楊慧 張莉

摘 要：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)雖然是經(jīng)濟(jì)行為，但食品作為一種特殊的商品，其安全的保障不能僅僅依靠市場(chǎng)，很大程度上必須通過(guò)依法監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前基層食品安全現(xiàn)狀不容樂觀，本文以內(nèi)蒙古某旗的食品安全監(jiān)管實(shí)際為例，對(duì)基層食品安全監(jiān)管所面臨的難題加以分析，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期進(jìn)一步完善我國(guó)基層食品安全監(jiān)管機(jī)制。

關(guān)鍵詞：食品安全;基層監(jiān)管;監(jiān)管機(jī)制;食品監(jiān)管;食品檢驗(yàn)

Abstract：Although food production and management is an economic activity， as a special commodity， food safety can not only rely on the market， it must be achieved through legal supervision. At present， the status of food safety in rural areas is not optimistic. Taking the actual food safety supervision of a county in Inner Mongolia as an example， this paper analyzes the difficulties faced by the grass-roots food safety supervision， and puts forward the corresponding countermeasures， with a view to Chinas grass-roots food safety supervision mechanism to further improve the contribution

Key words：Food safety; Grass-roots supervision; Regulatory regime; Food regulation; Food inspection

中圖分類號(hào)：

食品是人類生存的必需品，對(duì)于食品消費(fèi)量大、但是消費(fèi)者鑒別能力偏低的縣級(jí)以下食品消費(fèi)市場(chǎng)，基層行政執(zhí)法單位對(duì)其進(jìn)行有力監(jiān)管是十分重要和必要的，但受諸多主客觀因素的影響，基層食品安全監(jiān)管在具體操作中無(wú)法有效發(fā)揮作用。本文以內(nèi)蒙古某旗為例，對(duì)基層食品安全監(jiān)管機(jī)制作了一些進(jìn)路研究，以期通過(guò)本研究為基層食品安全監(jiān)管中存在的難題提供一些解決建議。

1 基層食品安全監(jiān)管特性與重要性

1.1 基層食品安全監(jiān)管特性

（1）直接性。基層食品安全監(jiān)管作為執(zhí)法的第一線，直接面對(duì)轄區(qū)內(nèi)的被監(jiān)督戶，通過(guò)對(duì)被監(jiān)督戶的全覆蓋檢查，能夠清晰掌握被監(jiān)督戶從業(yè)人員情況和食品生產(chǎn)加工經(jīng)營(yíng)過(guò)程是否規(guī)范等情況，精準(zhǔn)確定被監(jiān)督戶存在的食品安全隱患問(wèn)題。同時(shí)，基層食品安全監(jiān)管也是食品安全法律法規(guī)和政策的直接宣傳者和普及者。

（2）復(fù)雜性?；鶎拥谋O(jiān)管對(duì)象存在“規(guī)模小、分布散、經(jīng)營(yíng)亂、數(shù)量多”的特點(diǎn)，從業(yè)人員文化素質(zhì)低，食品安全管理都比較混亂。

（3）被動(dòng)性。基層食品安全監(jiān)管作為執(zhí)法一線，雖然面對(duì)的具體監(jiān)管情況復(fù)雜多樣，但基層監(jiān)管作為命令的執(zhí)行者，工作安排上受到上級(jí)業(yè)務(wù)部門和本級(jí)政府的雙重管轄，缺乏主動(dòng)性。

（4）單一性。在消費(fèi)者、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和食品安全監(jiān)管部門三者共同構(gòu)成的食品安全保障壞境下，基層食品安全監(jiān)管部門承擔(dān)著單一作用者的角色。

1.2 基層食品安全監(jiān)管的重要性

基層食品安全監(jiān)管的作用能否有效發(fā)揮直接影響著本行政區(qū)域內(nèi)特別是廣大農(nóng)村的食品安全，因此基層食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管作用尤為重要。

