徐文韜

摘 要：全球變暖導(dǎo)致的北極海冰消融和冰期縮短，提升了北極航道的戰(zhàn)略地位。2018年1月中國政府發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，正式向國際社會(huì)提出共建“冰上絲綢之路”的合作倡議。當(dāng)前“冰上絲綢之路”建設(shè)面臨嚴(yán)峻的國際法律挑戰(zhàn)：北極海域國際法律制度不健全、北極航道的管轄權(quán)存在爭(zhēng)議、俄羅斯和加拿大國內(nèi)法律的阻礙。對(duì)此，“冰上絲綢之路”建設(shè)應(yīng)當(dāng)確立尊重、合作、共贏、可持續(xù)的原則，深入研究現(xiàn)行的國際法依據(jù)，充分運(yùn)用現(xiàn)行國際法賦予的權(quán)利，不斷深化與北極國家特別是俄羅斯的合作，積極參與北極法律規(guī)則的制定，不斷提升中國的北極話語權(quán)。

關(guān)鍵詞：國際法;冰上絲綢之路;北極航道;法律挑戰(zhàn);國際合作

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“‘一帶一路倡議與國際規(guī)則體系研究”（18VDL002）。

[中圖分類號(hào)] DF90 [文章編號(hào)] 1673-0186（2020）008-0084-011

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.008

受全球氣候變暖以及其他人類活動(dòng)等多種因素的影響，北極氣候與環(huán)境正在發(fā)生重大變化，在帶來挑戰(zhàn)的同時(shí)為人類探索和發(fā)展北極提供了新的機(jī)遇。北冰洋冰期縮短導(dǎo)致北極航道可通航的時(shí)間增加，北極海域的能源也更容易進(jìn)行開發(fā)，從而給國際社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)帶來了深遠(yuǎn)影響。中國作為世界貿(mào)易大國和能源消費(fèi)大國，對(duì)北極航道運(yùn)輸和北極海域油氣資源都有一定的需求，北極地區(qū)的開發(fā)和利用對(duì)中國的能源戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將產(chǎn)生重要影響。對(duì)此，中國提出共商共建“冰上絲綢之路”，與俄羅斯等北極國家共同開發(fā)北極航道的倡議。面對(duì)北極地區(qū)復(fù)雜的國際社會(huì)環(huán)境，中國作為北極域外國家與世界各國在北極地區(qū)開展合作，需要依靠相關(guān)的國際法律制度作為參與北極事務(wù)的法理基礎(chǔ)。在利用北極和參與北極治理的過程中，面對(duì)法律規(guī)制、地緣政治、自然條件等多方面因素的制約，中國應(yīng)當(dāng)提前研究國際法律依據(jù)，做好法律應(yīng)對(duì)，遵守基于《聯(lián)合國海洋法公約》為主的國際法律秩序的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)有的國際和區(qū)域合作機(jī)制，以此減少法律爭(zhēng)議對(duì)我國參與北極事務(wù)的消極影響，切實(shí)維護(hù)中國在北極地區(qū)的合法權(quán)益。

一、“冰上絲綢之路”倡議的背景和緣起

“冰上絲綢之路”，是指通過北極圈連接北美大陸、亞洲大陸和歐洲大陸三大世界經(jīng)濟(jì)中心的北極航道，主要有穿越俄羅斯北極海域的東北航道、穿越加拿大北極海域的西北航道和穿越北冰洋中心海域的中央航道[1]。近年來，日益加劇的全球氣候變暖造成北冰洋海冰大量融化，引發(fā)了國際社會(huì)對(duì)北極地區(qū)越來越多的關(guān)注。北極問題不僅涉及北極國家，與全球其他國家也息息相關(guān)。中國作為近北極國家，是北極地區(qū)的重要利益攸關(guān)方。隨著中國綜合國力的增長和國際地位的不斷提升，充分利用北極航道，有利于我國進(jìn)一步開拓能源渠道，節(jié)省航運(yùn)成本，提高航運(yùn)安全，助力我國實(shí)現(xiàn)海運(yùn)強(qiáng)國的目標(biāo)。

“冰上絲綢之路”始于俄羅斯對(duì)中國的邀請(qǐng)。2017年5月，在北京舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇上，俄羅斯總統(tǒng)普京向中國提出“希望中國能利用北極航道，把北極航道同‘一帶一路連接起來”的倡議[2]。中國對(duì)俄羅斯的提議給予積極回應(yīng)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)與國家海洋局在2017年6月聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，提出推動(dòng)共建經(jīng)北冰洋連接中國與歐洲的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道，積極參與北極開發(fā)利用的藍(lán)圖繪制。2017年7月，中國國家主席習(xí)近平在莫斯科會(huì)見俄羅斯總理梅德韋杰夫，表示要與俄方開展北極航道合作，共同建設(shè)“冰上絲綢之路”[3]。2018年1月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，明確提出“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路”，首次正式將北極地區(qū)納入中國的“一帶一路”倡議框架，成為我國“一帶一路”倡議的重要組成部分。

“冰上絲綢之路”是我國認(rèn)識(shí)北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極的國家戰(zhàn)略，包括北極治理、經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境保護(hù)、航道利用、科學(xué)研究、能源開發(fā)、氣候變化等諸多方面，也是“一帶一路”倡議的有機(jī)延伸，具有不可估量的時(shí)代意義和戰(zhàn)略價(jià)值。中國提出共建“冰上絲綢之路”，為現(xiàn)階段的北極合作指明了重要方向，這一框架為國際社會(huì)在北極地區(qū)提供了廣闊的雙邊、多邊合作空間，各參與方可以以北極航道的合作利用為依托，廣泛深入地開展互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、貿(mào)易投資等領(lǐng)域的合作以及各種形式的人文交流，實(shí)現(xiàn)互利共贏[4]。

