陳若卉 陳超億 鄭巖 潘琳 劉澤 吳群紅 郝艷華 石林梅 徐凌忠2 胡志3 李程躍4 郝模4

突發(fā)公共衛(wèi)生事件指突然發(fā)生、造成或可能造成公眾身體健康嚴重損害的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、異常反應、食物或職業(yè)中毒等嚴重影響公眾身體健康的群體性公共衛(wèi)生事件[1]。突發(fā)應急處置工作的開展離不開“總開關”—目標的設置,通過設置具體的目標,激勵有關部門在行動之前對于所要達成的最終目的作出規(guī)定,也是衡量工作是否成功的有形、可測標準[2]。目前在地方政府工作領域中,仍存在著目標設置隨意性強、且注重形式不注重效果的現(xiàn)象[3],而工作的落實離不開科學適宜目標的指引[2]。我國目前尚無成熟的衛(wèi)生應急工作目標設置水平評價機制。因此,適宜的公共衛(wèi)生評價體系和相應的衛(wèi)生應急工作評價機制建立顯得尤為重要。本研究通過了解吉遼兩地衛(wèi)生應急領域工作中目標設置水平對工作落實情況的影響,探究目標設置水平對于工作落實的重要意義,為后期建立更加科學合理的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急目標設置考核評價體系作出初步探索。

資料與方法

一、資料來源

項目在前期研究中明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急領域中有5種類型問題,分別是重大疾病疫情的應急處置、重大食物和職業(yè)中毒的應急處置、其他的公共衛(wèi)生應急處置、事故災難的公共衛(wèi)生應急處置、自然災害的公共衛(wèi)生應急處置[4]。本研究以衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型為理論指導[5],根據(jù)《適宜公共衛(wèi)生體系建設研究項目組》編制的公共衛(wèi)生體系評價標準及其相關的研究成果評價吉遼兩地在突發(fā)應急領域目標設置水平情況。本研究所用資料均來于中華人民共和國吉林、遼寧兩省政府發(fā)布的關于突發(fā)應急領域的所有法律法規(guī)、規(guī)范、規(guī)劃、健康戰(zhàn)略及其他規(guī)范性文件,以系統(tǒng)窮盡的方式在省政府官網(wǎng)、專業(yè)機構網(wǎng)站(疾病預防控制中心)、業(yè)務主管部門網(wǎng)站(衛(wèi)生健康委員會)、其他相關部門或機構網(wǎng)站(財政廳官網(wǎng)、人事廳官網(wǎng)、婦幼保健中心官網(wǎng)、精神衛(wèi)生中心官網(wǎng)等)、法律圖書館、各大搜索引擎、Web of Science與CNKI上搜索與突發(fā)應急領域相關的文件、學術文獻資料,匯總形成文件集。其中吉林省文件集中與目標設置相關的文件106份,學術文獻154篇;遼寧省相關文件131份,學術文獻183篇。

吉林遼寧兩省工作落實情況的數(shù)據(jù)收集方法是運用檢索式:“遼寧(遼)/吉林(吉)/各區(qū)縣名稱+突發(fā)/突發(fā)衛(wèi)生/突發(fā)應急/重大疾病/食物中毒/職業(yè)中毒/事故災難/自然災害+處置/處理/控制/管理/干預/預防+評價/效果/評估/”,在CNKI上檢索與2000至2017年吉遼兩地突發(fā)應急工作落實、工作效果評價的學術文獻,其中吉林省15篇,遼寧9篇。

二、分析方法

(一)突發(fā)應急工作目標設置水平

重點對目標設置相關文件集中涉及“目的”“目標”字段進行摘錄,通過對摘錄的內容進行定量可考、是否為敏感指標與是否有公眾需要為依據(jù)做出判斷。首先,對摘錄的目標、目的、宗旨進行問題分類,判斷其歸屬于突發(fā)應急5個問題類型中的哪一種,即針對突發(fā)應急領域中某一具體問題類型是否設置了目標,“是”賦值為1,“否”為0;其次對目標屬于幾級預防進行判斷,一級預防賦值為1,二、三級預防賦值為2,3;再次,對提及目標的定量可考性進行判斷,以是否有確切的數(shù)值標準為依據(jù),“是”1,“否”0;其后,在目標敏感性判斷中,本項目針對突發(fā)應急領敏感指標多界定為對事件處置結局具有直接影響的指標,例如網(wǎng)絡直報率、應急物資儲備率、事后評估率、加強應急處置和應急預案體系的完善等,敏感指標賦值為1,非敏感為0;最后,“目標設置是否有公眾需要信息為依據(jù)”的判定標準與”目標是否定量可考“的判定一致。根據(jù)定量目標、敏感指標的設置情況與是否有公眾需要做為依據(jù)情況進行累加賦值和平均加權得到單一問題下的基本目標設置水平(%),最后將突發(fā)領域中5個問題別的目標設置水平進行加權計算得出整個領域的目標設置水平。

