趙新龍

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

宅基地使用權(quán)是一種封閉性產(chǎn)權(quán)，其流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限于集體內(nèi)部，無法通過外部市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，導(dǎo)致規(guī)模龐大的宅基地淪為“死產(chǎn)”。劉守英(2018)認(rèn)為，最需要突破的就是宅基地制度，這是我國(guó)農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中最落后的一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)安排。能否破解宅基地使用權(quán)的封閉性以形成產(chǎn)權(quán)共享格局，直接關(guān)系到盤活宅基地資源和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果。2018年1月2日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡(jiǎn)稱“2018年中央一號(hào)文件”)首次提出宅基地“三權(quán)分置”改革，這是一次理論和實(shí)踐的重大創(chuàng)新，有助于激活價(jià)值數(shù)百萬億元的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，引入社會(huì)資本遏止鄉(xiāng)村衰敗(鄭風(fēng)田，2018)。然而，目前學(xué)界的理論準(zhǔn)備尚未成熟充分，對(duì)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及實(shí)現(xiàn)路徑亦是爭(zhēng)議極大，亟須加大研究力度，以為改革實(shí)踐提供理論支撐。

一、宅基地“三權(quán)分置”的生成邏輯

(一)實(shí)踐動(dòng)因：城鎮(zhèn)化背景下宅基地閑置問題凸顯

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是有序推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化。截至2019年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)8.48億，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有44.38%，兩者相差16.22%，人戶分離人口高達(dá)2.27億。(1)數(shù)據(jù)來源：《2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020年2月28日發(fā)布。這部分人口主要是從事非農(nóng)工作的進(jìn)城農(nóng)民——在農(nóng)村仍然擁有住房并長(zhǎng)期占用幾乎閑置的宅基地，季節(jié)性地在城鄉(xiāng)之間遷移。

在這一背景下，宅基地閑置問題比較普遍且漸趨嚴(yán)重，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙(關(guān)江華 等，2014)。(1)農(nóng)村人口大量流出使得宅基地閑置率較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2016年，農(nóng)村常住人口由8.08億減至5.89億，減少27.1%；同期，宅基地面積卻由2.47億畝擴(kuò)大至2.98億畝，增加20.6%(韓立達(dá)，2018)。同時(shí)，我國(guó)閑置宅基地有3000多萬畝，相當(dāng)于所有城市建成區(qū)面積的37%，超過城市所有住宅用地的總和；每年因人口轉(zhuǎn)移新增閑置農(nóng)房約5.94億平方米，折合市場(chǎng)價(jià)值約4000億元(喬金亮，2018)。(2)“空心村”問題加速鄉(xiāng)村衰落?！翱招拇濉笔浅擎?zhèn)化背景下農(nóng)村社會(huì)“生態(tài)失衡”的體現(xiàn)。如果以30%的空置率作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有研究表明“空心村”率超過30%，村莊內(nèi)部日趨衰落破敗(余敬 等，2018)。(3)宅基地超額占用現(xiàn)象普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省超標(biāo)面積占宅基地總面積的39%，江西余江縣一戶多宅比例約達(dá)40%(程秀建，2018)。據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計(jì)，2016年擁有2處和3處住房的農(nóng)戶分別占比11.6%和0.9%，擁有商品房的農(nóng)戶達(dá)1997萬，占全部農(nóng)戶的8.7%(寧吉喆，2017)。

農(nóng)民長(zhǎng)期外出務(wù)工和在城鎮(zhèn)有其他住房只是宅基地閑置問題的直接致因和表層原因，其深層根源是宅基地缺少多元化流轉(zhuǎn)途徑而不得不處于閑置狀態(tài)(陳小君，2019)。實(shí)質(zhì)上，這是由我國(guó)宅基地“兩權(quán)分離”構(gòu)造下禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的規(guī)則所決定的。

(二)法律根源：“兩權(quán)分離”構(gòu)造下宅基地使用權(quán)的功能異化

“兩權(quán)分離”的目的是為農(nóng)戶提供基本居住保障。1962年的人民公社化運(yùn)動(dòng)將宅基地直接轉(zhuǎn)為集體所有，農(nóng)民則無償取得長(zhǎng)期使用權(quán)，由此形成“兩權(quán)分離”構(gòu)造，其后經(jīng)由《土地管理法》《物權(quán)法》等法律確立為宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法定形態(tài)。在特定的歷史時(shí)期，“兩權(quán)分離”構(gòu)造有其現(xiàn)實(shí)合理性：集體所有權(quán)能夠保障宅基地的利用效能，宅基地使用權(quán)能夠保障基本居住權(quán)，避免農(nóng)民流離失所而危及社會(huì)穩(wěn)定。這種保障功能是宅基地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的主要政策考量(高圣平，2019)。

基于這一功能定位，宅基地使用權(quán)在法律上被塑造成身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)糅合疊加的特殊用益物權(quán)——名義上是具有財(cái)產(chǎn)屬性的用益物權(quán)，實(shí)質(zhì)上具有濃厚的身份權(quán)屬性。身份性是物權(quán)性的前提和基礎(chǔ)，亦是宅基地使用權(quán)中支配性的核心質(zhì)素，集體所有制下農(nóng)民屬于集體成員的特殊身份為其設(shè)立和存續(xù)提供了正當(dāng)性前提和法理基礎(chǔ)(宋志紅，2019)。在現(xiàn)行的宅基地規(guī)范體系中，宅基地使用權(quán)表現(xiàn)出以下權(quán)利品格：(1)主體特定性。在初始分配或流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，宅基地只能分配或轉(zhuǎn)讓給本集體成員，不能跨集體流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買宅基地和農(nóng)房。(2)創(chuàng)設(shè)無償性。宅基地使用權(quán)的初始取得系無償配給，集體成員無須支付任何對(duì)價(jià)。(3)客體限定性。基于實(shí)現(xiàn)居住保障功能的基本定位，國(guó)家對(duì)農(nóng)戶可取得的宅基地限定其數(shù)量、面積和用途，即一戶一宅、面積合法、限于自建住宅及附屬設(shè)施。(4)存續(xù)長(zhǎng)期性。宅基地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)并不限定具體期限，在戶內(nèi)尚有集體成員的情況下可以對(duì)宅基地永續(xù)使用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，宅基地使用權(quán)固守居住保障功能的結(jié)果是以身份性架空財(cái)產(chǎn)性，“兩權(quán)分離”構(gòu)造逐漸演變?yōu)閷?duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性利益的身份限制。

(三)制度困局：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制

可交易性是產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。但是，宅地基使用權(quán)的身份質(zhì)素限定其流轉(zhuǎn)性程度，只允許在本集體成員之間流轉(zhuǎn)且受讓方流轉(zhuǎn)后的宅基地面積不得超過法定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)給本集體之外的社會(huì)主體，使之呈現(xiàn)出強(qiáng)封閉性和弱交易性的典型特征。然而，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演化、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式升級(jí)、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、“農(nóng)二代”回鄉(xiāng)意愿降低等，農(nóng)民居住本村的需求下降而定居城鎮(zhèn)的需求上升，宅基地使用權(quán)承擔(dān)的居住保障功能事實(shí)上已經(jīng)弱化，逐步由過去的保障性功能向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變(張德元，2011)。