二、“冰上絲綢之路”建設(shè)面臨的法律挑戰(zhàn)

便利國際交通是海洋法的核心原則之一，保障航行自由貫穿于《聯(lián)合國海洋法公約》始終。在國際海洋法的發(fā)展進(jìn)程中，沿海國的管轄海域范圍呈擴(kuò)張趨勢(shì)，相應(yīng)的國際公域急劇收縮，并且基于國際社會(huì)特定公共利益的需要，傳統(tǒng)公海自由受到越來越多的規(guī)制。這種制約在海冰覆蓋的北極海域表現(xiàn)得尤為突出，在北極沿海國的積極主張下，《聯(lián)合國海洋法公約》認(rèn)可了對(duì)北極海域脆弱的生態(tài)環(huán)境給予特殊保護(hù)，賦予冰封水域沿海國對(duì)船舶更多的管轄權(quán)。部分北極沿海國據(jù)此對(duì)北極航道實(shí)行“內(nèi)水化”管理，給中國開發(fā)和利用北極航道帶來一定阻礙。具體而言，當(dāng)前中國推進(jìn)“冰上絲綢之路”主要面臨三方面的國際法律挑戰(zhàn)。

（一）北極海域的國際法律制度不健全

盡管北極海域已經(jīng)成為各國關(guān)注的焦點(diǎn)，但國際上還缺乏針對(duì)北極海域的專門單獨(dú)國際條約，同時(shí)關(guān)于確立北極航道法律地位所需的法律依據(jù)也十分有限。當(dāng)前，對(duì)北極海域的海洋法律秩序作出直接規(guī)定的國際法律主要有全球?qū)用娴摹堵?lián)合國海洋法公約》和多邊層面的《斯匹次卑爾根群島條約》（又稱《斯瓦爾巴條約》，簡(jiǎn)稱《斯約》）。雖然《公約》體現(xiàn)了國際法律的公平性和嚴(yán)肅性，對(duì)各國處理北極地區(qū)的法律問題提供了基本的法律框架，但存在日益明顯的缺陷，無法真正解決當(dāng)前各國在北極海域的權(quán)益糾紛[5]。

《公約》作為北極海域各國解決矛盾糾紛的主要國際法律依據(jù)，對(duì)于解決北極權(quán)益問題有著重要的指導(dǎo)和參考作用。2008年5月，俄羅斯、美國、加拿大、丹麥和挪威在格陵蘭的伊盧利薩特達(dá)成共識(shí)，決定在現(xiàn)行《公約》框架內(nèi)，以文明方式和和平磋商來解決北極領(lǐng)土和自然資源歸屬的糾紛，而不考慮構(gòu)建一個(gè)全新的綜合性北極治理機(jī)制。但是，《公約》的第234條是唯一涉及北極海域的“冰封區(qū)域”條款，該條款主要規(guī)制船舶在冰封區(qū)域航行的海洋環(huán)境污染問題。而對(duì)于冰雪正在不斷消融的北極海域而言，該條款遠(yuǎn)不足以提供一個(gè)全面的治理機(jī)制。目前《公約》所體現(xiàn)的國際海洋法一般性規(guī)定，并不足以解決北極海域的科學(xué)考察、資源開發(fā)、航道開辟、漁業(yè)捕撈和環(huán)境保護(hù)與軍事利用等若干特殊國際糾紛，且《公約》本身存在諸多缺陷[6]，在北極問題適用上存在不合理之處：其一，《公約》并沒有明確規(guī)定什么是“歷史性海灣”“歷史性水域”或“歷史性權(quán)利”，從而對(duì)北極海域各國如何行使歷史性權(quán)利沒有給出明確的回答;其二，《公約》第121條對(duì)“島嶼制度”規(guī)定的模糊性，使得各國有關(guān)海洋劃界的實(shí)踐各有不同，從而導(dǎo)致部分北極國家向大陸架界限委員會(huì)提交的海洋劃界案，在國際社會(huì)中存在諸多爭(zhēng)議;其三，《公約》不能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在如何處理北極航道相關(guān)權(quán)益歸屬以及海域劃分方面的表述十分模糊。

隨著全球氣候變暖，北冰洋在未來極有可能會(huì)實(shí)現(xiàn)全面的商業(yè)通航，北極地區(qū)對(duì)于全球各國政治和經(jīng)濟(jì)上的重要性與日俱增。《公約》作為一部并不完整的北極海洋基本法，在處理北極問題方面存在嚴(yán)重缺陷，已經(jīng)不能滿足日益變化的實(shí)際需要，這對(duì)中國推動(dòng)“冰上絲綢之路”的進(jìn)程提出了挑戰(zhàn)。

（二）北極航道的管轄權(quán)存在爭(zhēng)議

隨著北極海冰持續(xù)消融，北極航線商業(yè)通航的條件逐漸改善，由俄羅斯控制的東北航道和加拿大控制的西北航道組成的北極航道，有望成為連接我國與歐洲、北美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的新通道，但東北航道和西北航道及其所在水域的航行權(quán)卻存在管轄爭(zhēng)議，這對(duì)我國船舶今后在北極海域的自由航行產(chǎn)生了負(fù)面影響?！堵?lián)合國海洋法公約》在北極航道相關(guān)權(quán)益的歸屬及區(qū)域劃分方面存在諸多的模糊之處。由于北極航道具有巨大的潛在價(jià)值，世界主要大國對(duì)此產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)議，并產(chǎn)生了兩種涇渭分明的觀點(diǎn)。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，東北航道和西北航道的法律地位界定，究竟是屬于俄、加兩國擁有排他管轄權(quán)的兩國內(nèi)水范圍，還是屬于他國擁有過境通行權(quán)的國際航行海峽。

