劉泉宏

〔摘要〕 深化行政審批制度改革，各級地方政府是關鍵環(huán)節(jié)。目前，我國行政審批制度改革實施過程中，各級地方政府審批效能顯著提升、法治化水平不斷提高，取得了一定成績。隨著地方政府行政審批制度改革不斷深化，改革仍面臨著制度不夠健全、法治保障不足、行政審批模式有待進一步創(chuàng)新等問題。為此，應通過進一步完善制度建設，提供改革法治保障，創(chuàng)新審批模式，加大審批事項清理力度，建立改革聯動機制等舉措，扎實推進地方行政審批制度改革，讓人民群眾感受到改革成果帶來的便利。

〔關鍵詞〕 地方政府;行政審批改革;政府職能;法治保障

〔中圖分類號〕D630 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0018-04

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步加大了簡政放權力度，加快了政府職能轉變和行政審批制度改革?！爱斍拔覈姓徟贫雀母镏饕遣扇⌒姓訂T的方式，通過行政組織的層序性結構自上而下層層推動。” 〔1 〕中央在精簡行政審批項目的同時，要求各地方加大行政審批清理力度，推進“放管服”（簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務）部署工作。在這一過程中，各級地方政府是地方行政審批制度改革的直接執(zhí)行者，是地方行政審批機構整合和優(yōu)化的落腳點，也是我國地方行政審批制度改革的關鍵環(huán)節(jié)。隨著“放管服”改革的持續(xù)深化，各級地方政府大力度推進地方行政審批制度改革，取得了一定成績，但同樣面臨一些困境。為此，應進一步加大地方政府行政審批制度改革力度，讓群眾感受到改革成果帶來的便利。

一、地方政府行政審批制度改革成效

黨的十八大報告強調，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。為了實現這一目標和要求，我國各地方政府在行政審批制度改革領域開始了更深層次、更為積極主動地改革嘗試，取得了良好的成效。

第一，地方審批效能顯著提高。各級地方政府將提高審批效能作為改革首要目標，通過進一步清理審批項目、優(yōu)化審批程序等多手段聯動，實現了審批效能的顯著提升。例如：上海市通過創(chuàng)新審批方式，以告知承諾代替?zhèn)鹘y(tǒng)事前審批，使產業(yè)審批項目時間從原來的500天縮短到現在的220天，“比法定時間壓縮三分之一，有的項目可以壓縮二分之一” 〔2 〕。江蘇省推進“不見面審批（服務）”改革，宿遷市作為實驗地區(qū)，其“房地產建設項目審批時限由220個工作日，壓縮到40個工作日;二手房轉移登記辦理時限由最初的20個工作日最終優(yōu)化為即辦件;投資建設項目綜合審批時限由90個工作日精簡至40個工作日，審批效能大幅提升” 〔3 〕。山西省印發(fā)《推行網上辦、一次辦、馬上辦、就近辦清單》，“精簡壓縮范圍涉及進駐省政務大廳的行政審批部門41個。37個省直部門大幅壓減審批事項，涉及846項，法定辦理時限合計22 528天，壓縮后辦理時限合計10 963天，壓縮率為51%” 〔4 〕。各級地方政府結合自身區(qū)位特點，在改革方式、審批程序、審批模式、審批規(guī)范等多方面進行了積極地探索，優(yōu)化了地方行政審批流程，提高了審批效率。

第二，堅持在法治下推進改革。各級地方政府不斷強化法治對改革的保障作用，強調依法改革，將各類改革措施納入法治軌道，對于暫時缺少法律支撐的改革措施和手段，堅持立法先行的思路。如《山西省人民政府關于規(guī)范省政府部門行政審批行為改進行政審批有關工作的實施意見》（晉政發(fā)〔2015〕15號）強調，要堅持依法審批。嚴格落實行政許可法和有關法律法規(guī)，規(guī)范行政審批受理、審查、審批、辦結、告知等各環(huán)節(jié)，確保行政審批全過程依法有序進行。上海市在告知承諾等新型審批制度推行時，出臺了《上海市行政審批告知承諾管理辦法》（2018滬府令4號），保證審批機關有法可依。

