高 原，聶衛(wèi)東

(金陵科技學(xué)院商學(xué)院, 江蘇 南京 211169)

黨的十八大報告明確提出了“主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系”概念，為我國財政工作的發(fā)展指明了方向[1]。黨的十九大報告進(jìn)一步提出要“完善主體功能區(qū)配套政策”[2]，與主體功能區(qū)配套的財政體系建設(shè)由此上升到新的戰(zhàn)略高度。為深入貫徹落實(shí)國家和江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃要求，建立健全主體功能區(qū)建設(shè)推進(jìn)機(jī)制，本文根據(jù)南京市主體功能區(qū)財政政策現(xiàn)狀，結(jié)合中央與地方財稅收入劃分要求和江蘇省政府對市財政體制的調(diào)整要求，對如何設(shè)計南京市差異化財政政策進(jìn)行分析研究，并提出差異化財政政策有效實(shí)施的保障措施。

一、主體功能區(qū)財政政策演化過程

從國家層面來說，主體功能區(qū)財政政策的制定與完善經(jīng)歷了三個階段。

(一)探索階段

2005—2007年我國先后發(fā)布了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》三個文件。這些文件指出：各地區(qū)要明確四類主體功能區(qū)的定位，將國土空間劃分為四類主體功能區(qū)并編制主體功能區(qū)規(guī)劃；明確規(guī)劃期至2020年以及主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的目標(biāo)等。其中，財政政策以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，完善宏觀調(diào)控體系。

(二)推行階段

2010—2016年我國先后發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家發(fā)展改革委貫徹落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)若干政策的意見》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，這三個文件提出了全國主體功能區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)和主要區(qū)域政策以及全國主體功能區(qū)建設(shè)的配套政策建議，推動主體功能區(qū)布局基本形成[3]。在財政政策方面，提出財政政策要適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)要求，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，探索補(bǔ)償機(jī)制；加大各級財政對自然保護(hù)區(qū)的投入力度，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域進(jìn)行引導(dǎo)和激勵，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行支持和補(bǔ)償；根據(jù)不同主體功能區(qū)定位要求，健全差別化的財政政策，采用分類考核的績效評價方法。

(三)深化階段

2017年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，要求各級政府應(yīng)明確主體功能區(qū)建設(shè)的重大意義和指導(dǎo)思想，確定主體功能區(qū)的戰(zhàn)略取向，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全主體功能區(qū)空間發(fā)展長效機(jī)制，明確相關(guān)財政保障措施。

根據(jù)上述國家政策，江蘇省政府和省財政廳分階段制定了《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》《省政府辦公廳關(guān)于建立健全主體功能區(qū)建設(shè)推進(jìn)機(jī)制的指導(dǎo)意見》《省政府關(guān)于調(diào)整完善省以下財政管理體制的通知》《江蘇省財政廳關(guān)于印發(fā)調(diào)整完善省以下財政管理體制實(shí)施細(xì)則的通知》等一系列相關(guān)配套文件。在財政政策方面，進(jìn)一步完善省級財政一般性轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大省級財政一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大各級財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)的支持力度，鼓勵建立主體功能區(qū)間的橫向援助機(jī)制。

二、南京市與標(biāo)桿城市現(xiàn)行主體功能區(qū)財政政策及其比較

(一)南京市現(xiàn)行主體功能區(qū)財政政策

2017年8月，南京市政府發(fā)布《南京市主體功能區(qū)實(shí)施規(guī)劃》，劃定四類主體功能區(qū)范圍，明確于2020年全面落實(shí)主體功能區(qū)制度。在財政政策方面，要求制定適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)發(fā)展的財政政策，健全市、區(qū)兩級財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善街道、開發(fā)園區(qū)分稅制管理體制，完善市級生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，計劃建立現(xiàn)代財政制度，即：完善收入劃分和屬地管理制度，優(yōu)化市區(qū)財力分配機(jī)制，規(guī)范市與區(qū)土地收入政策，健全“三類”轉(zhuǎn)移支付制度。