俄羅斯和加拿大分別對(duì)其鄰近本國的東北航道和西北航道主張主權(quán)，都將北極航道視為本國交通線，對(duì)航道沿線部分北極水域和海峽實(shí)施內(nèi)水化管轄。俄羅斯和加拿大兩國的學(xué)者基于“歷史性水域”“直線基線”“扇形理論”等理論，主張將東北航道和西北航道歸為俄羅斯和加拿大的內(nèi)水[7]。東北航道法律地位的有關(guān)爭(zhēng)議，主要集中在俄羅斯沿海的北方海航段上，從1926年蘇聯(lián)發(fā)布《宣布北冰洋北部的陸地和島嶼為蘇聯(lián)領(lǐng)土》開始，蘇聯(lián)及后來的俄羅斯長期以來對(duì)北方海航道中的重要海峽提出主權(quán)管轄的主張，并且在事實(shí)上對(duì)外國船舶通行北方海航道進(jìn)行了內(nèi)水化的管控[8]。而加拿大主張北極群島水域是其歷史性內(nèi)水，外國船舶通過該群島水域應(yīng)當(dāng)獲得加拿大的事先批準(zhǔn)。從1970年開始，特魯多政府以環(huán)境保護(hù)為由主張加拿大在北極水域的主權(quán)，通過了禁止外國船舶在加拿大北極水域傾倒污染物的《北極水域污染防治法》，以國內(nèi)法的形式宣布了加拿大在北極水域的功能性主權(quán)并對(duì)西北航道進(jìn)行管理[9]。在1985年，加拿大外交部長克拉克在國會(huì)發(fā)表關(guān)于北極主權(quán)的聲明，主張北極水域?qū)儆诩幽么髢?nèi)水，不適用“無害通過”[10]。根據(jù)《公約》規(guī)定，不同管轄海域應(yīng)當(dāng)適用不同的航行制度，俄、加兩國不加區(qū)別地將內(nèi)水化管控實(shí)施在北極航道上，突破了海洋法確定的多種航行制度，損害了外國船舶在其領(lǐng)海的無害通過權(quán)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由以及用于國際航行海峽中的過境通行權(quán)，對(duì)此美國和歐盟多次明確提出反對(duì)，主張東北航道和西北航道是用于國際航行的國際海峽，應(yīng)當(dāng)適用《公約》所規(guī)定的過境通行制度，通行的外國船舶應(yīng)當(dāng)享有過境通行權(quán)。雙方針對(duì)北極航道的管轄權(quán)爭(zhēng)議，可能影響中國推進(jìn)“冰上絲綢之路”。

（三）俄羅斯和加拿大國內(nèi)法律的阻礙

《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的“冰封條款”對(duì)北極地區(qū)制定了專門條款，讓冰封地區(qū)沿海國家有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的國內(nèi)法規(guī)，以防止通行船舶在冰封地區(qū)沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)可能產(chǎn)生的海洋污染。這一條款賦予沿海國不經(jīng)相關(guān)國際組織介入、單方制定和執(zhí)行超越國際標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境規(guī)則的權(quán)利，是俄羅斯、加拿大制定和實(shí)施北極航運(yùn)管制法規(guī)的重要基礎(chǔ)。俄羅斯和加拿大依據(jù)《公約》的“冰封條款”通過了多部相關(guān)國內(nèi)法規(guī)，來管理東北航道和西北航道范圍內(nèi)的海洋污染和船舶航行，對(duì)東北航道和西北航道的通行船舶進(jìn)行嚴(yán)格的管轄。

北極東北航道在蘇聯(lián)時(shí)期被當(dāng)作國內(nèi)運(yùn)輸水道，并不對(duì)外國船舶開放，直到20世紀(jì)80年代末，蘇聯(lián)才正式發(fā)出開放北部海航道的倡議，并陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)破冰船領(lǐng)航、引航員引航、船舶設(shè)計(jì)裝備和必需品的專門技術(shù)規(guī)則[11]。2013年3月，俄羅斯政府設(shè)立北方海航道管理局，對(duì)北方海域的航運(yùn)安全和船舶環(huán)境污染進(jìn)行管理，同時(shí)修改有關(guān)北方海航道的國內(nèi)法律文件，出臺(tái)《俄羅斯“北方海航道”水域商業(yè)航運(yùn)法律修正案》，規(guī)定船舶在北方海航道范圍航行，需要向俄羅斯北方海航道管理局提出申請(qǐng)，經(jīng)航道管理局審核批準(zhǔn)后才可進(jìn)入北方海航道航行，同時(shí)制定了北方海航道航行的許可、航程中的報(bào)告、準(zhǔn)入期間和區(qū)域、破冰船領(lǐng)航與引航員冰區(qū)引航等規(guī)則，并要求船舶在通行北方海航道時(shí)需要強(qiáng)制保險(xiǎn)或者經(jīng)濟(jì)擔(dān)保[12]。俄羅斯將應(yīng)用于內(nèi)水的航行管制制度，推行于本國領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，損害了《公約》賦予外國船舶在俄領(lǐng)海享有的無害通過權(quán)和俄專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及公海享有的航行自由權(quán)。

