楊鳳華 侯依然

摘 要：隨著長(zhǎng)江三角洲（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)三角”）區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，長(zhǎng)三角城市群正朝著“建設(shè)世界級(jí)城市群”這一目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。長(zhǎng)三角城市群要成為新時(shí)代帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，需要貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，積極探索建立城市群協(xié)調(diào)治理模式，提升城市群協(xié)調(diào)治理水平。當(dāng)前長(zhǎng)三角城市群在協(xié)調(diào)治理理念、協(xié)調(diào)治理動(dòng)力、協(xié)調(diào)治理制度、協(xié)調(diào)治理組織等方面還存在不少問(wèn)題。長(zhǎng)三角城市群需要緊密結(jié)合自身協(xié)調(diào)治理實(shí)踐與發(fā)展實(shí)際，廣泛借鑒美、日等國(guó)城市群在法治建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、主體協(xié)商等方面的協(xié)調(diào)治理經(jīng)驗(yàn)，加快促進(jìn)城市群協(xié)調(diào)治理的法治化、智能化、一體化和精細(xì)化，有效提升城市群協(xié)調(diào)治理能力與水平。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)治理;長(zhǎng)三角城市群;治理能力現(xiàn)代化

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展問(wèn)題研究”（15BJL038）;江蘇省社會(huì)科學(xué)基金長(zhǎng)三角專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“長(zhǎng)三角一體化背景下上海都市圈城市功能協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（19CSJ008）。

[中圖分類(lèi)號(hào)] F299.27 [文章編號(hào)] 1673-0186（2020）008-0018-012

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.002

2018年11月18日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，到本世紀(jì)中葉，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制要在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力等方面更加有效，并提出要積極探索建立城市群協(xié)調(diào)治理模式。城市群是當(dāng)前支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)合的基本地域單元。城市群協(xié)調(diào)治理能力的提升，對(duì)我國(guó)建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而言意義重大。在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家重大戰(zhàn)略的背景下，作為長(zhǎng)三角區(qū)域中心區(qū)的長(zhǎng)三角城市群，如何深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，在國(guó)內(nèi)城市群協(xié)調(diào)治理能力提升方面發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，更好地輻射帶動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展，是一個(gè)急需深入研究的現(xiàn)實(shí)課題。本文從長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的現(xiàn)狀入手，具體分析其所取得的成就和存在的問(wèn)題，總結(jié)并借鑒美、日兩國(guó)城市群協(xié)調(diào)治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理能力提升提出相關(guān)建議。

一、長(zhǎng)三角城市群治理研究綜述

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市群發(fā)展進(jìn)程不斷加快，國(guó)內(nèi)許多專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)始探索我國(guó)城市群治理，主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi)研究。一是基于特定的視角對(duì)中國(guó)城市群治理問(wèn)題進(jìn)行探索。如在全球化視域下探討中國(guó)城市群的動(dòng)力機(jī)制和治理挑戰(zhàn)[1]，從協(xié)作視角來(lái)分析城市群協(xié)作式治理及其對(duì)中國(guó)城市群治理的借鑒意義[2]，基于雙S曲線(xiàn)視閾來(lái)探討中國(guó)城市群治理形態(tài)的變遷并提出近期、中期、遠(yuǎn)景發(fā)展策略[3]。二是對(duì)國(guó)內(nèi)外城市群的治理動(dòng)力、機(jī)制展開(kāi)研究。如從國(guó)外城市群一體化發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)展開(kāi)探索，結(jié)合其所采取的具體措施和所取得的顯著成效，分析并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和啟示[4]，或是從國(guó)內(nèi)城市群建設(shè)的有效協(xié)調(diào)機(jī)制入手進(jìn)行研究，探討府際協(xié)作趨勢(shì)下我國(guó)城市群府際聯(lián)席會(huì)的機(jī)制特征與未來(lái)發(fā)展[5]，也有學(xué)者著眼于國(guó)內(nèi)城市群的發(fā)展動(dòng)力，分析中國(guó)城市群治理擺脫“囚徒困境”的雙重動(dòng)力[6]，探索“整體性規(guī)劃”這一引領(lǐng)中國(guó)城市群發(fā)展的新型動(dòng)力并提出實(shí)施戰(zhàn)略與實(shí)現(xiàn)路徑[7]。三是對(duì)中國(guó)城市群治理模式創(chuàng)新進(jìn)行探究。對(duì)我國(guó)城市群發(fā)展面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，提出創(chuàng)新城市群治理的一系列舉措[8]。除了上述圍繞中國(guó)城市群治理問(wèn)題開(kāi)展一般性研究之外，也有學(xué)者對(duì)于長(zhǎng)三角城市群治理的某一方面進(jìn)行研究。如運(yùn)用實(shí)證分析的方法，探索長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共治理合作網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展成就和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出未來(lái)的完善措施和途徑[9]，還有學(xué)者從長(zhǎng)三角主動(dòng)對(duì)接式區(qū)域合作新模式及區(qū)域合作新機(jī)制入手，研究其創(chuàng)新實(shí)踐與復(fù)合動(dòng)力，總結(jié)分析其所產(chǎn)生的實(shí)際治理績(jī)效[10]。上述研究對(duì)于提升中國(guó)城市群以及長(zhǎng)三角城市群的治理水平都有著積極貢獻(xiàn)，但現(xiàn)有研究仍存在一些不足，如，當(dāng)前學(xué)界對(duì)長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理過(guò)程中所顯露出的諸多矛盾和問(wèn)題仍缺乏充分探討。因此，如何創(chuàng)新長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理模式，提升長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理水平，是我們將要深入探討的問(wèn)題。