質(zhì)言之，居住保障功能的弱化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的凸顯導(dǎo)致宅基地使用權(quán)陷入制度困局。(1)法律屬性與現(xiàn)實(shí)功能相沖突。《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，意味著具有價(jià)值性和流轉(zhuǎn)性，可以抵押、轉(zhuǎn)讓或繼承。但是，現(xiàn)行法構(gòu)設(shè)的“一戶一宅”、無償申請(qǐng)和內(nèi)部流轉(zhuǎn)等規(guī)則，實(shí)際上使之淪為空殼財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能抵押、轉(zhuǎn)讓或者繼承。(2)內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制與外部流轉(zhuǎn)需求相矛盾。揆諸現(xiàn)行規(guī)定，宅基地使用權(quán)限于內(nèi)部流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁向外部主體進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。然而，實(shí)踐中外部流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈需求使得宅基地隱性交易比較普遍。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，62%以上村莊存在買賣宅基地的情況，城郊村更高達(dá)70%以上(王崇敏，2014)。(3)房產(chǎn)交易價(jià)格與實(shí)際價(jià)值相脫節(jié)。受“房地一體”原則的約束，宅基地使用權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)性輻射至農(nóng)房，農(nóng)房的物權(quán)性流轉(zhuǎn)亦限于集體內(nèi)部。但是，轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的交換價(jià)值才是財(cái)產(chǎn)價(jià)值的核心要素，僅限于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)難以形成真正的交易市場(chǎng)，房產(chǎn)交易價(jià)格遠(yuǎn)低于其實(shí)際價(jià)值(龍翼飛，2009)。因此，祛除宅基地使用權(quán)上附加的身份因素，增加可交易性，促其回歸財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)，無疑就成為宅基地使用權(quán)制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)。

但是，如果沿襲宅基地“兩權(quán)分離”的傳統(tǒng)構(gòu)造，宅基地使用權(quán)只能兼具身份性居住保障權(quán)和物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性。如果不能破除“兩權(quán)分離”的身份約束，盤活閑置宅基地的改革目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)，這是宅基地“三權(quán)分置”得以生成的實(shí)踐邏輯和亟須破解的法律困境。因此，必須跳出“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，重新解構(gòu)其雙重屬性，分置身份性居住保障權(quán)和物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而形成功能互補(bǔ)、屬性分離、權(quán)利明確、開放流動(dòng)的產(chǎn)權(quán)格局。

二、宅基地“三權(quán)分置”方案的法權(quán)檢討

(一)解釋論視域下宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵

準(zhǔn)確闡釋“三權(quán)分置”的政策原意，是重構(gòu)宅基地權(quán)利體系和設(shè)計(jì)法律方案的基點(diǎn)，必須借助文義解釋、體系解釋和歷史解釋等解釋論工具。

其一，文義解釋：界定改革內(nèi)涵。2018年中央一號(hào)文件的直接表述，明確了“三權(quán)分置”的目標(biāo)、內(nèi)容和邊界。一是目標(biāo)，即“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”，意在盤活全國(guó)處于閑置狀態(tài)的3000多萬畝宅基地和7000多萬套農(nóng)房。二是內(nèi)容，即明確“所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)——“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。三是邊界，即運(yùn)用管制權(quán)設(shè)定負(fù)面清單，包括不得違規(guī)違法買賣宅基地、嚴(yán)格土地用途管制、嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。目標(biāo)、內(nèi)容和邊界共同構(gòu)成嚴(yán)密的政策框架，具體制度之構(gòu)造不能割裂三者的內(nèi)在邏輯性。

其二，體系解釋：限定改革語(yǔ)境。2018年中央一號(hào)文件的體系設(shè)置，設(shè)定了“三權(quán)分置”的大語(yǔ)境、小語(yǔ)境和微語(yǔ)境。首先，從鄉(xiāng)村振興的大語(yǔ)境進(jìn)行定位?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”要求將宅基地用途擴(kuò)展至觀光旅游、電商物流、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新興業(yè)態(tài)，“生態(tài)宜居”要求通過科學(xué)規(guī)劃和機(jī)制再造實(shí)現(xiàn)宅基地的合理布局，“生活富?！币蠹せ钫氐馁Y產(chǎn)屬性增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！叭龣?quán)分置”的改革成效直接關(guān)涉鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)。其次，從農(nóng)村土地制度改革的小語(yǔ)境予以框定。2018年中央一號(hào)文件是在第九部分第二項(xiàng)“深化農(nóng)村土地制度改革”中提出“三權(quán)分置”的，表明“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度改革的重要一環(huán)，其頂層設(shè)計(jì)必須兼容承包地“三權(quán)分置”、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等相關(guān)土地制度改革(申惠文，2019)。再次，從宅基地制度改革的微語(yǔ)境具體展開?！叭龣?quán)分置”是宅基地制度改革的重要組成，但絕不是全部?jī)?nèi)容。分置方案的具體設(shè)計(jì)，必須協(xié)同宅基地的取得制度、有償使用制度、有償退出機(jī)制、審批制度等。

其三，歷史解釋：揭示改革規(guī)律。宅基地制度改革的演進(jìn)邏輯，揭示了“三權(quán)分置”的生成規(guī)律和發(fā)展趨向。隨著宅基地的居住保障功能弱化而資產(chǎn)功能凸顯，社會(huì)主體用地需求趨增而宅基地閑置嚴(yán)重，亟須在保障農(nóng)民居住權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)宅基地的有序流轉(zhuǎn)?？傮w上，宅地基制度改革呈現(xiàn)從管制、賦權(quán)到盤活的總體趨勢(shì)(高圣平，2019)，朝著“有效產(chǎn)權(quán)”“有限管制”的方向發(fā)展(劉守英 等，2019)，“三權(quán)分置”即是這一遞嬗脈絡(luò)的必然結(jié)果。從改革源頭看，義烏市在全國(guó)率先實(shí)施“三權(quán)分置”，直接目的即是盤活“沉睡”的宅基地資產(chǎn)，其做法后為中央所采納。然而，集體內(nèi)部狹小的封閉市場(chǎng)顯然無法承載“盤活”的政策目標(biāo)，亟須突破宅基地使用權(quán)只能內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制，引入外部主體和社會(huì)資本遂成必然。質(zhì)言之，“三權(quán)分置”是由集體成員繼續(xù)專享宅基地居住保障利益，同時(shí)又延長(zhǎng)權(quán)利鏈條，允許社會(huì)主體分享宅基地使用權(quán)。

(二)實(shí)踐方案：宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)的地方分歧

試點(diǎn)實(shí)踐中，由于各地對(duì)資格權(quán)、使用權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能和邊界存在認(rèn)識(shí)分歧，對(duì)其權(quán)屬登記及權(quán)能規(guī)則采取了不同做法，主要形成以下幾種代表性模式。

其一，“宅基地所有權(quán)+宅基地資格權(quán)+宅基地使用權(quán)”模式。該模式采用“三權(quán)分置”的政策表述，分別為農(nóng)戶、社會(huì)主體頒發(fā)宅基地資格權(quán)證和宅基地使用權(quán)證。根據(jù)流轉(zhuǎn)方式的不同，該模式可適用于轉(zhuǎn)讓和出租兩種場(chǎng)景。在物權(quán)性的轉(zhuǎn)讓關(guān)系中，為出賣人頒發(fā)農(nóng)戶資格權(quán)證，為受讓人頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，以安徽旌德為代表。在債權(quán)性的租賃關(guān)系中，為出租人頒發(fā)農(nóng)戶資格權(quán)證，為承租人頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，承租人的宅基地使用權(quán)可抵押貸款，以浙江寧波為代表。

