桑玉成 鄧峰

摘 ?要： 科技體制在國(guó)家治理體系中占有十分重要的地位，是支撐現(xiàn)代國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。在現(xiàn)代國(guó)家，科技與國(guó)家的相互依賴性不斷增強(qiáng)。新中國(guó)成立之后，經(jīng)過不同歷史時(shí)期的艱苦探索和努力，我國(guó)的科技體制從初創(chuàng)到成長(zhǎng)再到逐步成熟，其在國(guó)家治理中的作用日益得到體現(xiàn)。按照黨的十九屆四中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，科技體制的改革和發(fā)展又提出了新的課題和新的任務(wù)。要根據(jù)十九屆四中全會(huì)的精神，積極推進(jìn)科技體制的改革，以形塑一個(gè)適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科技體制，一個(gè)符合科技發(fā)展規(guī)律的科技體制，一個(gè)多元格局協(xié)力共進(jìn)、有效促進(jìn)科技發(fā)展的科技體制。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家治理體系;科技體制;科技發(fā)展

一、 國(guó)家治理體系中的科技體制

黨的十九屆四中全會(huì)作出了關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，并就“到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)作出了原則性的部署。十九屆四中全會(huì)就構(gòu)成國(guó)家治理體系的根本制度、基本制度、重要制度進(jìn)行了闡釋，使具有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系展現(xiàn)在人們的面前。

國(guó)家治理體系是一個(gè)龐大的結(jié)構(gòu)體系，在縱向?qū)用?，是由中央和地方各?jí)黨政組織構(gòu)成的層級(jí)關(guān)系結(jié)構(gòu);在橫向?qū)用?，是由各個(gè)職能部門構(gòu)成的橫向關(guān)系結(jié)構(gòu);在內(nèi)涵層面，則是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等領(lǐng)域所組成的內(nèi)涵關(guān)系結(jié)構(gòu)。這些相關(guān)結(jié)構(gòu)既是國(guó)家治理體系的必要組成部分，又是協(xié)力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

國(guó)家的科技體制在現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家治理體系中具有十分重要的地位?？萍俭w制是國(guó)家發(fā)展科學(xué)技術(shù)、組織科技管理和開展科技活動(dòng)等的綜合體系。一般而言，科技體制作為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要建制，常包含有不同的組成要素，如在硬件方面，包括科研管理部門的設(shè)置、科技經(jīng)費(fèi)的投入和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)等;而在軟件方面，則包括各類科技計(jì)劃規(guī)劃、科技法律政策和相關(guān)科研活動(dòng)權(quán)限、資源的分配管理等。由于科技在現(xiàn)代社會(huì)中所秉持的重要性日益凸顯，因而國(guó)家的科技體制也就在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有了日漸顯要的地位。

人類科技發(fā)展史，是一個(gè)從個(gè)體到社會(huì)、再到國(guó)家的歷史性進(jìn)程，科技發(fā)展的不同階段往往具有不同的特征。早期的科學(xué)研究活動(dòng)，主要是個(gè)體或社會(huì)小集體的、富有自主性的科研行為。從古希臘的幾何學(xué)和物理學(xué)、古代中國(guó)的四大發(fā)明、中世紀(jì)阿拉伯的煉金術(shù)化學(xué)，再到近代歐洲培根與伽利略等人對(duì)科學(xué)方法的探索等，基本上與科技體制以及國(guó)家的系統(tǒng)性治理行為沒有直接的關(guān)系。當(dāng)時(shí)背景下，落后的生產(chǎn)力與落后的科技是同一的，在國(guó)家能力和資源都非常有限的情況下，也難以為這類小眾化的科學(xué)研究提供系統(tǒng)化、體制化的支持。自文藝復(fù)興以降，西歐先后產(chǎn)生了達(dá)芬奇、伽利略、笛卡爾、牛頓等科學(xué)大家，形成了近代科學(xué)思想的濫觴，從而孕育出近現(xiàn)代科技的發(fā)展基礎(chǔ)，并為其后震撼世界的科學(xué)革命、技術(shù)革命和工業(yè)革命提供了直接的思想和動(dòng)力源頭。此后，基于社會(huì)化大生產(chǎn)開啟，科技又開始深入到社會(huì)生產(chǎn)的多個(gè)領(lǐng)域，加速成長(zhǎng)為國(guó)家和社會(huì)的重大需求，這也為科技體制的產(chǎn)生和發(fā)展提供了基礎(chǔ)和條件。此時(shí)段，科技體制首先是以“科學(xué)體制化”的方式展開的，并以學(xué)會(huì)、大學(xué)、科學(xué)院和實(shí)驗(yàn)室等新制度形式進(jìn)入社會(huì)和國(guó)家。而至20世紀(jì)，不少國(guó)家都主動(dòng)大規(guī)模進(jìn)入科研管理領(lǐng)域，科技體制逐漸成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。