(二)突發(fā)應急工作落實情況

摘錄相關文獻中涉及到工作落實情況、工作效果等表述,運用“五分度評分法”對文獻中涉及主題的相關字段進行定量0～5分判定,0代表“效果很差”,5代表“效果顯著”;0分判定通?；谖墨I中負面指標出現(xiàn)了上升趨勢,如死亡率呈現(xiàn)上升趨勢;或正面指標出現(xiàn)下降趨勢,如網(wǎng)絡直報率逐年下降;抑或文獻直接表述“突發(fā)應急工作機制不合理”“低于全國平均水平”等。5分判定原理同上,1～4分判定介于兩者之間,根據(jù)以上評分細則通過加權平均得出工作落實情況分數(shù)。

三、數(shù)據(jù)分析方法

通過分析比較,了解吉林遼寧兩省的突發(fā)應急領域目標設置水平與工作落實情況差異;利用spearman相關來分析目標設置水平與工作落實之間的聯(lián)系;利用線性回歸探索目標設置的科學合理程度對工作落實的影響,用EXCEL 2017完成數(shù)據(jù)收集,SPSS 23.0進行數(shù)據(jù)處理與分析。

結 果

一、吉林遼寧兩省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急領域目標設置水平變化趨勢

吉林省2000年的目標設置水平為2.8%,2001、2002年均為5.4%,且2000至2002年間僅針對自然災害事故的公共衛(wèi)生應急處置設置了目標,在2003年吉林省參照執(zhí)行由國務院頒發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》,此條例中的目標部分涵蓋了突發(fā)應急領域中涉及的所有5項問題別,且該應急條例針對設置了定量可考、敏感且有公眾需要依據(jù)的目標,故而2003年起吉林省突發(fā)應急領域的目標設置水平由5.4%升至24.4%,隨著時間推移和文件工作的完善吉林省的目標設置水平也穩(wěn)步上升,2005年目標設置水平為33.3%,2012年吉林省政府先后發(fā)布了《吉林省人民政府辦公廳關于轉發(fā)省國土資源廳吉林省地質災害防治“十二五”規(guī)劃的通知》、《吉林省人民政府辦公廳關于印發(fā)吉林省綜合防災減災規(guī)劃(2011-2015年)》、《吉林省人民政府貫徹落實國務院關于加強地質災害防治工作決定的實施意見》與《吉林省突出重點,狠抓落實,全力做好重點傳染病防控工作》等規(guī)范性或技術性文件,吉林在省級層面的文件工作上做到了實質性的完善和進步,2016年其目標設置水平升至46%。見表1、圖1。

遼寧省目標設置水平情況在2005年之前的情況與吉林相似,與吉林省相比更加突出的是遼寧省2007年就已出臺由省政府制定的《遼寧省人民政府辦公廳關于進一步加強氣象災害防御工作的實施意見》,2007至2009年目標設置水平為33.3%,隨著文件工作的進一步完善2010至2015年目標設置水平升至43.1%,2016至2017年目標設置水平攀升至60.6%。見表1、圖2。

二、吉遼兩地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急領域工作落實情況變化趨勢

由于劉軍等學者在2007年發(fā)表了題為“2001-2006年吉林省職業(yè)病發(fā)病情況分析”的文章,對當?shù)赝话l(fā)應急工作落實情況進行了調查,通過對文獻中相關字段的評分和加權平均得出2001年吉林省突發(fā)應急工作落實情況為45%,此后通過政府及多方協(xié)同工作的不斷完善與深入,根據(jù)不同學者對于吉林省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作落實情況的評估,吉林省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作落實情況在2015年升至64%。見表1、圖1。

遼寧省2000年工作落實情況為40%,此后通過政府等多部門工作的推進與完善,工作落實情況一直平緩上升,學者劉培秀與徐皓分別于2013,2014年發(fā)表的“遼寧省城市政府綜合減災的科技支撐能力建設研究”、“遼寧省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理研究——國外經(jīng)驗的借鑒與啟示”均對遼寧突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作落實情況進行了評估,2014年遼寧省工作落實水平為48%,2017年上升至53%。見表1、圖2。

表1 吉林遼寧兩省18年來突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急領域的目標設置水平與工作落實情況

吉林遼寧兩省目標設置水平與工作落實的趨勢關系可由圖1客觀反應,2000至2017年這18年中,吉林遼寧兩省的目標設置水平與工作落實情況均呈現(xiàn)上升趨勢。

圖1 吉林突發(fā)應急領域目標設置水平與工作落實關系趨勢圖

三、吉林遼寧兩省突發(fā)應急領域目標設置水平對工作落實情況的影響

吉林與遼寧目標設置水平與工作落實情況呈正相關(r=0.655,P<0.05;r=0.550,P<0.05)說明吉遼兩地目標設置水平越高,工作落實的情況越好,且目標設置與工作落實情況二者間存在線性關系,即目標設置水平的高低將會影響工作落實情況。見表2。