北極西北航道的通航被加拿大管控已久，最鮮明的特點(diǎn)是其國內(nèi)環(huán)保法規(guī)極其嚴(yán)格。加拿大先后制定了《防止北極水域污染法》《加拿大航運(yùn)法》《海事責(zé)任法》《海上交通安全法》等一系列防止污染和有關(guān)船舶航行安全的法律，將海洋環(huán)境保護(hù)作為加拿大管轄北極海域的核心。上述加拿大的國內(nèi)法規(guī)要求通行西北航道的船舶應(yīng)具備一定的抗冰能力，針對(duì)北極的氣候和操作條件，制定通行船舶應(yīng)當(dāng)符合的設(shè)計(jì)、建造和裝備標(biāo)準(zhǔn)，且禁止向北極水域排放廢物，并將加拿大北極海域劃分為16個(gè)安全控制區(qū)，對(duì)不同冰區(qū)加強(qiáng)等級(jí)的船舶規(guī)定了固定的開發(fā)和關(guān)閉時(shí)間表。隨著2010年加拿大在北極海域建立的強(qiáng)制性航行報(bào)告制度，加拿大管控北極航運(yùn)的力度逐漸加強(qiáng)，這種強(qiáng)制性航行報(bào)告制度的通關(guān)程序，具有審查外國船舶是否遵循加拿大國內(nèi)法的實(shí)質(zhì)，對(duì)外國船舶在西北航道的通行造成了負(fù)面影響。

上述情況表明，俄羅斯和加拿大援引《公約》的“冰封區(qū)域條款”，對(duì)北極航道實(shí)行嚴(yán)格管控的航行制度，推行與內(nèi)水無差別的航行管制，損害了《公約》關(guān)于海域分區(qū)制度與相應(yīng)的航行權(quán)制度，從直接限制污染物排放到提出適用冰區(qū)航行的船舶設(shè)計(jì)和建造標(biāo)準(zhǔn)，從要求冰區(qū)引航到要求全程航行報(bào)告，這些航道管理的單邊主義國內(nèi)法律給中國利用北極航道，共建“冰上絲綢之路”帶來了阻礙。

三、“冰上絲綢之路”建設(shè)的中國應(yīng)對(duì)

盡管北極地區(qū)沒有統(tǒng)一適用的單一國際法律條約，但《聯(lián)合國海洋法公約》《斯約》等國際法為處理北極問題提供了基本法律框架，北極國家和北極域外國家依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，在北極開展活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)有的國際法框架。作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，中國維護(hù)以法律規(guī)則為基礎(chǔ)的北極治理體系，于2018年發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，闡述了我國當(dāng)前的北極政策目標(biāo)、基本原則和主要政策主張，為我國參與北極事務(wù)指明了政策框架。面對(duì)建設(shè)“冰上絲綢之路”的國際法挑戰(zhàn)，中國應(yīng)當(dāng)積極籌劃和應(yīng)對(duì)。

（一）堅(jiān)持尊重、合作、共贏、可持續(xù)原則

《中國的北極政策》白皮書明確了中國是北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者的身份定位，提出了“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”作為中國參與北極事務(wù)的基本原則。中國以“尊重”作為參與北極事務(wù)的基礎(chǔ)，以“合作”作為參與北極事務(wù)的途徑，以“共贏”作為參與北極事務(wù)的價(jià)值追求，以“可持續(xù)”作為參與北極治理的目標(biāo)[13]。對(duì)于中國而言，“冰上絲綢之路”是中國參與北極事務(wù)、為北極和平建設(shè)與發(fā)展做貢獻(xiàn)的重要途徑?！氨辖z綢之路”為北極地區(qū)互聯(lián)互通和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來新的合作機(jī)遇，體現(xiàn)了中國建立互相尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系的理念，是新時(shí)代中國特色外交政策在北極事務(wù)中的應(yīng)用，也是中國構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，為世界各國分享鮮活的中國經(jīng)驗(yàn)、貢獻(xiàn)厚重的中國智慧、提出有效的中國方案的表現(xiàn)[14]。

2017年1月18日，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國總部舉辦的“共商共筑人類命運(yùn)共同體”會(huì)議上指出，“要秉承和平、主權(quán)、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域，而不是互相博弈的競(jìng)技場(chǎng)”。在建設(shè)“冰上絲綢之路”的過程中，中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持習(xí)近平總書記提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，以科研為先導(dǎo)，以法律為依據(jù)，注重環(huán)境保護(hù)，有序合理開發(fā)資源，堅(jiān)持開展國際合作，盡力避免同北極海域各國的利益沖突，爭(zhēng)取共同成長，實(shí)現(xiàn)互利共贏，做到維護(hù)自身利益與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的統(tǒng)一。中國在參與北極事務(wù)過程中，面對(duì)北極地區(qū)的氣候變化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共空間利用、交通和貿(mào)易體系治理等問題，應(yīng)當(dāng)遵循“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的原則，主動(dòng)將自身利益融入北極地區(qū)的集體利益之中，尋求國際社會(huì)共同利益與中國在北極利益的共生、共存與共融，在維護(hù)國際社會(huì)共同利益的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)中國的國家利益。

遵循“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的原則，我國可從以下四個(gè)方面參與北極事務(wù)，推動(dòng)“冰上絲綢之路”建設(shè)。其一，通過經(jīng)濟(jì)合作的方式參與到北極地區(qū)資源開發(fā)、港口建設(shè)和航運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)承擔(dān)大國責(zé)任，通過在北極地區(qū)提供航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，為中國未來利用北極航道打下良好的基礎(chǔ)，引導(dǎo)商界和企業(yè)界在北極油氣資源和礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)進(jìn)行理性的商業(yè)投資，共同參與北極地區(qū)的能源開發(fā)。其二，在北極地區(qū)各利益攸關(guān)方之間，追求互利互惠，實(shí)現(xiàn)各參與方之間的互利共贏，在參與北極地區(qū)建設(shè)的過程中遵守當(dāng)?shù)丨h(huán)境、勞工標(biāo)準(zhǔn)，注重環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)過程中的可持續(xù)，堅(jiān)決反對(duì)以破壞北極環(huán)境為代價(jià)的無序開發(fā)，建立北極可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制，致力于北極的永續(xù)發(fā)展。其三，加強(qiáng)與北極原住民之間的語言、傳統(tǒng)文化等領(lǐng)域的交流與溝通，尊重北極原住民的風(fēng)俗習(xí)慣和語言文化，與北極原住民建立良好的合作關(guān)系，互相借鑒和分享在特殊自然環(huán)境中可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，共享北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)的紅利，鞏固中國進(jìn)入北極地區(qū)的民意基礎(chǔ)。其四，積極開展民間國際交流活動(dòng)，包括涉及北極問題的文化交流、學(xué)術(shù)交流和傳媒交流等，中國海洋大學(xué)舉辦的“中俄北極論壇”、中國極地中心舉辦的“中國北歐北極合作論壇”等交流活動(dòng)都是較好的嘗試。此外，中國還應(yīng)積極參與國外舉辦的各種關(guān)于北極的交流研討活動(dòng)，如“北太平洋北極論壇”“北極對(duì)話”“北極圈論壇”等。