(二)標(biāo)桿城市現(xiàn)行主體功能區(qū)財政政策

作為江蘇省內(nèi)標(biāo)桿城市，蘇州市主體功能區(qū)財政政策要求：市、區(qū)(縣)兩級財政要加大主體功能區(qū)建設(shè)投入力度，重點(diǎn)支持限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和民生工程的建設(shè)，保證基本公共服務(wù)的供給；對禁止開發(fā)區(qū)域增設(shè)生態(tài)保護(hù)及生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項支出；對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域中糧食生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)突出的地區(qū)，給予獎勵補(bǔ)貼。同時，積極爭取國家和省相關(guān)專項補(bǔ)助資金，并向限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域占比較高的地區(qū)傾斜。

作為江蘇省外標(biāo)桿城市，廣州市主體功能區(qū)財政政策要求：健全財政轉(zhuǎn)移支付制度體系，完善財政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付制度體系，促進(jìn)區(qū)域間財力均衡；穩(wěn)步提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索創(chuàng)新補(bǔ)償方式，建立縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；逐步建立禁止開發(fā)區(qū)域和重大生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的生態(tài)補(bǔ)償制度。

(三)南京市與標(biāo)桿城市主體功能區(qū)財政政策比較

蘇州市主體功能區(qū)財政政策整體上向限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域傾斜；廣州市主體功能區(qū)財政政策主要集中在完善轉(zhuǎn)移支付制度、提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，同時強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理地劃分市和區(qū)財政收入的分成比例。與之相較，南京市主體功能區(qū)財政政策強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，但在具體執(zhí)行政策的制定方面，南京市還需要進(jìn)一步細(xì)化，科學(xué)制定主體功能區(qū)差異化財政政策。

三、南京市主體功能區(qū)差異化財政政策的設(shè)計

(一)差異化財政政策設(shè)計總體思路

均衡性轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付為現(xiàn)有財政體制的三種支付制度。均衡性轉(zhuǎn)移支付制度旨在保民生，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付制度旨在保護(hù)生態(tài)紅線區(qū)域，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償[4]；激勵性轉(zhuǎn)移支付制度主要是對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，按照產(chǎn)業(yè)地方稅收增長幅度給予獎勵。因此，在設(shè)計主體功能區(qū)差異化財政政策時，應(yīng)將主體功能區(qū)建設(shè)與現(xiàn)有財政政策結(jié)合，使事權(quán)與財權(quán)相匹配，形成政策合力并使政策具有針對性、可行性。

1.建立與主體功能區(qū)定位相匹配的財政轉(zhuǎn)移支付制度，合理確定轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。要完善市對區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)各區(qū)財政保障能力，適當(dāng)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。將可用財力基數(shù)覆蓋基本支出基數(shù)的倍數(shù)作為財力保障能力倍數(shù)，對財力保障能力倍數(shù)進(jìn)行分類分檔，按不同差額給予獎勵或補(bǔ)助，建立“一年一測”動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

2.加大對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度。對于限制開發(fā)區(qū)域中的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要加大涉農(nóng)財政轉(zhuǎn)移支付的支持力度。落實(shí)國家支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的投資政策，加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傾斜力度，引導(dǎo)更多社會資金支持現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要認(rèn)真落實(shí)國家支持其建設(shè)的投資政策?？茖W(xué)評估生態(tài)產(chǎn)品的價值，培育生態(tài)產(chǎn)品交易市場，創(chuàng)新綠色金融工具，引導(dǎo)社會資本支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。

(二)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域差異化財政政策的設(shè)計

南京市財政對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域內(nèi)的主城區(qū)所屬功能板塊依據(jù)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)(包括金融業(yè)、信息軟件業(yè)等)的稅收增長情況，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域內(nèi)的江寧、浦口、六合三區(qū)所涉及的區(qū)域以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)依據(jù)先進(jìn)制造業(yè)的稅收增長情況，按照分成該區(qū)所依據(jù)行業(yè)主體稅種(增值稅和企業(yè)所得稅)稅收增量的一定比例，采用超率累進(jìn)方式進(jìn)行分類分檔獎勵，如表1所示。

表1 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)或先進(jìn)制造業(yè)主體稅種稅收增量的返還比例 %

