齊世香

[摘要]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市農(nóng)村社區(qū)歷經(jīng)改革開(kāi)放40多年的洗禮，它的存在形態(tài)及發(fā)展空間均發(fā)生了翻天覆地的變化。近5年來(lái)成都市蟬聯(lián)新一線城市榜首，并作為全國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的典范，農(nóng)村社區(qū)治理在主體參與積極性、公共服務(wù)質(zhì)量提升、治理模式創(chuàng)新、社區(qū)居民獲得感上效果明顯，但依然存在主體職能失衡、管理機(jī)制失范、資源配置失調(diào)、環(huán)境支撐式微等問(wèn)題?；诖?，新一線城市的農(nóng)村社區(qū)治理不容小覷，必須明晰責(zé)權(quán)，重構(gòu)職能體系，創(chuàng)新方法，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化資源配置，創(chuàng)建宜居環(huán)境，不斷縮小城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展差距，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]新一線城市;機(jī)制創(chuàng)新;治理模式;農(nóng)村社區(qū)治理

[中圖分類號(hào)]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0694（2020）03-0078-10

[作者]齊世香講師 中共邛崍市委黨校 成都 611530

一、引言

2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2015]30號(hào)），全國(guó)各?。▍^(qū)、市）認(rèn)真貫徹落實(shí)文件精神，相繼在農(nóng)村開(kāi)展社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，各類農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新模式如雨后春筍般在各地涌現(xiàn)，國(guó)家的社區(qū)治理進(jìn)程取得了質(zhì)的飛躍。黨的十九大報(bào)告首提鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)代的農(nóng)村社區(qū)治理確立了目標(biāo)，指明了方向，帶來(lái)了重大機(jī)遇，提供了強(qiáng)大動(dòng)力。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。2020年中央一號(hào)文件指出，要充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，健全鄉(xiāng)村治理工作體系，提高鄉(xiāng)村治理效能，推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗(yàn)。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理中，參與主體以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)自治組織為主體，市場(chǎng)積極參與，基本上集聚了社會(huì)治理的各種主體要素。在多元主體共同參與的語(yǔ)境下，構(gòu)建完善的黨組織體系，同時(shí)調(diào)動(dòng)參與主體積極性，尤其是提高社區(qū)公民參與治理的意識(shí)，有利于充分發(fā)揮黨組織在農(nóng)村基層治理中的政治功能，不斷提高社區(qū)自治能力，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

近年，新一線城市①不斷涌現(xiàn)，其發(fā)展離不開(kāi)鄉(xiāng)村的全面振興尤其是良好的農(nóng)村社區(qū)治理格局，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平將是新一線城市未來(lái)可塑空間的重要制約因素和短板。新一線城市的農(nóng)村社區(qū)在公共基礎(chǔ)條件、資金政策支持、治理空間等方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，尤其是新一線城市的現(xiàn)代化水平更高、資源輻射帶動(dòng)力更強(qiáng)，這將會(huì)進(jìn)一步助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村社區(qū)治理注入源源不斷的活力。發(fā)達(dá)的城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的繁榮，興旺的鄉(xiāng)村促進(jìn)城市的昌盛。成都市作為新一線城市，2019年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)1.7萬(wàn)億元，在全國(guó)排名第7，②經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力位列全球第54名，⑧城市能級(jí)及開(kāi)放水平實(shí)現(xiàn)了歷史性的躍遷，成為最具商業(yè)魅力、最具幸福感的城市。2018年2月，習(xí)近平總書(shū)記考察調(diào)研了成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村，并就成都市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作了具體要求，對(duì)成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新模式給予了充分肯定。2019年初，民政部將四川省成都市金牛區(qū)、新都區(qū)、邛崍市確認(rèn)為全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。抓住強(qiáng)化社區(qū)治理的這一重要契機(jī)，立足豐富的社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，成都市突出農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、解決“三農(nóng)問(wèn)題具有重大意義。