其二，“宅基地所有權(quán)+宅基地資格權(quán)+宅基地(房屋)租賃使用權(quán)”模式。該模式采用資格權(quán)的政策表述，但使用宅基地(房屋)租賃使用權(quán)指代第三權(quán)(使用權(quán))。其核心是農(nóng)戶取得宅基地資格權(quán)，社會(huì)主體取得宅基地(房屋)租賃使用權(quán)，以四川祟州為代表。租賃使用權(quán)人取得的宅基地可用于民宿、餐飲等項(xiàng)目，在原宅基地范圍內(nèi)享有改建權(quán)、擴(kuò)建權(quán)及經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，但期限最長(zhǎng)不超過20年。

其三，“宅基地所有權(quán)+宅基地使用權(quán)+第三權(quán)”模式。該模式沿襲宅基地使用權(quán)的傳統(tǒng)表述指代第二權(quán)(資格權(quán))，為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地使用權(quán)證，但采用其他權(quán)利表述指代第三權(quán)(使用權(quán))并確權(quán)頒證。根據(jù)各地對(duì)第三權(quán)的稱謂及所賦內(nèi)涵不同，社會(huì)主體可以取得集體建設(shè)用地使用權(quán)(四川瀘縣)、宅基地及房屋租賃使用權(quán)(浙江紹興)、宅基地及房屋使用權(quán)(浙江麗水)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)租賃不動(dòng)產(chǎn)權(quán)(陜西西安)、農(nóng)房(宅基地)使用權(quán)流轉(zhuǎn)證(浙江瑞安)等。對(duì)社會(huì)主體獲得的使用權(quán)，各地一般都允許轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租、抵押、發(fā)展新興業(yè)態(tài)，或者享有新建權(quán)、改建權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)和融資擔(dān)保權(quán)等。

其四，“宅基地所有權(quán)+資格權(quán)+多種實(shí)現(xiàn)形式”模式。該模式注重資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)，將資格權(quán)與宅基地使用權(quán)逐漸解綁，改變以宅基地使用權(quán)作為資格權(quán)單一實(shí)現(xiàn)方式的做法，以浙江德清、山東禹城為代表。對(duì)已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)，沿采“三權(quán)分置”的政策提法和權(quán)利架構(gòu)，使用權(quán)可以抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，但期限最長(zhǎng)不超過20年。對(duì)尚未取得宅基地使用權(quán)的集體成員，確認(rèn)其宅基地資格權(quán)并允許申請(qǐng)宅基地使用權(quán)、公共租賃住房、換股權(quán)、換貨幣以及對(duì)接城鎮(zhèn)住房保障；對(duì)有退出意愿但不想徹底失去宅基地的農(nóng)戶，采取“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票期權(quán)等方式保留資格權(quán)；對(duì)自然災(zāi)害造成宅基地使用權(quán)滅失、進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿將宅基地?zé)o償退給集體的，可以重新獲得資格權(quán)。

試點(diǎn)實(shí)踐中的這些做法，其“三權(quán)分置”的邏輯未必符合法理(韓松，2019)。究其實(shí)質(zhì)，關(guān)鍵是分置后的資格權(quán)和使用權(quán)應(yīng)當(dāng)如何定性。法律定性不同，則具體權(quán)能及其實(shí)現(xiàn)規(guī)則亦大相徑庭，從而形成不同的實(shí)踐模式。這就需要上升至法理層面予以分析評(píng)判。

(三)學(xué)理探討：宅基地“三權(quán)分置”權(quán)屬的法權(quán)論爭(zhēng)

宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)，必須將政策意蘊(yùn)轉(zhuǎn)換為規(guī)范的法學(xué)表述。學(xué)界對(duì)宅基地所有權(quán)并無太大爭(zhēng)議，對(duì)分置后的資格權(quán)、使用權(quán)則爭(zhēng)議激烈。在解構(gòu)實(shí)踐素材的基礎(chǔ)上，相關(guān)研究主要提出以下幾個(gè)代表性方案。

其一，“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”方案。該方案或直接將資格權(quán)定性為用益物權(quán)，或使用原宅基地使用權(quán)取代資格權(quán)，其核心是將第三權(quán)(使用權(quán))定性為債權(quán)。其中，債權(quán)又可分為普通租賃權(quán)和法定租賃權(quán)，據(jù)此形成兩種觀點(diǎn)。一是“宅基地所有權(quán)+宅基地使用權(quán)+宅基地租賃權(quán)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)主體可以不受其身份限制，自由取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)，其法律關(guān)系由合同法調(diào)整(肖鵬，2020)。二是“宅基地所有權(quán)+宅基地使用權(quán)+宅基地法定租賃權(quán)”。該觀點(diǎn)引入法定租賃權(quán)界定使用權(quán)，意在通過創(chuàng)設(shè)法定、內(nèi)容法定、期限法定的租賃權(quán)為社會(huì)主體提供宅基地利用的債權(quán)通道，期限可以突破不得超過20年的租賃合同限制，最終通過租賃權(quán)的“法定”產(chǎn)生物權(quán)化效應(yīng)(劉凱湘，2010；高圣平，2019)。

其二，“所有權(quán)+用益物權(quán)+用益物權(quán)”方案。該方案之核心是將資格權(quán)等同于宅基地使用權(quán)或剩余權(quán)，將第三權(quán)亦定性為用益物權(quán)，即在“兩權(quán)分離”構(gòu)造中增設(shè)一個(gè)新的用益物權(quán)。從第三權(quán)的分置路徑看，是在原宅基地使用權(quán)之上新設(shè)用益物權(quán)，由宅基地所有權(quán)分置出資格權(quán)，再由資格權(quán)分置出使用權(quán)，從而形成縱向分置的雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)。由此，學(xué)界形成所有權(quán)+宅基地使用權(quán)(或資格權(quán))+次級(jí)使用權(quán)(或建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、地上權(quán)等)等多種表述(劉國(guó)棟，2019b；劉銳，2018；席志國(guó)，2018；陳耀東，2018)，盡管分置后權(quán)利的稱謂及內(nèi)涵不盡一致，但均可歸入雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)。

其四，折中方案。該方案是對(duì)上述三種方案或其下觀點(diǎn)的不同組合，認(rèn)為“三權(quán)分置”可以通過多元化的法律路徑得到實(shí)現(xiàn)。“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”和“所有權(quán)+用益物權(quán)+用益物權(quán)”可以兼容共存(宋志紅，2018)。有資格權(quán)不一定擁有或者未必需要擁有宅基地使用權(quán)(申惠文，2019)，宅基地使用權(quán)可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)或與其上農(nóng)房合并流轉(zhuǎn)(韓文龍，2018)，第三權(quán)(使用權(quán))可以是地上權(quán)、租賃權(quán)或法定租賃權(quán)等(孫建偉，2019)。

(四)權(quán)利性質(zhì)：宅基地“三權(quán)分置”方案分歧的法理根源

權(quán)利性質(zhì)是“三權(quán)分置”方案的法理基點(diǎn)，決定其權(quán)利結(jié)構(gòu)、權(quán)能構(gòu)造及其規(guī)則設(shè)計(jì)。上述爭(zhēng)議之所以形成，主要是對(duì)分置后資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存在不同理解。從前述主要方案看，“三權(quán)分置”法權(quán)構(gòu)造的核心分歧是：資格權(quán)是成員權(quán)還是用益物權(quán)？使用權(quán)是債權(quán)還是用益物權(quán)以及屬于何種用益物權(quán)？