二、長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理面臨的問(wèn)題

長(zhǎng)三角城市群坐落于“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯點(diǎn)，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過(guò)多年的規(guī)劃設(shè)計(jì)與融合發(fā)展，已成長(zhǎng)為我國(guó)城市群中的佼佼者，具有相對(duì)較高的協(xié)調(diào)治理能力與水平，并于“三級(jí)運(yùn)作”[11]的組織架構(gòu)基礎(chǔ)上形成了一個(gè)以政府為主導(dǎo)的省市間合作治理體系。雖然長(zhǎng)三角城市群在多年來(lái)的協(xié)調(diào)治理實(shí)踐中取得了一定成效，但其在協(xié)調(diào)治理理念、協(xié)調(diào)治理動(dòng)力、協(xié)調(diào)治理制度、協(xié)調(diào)治理組織等方面還存在不少問(wèn)題。

（一）協(xié)調(diào)治理理念方面

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理過(guò)程中，各治理主體還存有一些理念方面的問(wèn)題，這在一定程度上影響了長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的高效推進(jìn)。

1.上海核心領(lǐng)隊(duì)理念有待提升

上海作為長(zhǎng)三角城市群的“領(lǐng)頭羊”在協(xié)調(diào)治理的過(guò)程中尚未充分發(fā)揮龍頭城市的帶動(dòng)作用。近年來(lái)，上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和全球競(jìng)爭(zhēng)力都在穩(wěn)步提升，依靠其所具備的各方面優(yōu)勢(shì)，上海在自身的城市治理過(guò)程中取得了不俗成績(jī)，同時(shí)也積累了許多有益的治理經(jīng)驗(yàn)。但目前來(lái)看，上海作為引領(lǐng)長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的核心領(lǐng)隊(duì)理念也有待進(jìn)一步增強(qiáng)，分享、推廣其“精細(xì)化治理”“黨建引領(lǐng)治理”等治理經(jīng)驗(yàn)的主動(dòng)性仍需加強(qiáng)。

2.各地主動(dòng)對(duì)接理念有待強(qiáng)化

長(zhǎng)三角城市群各地方政府間的主動(dòng)對(duì)接理念也還不到位，良好的協(xié)調(diào)治理需要各城市之間進(jìn)行主動(dòng)的協(xié)調(diào)與合作，不論是雙邊合作還是多邊合作都需要各方主動(dòng)對(duì)接。雖說(shuō)長(zhǎng)三角的制度性協(xié)作逐漸降低而自主性協(xié)作逐漸上升[12]，但當(dāng)前長(zhǎng)三角城市群各政府在協(xié)調(diào)治理過(guò)程中仍缺乏主動(dòng)對(duì)接的合作精神，相關(guān)治理工作仍停滯在簡(jiǎn)單對(duì)接的層面上，尚未形成各地全面融合與聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)治理格局，“孤掌難鳴”式的治理大大降低了協(xié)調(diào)治理效率。

3.非政府組織參與和監(jiān)督理念有待增強(qiáng)