（二）深入研究現(xiàn)行的國際法依據(jù)

我國作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國，享有《公約》所規(guī)定的航道權(quán)益、資源權(quán)益、環(huán)境權(quán)益和科學(xué)考察權(quán)益。《公約》因其規(guī)制世界各國在所有海洋空間方面的國家關(guān)系，對(duì)于地球所有海洋區(qū)域具有法律約束力而被譽(yù)為“海洋大憲章”，其宗旨為國際海洋交通和和平利用海洋資源，在妥善顧及世界各國國家主權(quán)的情況下，為人類和平利用和開發(fā)海洋建立有效的法律秩序。根據(jù)《公約》的規(guī)定，北冰洋沿岸國擁有內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等多種管轄海域，但在此之外，北冰洋中央還存在公海和國際海底區(qū)域。雖然中國在北極不享有領(lǐng)土主權(quán)，但根據(jù)《公約》賦予的權(quán)利，我國在北冰洋公海海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設(shè)海底電纜和管道等權(quán)利，在國際海底區(qū)域享有資源勘探和開發(fā)等權(quán)利。尤為重要的是，《公約》的航行權(quán)規(guī)則為中國開發(fā)利用北極航道提供了法律依據(jù)。航行權(quán)作為《公約》的根本權(quán)利，北極海域域外國家的船舶在北極國家的北極海域領(lǐng)海范圍內(nèi)享有無害通過權(quán)，在北極海域中用于國際航行的海峽范圍內(nèi)享有過境通行權(quán)，在北極群島的水域范圍內(nèi)享有無害通過權(quán)，在北極國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海范圍內(nèi)享有航行自由權(quán)。當(dāng)前，北極航道的法律地位尚存爭(zhēng)議。如果北極航道被國際社會(huì)最終判定為國際海峽，按照該公約第38條第2項(xiàng)“所有船舶和飛機(jī)均享有過境通行的權(quán)利，過境通行不應(yīng)受阻礙”的規(guī)定，則不必經(jīng)過相關(guān)沿岸國的同意和批準(zhǔn)。如此，我國使用北極航道推進(jìn)“冰上絲綢之路”適用過境通行制度。假如北極航道被國際社會(huì)最終判定為俄羅斯和加拿大的內(nèi)水，按照公約第8條規(guī)定，依據(jù)直線基線法產(chǎn)生的海洋劃界，使原來并未認(rèn)為是該國內(nèi)水的區(qū)域被認(rèn)定為內(nèi)水，那么外國船舶在此應(yīng)當(dāng)享有無害通過權(quán)。而俄羅斯和加拿大正是按照《公約》中的直線基線法，將東北航道和西北航道劃為本國內(nèi)水[15]，由此按照《公約》該條款規(guī)定，外國船舶在通過這類水域時(shí)應(yīng)當(dāng)享有無害通過權(quán)，如此我國船舶則無需事先通知或取得俄羅斯和加拿大的許可，能夠迅速地和連續(xù)不停地通過北極海域的東北航道和西北航道。

我國作為《斯匹次卑爾根群島條約》締約國，在斯匹次卑爾根群島領(lǐng)土及領(lǐng)水內(nèi)享有自由進(jìn)入群島及其周邊水域，開展科學(xué)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等眾多權(quán)利。《斯約》是北極國家與非北極國家就解決北極斯匹次卑爾根群島的主權(quán)問題達(dá)成的多邊合作條約，中國于1925年加入該條約。斯匹次卑爾根群島位于北極冰封區(qū)外，在巴倫支海與格陵蘭海之間，是北極航道的中轉(zhuǎn)站。斯匹次卑爾根群島作為北極海域位置至關(guān)重要的群島，可以作為往來通行船舶的中轉(zhuǎn)港和物資補(bǔ)給港，為通航船舶提供?？俊⒀a(bǔ)給、物資供應(yīng)、設(shè)備維護(hù)等服務(wù)?！端辜s》第3條規(guī)定“締約國國民，不論出于什么原因或目的，均應(yīng)享有平等自由進(jìn)出第1條所指地域的水域、峽灣和港口的權(quán)利”。據(jù)此，中國作為締約國，享有在斯匹次卑爾根群島的自由通行權(quán)和?？繖?quán)。該條約賦予我國在斯匹次卑爾根群島的各項(xiàng)權(quán)利具有重要意義，其中停靠權(quán)和自由通行權(quán)是我國實(shí)現(xiàn)潛在的北極航道權(quán)益的重要補(bǔ)充。在當(dāng)前北極航道的補(bǔ)給港和轉(zhuǎn)運(yùn)港不足的情況下，以《斯約》為基礎(chǔ)拓展我國北極權(quán)益，積極參與斯匹次卑爾根群島的港口建設(shè)、航道利用和能源開發(fā)，是我國較為可行的戰(zhàn)略選擇?！端辜s》賦予我國在斯島港口的停靠權(quán)，使我國有權(quán)將斯匹次卑爾根群島作為北極航道上重要的物資補(bǔ)給港，成為我國介入北極事務(wù)的突破口，對(duì)我國推動(dòng)“冰上絲綢之路”和利用開發(fā)北極航道具有重要意義。