在“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”的方案中，分置后的使用權(quán)不宜界定為債權(quán)。無論第三權(quán)表現(xiàn)為普通租賃權(quán)或法定租賃權(quán)，都因債權(quán)固有的局限性導(dǎo)致其無法承載“三權(quán)分置”對(duì)第三權(quán)(使用權(quán))的目標(biāo)要求和功能定位。(1)租賃使用權(quán)無法證成“三權(quán)分置”的必要性?，F(xiàn)行法從未禁止宅基地及農(nóng)房的租賃使用，對(duì)作為承租人的社會(huì)主體亦無身份限制。如果租賃權(quán)能實(shí)現(xiàn)盤活閑置宅基地的目標(biāo)，則創(chuàng)新性提出“三權(quán)分置”改革顯然并無必要。(2)將分置后的使用權(quán)界定為租賃使用權(quán)，三權(quán)之間實(shí)質(zhì)上形成等級(jí)結(jié)構(gòu)，而非“三權(quán)分置”構(gòu)設(shè)的“權(quán)利并立、相互對(duì)抗”產(chǎn)權(quán)格局。原因是債權(quán)的效力弱于物權(quán)，承租人不享有自由處分的權(quán)利，一旦權(quán)利受到侵害須依賴資格權(quán)人獲得救濟(jì)，更難以對(duì)抗來自資格權(quán)人和所有權(quán)人的直接侵害。(3)宅基地租賃權(quán)不能用于抵押，而債權(quán)質(zhì)押又因公示手段的缺失無法對(duì)金融機(jī)構(gòu)形成有效激勵(lì)，難以激活宅基地應(yīng)有的融資擔(dān)保功能。(4)宅基地租賃權(quán)具有效力弱、期限短、權(quán)能有限等特征，導(dǎo)致社會(huì)主體很難形成長(zhǎng)期利用宅基地的穩(wěn)定預(yù)期，亦缺乏長(zhǎng)期投入的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，且易誘發(fā)投機(jī)性利用、破壞性利用等短期行為。(5)法定租賃權(quán)是農(nóng)房所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，為破解新的房屋所有權(quán)人難以獲得宅基地使用權(quán)的困境，允許其依照“法定”在一定期限內(nèi)“租賃”宅基地(高圣平，2019)。但是，法定租賃權(quán)未能從根本上打破宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)桎梏，外部流轉(zhuǎn)仍因其身份屬性而被禁止。除前述局限性外，法定租賃權(quán)僅得適用于“地隨房走”之情形，漠視了“宅基地”本身的重要性和獨(dú)立性，實(shí)際上回避宅基地使用權(quán)本身的流轉(zhuǎn)問題，既排斥宅基地單獨(dú)流轉(zhuǎn)的可能性，又排斥房屋毀損時(shí)重建房屋的可能性(宋志紅，2019)。

在“所有權(quán)+用益物權(quán)+用益物權(quán)”的方案中，分置后的資格權(quán)不宜界定為用益物權(quán)。無論將資格權(quán)解釋為新的物權(quán)類型、原宅基地使用權(quán)或分置出次級(jí)使用權(quán)后的剩余權(quán)，都將因形成雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)而與現(xiàn)行物權(quán)制度體系相抵牾，進(jìn)而增加修法難度導(dǎo)致“三權(quán)分置”陷入立法困境。(1)從實(shí)定法的角度看，與物權(quán)法定原則相沖突。物權(quán)法定是物權(quán)法的基本原則，即“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。目前，現(xiàn)行法尚未承認(rèn)宅基地資格權(quán)這一物權(quán)類型，也不承認(rèn)宅基地使用權(quán)可分置出作為用益物權(quán)的資格權(quán)。(2)從立法論的角度看，與一物一權(quán)原則相沖突。一物一權(quán)原則不容置疑(馬新彥，2006)，同一物上不能并存兩個(gè)以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)。一物一權(quán)原則限制了資格權(quán)成為用益物權(quán)的可能性。(3)從立法技術(shù)的角度看，與權(quán)利架構(gòu)要求的簡(jiǎn)約性相矛盾。將資格權(quán)界定為用益物權(quán)再分置出一個(gè)新型用益物權(quán)，將會(huì)疊床架屋式地形成“所有權(quán)+用益物權(quán)+次級(jí)用益物權(quán)”的財(cái)產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，將原本簡(jiǎn)潔明快的法律關(guān)系人為復(fù)雜化，這種安排是立法技術(shù)的倒退(陳小君，2014)。(4)從權(quán)利功能的角度看，與資格權(quán)的獨(dú)立價(jià)值相矛盾。資格權(quán)具有獨(dú)立的創(chuàng)設(shè)動(dòng)因和價(jià)值功能，意在承接身份屬性和保障功能，免除宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的后顧之憂。將資格權(quán)界定為用益物權(quán)必然模糊其獨(dú)立價(jià)值，或突破保障基本居住的底線要求，或陷入同樣的流轉(zhuǎn)困境。波斯納(1997)認(rèn)為，有效率的物權(quán)是對(duì)一項(xiàng)資源的權(quán)利具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性，該權(quán)利應(yīng)可自由處分。但是，若允許資格權(quán)自由流轉(zhuǎn)，宅基地居住利益必將流失到集體之外，容易形成失宅風(fēng)險(xiǎn)；若不允許自由流轉(zhuǎn)，則同樣陷入現(xiàn)行宅基地使用權(quán)面臨的流轉(zhuǎn)困境。(5)從集體所有權(quán)的角度看，與“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)相矛盾。集體所有權(quán)坐實(shí)是“三權(quán)分置”的前提，現(xiàn)實(shí)中由于主體缺位和權(quán)能缺失已被虛置。雙重用益物權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)，必將拉長(zhǎng)甚至斷裂使用權(quán)與所有權(quán)之間的邏輯鏈條，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)異化為“類所有權(quán)”而形成事實(shí)私有的狀態(tài)(賈翱，2018)，最終導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)形同虛設(shè)。

概言之，“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”和“所有權(quán)+用益物權(quán)+用益物權(quán)”兩種方案，均不宜成為宅基地“三權(quán)分置”理想的產(chǎn)權(quán)方案，而這兩種方案的“折中方案”亦因其調(diào)和主義色彩而痼弊猶在。于是，“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”方案的重要性就彰顯出來。

三、宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)及其權(quán)能

權(quán)利性質(zhì)是明晰“三權(quán)分置”法權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)能規(guī)則的質(zhì)點(diǎn)。在法學(xué)映照上，宅基地集體所有權(quán)對(duì)應(yīng)物權(quán)法中的集體所有權(quán)，資格權(quán)是集體成員專享宅基地居住利益并內(nèi)蘊(yùn)于集體所有權(quán)的成員權(quán)，使用權(quán)則對(duì)應(yīng)物權(quán)法中的宅基地使用權(quán)，由此形成“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”的法權(quán)結(jié)構(gòu)。

(一)分置后的資格權(quán)應(yīng)當(dāng)界定為集體成員權(quán)