二、農(nóng)村社區(qū)治理的研究現(xiàn)狀

“社區(qū)”一詞是國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)者在20世紀(jì)30年代根據(jù)英文“Community”意譯而來(lái)，農(nóng)村社區(qū)是相對(duì)于傳統(tǒng)的行政村落和城市社區(qū)而言的，主要指聚居在一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為基礎(chǔ)所組成的一種社會(huì)生活共同體。農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)既相互依存又有明顯區(qū)別，它比傳統(tǒng)村落的治理機(jī)制更具柔性和科學(xué)性，比城市社區(qū)的聚居規(guī)模和人口密度要小，在治理中面臨的挑戰(zhàn)更多。農(nóng)村社區(qū)的形態(tài)會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平提高而不斷發(fā)生變化。隨著農(nóng)村社會(huì)形態(tài)的變化，農(nóng)村社區(qū)從形成至普遍化、網(wǎng)格化歷經(jīng)了自主式發(fā)展、政府主導(dǎo)發(fā)展、多元主體參與等模式。

國(guó)外對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的研究起步較早，它是西方城鎮(zhèn)化快速發(fā)展在理論研究領(lǐng)域折射出的產(chǎn)物。隨著農(nóng)村社區(qū)的增多及具有中國(guó)特色的社區(qū)治理問(wèn)題凸顯，一些西方學(xué)者開(kāi)始研究中國(guó)的農(nóng)村社區(qū)治理，他們運(yùn)用西方社會(huì)資本理論、社會(huì)組織理論，主要圍繞農(nóng)村治理效能、農(nóng)村村民民主選舉等核心問(wèn)題而展開(kāi)。自全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作以來(lái)，農(nóng)村社區(qū)治理研究就備受國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注。在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）上以“農(nóng)村社區(qū)治理”為主題、以2005年至2019年為時(shí)間段，共檢索到文獻(xiàn)1495篇，其中期刊文章775篇、碩博士論文633篇，其他（包括學(xué)術(shù)會(huì)議、報(bào)紙等）87篇。《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》《中國(guó)農(nóng)村觀察》等“三農(nóng)問(wèn)題研究”權(quán)威性期刊，以及《中州學(xué)刊》《理論與改革》等綜合類雙核心期刊近年來(lái)刊載了大量“農(nóng)村社區(qū)治理”相關(guān)研究文章。國(guó)內(nèi)農(nóng)村社區(qū)治理研究主要圍繞農(nóng)村社區(qū)治理內(nèi)容和治理主體兩個(gè)方面展開(kāi)。張鳴鳴（2016）認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)有成為城鄉(xiāng)一體化社會(huì)治理有效載體的潛力，在治理的成本、效果等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。趙志虎（2019）認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變，提升了農(nóng)村社區(qū)治理效能。胡建（2019）認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)治理要在具體組織形式上形成社區(qū)自治、政府治理和農(nóng)村基層黨組織的三級(jí)治理單元，以規(guī)則治理、社區(qū)糾紛治理、文化治理、信息化治理、契約化治理多舉措構(gòu)建基層治理新格局。熊春林（2019）認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)等成為當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理學(xué)術(shù)研究前沿。

從農(nóng)村社區(qū)治理相關(guān)文獻(xiàn)的研究來(lái)看，對(duì)治理模式、治理主體等整體性情況的分析闡釋已相對(duì)深入與成熟，但從城市角度切入研究農(nóng)村社區(qū)治理的成果相對(duì)較少。后者的研究也是新一線城市社會(huì)發(fā)展所關(guān)注的新內(nèi)容?？傊?，農(nóng)村社區(qū)治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中舉足輕重，亦是新一線城市治理水平的組成部分，它將助推新一線城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的躍升。

三、成都市農(nóng)村社區(qū)治理的典型經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)實(shí)困境

1.典型經(jīng)驗(yàn)