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理還需要非政府主體的積極參與和監(jiān)督。由于缺少對(duì)長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理現(xiàn)狀的深入理解和多樣化的參與及監(jiān)督渠道，廣大公民和社會(huì)組織普遍缺乏積極的參與及監(jiān)督理念。一方面，公眾及許多非政府組織未能正確認(rèn)識(shí)到自身參與在長(zhǎng)三角城市群協(xié)作式治理中的重要性，過(guò)分依賴(lài)政府在協(xié)調(diào)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，參與意識(shí)薄弱;另一方面，對(duì)于各地方政府及公務(wù)人員的協(xié)調(diào)治理行為，公眾及非政府組織也缺乏主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)，監(jiān)督理念的缺失在相當(dāng)程度上減弱了協(xié)調(diào)治理過(guò)程的公開(kāi)性和透明度，也給后續(xù)的協(xié)調(diào)治理的評(píng)估反饋帶來(lái)了一定的困難。

（二）協(xié)調(diào)治理動(dòng)力方面

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理動(dòng)力不足具體體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)不夠全面、專(zhuān)項(xiàng)基金設(shè)立不足以及對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束機(jī)制尚不完善這三個(gè)方面。

1.針對(duì)城市群協(xié)調(diào)治理的頂層設(shè)計(jì)不夠

當(dāng)前中央層面對(duì)于城市群協(xié)調(diào)治理的頂層設(shè)計(jì)尚不完備，其對(duì)于我國(guó)城市群統(tǒng)籌規(guī)劃的關(guān)注點(diǎn)在于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀整體層面，而對(duì)單個(gè)城市群協(xié)調(diào)治理的聚焦程度較低。但隨著我國(guó)諸多城市群的飛快發(fā)展，城市群內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已趨于成熟完善，其在協(xié)調(diào)發(fā)展方面的問(wèn)題也正在逐步得到解決，反而是某一城市群協(xié)調(diào)治理的困境還未引起太多的重視，中央層面尚未能夠在切實(shí)考察各大城市群協(xié)調(diào)治理狀況的基礎(chǔ)上，出臺(tái)更多的針對(duì)我國(guó)城市群尤其是長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的相關(guān)政策與文件，將工作重心從城市群發(fā)展建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)移到城市群協(xié)調(diào)治理方面來(lái)。

2.城市群協(xié)調(diào)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金設(shè)立不足

中央還未設(shè)立統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，尚不能給我國(guó)各大城市群的協(xié)調(diào)治理強(qiáng)有力的財(cái)政支持。雖說(shuō)長(zhǎng)三角城市群三省一市共同設(shè)立了長(zhǎng)三角合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金，但其無(wú)論是在引導(dǎo)力方面，還是在吸引力方面，這一級(jí)別的基金都無(wú)法和中央的財(cái)力效力相媲美。長(zhǎng)三角城市群的目標(biāo)是建設(shè)世界級(jí)城市群，其在現(xiàn)階段與國(guó)外幾大世界級(jí)城市群相比還有一段較大的差距，在未來(lái)的發(fā)展與治理過(guò)程中，若是僅僅只依賴(lài)長(zhǎng)三角合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金，而沒(méi)有得到充足的中央所設(shè)立的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金的支持，則難以給長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理帶來(lái)更高層次的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)。

3.地方政府激勵(lì)約束機(jī)制尚不完善

地方政府在參與長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的過(guò)程中缺乏完備的激勵(lì)與約束機(jī)制：一方面，長(zhǎng)三角城市群各城市政府的政治地位并不平等，許多政治地位處于較低層級(jí)的地方政府具有較少的話(huà)語(yǔ)權(quán)，主政官員的行政級(jí)別差異即是佐證[13]，再加上狹隘的本位主義思想，地方政府更注重謀求自身利益，缺乏足夠的自主性與驅(qū)動(dòng)力積極參與長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理;另一方面，對(duì)于參與長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理具體工作的地方政府官員，尚缺乏具有硬性約束力的績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲措施，政府官員是城市群協(xié)調(diào)治理的實(shí)際實(shí)施者和執(zhí)行者，評(píng)估與獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺失不利于從監(jiān)督和激勵(lì)層面構(gòu)成政府官員完善落實(shí)長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理工作的行為動(dòng)力。

（三）協(xié)調(diào)治理制度方面

長(zhǎng)三角城市群現(xiàn)行的協(xié)調(diào)治理制度并不完備，尚缺少系統(tǒng)的法律法規(guī)體系、嚴(yán)格的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度、靈活的利益分配制度等，這些制度的缺失為治理工作的高效開(kāi)展帶來(lái)了障礙，同時(shí)也難以對(duì)協(xié)調(diào)治理行為形成必要的約束。