資格權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)，源于集體土地所有權(quán)主體具有的團(tuán)體性。集體土地所有權(quán)是由全體成員構(gòu)成的成員整體以統(tǒng)一身份享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。(1)成員集體是依據(jù)村落形成的自然共同體，作為集體所有權(quán)的主體必然具有團(tuán)體性。成員與集體之間辯證統(tǒng)一：無成員則無集體，亦無集體所有權(quán)；無集體，則無所謂成員身份。成員資格的重要性在于安全與福利的共同供給，如果不承認(rèn)成員和陌生人的區(qū)別就沒有理由建構(gòu)和維系共同體(沃爾澤，2002)。集體成員的這種優(yōu)越性，是通過在團(tuán)體中專享成員權(quán)益得以體現(xiàn)的，邏輯上要實(shí)現(xiàn)集體所有必然會(huì)有成員權(quán)(夏沁，2018)。(2)集體土地承載的生存保障功能和作為所有權(quán)客體的不可分割性，決定集體利益的實(shí)現(xiàn)必然具有集體公共性和對(duì)集體成員的普惠性，最終表現(xiàn)為集體成員因身份相同享有普惠性的同等成員利益。集體成員權(quán)即是對(duì)集體成員基于成員身份而可獲取全部利益的權(quán)利化與法制化(張力 等，2019)。集體成員享有宅基地資格權(quán)，實(shí)質(zhì)是其依據(jù)成員身份排除外部主體專享居住保障利益的權(quán)利，本是集體成員權(quán)的應(yīng)有之義。資格權(quán)的提出，是一種權(quán)利發(fā)現(xiàn)而非權(quán)利發(fā)明，不過是將隱藏于宅基地之中本就客觀存在的這部分成員權(quán)益凝練出來。

1.3調(diào)查所得資料采用EpiData3.0軟件進(jìn)行的數(shù)據(jù)錄入,應(yīng)用SPSS17.0軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)分析,率的比較采用x2,檢驗(yàn)水準(zhǔn)=0.05。

因此，資格權(quán)的權(quán)源是宅基地集體所有權(quán)，并不是衍生于集體成員權(quán)或由宅基地使用權(quán)分置而成。其一，資格權(quán)的生成路徑，首先是藉由宅基地所有權(quán)的集體行使框定整體居住保障利益，其次是按照集體成員平等原則將整體居住保障利益在集體范圍內(nèi)平等分配并明確每個(gè)成員應(yīng)得的利益份額，最后通過利益份額的權(quán)利化將其固化到每個(gè)成員。資格權(quán)作為集體成員權(quán)的一種具體類型，與集體成員權(quán)的生成系同一過程，亦遵循同一邏輯。其二，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，其生成路徑是集體所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果(孫憲忠，2013)，即所有權(quán)人將對(duì)集體土地的使用收益權(quán)能分離出來獨(dú)立成權(quán)。資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的分置路徑不同，兩者之間系源出于集體所有權(quán)不同內(nèi)涵的平權(quán)關(guān)系，絕不是由作為物權(quán)的宅基地使用權(quán)分置出兼具身份性的資格權(quán)。其三，在權(quán)利內(nèi)容上，資格權(quán)是對(duì)特定身份利益的直接支配，而非對(duì)特定物的直接支配，盡管其行使結(jié)果可能表現(xiàn)為某種財(cái)產(chǎn)利益，但僅僅是一種間接性支配，決不同于直接支配財(cái)產(chǎn)利益的物權(quán)。因此，主張其權(quán)利性質(zhì)為用益物權(quán)——無論是宅基地使用權(quán)或是流轉(zhuǎn)后剩余權(quán)的觀點(diǎn)(劉國(guó)棟，2019a)，都不符合資格權(quán)的形成邏輯。從這個(gè)意義上講，宅基地資格權(quán)稱為宅基地成員權(quán)更為適宜。

將資格權(quán)定性為集體成員權(quán)，可以在“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)中彰顯資格權(quán)的獨(dú)立價(jià)值。以資格權(quán)為轉(zhuǎn)軸，向前可以闡明與集體所有權(quán)之間居住利益關(guān)系的正當(dāng)性，向后可以汲取宅基地使用權(quán)超載的身份要素使之純化為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。從而，既有利于激活使用權(quán)的市場(chǎng)化私權(quán)功能，又能衡量使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)是否適度，厘定其市場(chǎng)化廣度和深度的邊界。質(zhì)言之，將資格權(quán)界定為集體成員權(quán)，表明其權(quán)利地位具有獨(dú)立性、主導(dǎo)性與非物權(quán)性。無論資格權(quán)是否入法，無論現(xiàn)行宅基地使用權(quán)是否完成純化財(cái)產(chǎn)屬性的修法，資格權(quán)都在邏輯上先在并獨(dú)立于宅基地使用權(quán)(張力 等，2019)。不唯如此，這一定性還利于節(jié)省立法成本、降低入法難度。目前，《物權(quán)法》已完成對(duì)集體成員權(quán)的立法確認(rèn)，《村民委員會(huì)組織法》有關(guān)村民成員權(quán)之規(guī)定也可提供立法參考，未來可以通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的團(tuán)體法通道或物權(quán)法的財(cái)產(chǎn)法通道便捷地進(jìn)入法律語(yǔ)境。

(二)分置后的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)界定為用益物權(quán)

宅基地“三權(quán)分置”采取“使用權(quán)”表述第三權(quán)，給學(xué)界帶來極大困惑，有研究建議代之以宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地利用權(quán)、宅基地取用權(quán)等(宋志紅，2018；陳耀東，2019)。在將資格權(quán)界定為成員權(quán)的前提下，學(xué)界普遍贊同第三權(quán)乃是用益物權(quán)，但對(duì)具體指稱何權(quán)、改造成何權(quán)以及是否包括債權(quán)尚存分歧。

從法理上講，在物債二分法的語(yǔ)境下，分置后的使用權(quán)只能是用益物權(quán)，不應(yīng)包括債權(quán)性使用權(quán)。只有將分置后的使用權(quán)定性為用益物權(quán)，才能取得對(duì)抗第三人、資格權(quán)人和宅基地所有權(quán)人的效力，并通過登記生效主義形成公信力，從而獲得市場(chǎng)所需的自由流通性。具言之，該用益物權(quán)對(duì)應(yīng)著物權(quán)法上的宅基地使用權(quán)，只不過是經(jīng)過改造后新型的宅基地使用權(quán)——可以與現(xiàn)行法律體系中關(guān)于宅基地使用權(quán)的命名和性質(zhì)保持一致、有益于農(nóng)地權(quán)利體系的科學(xué)構(gòu)建、有利于實(shí)踐中宅基地使用權(quán)融資的可操作性(陳小君，2019)。因此，以資格權(quán)為前提設(shè)定的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過改造后擺脫身份束縛的市場(chǎng)化私權(quán)，其附載的居住保障功能由資格權(quán)所吸收，從而極大緩解農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與商業(yè)資本之間的矛盾，使農(nóng)民在不喪失自身特殊身份的同時(shí)獲得宅基地入市流通的便捷渠道(王洋，2018)。

分置后的使用權(quán)定性為一項(xiàng)純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)逐步破除所謂的身份限制，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，延長(zhǎng)流轉(zhuǎn)期限和建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。使用權(quán)不但可以在集體內(nèi)部自由流轉(zhuǎn)，還應(yīng)當(dāng)允許跨集體流轉(zhuǎn)、跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，且可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)而無須受限于“地隨房走”，為社會(huì)主體長(zhǎng)期穩(wěn)定利用閑置宅基地打通交易管道。至于放活使用權(quán)后可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，則可以運(yùn)用國(guó)家管制權(quán)予以化解。目前，限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)，其主要理由之一是宅基地使用權(quán)是具有身份性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)限定于本集體成員范圍內(nèi)，如果流轉(zhuǎn)給非本集體成員則背離宅基地使用權(quán)的身份性。事實(shí)上，所謂宅基地使用權(quán)主體具有身份性，僅僅是指宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體具有身份性，《物權(quán)法》第152條規(guī)定的“宅基地使用權(quán)人”屬開放式概念，并未限定對(duì)流轉(zhuǎn)主體的身份性要求(高圣平，2015)，其他源于政策文件的身份限制恰是“三權(quán)分置”的改革對(duì)象。