表2 吉林遼寧兩省目標設置水平對工作落實情況的回歸分析

討 論

一、吉林遼寧兩省在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的目標設置情況存在差異

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急作為公共衛(wèi)生體系中的重要內容,其目標設置通常與體系運行結果和健康結果相掛鉤,科學且符合公眾需要的目標設置有助于集齊相關方協(xié)調統(tǒng)一地來確定努力的方向[6]。本研究結果顯示,吉林遼寧兩省目標設置水平逐年完善,但總體遼寧優(yōu)于吉林。究其原因,2010年遼寧省省政府發(fā)布了《遼寧省人民政府關于進一步加強防震減災工作的實施意見》,該文件中對于突發(fā)應急工作設置了定量可考、敏感且符合公眾需要的目標,遼寧省除了嚴格參照執(zhí)行國家及文件以外,在省級層面將目標的設置細化、量化、科學化;吉林省需要國家和各級地方政府重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急目標設置工作,并將此作為后續(xù)工作開展的重要基石,逐步加強、完善政策法規(guī)文件中科學且符合公眾需要的目標設立。

由表1和圖1可知,吉林遼寧兩省的目標設置水平在2002～2003年均呈現(xiàn)陡然上升趨勢,是因為兩省在2003年貫徹執(zhí)行了國務院頒發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》,此條例的頒布背景與當時舉全國之力抗擊、防治非典密切相關,條例的出臺為當時各相關部門依法防治非典提供了目標指引、法律依據(jù)與工作思路,但此條例的頒布屬于在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件 后的“事后控制”,我國的突發(fā)應急中被認為是“消極預防-積極應對”的典型,雖在事件發(fā)生后能第一時間積極響應,但在事前的危機意識與預防較為薄弱[7],若能充分運用“底線思維”--未雨綢繆式地預計可能出現(xiàn)的最壞情境及其可能帶來的危機風險,并主動預先采取措施對風險危機做出準備和預防,明確工作目標與思路,將有助于推動各地政策法規(guī)文件的目標設置水平與實際工作效果步入嶄新階段。

盡管兩省目標設置水平呈現(xiàn)出良好態(tài)勢,但仍存在改進上升的空間,兩省在省級文件的出臺時間上均稍晚,提示兩省政府對于突發(fā)應急領域問題的關注起步較晚,因地制宜地針對本地情況制定相應文件的力度不夠。該問題提示我國其他地區(qū)可以此為鑒,加強、加快本地適宜性文件的完善推進工作,在參照執(zhí)行國家級文件的同時,不忘針砭時弊地處理好省市內亟需解決關注的部分[8]。將目標設置作為應急準備與處置的關鍵一環(huán)[9],能提高政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的協(xié)調能力,這種能力能使得其以解決各類問題、滿足各種需求、扼殺風險等方式做好預防預警、響應、處置與恢復[8]。

二、目標設置水平與工作落實情況的雙向促進對突發(fā)應急工作具有重大意義

工作落實情況能客觀地反映當?shù)卣谙嚓P工作中的執(zhí)行力、責任感與對政策法規(guī)目標要求的完成度[10]。Spearman相關分析與線性回歸結果顯示兩地目標設置水平越高,工作落實情況越好,表1和圖1顯示隨著目標設置水平的提高,兩省突發(fā)應急工作落實情況18年來逐漸完善。目標設置理論認為,目標能將需求轉化為動機,并使得行為朝著既定方向努力,將工作落實結果與既定目標進行對照,及時調整修正行為,從而保證目標的實現(xiàn)[11],目標的明確程度、科學程度和難度將對工作落實產(chǎn)生影響[12],符合“SMART”原則的目標設置能獲得較高水平的工作落實結果。同時工作落實情況也能在一定程度上完善目標設置的科學性、可行性,對工作落實情況的滿意度能促使組織對新的挑戰(zhàn)進行“承諾”,這種“承諾”使得目標與工作落實的關系更加緊密,組織通過意識到目標落實的重要性、獲得自我效能感的提升以及簡明的工作落實情況反饋能形成“高績效循環(huán)”,了解自身在實現(xiàn)目標落實過程中的工作情況,及時調整方向和努力程度,真正做到用目標來指引工作開展與推進,在實踐中完善目標設置,讓科學合理的目標成為引導突發(fā)應急領域相關工作落實與完善的燈塔[13]。衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型也提示,目標設置會影響工作落實、功能設置和服務提供,將直接或間接的影響健康結果[14]。

本研究結果顯示,設置科學、可考且以公眾需要為依據(jù)的目標會對工作落實起到促進作用。設置科學具體的目標能使在工作落實過程中將工作質量的高低精準定位到突發(fā)應急領域的某一確切問題別,做到精準定位,為精準提升提供依據(jù)。本研究結果提示全國及各省市制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急政策、法規(guī)文件時,目標的設置應當科學可考、難度適宜且符合公眾需要,適宜水平的目標設置不單單影響工作落實,更能對管理運行的效率與功能服務的提供起到推進作用,“高績效循環(huán)”使得雙向反饋更及時、科學、高效。