1.缺乏健全的協(xié)調(diào)治理法律法規(guī)制度

就目前而言，我國(guó)的城市群治理法治化進(jìn)程緩慢，長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理暫且還沒(méi)有一套系統(tǒng)完備的法律法規(guī)制度作為保障，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及行政人員在治理過(guò)程中，無(wú)法以明確的硬性規(guī)定為依據(jù)來(lái)清晰劃分各城市政府的治理權(quán)力與職責(zé)范圍，規(guī)范并監(jiān)督地方政府及公務(wù)人員的協(xié)調(diào)治理行為。此外，當(dāng)城市群協(xié)調(diào)治理的過(guò)程中產(chǎn)生沖突時(shí)，也缺乏相應(yīng)的法律條例與規(guī)定來(lái)為之提供權(quán)威的解決依據(jù)，難以保障各方矛盾的順利化解和協(xié)調(diào)治理合作的可持續(xù)進(jìn)行。

2.缺乏完備的協(xié)調(diào)治理監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理過(guò)程中尚未形成一套完備的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度，雖說(shuō)相關(guān)規(guī)范性文件的簽訂可以有效規(guī)范各方的合作關(guān)系和責(zé)任義務(wù)[14]，但不論是來(lái)自各協(xié)調(diào)治理組織和各地方政府的內(nèi)部監(jiān)督，還是來(lái)自公民、法人和社會(huì)組織的外部監(jiān)督，都沒(méi)有系統(tǒng)性的專(zhuān)門(mén)制度來(lái)引導(dǎo)規(guī)范其監(jiān)督行為。同時(shí)，對(duì)于長(zhǎng)三角城市群地方政府、協(xié)調(diào)治理組織以及政府官員的失職失責(zé)行為，甚至是違約違法行為，也缺少相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度，這就在一定程度上助長(zhǎng)了各治理主體在協(xié)調(diào)治理過(guò)程中的精神懈怠危險(xiǎn)和行為不正之風(fēng)。

3.缺乏靈活的利益分配制度

在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，需要在各城市間實(shí)現(xiàn)均衡的利益分配，防范潛在的利益矛盾或化解現(xiàn)實(shí)的利益沖突，就目前來(lái)看，長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的利益分配制度并不完備，同時(shí)缺少靈活性。一方面，忽視了長(zhǎng)三角各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)時(shí)變化，不能及時(shí)根據(jù)動(dòng)態(tài)發(fā)展信息的更新來(lái)綜合考慮并及時(shí)進(jìn)行利益分配的調(diào)整，這在一定程度上會(huì)挫傷那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較猛的小城市參與協(xié)調(diào)治理的積極性。另一方面，隨著內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的變化，長(zhǎng)三角城市群總體層面的利益與國(guó)家層面的利益之間的關(guān)系也在不斷地變化，如何正確處理好整體利益與局部利益的關(guān)系、集體利益與個(gè)人利益的關(guān)系、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系，是長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理應(yīng)提高的基本能力之一。

（四）協(xié)調(diào)治理組織方面

長(zhǎng)三角城市群發(fā)展至今，已形成了多種不同的協(xié)調(diào)治理組織，這為解決長(zhǎng)三角城市群各方面的治理問(wèn)題和促進(jìn)治理能力的提升提供了支持，但這些協(xié)調(diào)治理組織在組織形態(tài)、組織性質(zhì)、組織效力三個(gè)方面還存在著不足之處，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行健全和完善，形成更加系統(tǒng)的協(xié)調(diào)治理組織網(wǎng)絡(luò)。

1.從組織形態(tài)上看：還未形成理想的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)治理組織形態(tài)

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的組織形態(tài)還未達(dá)到理想效果，當(dāng)前長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織主要包括：長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室以及長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等，這些協(xié)調(diào)治理組織大多是在國(guó)家部委和長(zhǎng)三角城市群三省一市層面設(shè)立[15]，具有不同的治理功能和效用。但這些組織之間通常缺乏緊密的聯(lián)系，在運(yùn)作與管理的過(guò)程中常常是各司其職、各自獨(dú)立，主要通過(guò)溝通交流這種對(duì)話(huà)的形式進(jìn)行組織間的協(xié)調(diào)，缺乏正式的系統(tǒng)性合作，協(xié)商治理流于形式，呈現(xiàn)出松散的組織聯(lián)合體系，尚未形成一個(gè)擁有權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌的多層級(jí)、多主體、多樣化的網(wǎng)狀協(xié)調(diào)治理組織形態(tài)。