相較于其他城市社區(qū)，成都市的農(nóng)村社區(qū)特點(diǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是形態(tài)各異。成都市地貌主要以平原、丘陵和山地構(gòu)成，而成都市的農(nóng)村地區(qū)山、丘、壩地形兼有，生態(tài)特質(zhì)各不相同。一些山區(qū)村落面積大、人口少、人口密度低、居住分散，建筑物質(zhì)量普遍較低、形態(tài)普遍不美。一些農(nóng)民集中居住區(qū)房屋、設(shè)施沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，基礎(chǔ)配套差，外觀形象不佳。但是，也有一些平原、淺丘地區(qū)居民聚落而居，形成一個(gè)個(gè)川西林盤(pán)，呈現(xiàn)出“岷江水潤(rùn)、茂林修竹、美田彌望、蜀風(fēng)雅韻”的錦繡畫(huà)卷。二是發(fā)展相對(duì)滯后。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年成都農(nóng)村居民人均可支配收入為22135元，約為城鎮(zhèn)居民的52.5%，①農(nóng)村社區(qū)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村社區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占比較大，條件較為優(yōu)越的農(nóng)村社區(qū)第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展起來(lái)。三是認(rèn)同感強(qiáng)。農(nóng)村社區(qū)作為熟人社會(huì)，傳統(tǒng)文化影響深入，居民以血緣、親緣、地緣結(jié)成紐帶，在生產(chǎn)生活上結(jié)成了相互聯(lián)結(jié)、相互支撐的有機(jī)體，對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度、親近度、依賴度普遍較高。總體來(lái)看，近年來(lái)成都市農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理工作作為全市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“十大重點(diǎn)工程”之一，成效顯著。

一是農(nóng)村新業(yè)態(tài)與新生活場(chǎng)景有機(jī)融合。大邑縣幸福公社位于大邑青霞鎮(zhèn)的煙霞湖風(fēng)景區(qū)，北鄰街子古鎮(zhèn)、青城山、都江堰，南至新場(chǎng)古鎮(zhèn)、花水灣、西嶺雪山，屬于成都市半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，地理位置優(yōu)越。它曾經(jīng)是“5·12”汶川特大地震的重創(chuàng)鄉(xiāng)村，而今搖身一變成為西南區(qū)域鄉(xiāng)村綜合體典范，開(kāi)創(chuàng)了鄉(xiāng)村振興新模式。根據(jù)政府“多元保障、宜業(yè)宜居、溫度表達(dá)、創(chuàng)新實(shí)踐”的社區(qū)發(fā)展治理要求，在“1+6+N”的政策體系構(gòu)架中，幸福公社以黨建為引領(lǐng)，以“生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生融合為發(fā)展思路，聚焦鄉(xiāng)村田園養(yǎng)老，打造集國(guó)學(xué)文化、民藝手工、休閑度假、田園農(nóng)耕、養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游教育、運(yùn)動(dòng)醫(yī)療于一體的新業(yè)態(tài)、新生活場(chǎng)景，突出“文創(chuàng)社區(qū)”品牌，實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合，讓幸?？吹靡?jiàn)、摸得著。

二是現(xiàn)代生活方式與傳統(tǒng)農(nóng)耕文化有機(jī)結(jié)合。崇州市竹藝村并不是一個(gè)完整的行政村，而是道明鎮(zhèn)黃龍村9、11、13組所在的區(qū)域，它的地標(biāo)是一座名叫“竹里”的“∞”形建筑，這一建筑還代表中國(guó)鄉(xiāng)村走進(jìn)第十六屆威尼斯國(guó)際建筑雙年展。②根據(jù)政府治理有效和生活富裕的目標(biāo)要求，竹藝村堅(jiān)持“百村百態(tài)”理念，遵循社會(huì)治理與社區(qū)營(yíng)造標(biāo)準(zhǔn)化、藝術(shù)審美與空間設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的原則，創(chuàng)新構(gòu)建“居民參與組織化、社區(qū)自治制度化、社區(qū)服務(wù)專業(yè)化和居民利益一體化的‘四化聯(lián)動(dòng)治理格局”。在依托道明竹編這一非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的本土特色基礎(chǔ)上，竹藝村高度重視農(nóng)耕文化的繼承和發(fā)展，將現(xiàn)代生活方式與傳統(tǒng)農(nóng)耕文化相結(jié)合，倡導(dǎo)“詩(shī)與遠(yuǎn)方”的人文關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)“形態(tài)、業(yè)態(tài)、生態(tài)”三態(tài)融合和農(nóng)商文旅體五維聯(lián)動(dòng)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升農(nóng)民的幸福感和獲得感。

