛紛探索了在中心城區(qū)和郊區(qū)分別推行“兩級政府、三級管理”“三級政府、三級管理”等政區(qū)層級之間的放權(quán)讓利改革，這一城市的縱向?qū)蛹壐母飿O大調(diào)動了基層政府的發(fā)展積極性，也取得了很好的成效。然而，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)以及城郊空間的重構(gòu)，這一體制也面臨一些新的挑戰(zhàn)。例如，在經(jīng)濟(jì)空間格局上，超大城市中心城區(qū)在深度城市化過程中呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高度服務(wù)化和空間高度融合化的趨勢，而中心城區(qū)的“二級政府、三級管理”的強(qiáng)屬地化管理，則容易導(dǎo)致商圈、市場圈、公共服務(wù)圈的“割裂”甚至碎片化，例如位于上海市中心靜安、普陀、長寧三區(qū)交界處的曹家渡商圈的衰落[21];與此同時，超大城市郊區(qū)市轄區(qū)（一般面積比中心城區(qū)市轄區(qū)大十幾倍）由于繼續(xù)承擔(dān)建設(shè)發(fā)展的重任（包括承擔(dān)避免制造業(yè)空心化的重任），仍需要“三級政府、三級管理”體制，甚至需要強(qiáng)化這一層級體制，來繼續(xù)激發(fā)市轄區(qū)的建設(shè)發(fā)展積極性。而中心城區(qū)和郊區(qū)都是市轄區(qū)建制，在“放管服”框架下權(quán)責(zé)體系差異類似，這顯然對于地域?qū)傩?、發(fā)展特點(diǎn)和承擔(dān)使命具有顯著差異的城郊市轄區(qū)治理帶來了挑戰(zhàn)，因此，如何更好促進(jìn)郊區(qū)在新一輪“放權(quán)讓利”改革中，激發(fā)更多的自主性和積極性，則需要從市轄區(qū)體制上做考量。

超大城市基層政區(qū)是指超大城市政區(qū)下轄的政區(qū)，包括市轄區(qū)以及市管縣（市）體制下所轄的縣級市和縣。改革開放以來，我國開啟快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐，人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%猛增到2019年的超過60%，可以說用40年的時間走過了西方百余年的城鎮(zhèn)化增長歷程，并且還將繼續(xù)在城市化“諾瑟姆S曲線”規(guī)律下不斷提升。在“地廣人多”背景下高歌猛進(jìn)的中國城市化，也一不小心、有意無意地形成了顯著的超大城市現(xiàn)象（參見表2），并在連鎖反應(yīng)下出現(xiàn)了超大城市內(nèi)部的超大型市轄區(qū)（政區(qū)面積超過1000平方公里的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)等）、超大型街鎮(zhèn)（東莞市虎門鎮(zhèn)、佛山市獅山鎮(zhèn)、溫州市龍港鎮(zhèn)、上海市南匯新城鎮(zhèn)等）、超大型社區(qū)（武漢百步亭社區(qū)、人口規(guī)模近80萬的“亞洲最大社區(qū)”北京“回天”社區(qū)、上海大型保障房基地社區(qū)等）。

由于我國的治理資源一般還是依據(jù)單個政區(qū)來進(jìn)行配置，例如上海一個街鎮(zhèn)的公務(wù)員數(shù)量大致在50～60名左右，包括設(shè)置一個相應(yīng)的派出所、市場監(jiān)督局、城管所以及社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)文化活動中心等，而街鎮(zhèn)規(guī)模的差異性則很大，最大的街鎮(zhèn)面積達(dá)到150平方公里以上，人口30余萬，而最小的僅為幾平方公里，人口幾萬。這使得治理資源與治理對象在空間體系上嚴(yán)重失衡，造成了基層治理諸多難題。此外，由于“直轄市下不轄市、市轄區(qū)下不轄區(qū)”，也使得很多諸如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)等特大型市轄區(qū)在治理上面臨一定挑戰(zhàn)。

五、超大城市政區(qū)治理現(xiàn)代化的優(yōu)化路徑

從行政建制、行政區(qū)域和行政層級三個方面分析超大城市政區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑。