二戰(zhàn)期間，美國(guó)萬尼瓦爾·布什博士在著名的總統(tǒng)咨詢報(bào)告《科學(xué)，永無止境的前沿》中，高度肯定了科學(xué)作為基礎(chǔ)研究的重大作用，認(rèn)為科學(xué)是技術(shù)創(chuàng)新和國(guó)家產(chǎn)業(yè)繁榮的根本基礎(chǔ)，并強(qiáng)調(diào)國(guó)家需要大力支持科學(xué)研究[1]。基于此報(bào)告觀點(diǎn)，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)寄托于基礎(chǔ)研究的科研源頭，并需要建立起科研自主和政策寬松的科技體制。此后，美國(guó)成立了國(guó)家科學(xué)基金等專業(yè)性組織，大大加強(qiáng)了基礎(chǔ)研究等領(lǐng)域的科技投資，通過系列法案來促進(jìn)科技成果高效轉(zhuǎn)化。以美國(guó)科技體制為重要模板的現(xiàn)代科技體制得以成型和不斷推廣。與美國(guó)同期的前蘇聯(lián)，也建立起了以國(guó)家需求為科研目的、以科學(xué)院為科研中心、以軍工項(xiàng)目為科研重點(diǎn)的、特殊的集中型科技體制，在特定歷史時(shí)期也發(fā)揮了其非常特殊的作用。

在現(xiàn)當(dāng)代，科技體制在各國(guó)的國(guó)家治理體系中，常體現(xiàn)出如下基本特征：

第一，科技體制直接成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。現(xiàn)代國(guó)家介入到了科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)明的組織結(jié)構(gòu)之中，并用行政手段調(diào)配科技資源，使科技力量得以服務(wù)于社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理。

國(guó)家最早通過行政系統(tǒng)嵌入和駕馭科研的組織模式是法國(guó)的科學(xué)院。早在17世紀(jì)，法國(guó)就建立了法蘭西科學(xué)院（前身是巴黎皇家科學(xué)院），由國(guó)家遴選和高薪供養(yǎng)了一批院士;并通過設(shè)立豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)金和嚴(yán)格的規(guī)章制度，使這些杰出的科學(xué)家能夠有組織有保障地開展科研工作[2]。同時(shí)，法國(guó)還建立了一批大學(xué)、專科學(xué)校等高等教育機(jī)構(gòu)來系統(tǒng)化培養(yǎng)專門化人才。因此，法國(guó)率先建立了具有現(xiàn)代性的科技體制和教育體制，既為科學(xué)家集中提供了優(yōu)質(zhì)科研資源，也為法國(guó)培養(yǎng)了科技人才，使得法國(guó)一度成為十八、十九世紀(jì)之交的世界科學(xué)中心。

二戰(zhàn)后，包括中國(guó)在內(nèi)的東亞數(shù)個(gè)國(guó)家和地區(qū)都創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)奇跡。這相當(dāng)程度上歸因于政府高度重視科技發(fā)展，并利用行政系統(tǒng)建立了相對(duì)集中的科技管理體制，基于后發(fā)優(yōu)勢(shì)來引進(jìn)科技資源、塑造科研網(wǎng)絡(luò)，加快了科技追趕和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的節(jié)奏。如日本的文部科學(xué)省、我國(guó)的科技部、韓國(guó)的未來創(chuàng)造科學(xué)部等，都在不斷集中國(guó)家之力來推動(dòng)科技發(fā)展和汲取科技力量。

當(dāng)然，不同國(guó)家、甚至不同發(fā)展時(shí)期，利用行政機(jī)構(gòu)的程度和方式是不同的，如科技高度發(fā)達(dá)的美國(guó)，建國(guó)后就始終沒有一個(gè)統(tǒng)籌全部科技計(jì)劃的科技部設(shè)置，但是在國(guó)會(huì)、行政部門和司法部門中都設(shè)有科研管理的相關(guān)部門，行政領(lǐng)域就有國(guó)家科技委員會(huì)（NSTC），科技政策辦公室（OSTP）和總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)（PCAST）等建制分工，這些分散的機(jī)構(gòu)各司其職又相互耦合[3]，并在與社會(huì)領(lǐng)域大量科研機(jī)構(gòu)互動(dòng)中，組成有機(jī)協(xié)同的科技體制內(nèi)核。而日本從20世紀(jì)90年代開始，則在將科技管理部門歸并到文部科學(xué)省的同時(shí)，也采取了系列改革措施，將科技體制的職能從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，將支持對(duì)象從大學(xué)科研活動(dòng)為主擴(kuò)展到了官產(chǎn)研的跨界合作，并建立了多方聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新體系[4]，形成了具有綜合性、服務(wù)型、治理性的新型科技體制，更好地發(fā)揮了行政部門對(duì)科技發(fā)展的服務(wù)支撐作用。

總體而言，在現(xiàn)代國(guó)家，形成了以科技管理機(jī)構(gòu)為主的各相關(guān)行政部門和大規(guī)模管理全國(guó)科研的組織條件;但同時(shí)，行政管理和服務(wù)又要能根據(jù)國(guó)情和科技發(fā)展不同階段而不斷改革和深化調(diào)整，以便為科研持續(xù)提供相適應(yīng)的政策支持和物質(zhì)支持。

第二，國(guó)家已具備了集中規(guī)劃、組織科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)明的資源和手段，可以通過制定和實(shí)施科技計(jì)劃，來集中組織科學(xué)研究、發(fā)揮科技的巨大社會(huì)價(jià)值，并能高效地促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為直接的生產(chǎn)力。