2 內(nèi)蒙古某旗基層食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

該旗轄區(qū)面積8 137.6 km2，轄區(qū)人口44萬(wàn)余人，各類食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者4 500余家。該旗基層食品安全監(jiān)管實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村食品安全三級(jí)網(wǎng)格化監(jiān)管，目的是實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的全覆蓋監(jiān)管。在全旗16個(gè)城區(qū)、蘇木（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），共設(shè)置了9個(gè)市場(chǎng)監(jiān)督管理所，負(fù)責(zé)所有市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的日常監(jiān)管工作。在嘎查村級(jí)沒有設(shè)置專職食品安全協(xié)管員，只設(shè)置一名兼職人員，由各村的計(jì)生主任或者村主任兼任。

2.2 食品安全抽檢和快檢能力

基層的食品安全監(jiān)督抽檢分為國(guó)家級(jí)、自治區(qū)級(jí)、市級(jí)任務(wù)和旗縣本級(jí)任務(wù)。具體到旗縣級(jí)，抽檢的品種和檢驗(yàn)項(xiàng)目完全依照上級(jí)的食品安全抽檢實(shí)施細(xì)則進(jìn)行制定。近3年旗檢驗(yàn)所主要工作是擴(kuò)項(xiàng)，只在2019年承擔(dān)40%左右的檢驗(yàn)任務(wù)。

3 基層食品安全監(jiān)管難點(diǎn)及其原因分析

3.1 監(jiān)管難點(diǎn)

3.1.1 基層監(jiān)管適用法律法規(guī)困難

（1）基層執(zhí)法人員在日常監(jiān)管中面對(duì)“小、散、亂、多”的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題多且復(fù)雜，但《食品安全法》自2015年修訂后處罰額度驟然從幾千元上升到幾萬(wàn)元，處罰額度過(guò)于巨大不適用于基層日常執(zhí)法。作為補(bǔ)充的《內(nèi)蒙古自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》雖然能解決大部分難題，但是具體適用時(shí)需要考慮的條件非常復(fù)雜。

（2）基層在日常監(jiān)管時(shí)，主要按照相關(guān)管理規(guī)范制定的日常監(jiān)管文書進(jìn)行逐條核查，但是只規(guī)定了相應(yīng)的規(guī)范，并沒有相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。

（3）基層食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者普遍存在食品安全管理知識(shí)匱乏和自律意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，但是對(duì)于廣大個(gè)體工商戶不進(jìn)行食品安全培訓(xùn)和考核、不遵守自查制度的行為缺乏法律責(zé)任約束。

3.1.2 基層監(jiān)管力量不足

（1）執(zhí)法人員不足。縣級(jí)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的執(zhí)法人員少，尤其是持有執(zhí)法證的比例小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)監(jiān)管所設(shè)置不足，全旗16個(gè)城區(qū)、蘇木（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）只設(shè)置了9個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)所有市場(chǎng)主體的日常監(jiān)管任務(wù)。村級(jí)食品安全協(xié)管員工作積極性不高。

（2）檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?。①檢驗(yàn)人員不足，影響承接的項(xiàng)目和數(shù)量。②檢驗(yàn)水平有限，檢驗(yàn)同樣的項(xiàng)目需要反復(fù)試驗(yàn)。③檢驗(yàn)靈活性不足，國(guó)抽實(shí)施細(xì)則沒有的檢驗(yàn)品種，旗檢驗(yàn)所不能承檢。

3.1.3 食品安全監(jiān)管缺乏技術(shù)手段和公眾參與

（1）基層食品安全監(jiān)管缺乏諸如電子監(jiān)管等先進(jìn)的管理技術(shù)手段，單一依靠監(jiān)管人員的現(xiàn)場(chǎng)檢查。

（2）基層食品安全監(jiān)管缺乏公眾參與。因基層地處偏遠(yuǎn)、行業(yè)協(xié)會(huì)不健全、經(jīng)營(yíng)者規(guī)模小和消費(fèi)者自我保護(hù)能力有限等，導(dǎo)致基層食品安全監(jiān)管公眾參與度不高。