1.行政建制治理上要豐富建制類型，匹配更多樣的超大城市形態(tài)和治理要求

一是規(guī)范四個直轄市的政區(qū)名稱。四大直轄市在規(guī)范性文件中，應(yīng)表述為“××直轄市”而不是“××市”，避免與其他地級市、縣級市的政區(qū)通名相混淆。二是探索超大城市與周邊城市群的建制改革。及時總結(jié)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)在跨省級一體化治理方面的經(jīng)驗(yàn)，適時針對以超大城市為核心的城市群，建立“大行政區(qū)”“都”“多中心市制”等相應(yīng)的特別市制類型。三是從中長期發(fā)展而言，隨著我國超大城市規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大以及數(shù)量的持續(xù)增長，可適時探索深圳市、寧波市等省域雙中心的副省級市以及武漢等國家中心城市，或待海南全島實(shí)現(xiàn)整體城市化后，試點(diǎn)這些城市區(qū)域改設(shè)為直轄市。四是針對重慶、成都等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的超大城市特點(diǎn)，可參考借鑒澳大利亞等國家施行的“農(nóng)業(yè)市、生態(tài)市”（Rural City）做法，適時探索與地域形態(tài)和規(guī)模更加匹配的生態(tài)型市制[22]。

2.行政區(qū)域治理上走適域化市制的路子

一是根據(jù)城市化發(fā)展階段以及與中心城市的空間關(guān)聯(lián)程度，按照適域市制的要求，制定縣（市）改區(qū)的區(qū)劃調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。從行政區(qū)域即政區(qū)空間的角度，市制一般分為廣域制、狹域制和適域制，廣域是指市制劃定的政區(qū)空間大于城鎮(zhèn)建成區(qū)面積，即政區(qū)空間中包含一定規(guī)模的鄉(xiāng)村地域;狹域是指市制劃定的政區(qū)空間小于城鎮(zhèn)建成區(qū);適域則是指建制市劃定的政區(qū)空間與城鎮(zhèn)建成區(qū)面積基本吻合。二是對于人口突破500萬的超大城市，應(yīng)通過跨政區(qū)的聯(lián)動來有效解決規(guī)模和集聚效應(yīng)的輻射擴(kuò)散，而要避免通過政區(qū)兼并的方式繼續(xù)擴(kuò)大行政版圖。在市域內(nèi)形成多中心格局的直轄市，甚至可以適時探索“二級市”等方式以優(yōu)化政區(qū)規(guī)模治理。三是對于面積超過10萬平方公里的政區(qū)面積超大型城市（參見表2），主要是在西藏和新疆等地區(qū)的建制市或是兵團(tuán)市，可適當(dāng)做一些行政區(qū)域的調(diào)整，以規(guī)范市制。對于前期政區(qū)規(guī)模拓展過大過快的超大城市，也可適當(dāng)做一些“再調(diào)整”，目標(biāo)是行政區(qū)域與實(shí)際的城市建成區(qū)面積更為匹配和吻合。四是控制好市轄區(qū)的規(guī)模，避免超大城市內(nèi)部過多的市轄區(qū)兼并。五是協(xié)調(diào)好超大城市在行政區(qū)劃、城市規(guī)劃方面的關(guān)系，政區(qū)空間應(yīng)盡量與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建成區(qū)空間相一致，根據(jù)發(fā)展態(tài)勢，區(qū)劃的規(guī)模可適當(dāng)超前，但不宜過大。