早在20世紀(jì)初葉，科學(xué)學(xué)創(chuàng)始人貝爾納就指出，科學(xué)具有社會(huì)功能，國(guó)家能夠通過調(diào)控、規(guī)劃科研和發(fā)展科技體制，促進(jìn)更高效組織科學(xué)，以及更全面地讓科學(xué)為社會(huì)服務(wù)[5]。戰(zhàn)后，越來越多的國(guó)家開始組織科學(xué)家有計(jì)劃地開展科技活動(dòng)。以美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）實(shí)施的“阿波羅計(jì)劃”為代表，該計(jì)劃不僅實(shí)現(xiàn)了人類的首次成功登月，還使美國(guó)扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時(shí)冷戰(zhàn)中的不利局面，并且計(jì)劃衍生出了1800多項(xiàng)技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域，產(chǎn)生了巨大而持久的正溢出效應(yīng);這也確立了美國(guó)在航天科技等多個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，提升了美國(guó)的綜合國(guó)力。

科技計(jì)劃的有效性推動(dòng)了全球科技競(jìng)爭(zhēng)的不斷升級(jí)，各國(guó)的科技計(jì)劃如雨后春筍般發(fā)展起來。英國(guó)政府于2001年，制定了英國(guó)歷史上第一個(gè)由政府主持的國(guó)家中長(zhǎng)期科技規(guī)劃即“10年科技發(fā)展規(guī)劃”，徹底改變了“不干預(yù)科技發(fā)展”的“小政府”傳統(tǒng)理念。21世紀(jì)以來，美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等最發(fā)達(dá)國(guó)家或歐盟等國(guó)際組織也都紛紛制定了不同的科技規(guī)劃或大型科技計(jì)劃，直接涉足到了各大國(guó)的科技體制和科技發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。

現(xiàn)當(dāng)代國(guó)家，可以通過制定和組織實(shí)施科技計(jì)劃等方式，來推動(dòng)科技進(jìn)步，助力國(guó)家發(fā)展、治理能力提升和治理體系完善，這也將推動(dòng)形成國(guó)家規(guī)劃和管理科技的良性循環(huán)和治理基礎(chǔ)。

第三，隨著科技發(fā)展的重要性日益凸顯，科技體制在國(guó)家治理體系中的地位也就日益加強(qiáng)?，F(xiàn)代科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)明幾乎已經(jīng)擴(kuò)展到社會(huì)的所有領(lǐng)域，并影響到國(guó)家治理體系和治理格局的方方面面?？萍俭w制和國(guó)家治理體系正在形成互相依賴的特殊關(guān)系，兩者密不可分。

一方面，國(guó)家已成為主導(dǎo)科技發(fā)展的決定性力量。在當(dāng)前的信息時(shí)代，科技創(chuàng)新正在推動(dòng)更多人才投身到科技事業(yè)或具有高技術(shù)含量的新興產(chǎn)業(yè)中來。不斷擴(kuò)展的科研隊(duì)伍、科研機(jī)構(gòu)和科研經(jīng)費(fèi)需求，成為一種普遍的發(fā)展趨勢(shì)。而且，知識(shí)大爆炸和學(xué)科交叉、學(xué)科融合的加劇，使“大科學(xué)”成為科技發(fā)展的重要趨勢(shì)。這常常表現(xiàn)出投資強(qiáng)度高、多學(xué)科交叉、配置昂貴且復(fù)雜的實(shí)驗(yàn)設(shè)施設(shè)備、研究目標(biāo)宏大等特征[6]。此外，需要長(zhǎng)期積累、難以快速看見應(yīng)用成效、也難以基于市場(chǎng)規(guī)律來發(fā)展的基礎(chǔ)研究，其科研規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。這類大科學(xué)研究和大量基礎(chǔ)研究，所需的投入資源和組織力度越來越大，遠(yuǎn)非一般社會(huì)組織或個(gè)人所能駕馭，迫切需要國(guó)家力量的持續(xù)支撐?？萍蓟顒?dòng)本身對(duì)國(guó)家的依賴在不斷加深。

另一方面，國(guó)家離不開科技發(fā)展。在全球化的今天，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)日益集中在高新技術(shù)領(lǐng)域，誰(shuí)率先掌握核心科技，誰(shuí)就具有更強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家高度依賴新科技來發(fā)展更先進(jìn)的生產(chǎn)力并從而直接提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，國(guó)家往往主動(dòng)制定科技規(guī)劃、實(shí)施科技政策、發(fā)展科技機(jī)構(gòu)，建立新型科技體制，為國(guó)家治理體系注入越來越多的優(yōu)質(zhì)科技資源。