2.從組織性質(zhì)上看：缺乏不同性質(zhì)或不同種類(lèi)的長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織的性質(zhì)和種類(lèi)不夠豐富，一是缺乏中央層面成立的國(guó)家級(jí)城市群協(xié)調(diào)治理組織，我國(guó)各個(gè)城市群層面上設(shè)置的協(xié)調(diào)治理組織沒(méi)有一個(gè)明確的國(guó)家歸口管理機(jī)關(guān)，尚未決定由誰(shuí)在中央層面對(duì)全國(guó)各大城市群的總體協(xié)調(diào)治理進(jìn)行統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo);二是缺乏連接中央層面與長(zhǎng)三角城市群整體層面的協(xié)調(diào)治理組織，現(xiàn)有的長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織的設(shè)立大多是為了在三省一市間進(jìn)行協(xié)商合作，其忽略了與中央層面進(jìn)行對(duì)話(huà)與溝通，這種具有連接樞紐性質(zhì)組織的缺失不利于中央政府與長(zhǎng)三角城市群政府進(jìn)行常態(tài)性的協(xié)調(diào)治理協(xié)商與交流;三是當(dāng)前長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織大多是從政策層面對(duì)政治領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)治理，如長(zhǎng)三角聯(lián)席會(huì)，其注重于政治議題的決策并以此促進(jìn)城市群一體化環(huán)境的形成[16]，但與此同時(shí)，卻缺乏具有經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等性質(zhì)的協(xié)調(diào)治理組織，這在一定程度上給解決某些專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題帶來(lái)了不便，不利于提高長(zhǎng)三角城市群的協(xié)調(diào)治理效率和水平。

3.從組織效力上看：大部分長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織缺乏較高的權(quán)威性

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織大多缺乏具體明確的職能定位，同時(shí)也缺少法定的權(quán)責(zé)劃分，大部分并不具有實(shí)質(zhì)和法律意義上的組織效力。在處理長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的有關(guān)問(wèn)題時(shí)，這些組織的運(yùn)作和決策等依賴(lài)于各個(gè)城市政府之間所進(jìn)行的自主協(xié)商，其所作出的決定缺乏較強(qiáng)的權(quán)威性，一般無(wú)法達(dá)成高效力的結(jié)果。由于長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理組織的權(quán)威地位缺失，其在治理環(huán)節(jié)中所發(fā)揮的作用便也無(wú)法達(dá)到最佳效果，組織效力的缺乏是影響城市群協(xié)調(diào)治理能力提升的一個(gè)重要因素。

三、國(guó)外主要城市群協(xié)調(diào)治理經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）美國(guó)大都市區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)

1.健全完備的法律法規(guī)

美國(guó)城市群協(xié)調(diào)治理具有一套系統(tǒng)多樣的法律法規(guī)制度，對(duì)協(xié)調(diào)治理的諸多方面都做了詳細(xì)專(zhuān)業(yè)的規(guī)定，使得各城市能夠依照法制有序高效地進(jìn)行分工與協(xié)作，避免了相互推諉或是惡性競(jìng)爭(zhēng)。此外，美國(guó)城市群協(xié)調(diào)治理組織大多具有明確的法律地位，各級(jí)立法機(jī)關(guān)通過(guò)或依照專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)賦予其協(xié)調(diào)治理的合法權(quán)威與合法效力，明確規(guī)定并劃分了不同性質(zhì)協(xié)調(diào)治理組織的權(quán)力與職能，這有利于促進(jìn)協(xié)調(diào)治理組織的高效運(yùn)行。

2.合理有力的機(jī)制安排

美國(guó)城市群協(xié)調(diào)治理大多采取區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)的形式，此外還有統(tǒng)一的大都市區(qū)政府、雙層制政府以及特別區(qū)政府等性質(zhì)不同的多種治理機(jī)構(gòu)，在不同層面上扮演不同的治理角色并發(fā)揮相應(yīng)的治理職能。此外，美國(guó)城市群協(xié)調(diào)治理的另一經(jīng)驗(yàn)即是協(xié)議制度的安排與應(yīng)用，協(xié)議制度通常包含由雙邊或多邊協(xié)商而達(dá)成約定的多樣條款，對(duì)協(xié)調(diào)治理達(dá)成了實(shí)質(zhì)有效的約束，因而能夠使得各城市政府通過(guò)復(fù)合博弈來(lái)達(dá)成較為穩(wěn)定的持續(xù)合作，大大降低了無(wú)協(xié)議狀況下頻發(fā)的違約可能性與合作破裂風(fēng)險(xiǎn)，保證治理協(xié)作的持續(xù)進(jìn)行。