3.2 原因分析

3.2.1 執(zhí)法依據(jù)不夠系統(tǒng)明確

目前法律法規(guī)在某些方面不夠細(xì)化，不能讓基層執(zhí)法運(yùn)用自如。一些法規(guī)和強(qiáng)制性文件對(duì)規(guī)范或提升食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為提出了具體要求，甚至給基層執(zhí)法提出了必須完成的任務(wù)指標(biāo)，但卻沒有配套的法律責(zé)任，給基層落實(shí)造成很大難度。同時(shí)，一些基層面臨的實(shí)際問(wèn)題在法律法規(guī)中沒有相關(guān)規(guī)定。

3.2.2 體制機(jī)制不完善，限制執(zhí)法能力發(fā)揮

（1）編制問(wèn)題限制執(zhí)法人員履行職責(zé)。無(wú)論是多鄉(xiāng)一所、人員不足，還是執(zhí)法身份缺失，歸根結(jié)底是編制問(wèn)題。由于基層食品安全監(jiān)管具有單一性，執(zhí)法人員不足會(huì)直接影響基層食品安全監(jiān)管效果。

（2）政府投入不足致使檢驗(yàn)?zāi)芰Ρ∪?。政府在人員聘用、檢驗(yàn)培訓(xùn)和設(shè)備設(shè)施等方面投入不足，限制了基層檢驗(yàn)?zāi)芰Φ陌l(fā)揮。該旗檢驗(yàn)所在擴(kuò)項(xiàng)后技術(shù)上能完成全部的監(jiān)督抽檢項(xiàng)目，但是人員不足，缺少專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)交流。

3.2.3 電子監(jiān)管缺位，監(jiān)管方式單一且多為事后監(jiān)管

缺少信息化的電子監(jiān)管，監(jiān)管人員無(wú)法通過(guò)設(shè)備實(shí)時(shí)查看重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)隱患單位加工經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)完整加工經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的違法行為不能用現(xiàn)代化的技術(shù)手段進(jìn)行確定，導(dǎo)致人力監(jiān)管治標(biāo)不治本。

3.2.4 食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自律管理能力差

①能力不足，不具備食品安全管理知識(shí)和進(jìn)貨查驗(yàn)時(shí)的辨別能力。②主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，有蒙混過(guò)關(guān)的心理。③缺乏約束自律行為的管理方式和考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.5 沒有形成社會(huì)共治格局

①對(duì)社會(huì)各方力量調(diào)動(dòng)不足，沒有在機(jī)制上形成監(jiān)管合力。②不注重技術(shù)手段投入，缺乏便捷的數(shù)據(jù)平臺(tái)或其他設(shè)備，可以讓公眾也能像監(jiān)管人員一樣查看生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程或調(diào)閱資料。③對(duì)消費(fèi)者的食品安全知識(shí)宣傳普及不到位。

4 解決基層食品安全監(jiān)管難題的對(duì)策

4.1 立法立規(guī)時(shí)考慮在基層的實(shí)操性

制定的法律法規(guī)在實(shí)踐中應(yīng)具有可操作性。在出臺(tái)規(guī)章時(shí)要全面考慮、簡(jiǎn)單明確，并且有相配套的法律責(zé)任，比如明確基層自由裁量具體適用何種規(guī)章，規(guī)章規(guī)范中用詞不能含糊寬泛、要明確給出執(zhí)行的最低標(biāo)準(zhǔn)，違反相應(yīng)的操作規(guī)范會(huì)有何種具體行政處罰，規(guī)章和法規(guī)都是對(duì)法條的細(xì)化，如果不具有實(shí)操性很難體現(xiàn)公信力。在立法立規(guī)時(shí)不搞一言堂，借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn)，在立法階段引入公眾參與[1]，尤其多收集采納基層監(jiān)管人員意見。

4.2 改革體制機(jī)制釋放監(jiān)管效能

4.2.1 合理增加基層執(zhí)法人員數(shù)量

實(shí)行“一鄉(xiāng)一所”才能切實(shí)保障縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行。同時(shí)，應(yīng)按照合理標(biāo)準(zhǔn)增加基層食品安全執(zhí)法人員編制?；鶎幼鳛閳?zhí)法一線，沒有足夠的執(zhí)法人員配置，就無(wú)法正常開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位現(xiàn)場(chǎng)檢查、無(wú)法充分保障食品安全。