人們注意到，人類現(xiàn)代史上曾經(jīng)出現(xiàn)過五個(gè)世界科學(xué)中心，分別是意大利、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和美國(guó)[7]。尤其值得一提的是，這幾個(gè)國(guó)家在產(chǎn)出大量科技原創(chuàng)成果、成為世界科學(xué)中心后都曾發(fā)展成為世界首屈一指的強(qiáng)國(guó)（雖然時(shí)間長(zhǎng)短不一）。其中，基于牛頓力學(xué)和蒸汽機(jī)等原創(chuàng)科技成就，英國(guó)率先發(fā)動(dòng)工業(yè)革命，綜合國(guó)力保持全球領(lǐng)先超過一個(gè)世紀(jì)。二戰(zhàn)后，美國(guó)通過建立國(guó)家科學(xué)基金以發(fā)展科學(xué)原創(chuàng)，頒布《杜拜法案》以推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化和激勵(lì)技術(shù)成果原創(chuàng)，推動(dòng)美國(guó)領(lǐng)跑了全球信息科技革命。科技尤其是原創(chuàng)科學(xué)技術(shù)對(duì)國(guó)家的重大作用可見一斑。

迄今，科技已成為支撐現(xiàn)代大國(guó)治理的核心資源。國(guó)家和科技的相互依賴，使得國(guó)家發(fā)展科技體制的重要性凸顯，科技體制正在成為支撐現(xiàn)代國(guó)家治理體系的一種知識(shí)性力量。

二、 新中國(guó)成立以來國(guó)家科技體制的成長(zhǎng)和發(fā)展

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開始了治理社會(huì)主義國(guó)家的積極探索，建立和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義制度暨國(guó)家治理體系[8]。在發(fā)展過程中，我國(guó)科技體制經(jīng)歷了不斷的調(diào)整，使得不同時(shí)期的科技發(fā)展都為服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了特殊力量;科技體制成為國(guó)家治理體系的重要組成部分，發(fā)揮了非常重要的作用?？梢赃@樣說，一方面，國(guó)家治理需求影響甚至也決定著科技體制的基本模式和發(fā)展地位;另一方面，科技體制的發(fā)展，又促進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

1.新中國(guó)成立初期的“規(guī)劃型科技體制”

新中國(guó)的國(guó)家科技體制，經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從探索實(shí)踐到不斷成熟的發(fā)展過程。在新中國(guó)建立之初，國(guó)家迫切需要發(fā)展科技以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，迫切需要將有限的資源集中到工業(yè)化建設(shè)和國(guó)防建設(shè)之上，并提出了“為國(guó)家服務(wù)、為人民服務(wù)”的科技發(fā)展總方針（或科技發(fā)展總政策）[9]。在此時(shí)段，利用舉國(guó)體制制定科技規(guī)劃，使規(guī)劃型科技體制初具形態(tài)。

1956年，在完成生產(chǎn)資料所有制改造之際，毛澤東在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上發(fā)出了“向科學(xué)進(jìn)軍”的號(hào)召，“我國(guó)人民應(yīng)該有一個(gè)遠(yuǎn)大的規(guī)劃，要在幾十年內(nèi)，努力改變我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上和科學(xué)文化上的落后狀況，迅速達(dá)到世界上的先進(jìn)水平?！蓖?，新中國(guó)出臺(tái)了第一個(gè)科技發(fā)展規(guī)劃《1956～1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》，即“十二年科技規(guī)劃”。規(guī)劃的序言中指出，“我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)是按計(jì)劃進(jìn)行的，服務(wù)于建設(shè)的科學(xué)技術(shù)研究工作必須配合整個(gè)建設(shè)計(jì)劃的需要。因此，發(fā)展我國(guó)科學(xué)技術(shù)事業(yè)越須實(shí)行全面規(guī)劃，……（規(guī)劃）組成一個(gè)全國(guó)性的、相互協(xié)調(diào)的、有組織的科學(xué)研究力量來完成巨大的任務(wù)[10]?！贝藭r(shí)，科技規(guī)劃是國(guó)家整體發(fā)展規(guī)劃中的重要組成部分。這一個(gè)規(guī)劃擬定了57個(gè)重點(diǎn)任務(wù)和四大緊急措施（“緊急措施”是任務(wù)的重中之重），形成了“任務(wù)帶動(dòng)學(xué)科”的基本科研方針。在規(guī)劃的制定和執(zhí)行過程中，形成了以中科院為中心，國(guó)防系統(tǒng)、大學(xué)系統(tǒng)、部委和地方所屬科技機(jī)構(gòu)所共同構(gòu)成的科研組織體系。此后國(guó)家科委成立，并與各級(jí)地方科委，自上而下構(gòu)成了我國(guó)全方位的科技管理體系[11]。規(guī)劃執(zhí)行期間，全國(guó)的主要科研活動(dòng)和相關(guān)科研管理工作基本都緊扣科研規(guī)劃而展開，而科研經(jīng)費(fèi)管理也主要集中于科技規(guī)劃管理部門所依次下發(fā)的行政撥款。因此，此階段的科技體制可以稱為“規(guī)劃型科技體制”。

“十二年科技規(guī)劃”執(zhí)行期間，國(guó)內(nèi)科研人員協(xié)同海外歸國(guó)的華人科學(xué)家和前蘇聯(lián)援華專家，形成了科研界的多元主體，他們?cè)谥袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，共同參與科研活動(dòng)，形成了新中國(guó)科技規(guī)劃初期特殊的國(guó)家科技體制模式和治理形式。