三是社區(qū)有機(jī)更新與林盤(pán)打造相結(jié)合。邛崍市郭山村針對(duì)群眾對(duì)老舊小區(qū)改造的迫切愿望，對(duì)2007年前建成的白蘭花小區(qū)實(shí)施風(fēng)貌改造，公共區(qū)域“增花添彩”，打造小區(qū)微綠地和花園景觀，植入文化元素，挖掘孔明歷史文化積淀，傳承孔明歷史文化，尋找“孔明記憶”，增強(qiáng)地域文化識(shí)別度。按照“林盤(pán)+基地”“林盤(pán)+景區(qū)”的理念，在小區(qū)更新基礎(chǔ)上，串連特色林盤(pán)院落，打造郭山茶蘭林盤(pán)，展現(xiàn)鄉(xiāng)村記憶和優(yōu)美的茶蘭梯田風(fēng)光。保持原生態(tài)、原住房、原住民、原材料，圍繞風(fēng)貌景觀塑造、地域文化挖掘、庭院功能提升，打造特色農(nóng)家庭院，培育鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)場(chǎng)景，努力把良好的生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

2.現(xiàn)實(shí)困境

（1）主體職能失衡。當(dāng)前，成都市農(nóng)村社區(qū)治理中的參與主體主要包括政府、社會(huì)組織、農(nóng)民等。城市社區(qū)治理中各類主體的職能發(fā)揮相對(duì)比較科學(xué)合理，對(duì)社區(qū)的治理體系也較成熟，而農(nóng)村社區(qū)因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和居住環(huán)境復(fù)雜等，多元主體職能的發(fā)揮受到多方牽制，進(jìn)而制約了主體間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)潛質(zhì)的充分挖掘，導(dǎo)致黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)治理遭遇諸多瓶頸。

首先，政府作用發(fā)揮力度不夠。農(nóng)村社區(qū)最直接的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是村兩委及村黨組織，在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理的實(shí)踐中，村集體經(jīng)濟(jì)成為主要經(jīng)濟(jì)支柱，村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力直接決定了社區(qū)治理成效。成都除了部分新型農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，其實(shí)大部分行政村或自然村形成的農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力均比較弱，這導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)整體面臨一個(gè)難題，即沒(méi)有太多的資金投入到社區(qū)發(fā)展治理中。同時(shí)，村黨組織虛化弱化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，黨支部書(shū)記及黨員模范帶頭作用發(fā)揮不夠，在社區(qū)、物業(yè)機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會(huì)中黨組織建設(shè)的覆蓋率普遍偏低，黨組織作用發(fā)揮不足。

其次，社會(huì)組織力量薄弱。大部分農(nóng)村社區(qū)因經(jīng)濟(jì)水平有限，對(duì)市場(chǎng)各類社會(huì)組織吸引力不夠，很多社會(huì)組織參與農(nóng)村社區(qū)治理的積極性不高，尤其是一般意義上的農(nóng)村社區(qū)（行政村、自然村等）基本上很少有社會(huì)組織的參與，導(dǎo)致部分農(nóng)村社區(qū)只能完全依靠政府和農(nóng)民自身力量去維持社區(qū)發(fā)展。在農(nóng)村社區(qū)治理中，社區(qū)組織體系構(gòu)建主要涉及服務(wù)類和管理類，其中管理類社會(huì)組織作用發(fā)揮比較重要，也是當(dāng)下社會(huì)組織參與社區(qū)治理中的一個(gè)主導(dǎo)趨勢(shì)。相比之下，服務(wù)類的社會(huì)組織力量十分薄弱，社區(qū)公共服務(wù)高品質(zhì)供給水平低，服務(wù)內(nèi)容及項(xiàng)目不能滿足農(nóng)民需要，責(zé)任意識(shí)不夠，監(jiān)管體系不完善，其作用發(fā)揮無(wú)足輕重，甚至與農(nóng)民之間產(chǎn)生矛盾和摩擦，這完全違背了社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)的初衷。