（三）充分運(yùn)用現(xiàn)行國際法賦予的權(quán)利

中國作為北極利益的攸關(guān)方，在參與北極事務(wù)的過程中，不僅要有堅(jiān)實(shí)的國際法法理依據(jù)作為支撐，還應(yīng)考察北極地區(qū)存在的相關(guān)治理機(jī)制，評(píng)估開發(fā)利用北極地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)境，充分運(yùn)用現(xiàn)行國際法賦予的眾多合法權(quán)利，進(jìn)而尋找中國參與北極事務(wù)的可行路徑。從國際法的角度看，中國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》在北極地區(qū)享有諸多合法權(quán)利?，F(xiàn)行的《公約》將整個(gè)海洋分為內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海等具有不同法律地位的海域，同時(shí)規(guī)定了沿海國和內(nèi)陸國的權(quán)利義務(wù)，以及海洋爭(zhēng)端解決的原則等一系列有關(guān)海洋利用的法律制度，是人類歷史迄今最完整、最全面也最有實(shí)踐性的海洋法典[16]，是我國在推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)、利用北極航道和參與北極事務(wù)的最根本國際法基礎(chǔ)。美國、加拿大、俄羅斯、丹麥和挪威等北冰洋沿岸五國在2008年發(fā)布的《伊盧利薩特宣言》，認(rèn)為沒有必要發(fā)展新的北極治理國際機(jī)制，宣告將在已有《公約》框架下和平解決糾紛。我國作為《公約》的締約國，享有在北極海域航行、科研和從事資源勘探開發(fā)活動(dòng)的權(quán)利。隨著《中國的北極政策》白皮書的推出，我國在應(yīng)對(duì)北極事務(wù)方面的原則更加明確，即在尊重北極國家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，維護(hù)以現(xiàn)有國際法為框架的北極治理體系。鑒于我國在建設(shè)“冰上絲綢之路”的過程中，目前主要使用在俄羅斯實(shí)際控制下的東北航道，我國對(duì)東北航道的利用主要集中在航行權(quán)利，而以《公約》為基礎(chǔ)的北極治理體系運(yùn)作良好，那么通過維護(hù)現(xiàn)有的《公約》規(guī)制，充分行使《公約》規(guī)定的航行權(quán)利，是我國建設(shè)“冰上絲綢之路”的權(quán)利基礎(chǔ)。

隨著北極航道通航條件的日益好轉(zhuǎn)，國際社會(huì)對(duì)于北極航道的法律地位爭(zhēng)議將更加激烈，在可預(yù)見的未來，俄羅斯、加拿大一方與美國、歐盟另一方，在北極航道的相關(guān)法律爭(zhēng)議還將持續(xù)下去。我國作為世界第三大航運(yùn)國，支持美國和歐盟將北極航道劃定為國際航行海峽，更有利于我國對(duì)北極航道的利用，但顧及俄羅斯和加拿大對(duì)北極航道由來已久的實(shí)際管轄，未來兩大航道受到俄、加兩國直接管轄的可能性極大[17]。對(duì)于北極航道法律地位的爭(zhēng)端，《中國的北極政策》白皮書主張“根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法管理北極航道，依據(jù)國際法妥善解決北極航道有關(guān)爭(zhēng)議”。俄羅斯和加拿大主張東北航道和西北航道分屬其領(lǐng)土主張而產(chǎn)生航行管控，由此產(chǎn)生的爭(zhēng)端我方可持異議，并依據(jù)《公約》賦予我國的航行自由來主張我國利用北極航道的權(quán)利，但這一爭(zhēng)議可以擱置，留待以后通過雙邊或多邊協(xié)議協(xié)商解決。在當(dāng)前北極航道爭(zhēng)議無法在時(shí)間內(nèi)解決的背景下，俄羅斯提出與其他國家共同開發(fā)北方海航道，這使得“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”成為我國利用北極航道，與各方共建“冰上絲綢之路”的最佳選擇[18]。

（四）不斷深化與俄羅斯等北極國家的合作

在我國建設(shè)“冰上絲綢之路”的過程中，目前成果最豐碩也最具代表性的是與俄羅斯在北極地區(qū)的合作[19]。俄羅斯是環(huán)北極大國，也是中國共建“冰上絲綢之路”的重要合作伙伴，中俄兩國經(jīng)過多年的共同努力，確立了全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，將中俄關(guān)系塑造成新型大國關(guān)系的典范[20]。俄羅斯在北極地區(qū)具有強(qiáng)大的冰區(qū)通航能力和管控能力，在保障北極地區(qū)安全的基礎(chǔ)上，正在努力推動(dòng)北方海航道的開發(fā)利用，積極修改國內(nèi)法律法規(guī)以提升北方海航道的競(jìng)爭(zhēng)力，借助北極地區(qū)的航道優(yōu)勢(shì)和能源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)國家復(fù)興。在中國以“北極重要的利益攸關(guān)方”的定位，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)北極事務(wù)的參與的背景下，中俄兩國正積極推動(dòng)“一帶一路”和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟進(jìn)行對(duì)接合作，對(duì)此中國可以發(fā)揮自身在資金、市場(chǎng)等方面的優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)在三個(gè)重點(diǎn)方面與以俄羅斯為首的北極國家共同推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