借助規(guī)劃的實(shí)施，我國(guó)不僅迅速建立起半導(dǎo)體、電子學(xué)、計(jì)算技術(shù)、核物理、火箭技術(shù)等新興學(xué)科門類，并在這些領(lǐng)域縮小了與世界先進(jìn)科技水平的差距。同時(shí)，也推動(dòng)我國(guó)快速建立起相對(duì)完善的工業(yè)體系，并大大提升了我國(guó)的國(guó)防實(shí)力[12]。毫無疑問，這些因素構(gòu)成了新中國(guó)國(guó)家治理的重要基石，為我國(guó)的長(zhǎng)治久安打下了必要的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，剛剛執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨，此時(shí)還帶有明顯的革命時(shí)期的理念和行為方式，不少戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期常見的集中手段也應(yīng)用到了科技規(guī)劃的執(zhí)行當(dāng)中。因此，這一時(shí)期的國(guó)家治理非常特殊，兼有軍事化的控制和合作化的治理這雙重特性。這使得科研成果日益集中在少數(shù)規(guī)劃領(lǐng)域，原本多元的科研參與主體，其組織結(jié)構(gòu)也日趨單一化，體制弊端漸顯，與企業(yè)需求、與社會(huì)需求脫節(jié)等問題日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致科技發(fā)展遇阻、國(guó)家治理后勁不足。尤其是，受十年動(dòng)亂影響，基礎(chǔ)研究發(fā)展出現(xiàn)了滯后甚至倒退的現(xiàn)象，科技體制的源頭枯竭，大批生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)都嚴(yán)重依賴于國(guó)外。直到改革開放和科技體制改革開啟后，我國(guó)科技體制才走出困境，科技發(fā)展出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。

2.改革開放后的“計(jì)劃型科技體制”

1981 年，黨的十一屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，明確提出了符合客觀實(shí)際的社會(huì)主要矛盾，即“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間”這一矛盾，黨和國(guó)家因此也確定了改革開放和建設(shè)工作的發(fā)展方向和主要任務(wù)[13]?；趯?duì)社會(huì)主要矛盾的重要判斷，使得當(dāng)時(shí)的國(guó)家治理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心目標(biāo)產(chǎn)生了重大關(guān)聯(lián)，并使我黨確立了社會(huì)主義初級(jí)階段“一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線——即：“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心、堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則和改革開放”。在科技體制和科技發(fā)展方面，黨和國(guó)家也制定了“經(jīng)濟(jì)依靠科技，科技面向經(jīng)濟(jì)”的科技發(fā)展總方針，將科技視為第一生產(chǎn)力而給予高度的重視[14]。

基于改革開放的重大國(guó)策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國(guó)家治理的中心工作。為適應(yīng)不同社會(huì)主體的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，國(guó)家的中長(zhǎng)期科技規(guī)劃開始有了不斷調(diào)適和改革，大量科技計(jì)劃先后啟動(dòng)實(shí)施，成為這個(gè)階段科技體制發(fā)展的重要特點(diǎn)。

改革開放后制定的第一個(gè)新的中長(zhǎng)期科技規(guī)劃——《1978-1985年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》，于1982年調(diào)整為首個(gè)國(guó)家科技攻關(guān)計(jì)劃：針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要，解決各行業(yè)的重大技術(shù)問題，促使科技能夠快速地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，將科技規(guī)劃調(diào)整為38個(gè)攻關(guān)計(jì)劃。1985年，《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》發(fā)布，其后一系列改革舉措逐步推動(dòng)形成了計(jì)劃型科技體制。決定提出了關(guān)于科技體制的系列改革方案，包括：在運(yùn)行機(jī)制方面，克服單純依靠行政手段管理科學(xué)技術(shù)工作;在組織結(jié)構(gòu)方面，要改變過多的研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)相分離等部門分割、地區(qū)分割等狀況[15]，如此等等多項(xiàng)改革方案具有重要的建設(shè)性意義，對(duì)于發(fā)展和完善國(guó)家治理體系中的科技體制至關(guān)重要。在相關(guān)改革目標(biāo)的指引下，國(guó)務(wù)院下屬的科技部等部委及各省市科技管理部門等所制定和組織管理的多個(gè)科技計(jì)劃，成為我國(guó)科技政策的重要基礎(chǔ);同時(shí)，基礎(chǔ)研究成為科技發(fā)展的源頭活水，基層科技服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的活力不斷得到增強(qiáng)。此時(shí)段，包括“863計(jì)劃”、國(guó)家自然科學(xué)基金、火炬計(jì)劃、“973計(jì)劃”等科技計(jì)劃先后啟動(dòng)，從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用技術(shù)再到實(shí)驗(yàn)開發(fā)，大量科技計(jì)劃如雨后春筍般地建立起來。黨和國(guó)家開始根據(jù)科研規(guī)律，從基礎(chǔ)研究出發(fā)，系統(tǒng)規(guī)劃布局，借力于不同科技計(jì)劃來推動(dòng)科技體制的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，推動(dòng)全社會(huì)科技創(chuàng)新資源的全面培養(yǎng)和有序調(diào)動(dòng)。

基于科技計(jì)劃的多樣性，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由過去單一的行政撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畵芸睢⒖蒲谢鹬?、科研單位?chuàng)收、科技貸款、企業(yè)合同撥款等多種形式，這些都給科技經(jīng)費(fèi)提供了新的源頭活水。基于此，科技研發(fā)領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)總投入也在不斷增加。21世紀(jì)初葉，我國(guó)先后超過英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本，成為僅次于美國(guó)的世界第二大科技經(jīng)費(fèi)投入大國(guó)。