最后，農(nóng)民自身主體意識(shí)不夠。新型農(nóng)村社區(qū)中居民的參與度較好，充分發(fā)揮自治作用，但城鄉(xiāng)居民混居、搬遷安置聚居等造成社區(qū)人員更加復(fù)雜，矛盾糾紛處理更為困難。在一般意義上的農(nóng)村社區(qū)中治理主體還沒(méi)有形成所謂的“居民”，他們?nèi)匀皇侵饕獜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，對(duì)社區(qū)治理的價(jià)值未形成認(rèn)同，因此農(nóng)村社區(qū)治理中如何調(diào)動(dòng)這些農(nóng)民自身主體意識(shí)成為一大難題。尤其是在大量外出務(wù)工人員的農(nóng)村社區(qū)，老人、小孩作為社區(qū)中的常住人員，自主參加社區(qū)治理更是力不從心、缺乏信心，組織化自治程度較低。而且他們對(duì)社區(qū)治理的相關(guān)政策也不是非常了解，尤其是在新媒體時(shí)代，他們不能把網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法相結(jié)合去實(shí)現(xiàn)信息化的創(chuàng)新治理。

（2）管理機(jī)制失范。在共治體系中，黨建引領(lǐng)是前提，居民自治是基礎(chǔ)，社會(huì)協(xié)同是關(guān)鍵，而自治協(xié)商和共治協(xié)商是路徑。面對(duì)社區(qū)治理多元化參與主體職能失衡的趨勢(shì)，農(nóng)村社區(qū)治理中協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、社區(qū)管理規(guī)范機(jī)制等仍然不夠健全。農(nóng)村社區(qū)中，根深蒂固的傳統(tǒng)管理理念極大制約了社區(qū)現(xiàn)代化服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。一方面，政府作為社區(qū)治理的主導(dǎo)力量，在治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上缺乏系統(tǒng)性，在政策體系構(gòu)建中指導(dǎo)力度不夠，財(cái)政支撐力度不夠。政府、社會(huì)組織、農(nóng)村居民三重主體間合作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏，政府權(quán)責(zé)不明晰、社會(huì)組織參與及監(jiān)督制約機(jī)制不規(guī)范、村民自治制度不完善。傳統(tǒng)的管理體制與新型管理體制存在“嵌入式困境”，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理中價(jià)值沖突明顯、運(yùn)行管理脫節(jié)或重疊，嚴(yán)重削減社區(qū)治理效能。另一方面，就農(nóng)村社區(qū)管理的微觀層面而言，針對(duì)不同小區(qū)的實(shí)際情況和需要，因地制宜的相關(guān)自治機(jī)制不夠完善，如依托村規(guī)民俗、鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢、特色文化等資源去創(chuàng)新治理機(jī)制力度不夠，社會(huì)志愿服務(wù)機(jī)制缺乏。農(nóng)村社區(qū)治理中法治、自治、德治三者聯(lián)動(dòng)不夠，尤其是農(nóng)村居民的法治意識(shí)淡薄，在處理矛盾糾紛時(shí)法治保障需要進(jìn)一步強(qiáng)化。另外，對(duì)整個(gè)社區(qū)發(fā)展治理中監(jiān)督評(píng)價(jià)考核的機(jī)制仍需要進(jìn)一步探索實(shí)踐，讓社區(qū)治理的效能評(píng)估科學(xué)化。