(三)宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能構(gòu)造

產(chǎn)權(quán)分割是分工導(dǎo)致權(quán)利功能多樣化的結(jié)果。“三權(quán)分置”在堅(jiān)守集體所有權(quán)的前提下，由成員權(quán)屬性之資格權(quán)承載居住保障功能，由物權(quán)屬性之使用權(quán)承載市場(chǎng)交易功能，從而可以在既有約束條件下實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的有序流轉(zhuǎn)。

其一，宅基地集體所有權(quán)。宅基地集體所有權(quán)是資格權(quán)和使用權(quán)的源權(quán)利。作為一項(xiàng)私權(quán)應(yīng)具有所有權(quán)的完整權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分和管理權(quán)能。實(shí)際上，集體土地所有權(quán)是由國(guó)家控制但由集體承受結(jié)果的一種治理模式(汪洋，2014)，對(duì)集體資源的控制權(quán)與分配權(quán)往往成為基層財(cái)政維系的基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)的改革語(yǔ)境下，權(quán)能配置的終極控制權(quán)實(shí)際上由國(guó)家掌控?，F(xiàn)行法中，法律賦予集體所有權(quán)的權(quán)能殘缺不全，主要表現(xiàn)為占有權(quán)和有限的使用權(quán)，缺乏收益權(quán)和處分權(quán)。落實(shí)宅基地所有權(quán)必須強(qiáng)權(quán)賦能，擴(kuò)容更加完整的使用權(quán)和管理權(quán)，賦予充分的處分權(quán)和收益權(quán)。同時(shí)，《物權(quán)法》將集體所有權(quán)主體界定為農(nóng)民集體但卻未賦予其正式的法律地位，作為法律概念的規(guī)范內(nèi)涵實(shí)際上并不明確，所有權(quán)主體難以明晰和具象，進(jìn)而更加限制其原本有限的權(quán)能實(shí)施效果。

其二，宅基地資格權(quán)。從法理上講，權(quán)能乃權(quán)利本質(zhì)的表現(xiàn)形式，是主體依據(jù)其權(quán)利實(shí)施各種外部行為的可能性(韓松，2016)。宅基地資格權(quán)的本質(zhì)，是宅基地上居住保障利益份額的權(quán)利化，其實(shí)現(xiàn)方式表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)或其他居住利益形態(tài)。因此，資格權(quán)的主要權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括：分配請(qǐng)求權(quán)，集體成員有權(quán)請(qǐng)求分配不超出法定面積的宅基地；長(zhǎng)期保有權(quán)，在尚存戶內(nèi)成員的情形下有權(quán)長(zhǎng)期使用宅基地；無償使用權(quán)，集體成員有權(quán)無償使用不超出法定面積的宅基地；宅基地收益權(quán)和到期回復(fù)權(quán)，集體成員有權(quán)流轉(zhuǎn)宅基地并獲得相應(yīng)收益，期限屆滿后有權(quán)收回宅基地；有償退出權(quán)和反悔權(quán)，集體成員放棄資格權(quán)有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，在無償退出或退還補(bǔ)償?shù)那樾蜗略试S反悔并重獲資格權(quán)。上述權(quán)能是專屬于集體成員的身份性利益，其原始取得僅限于依身份取得，具有自愿放棄性但不具有對(duì)外轉(zhuǎn)讓性。

其三，宅基地使用權(quán)。分置后使用權(quán)的權(quán)能設(shè)置，應(yīng)以提升其市場(chǎng)化私權(quán)的價(jià)值為基點(diǎn)，賦予比較完整的使用、收益和處分權(quán)能，使之能夠?qū)辜w所有權(quán)和資格權(quán)。一是使用權(quán)能?？梢圆扇∝?fù)面清單的方式適當(dāng)擴(kuò)展宅基地的經(jīng)營(yíng)性用途，允許用于鄉(xiāng)村旅游、物流電商、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新興業(yè)態(tài)。二是收益權(quán)能。社會(huì)主體有權(quán)取得利用宅基地產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)收益，有權(quán)取得宅基地使用權(quán)處置后產(chǎn)生的要素收益，有權(quán)取得宅基地使用權(quán)剩余期限的征收補(bǔ)償。三是處分權(quán)能。應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)主體依法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，依法設(shè)定宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)。

四、宅基地“三權(quán)分置”的制度實(shí)現(xiàn)

宅基地上權(quán)利清晰和諧是宅基地經(jīng)濟(jì)利用的前提。擘畫宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)譜系，目的是以法規(guī)則之構(gòu)設(shè)推動(dòng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度化?！叭龣?quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，必須根據(jù)三項(xiàng)權(quán)利的政策目標(biāo)、功能定位和權(quán)利性質(zhì)予以展開。

(一)宅基地所有權(quán)的制度擴(kuò)展

長(zhǎng)期以來，集體土地所有權(quán)的虛置現(xiàn)象比較突出，亟須解決在我國(guó)農(nóng)地權(quán)利體系中的邊緣化狀態(tài)，以契合“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”的政策目標(biāo)。

1.將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為所有權(quán)主體

集體所有權(quán)主體具有模糊性為學(xué)界長(zhǎng)期詬病，這是首要解決的法律問題。農(nóng)民集體是集體所有權(quán)法定的權(quán)利主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)實(shí)際的行使主體。從法理上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體作為民事主體的法律表達(dá)，《民法總則》已經(jīng)賦予其特別法人地位并進(jìn)入立法議程，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確提出“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為集體所有權(quán)主體，并按照特別法人規(guī)則構(gòu)建主體制度及運(yùn)行機(jī)制，可以使權(quán)利主體和行使主體合為一體，有利于凸顯集體對(duì)宅基地的管理職責(zé)。

2.強(qiáng)化集體作為宅基地要素供給主體的流轉(zhuǎn)機(jī)制

實(shí)踐中，宅基地是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的重要來源，應(yīng)強(qiáng)化由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外統(tǒng)一供地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。從產(chǎn)權(quán)角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體對(duì)宅基地享有最終處分權(quán)；從資源配置效率看，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶單獨(dú)流轉(zhuǎn)宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)的規(guī)模效應(yīng)(韓立達(dá) 等，2018)。強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的供給主體地位，應(yīng)當(dāng)弱化宅基地分配的審批機(jī)制和“一戶一宅”的剛性約束，構(gòu)建宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)權(quán)機(jī)制，探索集體建設(shè)用地直接入市、建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易的出讓機(jī)制，建立由農(nóng)戶委托、集體受托統(tǒng)一管理宅基地的托管機(jī)制。

3.賦予宅基地集體所有權(quán)完整權(quán)能

宅基地集體所有權(quán)存在極大的權(quán)能缺漏，應(yīng)當(dāng)賦予完整權(quán)能以彰顯其自物權(quán)屬性。(1)占有權(quán)能。除固化初始分配權(quán)和強(qiáng)制退出權(quán)外，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地整理、集體建設(shè)用地及其形成之指標(biāo)的實(shí)際控制權(quán)。(2)使用權(quán)能及收益權(quán)能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)對(duì)農(nóng)戶托管、入股、退出等宅基地及住房自主運(yùn)營(yíng)并獲取收益，有權(quán)自用或流轉(zhuǎn)“增減掛”項(xiàng)目、宅基地整理等形成之指標(biāo)并獲取收益，有權(quán)對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化的集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)等并獲取收益，有權(quán)對(duì)擴(kuò)展至經(jīng)營(yíng)性用途的宅基地收取增值收益調(diào)節(jié)金(宋志紅，2018)。(3)處分權(quán)能。盡管新修改的《土地管理法》第62條將宅基地使用權(quán)審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍難以不受公權(quán)約束自主分配、管理宅基地，應(yīng)當(dāng)賦予集體通過民主治理機(jī)制處分宅基地的權(quán)利。