相對(duì)科技規(guī)劃而言，多元化的科技計(jì)劃吸引了更多元、更大規(guī)模的科研人員參與。以科技體制改革為契機(jī)，包括中科院、高校等科研機(jī)構(gòu)在內(nèi)，大批科研人員都能更自主地投身到各類科技計(jì)劃建設(shè)當(dāng)中。科研人員參與科研項(xiàng)目的積極性非常高，其積極參與程度、多元協(xié)同精神在科技計(jì)劃體制中得到了更好的體現(xiàn)。同時(shí)，科技發(fā)展，也為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要?jiǎng)恿?，為推?dòng)我國(guó)社會(huì)治理起到了重要支撐作用。

一方面，在應(yīng)用技術(shù)的研究層面，系列科技計(jì)劃旨在解決國(guó)計(jì)民生的大量關(guān)鍵性的技術(shù)難題。比如，“863計(jì)劃”面向“跟蹤研究外國(guó)戰(zhàn)略性高技術(shù)發(fā)展”，火炬計(jì)劃旨在推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，星火計(jì)劃利用科技促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，攻關(guān)計(jì)劃旨在解決發(fā)展過程中的涉及國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵性科技問題。同時(shí)，國(guó)家開始實(shí)施“市場(chǎng)換技術(shù)”戰(zhàn)略，并于2001年成功加入世界貿(mào)易組織，大量海外新技術(shù)不斷引進(jìn)到我國(guó)，參與到我國(guó)改革開放的建設(shè)進(jìn)程中來。各大計(jì)劃中的技術(shù)研究、應(yīng)用研究為我國(guó)提供了源源不斷的技術(shù)來源，也為社會(huì)多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展和國(guó)家層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿Α?/p>

另一方面，我國(guó)在引進(jìn)技術(shù)同時(shí)，基礎(chǔ)研究的發(fā)展也得到相當(dāng)重視。尤其是國(guó)家自然科學(xué)基金和“973計(jì)劃”等的制定實(shí)施，旨在鞏固發(fā)展基礎(chǔ)研究和推動(dòng)持續(xù)的技術(shù)跟進(jìn)和創(chuàng)新;這標(biāo)志著技術(shù)轉(zhuǎn)移也從盲目引進(jìn)過渡到有計(jì)劃地引進(jìn)、有目的地吸收、有意識(shí)地創(chuàng)新[16]。21世紀(jì)以來，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需求日漸迫切，我國(guó)基于不斷發(fā)展的基礎(chǔ)研究，開啟自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”及“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”等戰(zhàn)略部署持續(xù)推進(jìn)，跨單位、跨機(jī)構(gòu)、跨產(chǎn)業(yè)、跨體制的官產(chǎn)研合作得以不斷推進(jìn)和深化，我國(guó)的科技體制出現(xiàn)了多層次、全鏈條發(fā)展的新格局。

因此，改革開放以來，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率也在不斷提升，日漸體現(xiàn)出科技是第一生產(chǎn)力的重大作用。張軍和施少華研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全要素生產(chǎn)率（即科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率）在改革開放以后有了明顯的提高[17]。針對(duì)改革開放三十年間的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率， 周紹森研究后認(rèn)為是 45.62%[18]，而周海春統(tǒng)計(jì)研究的數(shù)據(jù)為46.7%[19];其余不少研究也都有類似的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。近年來的相關(guān)研究和國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還表明，我國(guó)的科技進(jìn)步率仍在不斷提高。科技發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)不斷增大，更凸顯出科技體制在服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心目標(biāo)以及為社會(huì)治理提供支撐服務(wù)等方面做出的重要貢獻(xiàn)。

三、 積極推進(jìn)科技體制改革與發(fā)展

黨的十九屆四中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 ?推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，并原則性地為我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化確立了三步走的戰(zhàn)略部署。在整個(gè)國(guó)家治理體系中，國(guó)家的科技體制占有十分重要的地位，也發(fā)揮了極其重要的作用。因此，如何進(jìn)一步發(fā)展和完善國(guó)家科技體制，使其能夠適應(yīng)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的需要，能夠適應(yīng)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年發(fā)展目標(biāo)”的需要，是當(dāng)下以及未來一段時(shí)期科技體制改革所面臨的重大課題。

從基本定位上說，我國(guó)的科技體制及其發(fā)展，是國(guó)家治理體系中的重要組成部分，需要為黨和國(guó)家的重大戰(zhàn)略任務(wù)提供重要支撐。改革開放四十多年來，我國(guó)的科技實(shí)力已取得較大發(fā)展，在全球范圍內(nèi)，已經(jīng)形成“跟跑、并跑和領(lǐng)跑”三跑共存的新發(fā)展特征[20]。隨著國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的演進(jìn)，我國(guó)勢(shì)必需要有更多“領(lǐng)跑”的科技領(lǐng)域，這就要求我國(guó)必須擁有一流的基礎(chǔ)研究，才能不依賴于技術(shù)引進(jìn)，也才能從核心技術(shù)源頭和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略上處于可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)地位。因此，發(fā)展科技創(chuàng)新源頭的需求就更為迫切，發(fā)展基礎(chǔ)研究的任務(wù)至關(guān)重要。另一方面，國(guó)家治理體系的發(fā)展，也迫切需要科技體制的關(guān)鍵抓手，將“三跑并存”的科技力量廣泛利用起來，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程做出新的貢獻(xiàn)。