（3）資源配置失調(diào)。目前，成都市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，隨著地方經(jīng)濟(jì)水平的提高及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實(shí)施，農(nóng)村社區(qū)資源基礎(chǔ)不斷加強(qiáng)。但相比城市社區(qū)而言，在資源共享的治理模式中，農(nóng)村社區(qū)（尤其是一般意義上的農(nóng)村社區(qū)）差距仍然較為明顯。一方面，基本公共服務(wù)資源不足。雖然農(nóng)村社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，基本能夠滿足農(nóng)村居民的需要，但高品質(zhì)服務(wù)供給能力普遍不足。目前農(nóng)村社區(qū)治理的資金來(lái)源主要是國(guó)家及政府，對(duì)于長(zhǎng)期有效維持社區(qū)健康發(fā)展仍然“杯水車薪”，對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)仍顯“乏力”，資金短缺已經(jīng)成為制約農(nóng)村社區(qū)治理的突出問(wèn)題。由于農(nóng)村社區(qū)的覆蓋人口少、居民消費(fèi)水平能力較低，對(duì)于高品質(zhì)的市場(chǎng)化服務(wù)主體吸引力明顯不足，再加上農(nóng)村社區(qū)基本的生活性服務(wù)業(yè)態(tài)普遍低端，且種類不齊全。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管力量不足、居民維權(quán)意識(shí)薄弱，大量質(zhì)次價(jià)低甚至假冒劣質(zhì)產(chǎn)品充斥農(nóng)村市場(chǎng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村居民生活品質(zhì)的提高。另一方面，人力資源匱乏。隨著新生代農(nóng)民工的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村社區(qū)工作隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不合理，年輕優(yōu)秀干部?jī)?chǔ)備嚴(yán)重不足，有些偏遠(yuǎn)村莊甚至連“兩委”成員都沒(méi)有足夠的合格人選，村領(lǐng)導(dǎo)班子很不健全，沒(méi)有一支較成熟且專業(yè)化的社區(qū)治理隊(duì)伍。部分農(nóng)村社區(qū)帶頭人政治站位不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)水平低，社區(qū)治理理念落后，運(yùn)用現(xiàn)代化、信息化手段開(kāi)展社區(qū)治理的能力不足。由于農(nóng)村工作的待遇偏低、生活條件差、發(fā)展短板明顯，大部分的城市高素質(zhì)、高學(xué)歷人才基本不愿意到農(nóng)村服務(wù)或長(zhǎng)久扎根于農(nóng)村。農(nóng)村本土產(chǎn)生的鄉(xiāng)賢數(shù)量很少，不能緩解農(nóng)村社區(qū)治理的人才短缺困境，對(duì)于社區(qū)持續(xù)性健康發(fā)展后勁不足，由農(nóng)村走出去的大學(xué)生返鄉(xiāng)致力于農(nóng)村建設(shè)的情況也更為鮮見(jiàn)。

（4）環(huán)境支撐式微。農(nóng)村社區(qū)相對(duì)城市社區(qū)，空氣清新、生態(tài)環(huán)境好，但生活垃圾的污染，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)環(huán)境整治形勢(shì)嚴(yán)峻。同時(shí)，由于農(nóng)民自身人文素質(zhì)較差，傳統(tǒng)的農(nóng)民思想濃厚，生活習(xí)性、觀念與社區(qū)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生一定沖突，在新型農(nóng)村社區(qū)中混居、集中安置區(qū)內(nèi)各類主體間的價(jià)值沖突更加明顯，這無(wú)疑增加了農(nóng)村社區(qū)治理的難度。政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村社區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入不足，加之居民生產(chǎn)生活理念落后、習(xí)慣差，農(nóng)村社區(qū)中焚燒秸稈、亂扔垃圾、亂排污水、使用旱廁、不講衛(wèi)生等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致一些農(nóng)村社區(qū)垃圾遍地、污水橫流、居家環(huán)境差，個(gè)別農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)環(huán)境甚至有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。農(nóng)村人居環(huán)境整治往往存在“說(shuō)起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”等困局，而且環(huán)保資金碎片化和分散性與農(nóng)村環(huán)境的系統(tǒng)整治不兼容。在部分農(nóng)民集中居住區(qū)，農(nóng)村居民雖然名義上成為了新市民，但心態(tài)、思維方法、觀念、生活習(xí)慣并沒(méi)有同步轉(zhuǎn)變，亂扔垃圾、散養(yǎng)寵物、不交物業(yè)費(fèi)、業(yè)委會(huì)形同虛設(shè)、鄰里矛盾時(shí)發(fā)等現(xiàn)象普遍。在聚居農(nóng)民成分復(fù)雜的社區(qū)，擾亂社區(qū)公共生活秩序和治安管理、道德敗壞、違紀(jì)違法等現(xiàn)象存在，這無(wú)疑是社區(qū)發(fā)展治理中最難啃的硬骨頭。