3.行之有效的激勵(lì)手段

多樣的激勵(lì)手段也是美國(guó)在城市群協(xié)調(diào)治理過(guò)程中所積累的有益經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)中央政府根據(jù)城市群發(fā)展和治理的各方面問(wèn)題與需求，設(shè)立了各種針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)基金，保證協(xié)調(diào)治理過(guò)程中資源的合理配置。同時(shí)，地方政府具有較大的自治權(quán)和自主權(quán)，能夠驅(qū)動(dòng)其自愿加入城市群協(xié)調(diào)治理組織以參與實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)治理，平等自由地表達(dá)自身的利益要求更能夠調(diào)動(dòng)其參與協(xié)調(diào)治理的積極性。

4.平等協(xié)商的合作精神

美國(guó)城市群協(xié)調(diào)治理秉持平等協(xié)商的治理理念，基于自愿的合作是美國(guó)大都市區(qū)的主要治理模式[17]。各地方政府可以在享有平等的城市地位基礎(chǔ)上，按照自由自愿的原則選擇加入或是退出城市群區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)，在區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)或區(qū)域委員會(huì)的政策決定過(guò)程中，絕大多數(shù)情況下采用的方式是自主投票[18]，這在一定程度上保證了治理決策的公平公正和利益分配的均衡。除此之外，美國(guó)的城市群協(xié)調(diào)治理還強(qiáng)調(diào)多元主體的合作共治，政府、公民及社會(huì)組織均有著參與協(xié)調(diào)治理的權(quán)力和責(zé)任，同時(shí)各治理主體也有充分的合作意識(shí)，能夠積極地展開(kāi)對(duì)話(huà)與協(xié)商。

（二）日本的廣域連攜治理經(jīng)驗(yàn)

1.央地分權(quán)的探索經(jīng)驗(yàn)

日本在城市群協(xié)調(diào)治理過(guò)程中所積累的一大經(jīng)驗(yàn)便是中央與地方權(quán)力的合理分配，針對(duì)地方自治過(guò)程中所顯現(xiàn)的地方政府事權(quán)過(guò)多而財(cái)權(quán)甚少的問(wèn)題，日本進(jìn)行了一系列的分權(quán)改革探索。最新的廣域連攜模式的運(yùn)作，對(duì)于城市群協(xié)調(diào)治理中地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)進(jìn)行了更為妥善的配置，在一定程度上緩解了地方事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題[19]，這對(duì)于激發(fā)城市群地方政府參與協(xié)調(diào)治理的積極性以及提升各城市協(xié)調(diào)治理的能力這兩個(gè)方面都起到了良好的促進(jìn)作用。

2.靈活多樣的機(jī)制探索

日本城市群協(xié)調(diào)治理有創(chuàng)新精神，其在治理過(guò)程中始終能夠密切關(guān)注城市群總體層面和地方層面的實(shí)際狀況，跟隨城市群各治理領(lǐng)域和各方面的發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)調(diào)整機(jī)制建設(shè)，以靈活應(yīng)對(duì)不同性質(zhì)或是不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的治理問(wèn)題。譬如東京都市圈經(jīng)常召開(kāi)的東京都市圈交通規(guī)劃協(xié)議會(huì)，其屬于以解決專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題為導(dǎo)向的區(qū)域協(xié)議會(huì)[4]，目的是對(duì)東京都市圈進(jìn)行交通規(guī)劃以解決相應(yīng)的問(wèn)題，不具有繁冗的行政條例制約，能夠保持較大的自由性促進(jìn)都市圈各城市政府間的協(xié)商與合作。

3.與時(shí)俱進(jìn)的法治建設(shè)

日本城市群協(xié)調(diào)治理十分注重法治化路徑。當(dāng)前日本已形成了一套較為全面的城市群協(xié)調(diào)治理法律法規(guī)體系，并在實(shí)踐過(guò)程中不斷地對(duì)其進(jìn)行完善與發(fā)展。此外，日本城市群法治建設(shè)較為注重立法環(huán)節(jié)，通過(guò)立法能夠具體明確地對(duì)地方政府的各項(xiàng)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行劃分，而立法的更新又能夠不斷、有效地應(yīng)對(duì)因城市群發(fā)展所帶來(lái)的治理局面的變遷情況，從而及時(shí)解決更迭的治理問(wèn)題。日本將城市群協(xié)調(diào)治理納入法治的軌道，依靠法律的權(quán)威與效力，本著與時(shí)俱進(jìn)的精神，使得城市群協(xié)調(diào)治理能力在法治的軌道上得以持續(xù)提升。