如前所述，國(guó)家治理體系是個(gè)復(fù)雜的宏觀系統(tǒng)?？萍俭w制在國(guó)家治理體系中，作為具有重要子功能的同構(gòu)子系統(tǒng)，同樣涉及國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的各個(gè)層面。而我國(guó)科技體制改革也正處在不斷深化的進(jìn)程中，需要在國(guó)家治理體系中獲得新的定位和發(fā)展空間。

按照黨的十九屆四中全會(huì)的精神，為適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的需要，中國(guó)科技體制的改革和發(fā)展也面臨許多新的課題和任務(wù)。

1.適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科技體制

新中國(guó)成立以來，我國(guó)科技體制的成長(zhǎng)和發(fā)展，離不開中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，推進(jìn)我國(guó)科技體制的改革，同樣需要在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下不斷有序推進(jìn)，以形成具有中國(guó)特色的國(guó)家科技體制，適應(yīng)國(guó)家治理體系的基本運(yùn)作模式。這是我們推進(jìn)科技體制改革和發(fā)展的基本原則和基本遵循。黨的十九屆四中全會(huì)作出的關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定，關(guān)涉到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技以及其他很多領(lǐng)域的全面推進(jìn)和全面發(fā)展。當(dāng)前，隨著全面小康社會(huì)的如期建成，我國(guó)社會(huì)治理的平衡充分發(fā)展迫切需要更為強(qiáng)勁的科技力量的推動(dòng)和支撐。另一方面，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本身也需要強(qiáng)大的科技支撐，包括政府治理中的民主技術(shù)進(jìn)步和政務(wù)服務(wù)推廣，也都需以強(qiáng)大的科技體制和科技水平為基礎(chǔ)的。在這個(gè)意義上講，我國(guó)的科技體制必然是適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制，它既是構(gòu)成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，又是助力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

2.符合科技發(fā)展規(guī)律的科技體制

科技發(fā)展有其自身的規(guī)律，唯有符合科技發(fā)展規(guī)律的科技體制，才能真正有利于科技領(lǐng)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)家自主創(chuàng)新領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。因此，改革和發(fā)展中國(guó)的科技體制，必須充分尊重科技發(fā)展的自身規(guī)律。

對(duì)于我國(guó)“三跑”并存的科技而言，需要清醒地認(rèn)識(shí)到，科學(xué)技術(shù)既是民族的，也是世界的，是人類知識(shí)和智慧的結(jié)晶?？茖W(xué)無國(guó)界，無論是科研活動(dòng)，還是科研成果，都具有這樣的屬性，這也是科技發(fā)展的最為重要的規(guī)律。基于這一視角，我國(guó)的科技體制應(yīng)當(dāng)善于借鑒、汲取國(guó)外科技發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)當(dāng)善于利用現(xiàn)有領(lǐng)跑領(lǐng)域的相對(duì)優(yōu)勢(shì)拓展國(guó)家治理的內(nèi)外空間，不斷提升我國(guó)科技體制的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我國(guó)還特別需要發(fā)展強(qiáng)大的基礎(chǔ)研究，以建立起國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展的根本科研優(yōu)勢(shì)。歐美的基礎(chǔ)研究是近現(xiàn)代科技發(fā)展的直接源頭。而歐美科學(xué)的源頭，又部分依賴和長(zhǎng)期存在于科研人員自主開展的科學(xué)研究和自組織建立的開放性科研網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家在安排科技計(jì)劃、統(tǒng)籌科技資源同時(shí)，仍需要特別關(guān)照基礎(chǔ)研究及相關(guān)領(lǐng)域的自主發(fā)展空間。尤其值得一提的是，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的成果常需要長(zhǎng)期的時(shí)間積累和學(xué)術(shù)積累，橫向科研網(wǎng)絡(luò)的自主建立對(duì)有效積累非常關(guān)鍵[21]。一方面，現(xiàn)代科技體制需要行政體系提供的縱向網(wǎng)絡(luò)，以獲得國(guó)家的重要支持、接受國(guó)家安排、滿足國(guó)家開發(fā)需求，但同時(shí)在另一方面，科研也需要依據(jù)自身規(guī)律組織起橫向網(wǎng)絡(luò)，來開展同行評(píng)議活動(dòng)和推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化、對(duì)接多元市場(chǎng)，以及拓展社會(huì)治理功能和汲取多元社會(huì)資源。

近些年來，我國(guó)科學(xué)研究的“產(chǎn)量”日益豐厚，廣大科研人員發(fā)表了大量論文，申請(qǐng)了大量發(fā)明專利并獲得大量授權(quán)，但是總體而言，各類成果的原創(chuàng)不多，不少是在國(guó)外科研原創(chuàng)基礎(chǔ)上的改進(jìn)型成果，并通過國(guó)外成熟的同行評(píng)議體系才脫穎而出;這也說明我國(guó)科技原創(chuàng)領(lǐng)域仍有學(xué)習(xí)借鑒和改革發(fā)展的巨大空間。