四、成都市農(nóng)村社區(qū)治理的有益啟示與完善路徑

1.責(zé)權(quán)明晰，重構(gòu)職能體系

一是深入推進(jìn)政府職能大轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變是國(guó)家全面深化改革的部署要求，旨在推動(dòng)政府回歸服務(wù)農(nóng)村居民的主責(zé)主業(yè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要嚴(yán)格界定政府在治理中的角色或職能定位，限制行政力量過(guò)多介入和干預(yù)，進(jìn)而減少行政力量去擠占居民自治空間，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)效能。2017年8月，成都市在全國(guó)率先設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，履行統(tǒng)籌指導(dǎo)、資源整合、協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促落實(shí)等四個(gè)方面的職能，并構(gòu)建市、區(qū)（市）縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)四級(jí)運(yùn)行體系，切實(shí)改變社區(qū)治理“九龍治水”的尷尬局面。村兩委要結(jié)合實(shí)際緊抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃，樹(shù)立系統(tǒng)思維，理清權(quán)責(zé)清單，既出文件，更抓落實(shí)，確保社區(qū)減負(fù)增效落地落實(shí)。

二是統(tǒng)籌推進(jìn)黨組織全覆蓋。農(nóng)村居民小區(qū)以建立“小區(qū)一樓棟一單元"三級(jí)組織架構(gòu)為目標(biāo)，對(duì)暫不具備條件的要選派黨建指導(dǎo)員開(kāi)展黨的工作、籌建黨組織。村兩委要指導(dǎo)小區(qū)黨組織牽頭籌備業(yè)委會(huì)，鼓勵(lì)黨組織負(fù)責(zé)人依法參選業(yè)委會(huì)成員。探索建立物業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)黨組織，通過(guò)行業(yè)領(lǐng)建、項(xiàng)目促建、掛靠組建等形式推進(jìn)物業(yè)機(jī)構(gòu)黨組織覆蓋。社區(qū)黨組織要根據(jù)居民小區(qū)的不同類型和發(fā)展階段，細(xì)化小區(qū)黨組織的職責(zé)目標(biāo)和工作重點(diǎn)，督促其發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

三是強(qiáng)化社會(huì)組織及居民參與力量。充分利用社會(huì)組織力量，引進(jìn)社會(huì)市場(chǎng)資本，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)治理活力，彌補(bǔ)政府資金支持力度不夠和管理不足。社會(huì)組織要強(qiáng)化服務(wù)水平，優(yōu)化管理方法，樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)帶動(dòng)社區(qū)居民的就業(yè)率、提高居民收入水平和生活質(zhì)量。農(nóng)村居民要提高主體參與意識(shí)，有組織地成立自治委員會(huì)，加強(qiáng)社區(qū)管理，主動(dòng)承擔(dān)治理小區(qū)職責(zé)，提高社區(qū)居民參與能力和參與質(zhì)量，充分發(fā)揮社區(qū)居民的治理主體作用，優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境。

2.創(chuàng)新方法，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制

一是完善共建共享機(jī)制。鞏固農(nóng)村社區(qū)黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位，完善多元主體合作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全農(nóng)村社區(qū)黨組織與域內(nèi)其他黨組織聯(lián)建機(jī)制，培養(yǎng)農(nóng)村居民公共意識(shí)、參與意識(shí)，動(dòng)員引導(dǎo)農(nóng)村居民參與社區(qū)活動(dòng)，構(gòu)建社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享發(fā)展治理格局，打造建設(shè)黨建引領(lǐng)好、治理機(jī)制好、服務(wù)管理好、小區(qū)品質(zhì)好、鄰里關(guān)系好的“五好小區(qū)”。完善應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，出臺(tái)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，搭建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管理平臺(tái)，強(qiáng)化法治保障，完善監(jiān)督評(píng)價(jià)考核機(jī)制，提升有效防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)能力。

二是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)高效自治。指導(dǎo)居民建立完善、自覺(jué)遵守村規(guī)民約、小組公約和小區(qū)公約，探索建立違約懲戒機(jī)制，健全完善村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)事會(huì)等村民自治機(jī)制。在社區(qū)黨組織的帶領(lǐng)下，指導(dǎo)居民按照“村財(cái)村管”原則，組織群眾召開(kāi)民主評(píng)價(jià)會(huì)，對(duì)財(cái)務(wù)收支、工作內(nèi)容、實(shí)施情況和完成結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督，民主議決、管好用好社區(qū)專項(xiàng)資金。利用自身現(xiàn)有特色資源創(chuàng)新治理機(jī)制，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理的跨區(qū)域合作，實(shí)行治理效能最優(yōu)化。