3.行政層級治理上，推進(jìn)整體扁平、城郊差異、次級超大區(qū)域探索“基本治理單元”和“直轄化”改革

一是優(yōu)化超大城市普遍施行的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”治理體系。根據(jù)超大城市，特別是直轄市在城郊產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的差異，適當(dāng)調(diào)整市轄區(qū)、街鎮(zhèn)的層級體系。以上海為例，上海市16個市轄區(qū)大致可以劃分為三大板塊：一是中心城區(qū)7個市轄區(qū)，包括黃浦、靜安、楊浦、徐匯、長寧、普陀、虹口;二是郊區(qū)8個市轄區(qū)，包括閔行、嘉定、寶山、松江、青浦、奉賢、金山、崇明;三是特別市轄區(qū)——浦東新區(qū)，這三類市轄區(qū)在GDP總量上基本就是三個1萬億，共同構(gòu)成上海目前3萬億的國民生產(chǎn)總值。其一，城區(qū)和郊區(qū)在總體設(shè)計(jì)上，由于市中心區(qū)（指外環(huán)內(nèi)以及四大主城區(qū)片區(qū)的范圍，一共1100平方公里左右）將逐漸進(jìn)入一個以管理服務(wù)驅(qū)動深度城市化的階段，進(jìn)而要求政區(qū)格局從近期“大區(qū)制、小街區(qū)”，向遠(yuǎn)期（2035年后）“小區(qū)制、大街區(qū)”轉(zhuǎn)變。其二，郊區(qū)在避免制造業(yè)空心化、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，仍將在近中期保持一定強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)職能，因此，郊區(qū)需要進(jìn)一步深化放權(quán)，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)，因此，在郊區(qū)政區(qū)空間上可考慮北部、東部、西部、南部四大板塊的布局，在各板塊內(nèi)部探索“大區(qū)制-街鎮(zhèn)-基本管理單元-村居”的格局。其三，浦東新區(qū)在開發(fā)開放30周年之際，肩負(fù)推進(jìn)改革開放再出發(fā)和實(shí)現(xiàn)GDP兩萬億的目標(biāo)，近期應(yīng)予以更大力度的“放管服”改革，在政區(qū)格局上可探索以街區(qū)組團(tuán)、城鎮(zhèn)組團(tuán)、管鎮(zhèn)聯(lián)動為方式的內(nèi)部放權(quán)改革，以調(diào)動更多主體、更大積極性來促發(fā)展。此外，目前的市轄區(qū)在通名上一樣，然而這對于市區(qū)、郊區(qū)以及浦東新區(qū)而言，容易造成一定的混淆，從遠(yuǎn)期來看應(yīng)該有更多的政區(qū)專名（即建制類型，例如“市直轄區(qū)”等），以區(qū)分不同的建制職能類型。

二是對于超大城市下轄政區(qū)中衍生的超大街鎮(zhèn)、超大社區(qū)，可借鑒上?！盎竟芾韱卧ㄔO(shè)”的做法，適當(dāng)充實(shí)超大基層政區(qū)的治理力量，保障公共資源的均衡化和可及化。上海作為我國超大城市的典型代表，近年來通過基層政區(qū)的調(diào)整來推動超大社區(qū)的精細(xì)化管理和精準(zhǔn)化服務(wù)，特別是2014年推出“1+6”文件后基層治理創(chuàng)新不斷提速，在基層政區(qū)改革方面，影響最廣、力度最大的應(yīng)屬基本管理單元建設(shè)。針對某些街鎮(zhèn)規(guī)模過大的現(xiàn)實(shí)，上海市從市級層面協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，自2015年開始，推出了兩批共計(jì)93個基本管理單元，有效緩解了超大街鎮(zhèn)的精細(xì)化管理問題。其主要做法是，根據(jù)2平方公里2萬人的適度規(guī)模門檻標(biāo)準(zhǔn)，首先由各街鎮(zhèn)進(jìn)行“3+3+3+X”的機(jī)構(gòu)建設(shè)，即第一個“3”是指社區(qū)服務(wù)相關(guān)的“社區(qū)事務(wù)受理中心”“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心”“社區(qū)文化活動中心”，第二個“3”是指社區(qū)管理相關(guān)的“公安派出所（警務(wù)站）”“城市管理所（網(wǎng)格中心）”“市場監(jiān)督管理所”，第三個“3”則是指社區(qū)黨委、社區(qū)委員會和社區(qū)中心?？紤]到各地實(shí)際，各基本管理單元也可以因地制宜、力所能及地設(shè)置社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等“X”機(jī)構(gòu)[23];隨后，由區(qū)級層面考察規(guī)模過大街鎮(zhèn)的治理難題，并由此確定區(qū)級申報基本管理單元名單，進(jìn)而上報市民政局等相關(guān)部門，由市民政局會同市政府辦公廳、市委組織部、市發(fā)改委、市財政局等部門共同進(jìn)行材料審核和現(xiàn)場驗(yàn)收，驗(yàn)收通過后，予以基本管理單元所在街鎮(zhèn)相應(yīng)的公務(wù)員編制、配套硬件建設(shè)資金等。