4.明確宅基地所有權(quán)行使的民主治理機(jī)制

涉及宅基地的分配、管理、處分等重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)由集體成員按照民主議定原則作出決定。首先，通過立法構(gòu)建民主議事規(guī)則，明確其具體程序及運(yùn)行規(guī)則，如召集、通知、出席、議事、表決、公示公告等，避免少數(shù)成員對(duì)集體事務(wù)的獨(dú)裁和專制。其次，通過立法明確民主表決規(guī)則。多數(shù)決原則是民主表決規(guī)則的核心，除法律另有規(guī)定外，集體成員應(yīng)當(dāng)平等享有表決權(quán)，應(yīng)由多數(shù)集體成員參與、同意方能形成決議。

(二)宅基地資格權(quán)的制度建構(gòu)

作為一種獨(dú)立成權(quán)的新型權(quán)利，資格權(quán)最主要的制度困境是缺乏法律依據(jù)，亟須以成員權(quán)性質(zhì)為基點(diǎn)構(gòu)建權(quán)能實(shí)施機(jī)制。

1.入法路徑

政策語(yǔ)言入法須遵循法律邏輯之要求，照搬政策術(shù)語(yǔ)，徒使立法煩瑣。宅基地資格權(quán)屬于集體成員權(quán)范疇，無須對(duì)資格權(quán)進(jìn)行單獨(dú)立法，其權(quán)能規(guī)則完全可以為集體成員權(quán)所容納。從資格權(quán)的成員權(quán)屬性出發(fā)，實(shí)現(xiàn)資格權(quán)的法定化有兩條可行路徑。一是財(cái)產(chǎn)法路徑?！段餀?quán)法》中的集體成員權(quán)是人法內(nèi)容對(duì)財(cái)產(chǎn)法的嵌入，可以通過完善《物權(quán)法》中有關(guān)集體成員權(quán)的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)并細(xì)化宅基地資格權(quán)的具體內(nèi)容(姜楠，2019)。二是團(tuán)體法路徑。集體成員權(quán)應(yīng)由人法中的團(tuán)體法調(diào)整，團(tuán)體法是宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)法定化的主場(chǎng)域，應(yīng)以《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》進(jìn)入立法議程為契機(jī)，集中規(guī)定宅基地資格權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。

2.資格權(quán)主體應(yīng)界定為集體成員

對(duì)宅基地資格權(quán)的主體，學(xué)界主要存在“農(nóng)戶說”與“集體成員說”兩種觀點(diǎn)。依循集體成員權(quán)的基本原理，集體成員應(yīng)當(dāng)是資格權(quán)的權(quán)利主體，其主體形態(tài)為自然人。學(xué)界普遍認(rèn)為，集體成員權(quán)系集體成員個(gè)人對(duì)團(tuán)體的權(quán)利，將資格權(quán)主體界定為集體成員則能契合成員權(quán)的本質(zhì)規(guī)定性。從集體成員權(quán)的生成邏輯看，“成員集體”作為集體所有權(quán)主體是一個(gè)集合概念，其構(gòu)成要素只能是集體成員而非農(nóng)戶。農(nóng)戶主要是基于戶內(nèi)成員統(tǒng)一行使資格權(quán)之需，以及出于管理便捷而確定的行使主體。

3.取得機(jī)制和登記機(jī)制

完善取得機(jī)制的核心問題，是明確集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前，資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題呈現(xiàn)出立法缺位、學(xué)理分歧和實(shí)踐混亂的局面。從總體趨勢(shì)看，單一標(biāo)準(zhǔn)已被逐漸放棄，復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)成為主流選擇。但是，復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)具體包括哪些資格認(rèn)定要素卻仍有極大分歧。結(jié)合司法實(shí)踐的普遍做法，應(yīng)當(dāng)逐漸確立以戶口、實(shí)際生產(chǎn)生活為形式要件，以基本社會(huì)保障為實(shí)質(zhì)要件的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過構(gòu)建資格權(quán)登記制度保障集體成員對(duì)宅基地居住保障利益的專有權(quán)，亦為進(jìn)一步推動(dòng)使用權(quán)的對(duì)外流轉(zhuǎn)奠定權(quán)屬基礎(chǔ)。資格權(quán)的確權(quán)登記，應(yīng)當(dāng)記載反映集體成員身份的內(nèi)容、宅基地(住房)使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容，如宅基地的四至、面積和方位情況，以及地上房屋及其他附屬物的基本情況等。

4.自愿退出機(jī)制

該機(jī)制是農(nóng)戶自愿放棄向集體申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的資格，或者將已取得之宅基地使用權(quán)退還集體。農(nóng)戶自愿退出資格權(quán)，應(yīng)當(dāng)享有請(qǐng)求集體給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。其關(guān)鍵有二：一是合理設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。宅基地退出的價(jià)格形成機(jī)制是退出制度的核心(徐忠國(guó)，2019)。二是構(gòu)設(shè)退出反悔規(guī)則。退出資格權(quán)并不必然導(dǎo)致集體成員資格的喪失。從資格權(quán)的居住保障功能考量，可以賦予自愿退出者在合理期限內(nèi)反悔的權(quán)利。在新型城鎮(zhèn)化的整體背景下，法律應(yīng)當(dāng)保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“失敗者”，為其提供合理期限內(nèi)反悔并重返集體保障體制的機(jī)會(huì)。但是，退出反悔的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)返還其所獲經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

5.有償使用制度

集體成員初始取得宅基地使用權(quán)應(yīng)為無償分配，這是資格權(quán)承載居住保障功能的必然要求。初始取得的宅基地不超過規(guī)定面積又承諾放棄繼續(xù)申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其面積差額給予獎(jiǎng)勵(lì)或適當(dāng)補(bǔ)償。超額占用或因繼承、買賣等繼受行為導(dǎo)致超出規(guī)定面積的，應(yīng)就超出部分向集體支付一定標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。其法理依據(jù)是，超出部分已經(jīng)喪失基本居住保障功能，集體沒有無償提供該部分宅基地的法律義務(wù)。同理，集體成員對(duì)外轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，集體得以所有權(quán)人身份從轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)中提取一定比例的流轉(zhuǎn)公益金。

(三)宅基地使用權(quán)的制度改造

宅基地使用權(quán)的改造目標(biāo)是允許權(quán)利人自由流轉(zhuǎn)。其中，處分權(quán)能直接關(guān)涉宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)性，應(yīng)當(dāng)允許集體成員根據(jù)個(gè)人意愿依法自由處分。在堅(jiān)持現(xiàn)行法之表述和邏輯體系的前提下，亟須改造宅基地使用權(quán)的現(xiàn)行規(guī)則。