三是建設(shè)向上向善向美農(nóng)村社區(qū)。大力弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，根據(jù)小區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)、資源稟賦、文化氛圍，推動(dòng)形成特質(zhì)鮮明、肌理穩(wěn)定、印記獨(dú)特、廣泛認(rèn)同的小區(qū)文化。加強(qiáng)家規(guī)家風(fēng)建設(shè)，深入開(kāi)展最美院落、最美小區(qū)等評(píng)選活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)和宣傳城鄉(xiāng)社區(qū)道德模范、好人好事，用身邊事教育身邊人，引導(dǎo)居民崇德向善，形成追求高尚、激勵(lì)先進(jìn)的良好社會(huì)風(fēng)氣。

3.共建共享，優(yōu)化資源配置

一是大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)企業(yè)。鼓勵(lì)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立社會(huì)企業(yè)，積極引導(dǎo)城市社區(qū)的社會(huì)企業(yè)到農(nóng)村社區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)，向農(nóng)村居民提供老人日間照料、學(xué)生假期教育等本地難以提供、純市場(chǎng)化手段難以滿足的服務(wù)。

二是提升農(nóng)村社區(qū)市場(chǎng)運(yùn)作能力。以居民需求市場(chǎng)化為邏輯起點(diǎn)，充分利用社區(qū)綜合體、黨群服務(wù)中心等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，通過(guò)引進(jìn)商家人駐，植人居民需求量較大的生活性服務(wù)業(yè)，向居民提供低價(jià)高質(zhì)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接。梳理配套用房、小區(qū)架空層等公共空間，建立動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬，通過(guò)錯(cuò)時(shí)共享、依法依規(guī)改建改造等方式，打造“志愿者服務(wù)站”“共享空間”“鄰里互助中心”等陣地，最大化利用閑置空間為居民提供服務(wù)。積極探索引入社會(huì)資本或培育社會(huì)企業(yè)，通過(guò)轉(zhuǎn)租、托管等方式，開(kāi)展公共用房市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，合理兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

三是強(qiáng)化社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)。全面落實(shí)社區(qū)專職工作者薪酬待遇政策，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)工作吸引力。大力培育專業(yè)化的社工隊(duì)伍，加大對(duì)農(nóng)村居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的補(bǔ)助支持力度，搭建農(nóng)村社區(qū)與志愿者組織的溝通交流平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)各類志愿者組織進(jìn)駐農(nóng)村社區(qū)。積極探索機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和教育、醫(yī)療、農(nóng)技、法律等機(jī)構(gòu)進(jìn)農(nóng)村社區(qū)，大力開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)，建立健全農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)生活志愿服務(wù)常態(tài)化機(jī)制。

4.綜合施治，創(chuàng)建宜居環(huán)境

一是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)有機(jī)更新。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、居民參與，高度重視農(nóng)村社區(qū)歷史建筑和古院落保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)村院落改造整治，增加社區(qū)開(kāi)敞空間，改善農(nóng)村居民居住環(huán)境。結(jié)合區(qū)域資源條件、種植習(xí)慣，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，建設(shè)農(nóng)村微田園，大力保護(hù)川西林盤(pán)聚落。

二是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)環(huán)境綜合治理。加快農(nóng)村散居院落、新型農(nóng)民集中居住區(qū)環(huán)境綜合整治，推動(dòng)城郊接合部環(huán)境連片整治，解決“臟、亂、差、破、暗”等問(wèn)題，加快推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類處理、污水治理和“廁所革命”。向社區(qū)下沉優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，加強(qiáng)社區(qū)治安管理，推動(dòng)法官、檢察官、律師等法律專業(yè)人士進(jìn)社區(qū)開(kāi)展普法宣傳活動(dòng)，并參與糾紛調(diào)解。發(fā)揮社區(qū)“兩委”主體作用，調(diào)動(dòng)五老鄉(xiāng)賢等居民參與，引導(dǎo)居民理性表達(dá)訴求，實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)、大事不出鎮(zhèn)街”。