一是積極參與東北航道的開發(fā)和利用。東北航道作為連接西歐至東亞之間距離最短的海上航道，西起冰島，經(jīng)俄羅斯北方沿海，穿過白令海峽，比通過蘇伊士運(yùn)河從遠(yuǎn)東至西歐的傳統(tǒng)航程縮短25%～55%航程。根據(jù)測(cè)算，一旦大規(guī)模通行東北航道，每年可節(jié)省533億美元到1 274億美元的海運(yùn)成本[21]。2013年9月，中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)所屬永盛輪順利靠泊荷蘭鹿特丹港，成為第一艘成功經(jīng)北極東北航道到達(dá)歐洲的中國商船。永盛輪的整個(gè)航程為7 921海里，航行為27天，比經(jīng)過傳統(tǒng)的馬六甲海峽、蘇伊士運(yùn)河的國際航線減少2 800多海里的航程，航行時(shí)間縮短了9天。截至2017年，中遠(yuǎn)海運(yùn)特運(yùn)公司共派出10艘船舶，累計(jì)完成了14個(gè)北極航次物流運(yùn)輸任務(wù)。由此可見，北極航道的開發(fā)利用前景廣闊，特別是東北航道有望開發(fā)成為一條新的連接歐亞、溝通太平洋和大西洋的重要海上運(yùn)輸通道，一旦北極航道全面開通，將給我國的對(duì)外運(yùn)輸和貿(mào)易發(fā)展帶來供諸多機(jī)遇。

二是推進(jìn)北極地區(qū)能源領(lǐng)域的共同開發(fā)。北極地區(qū)大陸架十分寬闊，自然資源極為豐富，分布著儲(chǔ)量豐富的能源和礦產(chǎn)、生物、水力、森林等資源。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局的報(bào)告推測(cè)，整個(gè)北極地區(qū)蘊(yùn)藏著至少900億桶石油、16.69億立方英尺天然氣和440億桶液化天然氣，相當(dāng)于世界13%的未勘探石油、30%的未勘探天然氣和20%的未勘探液化天然氣[22]。北極地區(qū)不僅蘊(yùn)藏著豐富的油氣資源，依托北極能源開發(fā)的北極航道還有可能成為中國新的能源供應(yīng)通道，能夠有效提高中國進(jìn)口能源供應(yīng)的多元化程度，更有利于保障中國能源安全和經(jīng)濟(jì)安全。目前中國能源企業(yè)中國石油集團(tuán)已經(jīng)與俄羅斯最大的獨(dú)立天然氣生產(chǎn)商諾瓦泰克公司，在北極地區(qū)展開油氣開發(fā)合作，聯(lián)手共同開發(fā)的亞馬爾液化氣項(xiàng)目是現(xiàn)在世界規(guī)模最大的北極地區(qū)液化天然氣項(xiàng)目。2017年12月，亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目第一期正式投產(chǎn)，三期完全建成后每年可生產(chǎn)液化天然氣1 650萬噸與凝析油120萬噸，屆時(shí)會(huì)有大量產(chǎn)自北極地區(qū)的液化天然氣裝船，通過北極航道從俄羅斯亞馬爾半島向中國輸送[23]，為中國提供長期穩(wěn)定的液化天然氣供應(yīng)。亞馬爾項(xiàng)目的成功是中俄能源領(lǐng)域合作的典范，表明中俄合作共同開發(fā)北極油氣資源的新時(shí)代正在到來。

三是積極開展北極地區(qū)的國際科考合作與交流。北極地區(qū)在地理上屬于極寒地帶，生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱，海冰變化對(duì)全球大氣系統(tǒng)和海洋系統(tǒng)有持續(xù)顯著的影響。北極地區(qū)的氣候變化也對(duì)中國大陸產(chǎn)生直接影響，因此加大對(duì)北極地區(qū)氣候環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)研究投入順理成章。2016年與2018年中俄進(jìn)行了兩次聯(lián)合科學(xué)考察，完成了對(duì)東北航道拉普捷夫海、東西伯利亞海和楚科奇海的斷面調(diào)查，填補(bǔ)了我國海洋地質(zhì)、水文氣象等相關(guān)研究的多項(xiàng)空白。北極地區(qū)既是科學(xué)考察的理想場(chǎng)所，也是技術(shù)突破的試驗(yàn)場(chǎng)。掌握必要的科學(xué)技術(shù)并進(jìn)行持續(xù)的科技創(chuàng)新和積累，是進(jìn)行中國對(duì)北極進(jìn)行綜合利用和應(yīng)對(duì)氣候變化的能力保障。加強(qiáng)北極地區(qū)的科考研究，有利于為中國在北極地區(qū)的航運(yùn)、漁業(yè)、資源開發(fā)提供技術(shù)支撐。同時(shí)，鑒于北極獨(dú)特的地緣政治環(huán)境和國際治理平臺(tái)，積極推動(dòng)北極科學(xué)考察、提升北極科技創(chuàng)新和積累，也是中國參與北極事務(wù)的有效途徑。

（五）積極參與北極法律規(guī)則的制定，提升中國的北極話語權(quán)

作為北極地區(qū)的“利益攸關(guān)方”，中國應(yīng)當(dāng)積極參與聯(lián)合國框架下的海洋立法合作與磋商機(jī)制，參與北極地區(qū)的制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)設(shè)，提升中國在北極事務(wù)中的國際話語權(quán)，這對(duì)于中國推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)具有重大的意義。