（三）國(guó)外城市群協(xié)調(diào)治理的有益啟示

3.促進(jìn)非政府主體實(shí)質(zhì)性參與治理

非政府主體在長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理中具有重要作用，應(yīng)使公民、社會(huì)組織以及各類(lèi)協(xié)調(diào)治理組織等開(kāi)展廣泛的互動(dòng)與合作，確保非政府主體參與協(xié)調(diào)治理的實(shí)質(zhì)性與有效性。一方面，應(yīng)積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)毓窦吧鐣?huì)組織積極參與，通過(guò)宣傳多元主體參與治理的重要性，拓展和創(chuàng)新公眾參與渠道與方式，培養(yǎng)及提升公民的主動(dòng)參與意識(shí)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量依法有序地參與其中。另一方面，針對(duì)各類(lèi)不同性質(zhì)的協(xié)調(diào)治理組織，要對(duì)其從職能效力和功能定位等方面進(jìn)行明確的劃分與歸納，梳理好各種協(xié)調(diào)治理組織間的層級(jí)關(guān)系，防止職責(zé)交叉或是權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，從而保證協(xié)調(diào)治理組織能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，精準(zhǔn)有力地解決各領(lǐng)域的治理難題，提高治理效率。

（三）推進(jìn)長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理智能化

1.堅(jiān)持以人為本的中心思想

長(zhǎng)三角城市群各城市在參與協(xié)調(diào)治理，實(shí)現(xiàn)治理智能化過(guò)程中，要樹(shù)立以人為本的中心思想，始終將人民群眾的利益需求作為治理智能化的根本目的，堅(jiān)定不移地走群眾路線(xiàn)推進(jìn)智能化進(jìn)程。長(zhǎng)三角城市群各級(jí)政府部門(mén)可以通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等智能化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)布其參與協(xié)調(diào)治理的各項(xiàng)具體工作與流程進(jìn)度等信息，自覺(jué)接受廣大公民及社會(huì)組織的監(jiān)督;通過(guò)各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)渠道發(fā)布長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的政策動(dòng)態(tài)和文件詳解，開(kāi)放多樣的群眾留言欄目或智能信箱等，以激發(fā)非政府主體參與治理的活力，從而真正實(shí)現(xiàn)為民的智能化協(xié)調(diào)治理。

2.實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合與共享

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理可以充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，以各類(lèi)安全可靠的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)資源的整合與共享。一方面，長(zhǎng)三角城市群各級(jí)政府部門(mén)間應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同，通過(guò)電子政府網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和系統(tǒng)，實(shí)時(shí)發(fā)布最新的政務(wù)數(shù)據(jù)，促進(jìn)各級(jí)政府和各級(jí)部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)互通，更加有效地提升地方政府的合作治理能力。另一方面，長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理還應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，建立一個(gè)暢通的治理網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析和云計(jì)算等先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)手段，對(duì)各種復(fù)雜、海量數(shù)據(jù)進(jìn)行高效分類(lèi)與處理，在不同性質(zhì)層面的數(shù)據(jù)之間形成關(guān)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)和治理網(wǎng)絡(luò)的一體化，以應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的治理難題。

3.政務(wù)信息的公開(kāi)與發(fā)布

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的大多數(shù)環(huán)節(jié)都是在政府層面進(jìn)行，各行政機(jī)關(guān)的決策、執(zhí)行及服務(wù)等信息都應(yīng)通過(guò)當(dāng)?shù)亻T(mén)戶(hù)網(wǎng)站或各類(lèi)官方政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行全程公開(kāi)。一方面，要?jiǎng)?chuàng)新政務(wù)信息的公開(kāi)渠道和方式，通過(guò)運(yùn)用最新的科學(xué)信息技術(shù)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的電子政府建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升各級(jí)政府部門(mén)參與協(xié)調(diào)治理事務(wù)的力度與廣度和透明度。另一方面，要保證所發(fā)布信息的多樣化與豐富性。長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理公開(kāi)的相關(guān)信息不應(yīng)僅僅停留在政策發(fā)布和政策解讀等簡(jiǎn)單層面上。從決策到執(zhí)行、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體信息，只要在不涉密的前提下都應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確的發(fā)布，從而增進(jìn)長(zhǎng)三角城市群各級(jí)政府自身的公信力和提高行政效率，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)治理能力的提升。