二、地方政府行政審批制度改革中存在的主要問題

隨著我國地方政府行政審批制度改革深化，新的癥結開始出現，主要表現在以下三方面。

（一）制度不夠健全

第一，改革標準有待細化。行政許可涉及的范圍較為寬泛，“其涉及政府管理與公民、法人或其他組織自主決定的關系，政府管理與市場競爭機制的關系，政府管理與社會自律的關系，行政許可方式與其他行政管理方式的關系等” 〔5 〕37方方面面?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）為調整政府和市場關系，在第13條明確規(guī)定，通過下列方式能夠予以規(guī)范的可以不設行政許可，即公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的、行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的 〔6 〕。該條成為各地行政審批改革中取消行政審批項目的法律依據。從目前實踐來看，此條規(guī)定在各地行政改革中并不能完全適用，難以發(fā)揮充分指導作用。一方面，《行政許可法》對于哪些領域屬于公民法人可以自主決定的、哪些屬于市場競爭機制可以有效調節(jié)的，沒有作明確規(guī)定，導致地方政府在取消審批項目時，不確定哪些項目應當取消，使取消審批事項的“含金量”不高。另一方面，由于改革標準不夠細化，一些地方出現了急于下放、基層難以承接的現象。有些相關部門將復雜的審批項目下放至基層，如建設項目審批、環(huán)境評價審批等領域。這些復雜的審批項目專業(yè)性較強，基層組織往往由于人員配備有限，對于審批所需的技術和條件還不成熟，延長了審批時間。

第二，輔助制度不完善。一是容錯機制有待進一步細化和優(yōu)化。2018年5月中共中央辦公廳印發(fā)了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，提出“建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤” 〔7 〕。容錯機制能夠有效降低行政管理者推動制度創(chuàng)新承擔的法律風險。當行政審批改革進入深水區(qū)后，各地實際情況不同，無先進經驗可借鑒時，“地方行政審批改革面臨較大的政治成本，改革成本明顯大于收益，這使得各地方、各部門缺乏改革自發(fā)力” 〔8 〕，削弱了改革者的積極性。二是人員配備制度不完善。行政審批人員需要掌握大量相關法律政策和相應專業(yè)知識，基層審批單位要及時根據工作需要補充人員數量、提高工作人員業(yè)務水平。一些上級機關將審批項目下放至基層機關后，沒有同步增強基層審批力量，出現了基層審批人手不夠、審批任務超負荷的現象。

（二）地方改革所需法治保障不足

行政審批改革涉及行政機關的職權、政府的管理職能等方面，是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。一方面，地方政府面臨著地方立法權限困境，無法完善改革相應的法治保障。例如：我國各級地方政府成立了行政審批制度改革領導小組，承擔著推進改革的監(jiān)管職能，從法律性質來看，改革領導小組是一個議事協(xié)調機構，不具備問責權能，因此監(jiān)督效果并不理想。另一方面，部分改革相關規(guī)定由于制定時間較早，存在一定滯后性，在一定程度上限制了地方政府下放審批事項的空間。如企業(yè)在進行特種設備安裝改造維修前，需要填報《特種設備安裝改造維修告知書》送至市質監(jiān)局備案。由于備案不涉及實質性審查，一些地方審改部門發(fā)現如果把該事項下放至縣級監(jiān)管機構，能夠提高審批效率，便利群眾。根據《中華人民共和國特種設備安全法》第23條規(guī)定：“特種設備安裝、改造、修理的施工單位應當在施工前將擬進行的特種設備安裝、改造、修理情況書面告知直轄市或者設區(qū)的市級人民政府負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門。” 〔9 〕目前，該項審批只能由直轄市或設區(qū)的市一級政府負責實施，無法根據改革實際需求下放到縣級辦理。

（三）行政審批模式有待進一步創(chuàng)新

隨著我國經濟社會的高速發(fā)展以及互聯網、人工智能等新型產業(yè)的升級，市場同時也對行政審批提出了更高的要求。要滿足市場需求，行政審批程序和審批模式仍有待進一步創(chuàng)新。