1.轉(zhuǎn)讓規(guī)則和登記

設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)讓規(guī)則應(yīng)當(dāng)置于交易關(guān)系的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景。首先，轉(zhuǎn)讓條件。主要圍繞宅基地轉(zhuǎn)讓后不影響基本居住保障設(shè)計(jì)積極要件。如休寧縣規(guī)定，“還應(yīng)有合法的住處，能保證其基本生存生活需要?！?2)《休寧縣農(nóng)村閑置房屋(宅基地)流轉(zhuǎn)交易暫行辦法》(休政辦〔2019〕15號(hào))。其次，受讓條件。受讓方是集體成員以外的社會(huì)主體，應(yīng)重點(diǎn)設(shè)計(jì)受讓主體的消極要件。如義烏設(shè)定宅基地面積和戶型面積的限制性條件。(3)《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》(義委辦發(fā)〔2016〕103號(hào))。再次，轉(zhuǎn)讓客體。宅基地使用權(quán)可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或附隨農(nóng)房一體轉(zhuǎn)讓。未建設(shè)住房的宅基地亦應(yīng)允許對(duì)外轉(zhuǎn)讓，因?yàn)檎厥褂脵?quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)并不依附于房屋(王崇敏，2014)。如果以附隨農(nóng)房作為交易前提，雙方可能為達(dá)成交易而搭建臨時(shí)建筑，最終造成資源浪費(fèi)并加大交易成本。最后，轉(zhuǎn)讓的要式性和程序性。宅基地使用權(quán)的對(duì)外轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)采用書面形式并嚴(yán)格遵循轉(zhuǎn)讓程序，包括成員申請(qǐng)、公示公告、集體同意以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批等。集體同意之前應(yīng)設(shè)置公告催促程序，保障其他成員在公告期間行使優(yōu)先受讓權(quán)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查擬轉(zhuǎn)讓宅基地是否符合土地規(guī)劃、是否違反用途管制、權(quán)屬是否清楚、手續(xù)是否完備、是否有超額占用等情形。社會(huì)主體依法獲得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以確權(quán)登記頒證。

2.抵押規(guī)則

應(yīng)當(dāng)刪除《物權(quán)法》及相關(guān)法律中禁止宅基地使用權(quán)抵押的有關(guān)條款，賦予宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能以激活其融資功能。宅基地使用權(quán)應(yīng)以登記確權(quán)的宅基地使用權(quán)為限，從房地一體抵押逐漸解禁宅基地使用權(quán)單獨(dú)抵押，抵押權(quán)人從金融機(jī)構(gòu)逐漸擴(kuò)展至非金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人。在實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押權(quán)之時(shí)，可以根據(jù)受讓對(duì)象設(shè)計(jì)具有差異性的交易規(guī)則:如果受讓人為本集體成員時(shí)，可以取得農(nóng)房所有權(quán)及附期限的宅基地使用權(quán)，但宅基地使用權(quán)期限屆滿后可以自動(dòng)無償續(xù)期，抵押人相應(yīng)喪失宅基地使用權(quán)及農(nóng)房所有權(quán)；如果受讓人為非集體成員時(shí)，應(yīng)參照對(duì)外轉(zhuǎn)讓的規(guī)則和程序進(jìn)行。在同等條件下，本集體成員及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)享有優(yōu)先受讓權(quán)。

3.期限規(guī)則

立法應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)置宅基地使用權(quán)的期限。從試點(diǎn)情況看，普遍做法是限定社會(huì)主體取得之宅基地使用權(quán)的期限，存在20年、50年和70年等不同做法。從實(shí)然層面看，法律可以暫時(shí)選擇折中方案，彈性設(shè)置一定幅度的期限區(qū)間，以涵攝試點(diǎn)地區(qū)的不同做法。社會(huì)主體取得的宅基地使用權(quán)期限屆滿后，宅基地使用權(quán)自動(dòng)彈回至資格權(quán)人，由雙方協(xié)商是否續(xù)期。從應(yīng)然層面看，資格權(quán)人獲得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置和社會(huì)主體相同的期限——只不過期限屆滿后，資格權(quán)人依據(jù)長(zhǎng)期保有權(quán)和無償使用權(quán)的權(quán)能可以自動(dòng)無償續(xù)期。

4.用途擴(kuò)展規(guī)則

《物權(quán)法》第152條將宅基地用途限定為“建造住宅及其附屬設(shè)施”。但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實(shí)施，休閑農(nóng)業(yè)、旅游民宿、鄉(xiāng)村養(yǎng)老、電商物流、手工制作等新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，宅基地的居住用途事實(shí)上已擴(kuò)展至經(jīng)營(yíng)性用途。實(shí)踐中，無論是集體成員還是社會(huì)主體，均存在利用宅基地從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的客觀需求，這也得到中央政策的支持。2016年中央一號(hào)文件提出，“支持有條件的地方通過盤活農(nóng)村閑置房屋、集體建設(shè)用地、‘四荒地’、可用林場(chǎng)和水面等資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游?！币虼?，立法應(yīng)當(dāng)明確宅基地可用于經(jīng)營(yíng)性用途。同時(shí)，由政府通過負(fù)面清單方式實(shí)施管制和引導(dǎo)，嚴(yán)格限定經(jīng)營(yíng)性用途的具體范圍。但是，擴(kuò)展至經(jīng)營(yíng)性用途是對(duì)居住保障功能的突破，亦會(huì)給村莊公共服務(wù)增加額外支出，集體有權(quán)提取合理的增值收益或物業(yè)費(fèi)用。

(四)國(guó)家管制權(quán)的制度升級(jí)

“三權(quán)分置”的完整內(nèi)涵由目標(biāo)、內(nèi)容和邊界構(gòu)成，國(guó)家管制權(quán)是厘定“三權(quán)分置”邊界的應(yīng)有之意，亦是識(shí)別、預(yù)判、防范和化解改革風(fēng)險(xiǎn)的有效工具。放活宅基地使用權(quán)，可能產(chǎn)生農(nóng)民因盲目決策或地方政府誘導(dǎo)而失去宅基地的風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)資本下鄉(xiāng)囤積宅基地的風(fēng)險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民建設(shè)花園別墅改變宅基地功能定位的風(fēng)險(xiǎn)、城市炒房泡沫蔓延到農(nóng)房的風(fēng)險(xiǎn)等。因此，“三權(quán)分置”的推進(jìn)需要國(guó)家管制和相關(guān)機(jī)制協(xié)同配合。其中，國(guó)家管制權(quán)是控制宅基地使用權(quán)“如何放”“放多大”的總閥門，但不能僭越保護(hù)私權(quán)的合理限度。

適度放活宅基地使用權(quán)的“度”，其邊界和標(biāo)準(zhǔn)必須仰賴國(guó)家管制權(quán)的藝術(shù)性。“三權(quán)分置”改革并不是取消或減少國(guó)家管制，而是根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。目前，以身份限制、權(quán)能限制和審批管控為主要內(nèi)容的國(guó)家管制嚴(yán)重滯后于改革實(shí)踐。首先，應(yīng)從身份限制轉(zhuǎn)向行為約束。逐漸取消是否屬本集體成員、是否屬城鎮(zhèn)居民的身份限制，不以主體的特定身份判定交易效力，而以交易行為的合理管制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控，如限定交易對(duì)象、交易數(shù)量、交易面積(宗數(shù))、交易價(jià)格(金額)等。其次，應(yīng)從權(quán)能限制轉(zhuǎn)向用途管制。逐漸取消對(duì)使用、抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能的限制，嚴(yán)格設(shè)定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件和用途管制清單。再次，從審批管控轉(zhuǎn)向過程監(jiān)管。強(qiáng)化規(guī)劃管控的事前引導(dǎo)，逐漸下放或取消宅基地審批權(quán)限，規(guī)范宅基地使用權(quán)的交易程序、交易平臺(tái)等，設(shè)計(jì)完善的流程監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，內(nèi)容上涵蓋宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、退出等整個(gè)產(chǎn)權(quán)周期。比如，嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，嚴(yán)禁誘導(dǎo)性和強(qiáng)迫性的宅基地退出政策，及強(qiáng)制失去宅基地的進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)等。