3.多元格局協(xié)力共進(jìn)、有效促進(jìn)科技發(fā)展的科技體制

與我國(guó)的國(guó)家治理體系相聯(lián)系，盡管現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展在很大程度上都被賦予了國(guó)家的力量，但鑒于科學(xué)技術(shù)本身的特點(diǎn)，個(gè)體的角色和作用在科技發(fā)展中依然不可忽視，因而如何形塑一種多元格局協(xié)力共進(jìn)、有效促進(jìn)科技發(fā)展的科技體制，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)科技體制改革和發(fā)展的重要取向。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，也為科技體制的改革和發(fā)展指明了方向。基以科技發(fā)展本身的特點(diǎn)，需要為科研領(lǐng)域的多元主體提供自主治理和自主發(fā)展的社會(huì)平臺(tái)。

諾貝爾化學(xué)獎(jiǎng)得主羅杰·科恩伯格指出，“在過去的一個(gè)世紀(jì)中，大家熟知的生物醫(yī)學(xué)的重大進(jìn)展：X射線、抗生素、無創(chuàng)影像、基因工程的發(fā)展等，都有一個(gè)共同之處，都是來自個(gè)人的努力”[22]?？萍荚瓌?chuàng)離不開個(gè)人的自由思考和智慧積累。我國(guó)的科技體制改革和發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家主體和國(guó)家作用重要性的同時(shí)，有必要特別關(guān)注、保護(hù)、鼓勵(lì)社會(huì)及其個(gè)體在科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)明中的聰明才智和積極性，最大限度地?cái)U(kuò)大科研人員自主權(quán)，激發(fā)他們的科技創(chuàng)新和科技治理積極性，為科技創(chuàng)新提供可持續(xù)發(fā)展的不竭源泉。2018年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新之道，唯在得人;得人之要，必廣其途以儲(chǔ)之[23]。近年來，國(guó)家深化科技體制改革、不斷放開科研自主權(quán)，這也正在為我國(guó)科技人才的發(fā)展創(chuàng)造新的戰(zhàn)略空間。

在保護(hù)個(gè)體科研自主性和科研原創(chuàng)產(chǎn)出基礎(chǔ)上，還需要推動(dòng)創(chuàng)建我國(guó)科研原創(chuàng)成果轉(zhuǎn)化的技術(shù)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)（北大路風(fēng)教授曾呼吁多年，要建立多個(gè)穩(wěn)定的開發(fā)平臺(tái)， 以可以持續(xù)地關(guān)聯(lián)技術(shù)學(xué)習(xí)和推動(dòng)自主創(chuàng)新以及產(chǎn)品開發(fā)），在社會(huì)各領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)界的企業(yè)創(chuàng)新主體打造適于自主創(chuàng)新的原生態(tài)，打通自主科研、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)升級(jí)的創(chuàng)新全鏈條，為我國(guó)的自主創(chuàng)新事業(yè)引入源頭活水，為國(guó)家治理提供科研創(chuàng)新的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由此，形成從個(gè)體到社會(huì)、從科研網(wǎng)絡(luò)到行政架構(gòu)，從基礎(chǔ)研究到國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展等的多元協(xié)同發(fā)展格局。

我國(guó)科技體制的改革和發(fā)展需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)，滿足國(guó)家治理體系的需要，全面服務(wù)于國(guó)家治理，同時(shí)也需要立足于多元結(jié)構(gòu)的科研網(wǎng)絡(luò)，激發(fā)和發(fā)掘科研自主性，發(fā)掘治理的內(nèi)在本質(zhì)特征，以形成一個(gè)多元格局協(xié)力共進(jìn)、有效促進(jìn)科技發(fā)展的科技體制。

注釋：

冷戰(zhàn)期間，前蘇聯(lián)于1957年發(fā)射了人類首顆人造衛(wèi)星——“斯普特尼克號(hào)”衛(wèi)星，給美國(guó)制造了巨大的壓力。而阿波羅計(jì)劃的成功實(shí)施，使得美國(guó)又重新確立了領(lǐng)先地位。

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Abstract： The scientific and technological system plays a very important role in the national governance system， and it is an important foundation for supporting modern national governance. In modern countries， the interdependence between science & technology and the country is constantly increasing. After the founding of New China， after arduous exploration and hard work in different historical periods， China's scientific and technological system has gradually become more and more prominent from the start-up to growth and gradual maturity. In accordance with the requirements put forward by the Fourth Plenary Session of the Nineteenth CPC Central Committee of China to promote the modernization of the national governance system and governance capability， the reform and development of the scientific and technological system has raised new topics and new tasks. In accordance with the spirit of the Fourth Plenary Session of the Nineteenth CPC Central Committee， we must actively promote the reform of the scientific and technological system to shape and adapt to the modernization of the national governance system and governance capabilities， that conforms to the regulations of scientific and technological development， with a pluralistic pattern of concerted efforts. Thus China will built a scientific and technological system that effectively promotes the development of science and technology.

Keywords： National Governance System; Scientific and Technological System; Scientific and Technological Development

（責(zé)任編輯 ? 矯海霞）