第一，審批程序有待創(chuàng)新。國務院總理李克強在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上強調：“為群眾服務是政府的本分，要把能否做到企業(yè)和群眾‘辦事不求人’作為衡量服務型政府建設成效的一個‘試金石’。政府各部門要堅持問題導向，認真梳理企業(yè)和群眾辦事最煩最難的領域和環(huán)節(jié)，看看哪些事項需要反復跑、哪些窗口排隊長，有針對性地采取措施?！?〔10 〕近年來，各地方人民政府為了提高行政審批效率，普遍采取網上審批等方式，其中一些審批程序的細節(jié)仍有待優(yōu)化。如有些市級項目在實施過程中，相關部門要求申請人重復提交證明材料，而這些材料可以通過部門之間信息共享完成驗證，復雜的審批流程給申請人增加了成本。

第二，新型審批模式創(chuàng)新力度不足。黨的十八屆三中全會強調，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革。這就要求地方政府在審批制度創(chuàng)新的過程中，從市場的“管理者”轉變?yōu)槭袌鲋刃虻摹氨O(jiān)管者”，從市場監(jiān)管者角度出發(fā)，改變傳統(tǒng)事前審查模式，探索新型審批方式。從實踐來看，有些地方政府仍采取簡化程序，集中受理、電子化信息化等方式，以優(yōu)化傳統(tǒng)模式為主。有些地方政府雖然創(chuàng)新了審批模式，但考慮到創(chuàng)新可能帶來的管理風險，往往持相對保守態(tài)度，僅在一些地區(qū)試點推行。從整體改革成果來看，改革力量主要集中于對傳統(tǒng)模式的優(yōu)化，對于新型模式的創(chuàng)新力度稍顯不足。

三、深化地方政府行政審批改革的對策

（一）進一步完善制度建設

第一，加快制定改革統(tǒng)一標準。一要各省、市級政府進一步細化改革內容，界定相關部門的改革權限，明確哪些事項可以由有關部門酌情考慮下放，突破改革過程中遇到的瓶頸。二要推進行政審批制度改革標準化。行政審批標準化要遵循公開性和統(tǒng)一性，在精簡審批項目、再造審批流程、完善監(jiān)督問責機制、規(guī)范行政許可受理場所建設與管理等方面著力，進一步制定行政許可事項的分類、編碼、測評、審查等相關領域的標準，推進各部門的統(tǒng)一化管理。

第二，完善輔助機制。一要盡快完善容錯機制。明確容錯的范疇，要“既不縱容違法亂紀的行為，又能鼓勵干事創(chuàng)業(yè)的熱情” 〔11 〕，為改革創(chuàng)新營造一個良好的制度環(huán)境。二要完善人員配備機制。一方面，要對負責改革的工作人員加大培訓力度，在本區(qū)域范圍內組織對相關法律法規(guī)和政策的學習和宣講，邀請國土、城建、自然資源等領域的專家為改革工作提供幫助和建議，提高工作人員的專業(yè)技能水平。另一方面，對審批力量相對薄弱的部門增加人員配備，提高審批工作質量。

（二）進一步提供改革所需的法治保障

第一，要從立法層面適當擴大地方政府改革所需的立法空間。市一級行政審批制度改革要符合依法行政的要求，這就需要市一級政府將行政審批制度改革的措施制度化、法律化。因此，應當考慮適當允許地方政府在行政審批制度改革領域制定政府規(guī)章，以便用法律的形式明確本區(qū)域內改革的原則、主體、實施方法、責任等相關問題。這既可以使得改革于法有據，也有利于改革的深入。

第二，要從許可法層面為市一級政府提供更大的空間。一方面，應當充分考慮市一級政府的改革空間，新設的行政審批項目若可以下放至下一級部門實施的，要盡快完善相關法律法規(guī)。另一方面，要適當允許各部門先行先試，充分發(fā)揮本地方的積極性。完善立法空間需要較長時間的架構和實驗，但改革的推進不能因此止步。因此，允許各地方、各部門、各單位在現有制度設計中先行先試，再將好的經驗和方法統(tǒng)籌推進。對于已經成熟、效果良好的改革舉措要盡快在立法層面予以保障，為地方政府深化改革提供制度支持。