三是對于超大城市內(nèi)某些特殊的超大型區(qū)域，可因地制宜探索“設(shè)立直轄街鎮(zhèn)”的做法，實(shí)行重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)治理。對于一些規(guī)模較大，承載重點(diǎn)功能或工程的區(qū)域，雖然目前一般采取派出管委會等方式予以管理，但管委會畢竟不具備完整的行政主體資格，在行政訴訟、委托授權(quán)等方面仍有限制，而如果以行政區(qū)形式設(shè)置，則在制度上更為規(guī)范、穩(wěn)定和成熟。因此，可參照中央直轄市、省直轄市等做法，在超大城市市域范圍內(nèi)設(shè)置直轄街鎮(zhèn)，在行政級別、治理資源、服務(wù)資源等方面予以傾斜，同時保障體制運(yùn)行的規(guī)范性和合法性。

四是如何避免超大城市內(nèi)部通勤人口的高密度、高頻率流動，還應(yīng)通過創(chuàng)新開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理體制的互動甚至融合，來促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡。例如，深化探索管鎮(zhèn)聯(lián)動機(jī)制，包括管委會負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開發(fā)、營商環(huán)境打造，街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)社會治理、公共服務(wù)，并形成可持續(xù)的財稅分享機(jī)制;開發(fā)區(qū)管委會、開發(fā)公司與街鎮(zhèn)的協(xié)同治理機(jī)制，例如，蘇州工業(yè)園區(qū)施行的管委會轄街鎮(zhèn)模式、上海浦東南匯新城鎮(zhèn)的“管鎮(zhèn)合一”模式等。

六、結(jié)論

中國作為人口大國、面積大國、經(jīng)濟(jì)大國，在高速城市化進(jìn)程中探索并形成了不同類型的超大城市以及下轄的超大市轄區(qū)、街鎮(zhèn)和社區(qū)?，F(xiàn)從行政區(qū)劃角度而言，我國超大城市存在三個方面的問題，包括政區(qū)空間上，“縣市改區(qū)”作為規(guī)模擴(kuò)張的方式有待優(yōu)化、過大的城市規(guī)模成為“城市病”的誘發(fā)和催生因素;政區(qū)建制上，直轄市名稱需更加嚴(yán)謹(jǐn)表達(dá)、匹配城市群和都市區(qū)的建制類型亟待更加豐富、若干超大城市可適當(dāng)考慮增設(shè)直轄市;政區(qū)層級上，超大城市“二級政府、三級管理”治理體系需優(yōu)化，基層政區(qū)還存在治理資源非均衡分布的挑戰(zhàn)。針對這些問題，本文提出超大城市要豐富建制類型，走適域化市制的路子，推進(jìn)整體扁平、城郊差異、次級超大區(qū)域探索“本治理單元”和“直轄化”等改革。

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Abstract： As a typical representative of big country governance， China has also encountered the challenge of super large space governance in the process of rapid urbanization， such as mega cities， development zones and communities. As a unique tool of spatial governance in China， administrative divisions play an important role in the governance of mega cities. Combing the policy of Super City， we find that its evolutionary logic has the characteristics of narrow area system to wide area system， small area system to large area system， etc.; while the governance of super city is faced with the institutional dilemmas of administrative region， administrative system and administrative level; aiming at these dilemmas， we put forward the path of modernization of super city governance.

Keywords： Novel Coronavirus Pneumonia; City Governance; Institutional Dilemma; Optimizing Path

（責(zé)任編輯 ? 董幼鴻）