(三)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域差異化財政政策的設(shè)計

南京市財政對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)的雨花臺、棲霞、江寧、浦口、六合、溧水、高淳七區(qū)所涉及的區(qū)域以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)依據(jù)先進(jìn)制造業(yè)的稅收增長情況，按照分成該區(qū)先進(jìn)制造業(yè)主體稅種(增值稅和企業(yè)所得稅)稅收增量的一定比例，采用超率累進(jìn)方式進(jìn)行分類分檔獎勵。對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)的江北新區(qū)直管區(qū)內(nèi)稅收收入，除中央、省集中和市級企業(yè)下放三方面的既有利益劃轉(zhuǎn)外(以2016年為基期年)，市財政對于增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、土地使用稅和契稅等稅的共享稅增量分成的20%部分全額返還新區(qū)管委會；對直管區(qū)內(nèi)市下放重點(diǎn)企業(yè)的新增財力，市財政全額補(bǔ)助新區(qū)管委會。歷年來市財政返還新區(qū)的分成高新區(qū)和化工園區(qū)的財力固定補(bǔ)助新區(qū)管委會。

(四)限制開發(fā)區(qū)域差異化財政政策的設(shè)計

大力支持限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)江寧、浦口、六合、高淳和溧水五區(qū)所屬功能板塊的區(qū)級重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市財政將分成五區(qū)土地出讓收入的8%部分，按不同區(qū)域不同比例進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，如表2所示。

表2 補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付返還比例

(五)禁止開發(fā)區(qū)域差異化財政政策的設(shè)計

整合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，以禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)13類生態(tài)紅線區(qū)域面積占比、重要程度、管控措施等作為補(bǔ)償考慮因素，結(jié)合本區(qū)域所屬區(qū)的財力水平，綜合核定各區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付資金規(guī)模(表3)，統(tǒng)籌用于生態(tài)紅線區(qū)域的保護(hù)。

表3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用辦法

四、差異化財政政策有效實(shí)施的保障措施

主體功能區(qū)規(guī)劃與現(xiàn)有行政區(qū)域規(guī)劃存在一定差異，主體功能區(qū)規(guī)劃配套政策的實(shí)施必須落地到現(xiàn)有行政區(qū)域規(guī)劃中。因此，必須有針對性地建立市、區(qū)、街道(園區(qū))分級負(fù)責(zé)的保障措施。具體包括法治保障、政策制度保障、組織保障、考核保障、激勵約束保障、平臺協(xié)調(diào)保障等不同層面的保障措施。

(一)法治保障

總體上看，江蘇省主體功能區(qū)建設(shè)仍然面臨著空間開發(fā)剛性約束機(jī)制缺失、主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)性地位未有效確立、配套政策系統(tǒng)性與操作性不強(qiáng)、協(xié)同推進(jìn)機(jī)制不健全等突出問題，迫切需要地方立法部門針對這些問題制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

(二)政策制度保障

南京市主體功能區(qū)建設(shè)目前尚缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策制度保障。相關(guān)部門應(yīng)深入領(lǐng)會《南京市主體功能區(qū)實(shí)施規(guī)劃》的文件精神與要求，在市、區(qū)、街道(園區(qū))的事權(quán)與支出劃分上，建立健全事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的政策協(xié)調(diào)機(jī)制。在市、區(qū)、街道(園區(qū))三級事權(quán)劃分中明確各自的責(zé)權(quán)要求。堅持財政事權(quán)由市決定，以保證政府職能的有效履行和行政效率的不斷提升。全面梳理現(xiàn)階段市、區(qū)共同事權(quán)和支出責(zé)任，確定合理的分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類管理，以保障街道能有效履行財政事權(quán)。

(三)組織保障

成立市級層面領(lǐng)導(dǎo)工作小組，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，明確專門負(fù)責(zé)主體功能區(qū)差異化財政政策的實(shí)施與監(jiān)督責(zé)任人。由市委領(lǐng)導(dǎo)牽頭,市發(fā)改委具體負(fù)責(zé)細(xì)化主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃并負(fù)責(zé)監(jiān)督與考核。市財政局負(fù)責(zé)將主體功能區(qū)差異化財政政策的任務(wù)與責(zé)任分解落實(shí)到各區(qū)，做到層層落實(shí)、責(zé)任到人、穩(wěn)步推進(jìn)，從而確保財政政策的引領(lǐng)作用得到有效發(fā)揮。