（三）創(chuàng)新審批模式

第一，要對傳統(tǒng)審批模式進行優(yōu)化。地方政府要認真梳理審批所需的每項材料，對通過政府信息共享能夠證明的事項，堅持能省則省、能免則免的原則，避免申請人重復提交，對給群眾造成較大負擔的審批流程，要予以簡化。

第二，要加大新型審批模式創(chuàng)新力度。一方面，地方政府要積極打破事前審查的模式，用事后監(jiān)管代替事前審查，通過簡化事前審查、強化事后監(jiān)管，探索新型審批模式。另一方面，要發(fā)揮既有創(chuàng)新模式的引領作用。例如：近年來，一些地方政府推行的“容缺審批”“告知承諾”等創(chuàng)新模式，取得了良好的改革效果，可以提高推廣力度，進一步擴大適用范圍。

（四）加大審批事項清理力度

一要繼續(xù)加大對既有審批項目的清理力度。各級地方政府應當嚴格依照《行政許可法》的規(guī)定，結合本區(qū)域實際情況，根據“應減盡減、應當盡放”的原則，進一步清理行政審批事項，最大限度減少政府對市場活動的干預。二要清理審批相關規(guī)范性文件。除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章以外，對存在的不合法、不合理、不必要的部門審批事項規(guī)范性文件進行清理。三要嚴格控制新設審批數量。在履行管理職能時，將設定行政審批作為最后的管理手段，凡是通過市場、中介組織、行業(yè)自律能夠有效解決的，應優(yōu)先考慮發(fā)揮市場、中介組織和行業(yè)自律的功能。

（五）建立改革聯動機制

行政審批制度改革并非某一部門獨自推進即可實現，需要多層級、多部門聯動合作。當行政審批改革推進到深水區(qū)時，需要各級政府及其職能部門互相聯動，共同破解體制性和機制性問題。一要完善上下聯動機制。上級政府及時傳達改革動態(tài)、方向和思路，為下級政府的改革實踐提出原則和方向;下級政府要積極提出實踐經驗和創(chuàng)新思路，為上級政府的決策提供參考依據。二要積極推動內外聯動的溝通機制。行政審批制度改革不僅關系到各級政府，而且影響到參與市場活動的各類主體。一項審批項目能否發(fā)揮其管理價值，是否有其他更行之有效的管理方式可以替代，參與市場實踐的主體提出的建議同樣極具價值。因此，要積極聽取相關行業(yè)、領域專家對行政審批制度改革的意見，開展民情民意調查，充分融入社會力量形成改革合力，推動構建暢通溝通機制。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕艾 琳，王 剛.行政審批制度改革的理性思考〔J〕.中國行政管理，2014（08）：33-36.

〔2〕上海：產業(yè)項目審批時間壓縮三分之一〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-02/07/content_5264524.htm.

〔3〕 “不見面審批”標準化建設成效顯著〔EB/OL〕.http：//w ww.sqzwfw.gov.cn/Sqzwy/002/20181212/002001_48cf0abc -ca53-4905-ab40-bf3fb9d8175e.htm.

〔4〕山西省審批服務便民化再提速〔EB/OL〕.http：//www.gov. cn/xinwen/2018-12/06/content_5346187.htm.

〔5〕楊臨萍.行政許可司法解釋理解與適用〔M〕.北京：中國法制出版社，2010.

〔6〕中華人民共和國行政許可法〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/64f52a065d3142ae92d95fa860e2f0e0.shtml.

〔7〕中辦印發(fā)《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》〔N〕.人民日報，2018-05-21（01）.

〔8〕盧 超.事中事后監(jiān)管改革：理論、實踐及反思〔J〕.中外法學，2020（03）：783-800.

〔9〕中華人民共和國特種設備安全法〔EB/OL〕.http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-10/22/content_1811006.htm.

〔10〕李克強在全國深化“放管服”改革 轉變政府職能電視電話會議上的講話〔EB/OL〕.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0713/c64094-30144442.html.

〔11〕鄭 軍.用容錯機制激發(fā)干部積極性〔N〕.人民日報，2018-10-15（05）.

責任編輯 梁 昀