鑒于北極地區(qū)現(xiàn)有的國際法律規(guī)范不健全，我國應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有的北極治理國際平臺(tái)，積極參與北極法律規(guī)則的制定，實(shí)質(zhì)性地為北極地區(qū)的善治貢獻(xiàn)中國力量，為推進(jìn)“冰上絲綢之路”提出中國方案。第一，中國可以利用《公約》的締約國會(huì)議，充分利用聯(lián)合國框架下的多種海洋立法磋商機(jī)制，拓寬自身參與北極航道治理的途徑，維護(hù)公海海洋航行自由以及開發(fā)利用海洋及其資源的權(quán)益，為我國未來在北極的“冰上絲綢之路”建設(shè)爭(zhēng)取有利的空間。第二，北極理事會(huì)作為北極地區(qū)的高層次政府間論壇，是目前北極治理領(lǐng)域最具權(quán)威性的國際組織和主要平臺(tái)，中國于2013年成為北極理事會(huì)的正式觀察員國，這種身份賦予了中國參與北極事務(wù)的特殊身份和溝通渠道，為中國參與北極治理提供了一定的參與空間，中國可以利用這一身份參與北極理事會(huì)六大工作組的活動(dòng)與會(huì)議，對(duì)北極沿海國的相關(guān)決策施加間接影響。第三，中國可以積極參與北極科學(xué)委員會(huì)、北極圈論壇以及北極前沿論壇等北極研究的國際平臺(tái)，開展各種國際合作項(xiàng)目，以加強(qiáng)中國在北極地區(qū)的實(shí)際存在，創(chuàng)造性地發(fā)揮中國參與北極治理的能力[24]，更多地分擔(dān)保護(hù)北極的責(zé)任和義務(wù)，以提升中國在北極事務(wù)中的話語權(quán)，為中國建設(shè)“冰上絲綢之路”創(chuàng)造有利條件。

當(dāng)前，我國參加的涉北極多邊條約包括《聯(lián)合國海洋法公約》《生物多樣性公約》《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》《斯瓦爾巴德條約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等?，F(xiàn)有的國際法律規(guī)范并不能完全解決當(dāng)前北極地區(qū)的爭(zhēng)端，關(guān)于北極航道法律地位涉及主權(quán)權(quán)利、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等復(fù)雜問題，需要建立一個(gè)解決北極航道法律地位的法律機(jī)制來約束、規(guī)范、協(xié)調(diào)各個(gè)國家在北極地區(qū)的權(quán)益和行動(dòng)，推動(dòng)北極地區(qū)安全通航、環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)，科學(xué)開發(fā)北極、合理利用北極。北極航道通行權(quán)的問題未來可以參考《斯約》的模式加以解決，通過協(xié)調(diào)北冰洋沿岸各國和潛在的北極航道利用國，建立一個(gè)關(guān)于北極航道合理通行權(quán)的多邊特別條約，承認(rèn)俄羅斯對(duì)東北航道、加拿大對(duì)西北航道擁有主權(quán)權(quán)利，同時(shí)認(rèn)定北極航道國際海峽的法律地位，世界各國擁有無害通過權(quán)和過境通行權(quán)，各締約國在條約的約束下，形成普遍認(rèn)可的通道航行規(guī)則，在主權(quán)國的管轄下相對(duì)自由地使用北極航道[25]。對(duì)此，我國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主張?jiān)凇豆s》框架下尋求問題解決，按照《公約》精神對(duì) “冰封條款”進(jìn)行合理擴(kuò)展，在尊重北極國家依法對(duì)其國家管轄范圍海域內(nèi)行使立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的基礎(chǔ)上，要求北極國家保障各國依《公約》所享有的航行自由及利用北極航道的權(quán)利，推動(dòng)北極航道合理通行權(quán)特別條約的締結(jié)，在維護(hù)各國共同利益的基礎(chǔ)上促進(jìn)國際社會(huì)的合作，共享“冰上絲綢之路”的建設(shè)成果。

四、結(jié)論

“冰上絲綢之路”是“一帶一路”的重要組成部分，也是“一帶一路”的創(chuàng)新和突破。氣候變暖導(dǎo)致北極地區(qū)資源的可開采性和北極航道的可通航性提升，北極航道和北極能源的價(jià)值日漸凸顯。中國參與北極事務(wù)，與各國共建“冰上絲綢之路”勢(shì)在必行。在此過程中，面臨北極國家法律所帶來的挑戰(zhàn)。法律的功能在于定分止?fàn)?，國際法在形式上是國際社會(huì)植根于各個(gè)主權(quán)國家國家利益基礎(chǔ)之上的共同利益的一種反映，國際秩序的建構(gòu)帶來了國際法的演進(jìn)和發(fā)展?！堵?lián)合國憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》《斯約》等一系列國際條約和一般國際法適用于北極地區(qū)，賦予北冰洋沿海國在相應(yīng)海域主權(quán)和管轄權(quán)的同時(shí)，也賦予其他北極域外國家在北冰洋海域的多種航行權(quán)利。因此，中國要實(shí)質(zhì)性地參與北極事務(wù)，推動(dòng)“冰上絲綢之路”倡議，需要遵守基于國際法的北極法律秩序，充分利用國際法律賦予的權(quán)利和現(xiàn)有的國際與區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)與北極國家的合作，提升中國參與北極事務(wù)的話語權(quán)，以實(shí)現(xiàn)在北極地區(qū)的長遠(yuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。

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Abstract：The melting of ice and shortening of the ice period in the Arctic region caused by global warming have enhanced the strategic position of the Arctic route. In January 2018， the Chinese government released the white paper "China's Arctic Policy"， formally proposing to the international community a cooperative initiative to jointly build the "Ice Silk Road". At present， the construction of the "Ice Silk Road" is facing severe international legal challenges： the imperfect international legal system in the Arctic waters， the disputed jurisdiction of Arctic waterway， hinders of the domestic laws of Russia and Canada. For that， we should establish the principles of respect， cooperation， win-win， and sustainability， deeply study the basis of current international law， and make full use of the rights granted by current international law. We should also continue to deepen cooperation with Arctic countries， especially Russia， actively participate in the formulation of Arctic laws and regulations， and continuously enhance China's Arctic speech right.

Key Words： International Law;Ice Silk Road ; Arctic Shipping Routes;Legal Challenges; International Cooperation