（四）推進(jìn)長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理精細(xì)化

1.明確城市自身定位

長(zhǎng)三角城市群各城市要正確認(rèn)識(shí)自身特色和優(yōu)勢(shì)，在明確自身定位的前提下與其他城市分工合作，從而實(shí)現(xiàn)城市群協(xié)調(diào)治理的精細(xì)化。長(zhǎng)三角城市群各城市都有其鮮明的特色，彼此間也存在著諸多差異，因而在協(xié)調(diào)治理的過(guò)程中，不能采取傳統(tǒng)的“一刀切”的粗放式治理方式，而要充分考慮到各城市的基本情況與功能定位，因地制宜提高治理效率。此外，各城市在參與長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理的過(guò)程中，也要充分認(rèn)識(shí)并利用自身特色與政策優(yōu)勢(shì)，在與其他城市進(jìn)行治理合作時(shí)要做到求同存異，積極發(fā)揮自身所長(zhǎng)。譬如，南京具有豐富的科教資源，在協(xié)調(diào)治理過(guò)程中可抓住這一特長(zhǎng)，為長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理培養(yǎng)與輸送高端人才，提供人才支撐。

2.協(xié)調(diào)各方利益分配

長(zhǎng)三角城市群在協(xié)調(diào)治理過(guò)程中，政府需要正確處理好個(gè)體利益與整體利益之間的關(guān)系，政府主體與非政府主體之間的利益關(guān)系，從多元化角度對(duì)各方進(jìn)行利益需求進(jìn)行分析，努力平衡各方利益。長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理是一個(gè)政治協(xié)同過(guò)程，但同時(shí)也是一個(gè)利益分配與整合的過(guò)程，政府應(yīng)當(dāng)全面考慮各治理主體的利益，將公民、企業(yè)及社會(huì)組織的各方利益訴求納入政策制定的過(guò)程中，保障治理決策與執(zhí)行的精確度與公正度。長(zhǎng)三角城市群各政府可以采取多種方式來(lái)與社會(huì)各階層進(jìn)行利益協(xié)商，完善公共需求表達(dá)渠道，加強(qiáng)與群眾溝通，通過(guò)精細(xì)的民情民意體察，協(xié)調(diào)整合各方利益，減少不必要的糾紛與矛盾，提升精細(xì)化治理的能力水平。

3.完善治理執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理過(guò)程中應(yīng)不斷完善執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，提高協(xié)調(diào)治理框架的規(guī)范性與精細(xì)性，從實(shí)踐中積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以不斷完善治理體系，努力形成更為細(xì)致、科學(xué)有效的協(xié)調(diào)治理標(biāo)準(zhǔn)和治理體系。一方面，通過(guò)制定全面細(xì)致的治理執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，形成規(guī)范的長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理理論性框架，為具體的政策執(zhí)行提供明確的理論依據(jù)。另一方面，在長(zhǎng)三角城市群協(xié)調(diào)治理過(guò)程中，也要注重積累治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)治理政策的執(zhí)行效果等進(jìn)行評(píng)估和總結(jié)，并不斷糾偏與完善執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，為下一步的協(xié)調(diào)治理工作提供更科學(xué)、專(zhuān)業(yè)的依據(jù)，在理論與實(shí)踐的交互中實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)的治理。

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Abstract： As the development of regional integration in Yangtze River Delta becoming a national strategy， the Yangtze River Delta urban agglomeration is working steadily towards a target of building world-class urban agglomerations. For becoming a new power source to drive the national high-quality development in the new era， Yangtze River Delta urban agglomeration needs to establish coordinated governance model of Urban Agglomeration and promote coordinated governance capacity. Currently， there are still some problems in terms of the concept of coordinated governance， the power of coordinated governance， the institution of coordinated governance， and the organization of coordinated governance in Yangtze River Delta urban agglomeration. In order to effectively promotes the coordinated governance capacity and level， Yangtze River Delta urban agglomeration needs to learn from experience of the United States， Japan and other countries in the construction of the rule of law， mechanism innovation and other aspects of coordinated governance. On this basis， Yangtze River Delta urban agglomeration needs to accelerate the legalization， intellectualization， integration and refinement of coordinated governance closely combined with its own coordinated governance practice and development reality.

Key Words： Regional coordinated governance;Yangtze River Delta urban agglomeration;Modernization of governance capacity