4.2.2 增加投入，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管技術(shù)手段

基層迫切需要提高監(jiān)管的技術(shù)手段?；ヂ?lián)網(wǎng)+食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位+食品監(jiān)管部門+社會(huì)公眾共同作用的“陽(yáng)光監(jiān)管”，可以讓監(jiān)管人員、公眾在手機(jī)上通過(guò)“陽(yáng)光監(jiān)管”APP軟件隨時(shí)隨地查詢參與陽(yáng)光監(jiān)管的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的實(shí)時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、證照和從業(yè)人員健康證以及監(jiān)管部門檢查結(jié)果等基本信息。

食品檢驗(yàn)在食品產(chǎn)品質(zhì)量安全評(píng)價(jià)、市場(chǎng)監(jiān)管和產(chǎn)品貿(mào)易等方面擔(dān)負(fù)著重要的技術(shù)支撐作用，對(duì)保證食品產(chǎn)品質(zhì)量安全，提高食品行業(yè)整體水平起著重要的保障作用[2]。政府應(yīng)增加人員、設(shè)備等方面的投入，以保障食品抽檢在市場(chǎng)監(jiān)管中充分發(fā)揮靶向基礎(chǔ)作用。

4.3 提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自律管理能力

①要加大對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、食品安全管理等從業(yè)人員的培訓(xùn)，確定由食品監(jiān)管部門等權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，出臺(tái)考核不合格脫崗學(xué)習(xí)等辦法。②要制定如HACCP、強(qiáng)制召回、全程追溯等管理制度，并立法立規(guī)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中強(qiáng)制推行，以充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任意識(shí)和自律管理能力，預(yù)防食源性疾病。③要增加對(duì)企業(yè)的信息公開。

4.4 加強(qiáng)社會(huì)共治

為確保公眾參與的有效開展，要做到以下3點(diǎn)：①立法保障公眾參與食品安全系列立法立規(guī)和政策制定的過(guò)程，讓群眾的呼聲和迫切需要反映到法律法規(guī)中。②調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與監(jiān)管和保障，如充分調(diào)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)力量，允許行業(yè)協(xié)會(huì)參與日常監(jiān)督[3]。③監(jiān)管部門對(duì)公眾加強(qiáng)食品安全知識(shí)培訓(xùn)和宣傳，讓公眾有能力辨識(shí)食品安全問(wèn)題。

5 結(jié)論

為切實(shí)有效提高基層食品安全監(jiān)管效能，①要綜合考慮基層食品安全監(jiān)管實(shí)際，結(jié)合基層監(jiān)管特性建立具體、明確、可直接用于操作的法律法規(guī)體系，使執(zhí)法一線的基層監(jiān)管人員在面對(duì)不同業(yè)態(tài)和規(guī)模的當(dāng)事人的具體違法違規(guī)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和后果時(shí)，能清晰無(wú)爭(zhēng)議地區(qū)分不同情形給予指導(dǎo)或懲戒。②要通過(guò)改革一些體制機(jī)制弊端，將基層的監(jiān)管效能充分釋放出來(lái)，讓基層監(jiān)管部門在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的食品安全保障中有力發(fā)揮作用。通過(guò)增加財(cái)政投入，加強(qiáng)食品檢驗(yàn)?zāi)芰Γ胄畔⒒O(jiān)管設(shè)備設(shè)施。③要采取措施加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自律管理意識(shí)和管理能力，對(duì)不同業(yè)態(tài)和規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開展針對(duì)性的培訓(xùn)和考核，對(duì)考核不合格的從業(yè)人員出臺(tái)脫崗學(xué)習(xí)辦法。④要充分重視公眾參與，形成社會(huì)共治格局。調(diào)動(dòng)媒體、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織以及社會(huì)公民等各方力量，共同參與食品安全治理工作，形成全社會(huì)協(xié)同工作、共同管理和監(jiān)督食品安全的共治格局。

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作者簡(jiǎn)介：楊 慧（1985—），女，碩士，工程師;研究方向?yàn)槭称匪幤焚|(zhì)量監(jiān)督與質(zhì)量檢驗(yàn)。