(四)考核保障

市、區(qū)、街道(園區(qū))分層級建立滿足事權(quán)與財權(quán)匹配要求的考核機(jī)制。在市級財政層面，南京市逐步下放財權(quán)與事權(quán)。市級財政支出更多地體現(xiàn)在保障性支出方面，其作用主要是引領(lǐng)和指導(dǎo)。因此，市級層面應(yīng)對保障性支出的實(shí)際效果進(jìn)行考核。在區(qū)級財政層面，應(yīng)考核其是否有與市財政均衡性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付相配套的資金，以及是否有追蹤考核辦法等。在街道層面，由于其并非一級政府，所以更多的是落實(shí)和執(zhí)行政策，由區(qū)級財政自行考核即可。在考核指標(biāo)的選取及評價體系構(gòu)建方面，對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“約束型”指標(biāo)，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“引領(lǐng)型”指標(biāo)。只有在考核上充分體現(xiàn)出4類功能區(qū)所強(qiáng)調(diào)的優(yōu)化引領(lǐng)作用和剛性約束指向，充分考慮數(shù)據(jù)的可獲得性、合理性、科學(xué)性以及評估的可操作性，才能保證考核的有效性和可持續(xù)性。

(五)激勵約束保障

應(yīng)根據(jù)財政支出績效考評結(jié)果，對各級政府及財政部門進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫剳?。首先，要加?qiáng)對市政府財政重點(diǎn)工作的督查考核，按照省考核要求完善市、區(qū)財政重點(diǎn)工作考核體系，加大對收入質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、政府債務(wù)管理、預(yù)決算公開、財經(jīng)紀(jì)律等方面的考核力度，將其作為市財政年終考評關(guān)鍵指標(biāo)。其次，加大對各級政府在公共服務(wù)均等化、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)确矫娴霓D(zhuǎn)移支付的激勵約束力度。對于未將轉(zhuǎn)移支付資金按規(guī)定方式下達(dá)到對應(yīng)區(qū)的，應(yīng)責(zé)令其改正；對區(qū)級政府減少重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬街道轉(zhuǎn)移支付資金的，市財政應(yīng)按照對該生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金總額的10%進(jìn)行扣減，出現(xiàn)明顯“擠出效應(yīng)”的，應(yīng)酌情提高扣減比例。對于生態(tài)環(huán)境明顯改善的地區(qū)，南京市財政應(yīng)給予適當(dāng)獎勵。對非不可控因素導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化的地區(qū)，應(yīng)按一定比例暫緩下達(dá)補(bǔ)助資金，待生態(tài)環(huán)境狀況改善后再下達(dá)；對生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的地區(qū)，下年度應(yīng)不再給予此項轉(zhuǎn)移支付資金。

(六)平臺協(xié)調(diào)保障

平臺建設(shè)方面，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)手段并建立健全三個機(jī)制。首先，建立專門的技術(shù)監(jiān)測和協(xié)調(diào)平臺，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任，建立專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)或協(xié)商制度，建立部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門。強(qiáng)調(diào)財政政策與人口政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等政策的密切配合。健全“多規(guī)合一”工作機(jī)制，不斷完善規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)控、評估與維護(hù)機(jī)制。其次，建立利益分享機(jī)制，提升公共服務(wù)供給能力，優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的區(qū)域公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)?？蛇x擇部分條件成熟的區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，通過開征特定稅種、發(fā)行公債等方式并輔以財政專項補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移性支付等手段，支持社會資本對限制開發(fā)區(qū)公共服務(wù)供給的投入，實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)共建共享。最后，建立信息公開協(xié)調(diào)機(jī)制，改變信息不對稱現(xiàn)狀。將各項財政政策具體化、通俗化、透明化，拓寬民眾政策了解渠道、投訴建議渠道和信息反饋渠道，利用民眾力量對南京市主體功能區(qū)差異化財政政策的實(shí)施情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，以保證政策實(shí)施的可持續(xù)性。