[摘 要]在發(fā)達地區(qū)基層治理實踐中，政府運用組織吸納、制度整合和程序規(guī)制的行動策略嵌入農村社會，農民則借助冷漠敷衍、擱置議程和公開維權的行為選擇拓展自治空間。政府的行動策略受到維穩(wěn)壓力、財政激勵、政治晉升和秩序偏好等綜合因素影響，農民的行為選擇則由生存安全需求、經濟利益需要和社會權利訴求等多重條件約束。在基層治理進程中，政府和農民之間并非絕對控制與被動支配的零和博弈關系，而是呈現出競爭沖突與合作妥協(xié)并存的互動博弈形態(tài)，這種互動博弈樣態(tài)處于具體的、歷史的制度環(huán)境當中，并具有自身運行機理。在基層治理現代化建設目標要求下，政府需要強化公共性治理理念，積極探索標準化治理路徑，推進實現政府行政力量與農村自治力量之間的動態(tài)均衡，推動基層治理范式升級轉換。

[關鍵詞]發(fā)達地區(qū);基層治理;政府與農民;博弈策略;行為邏輯

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）06-0086-10

一、 文獻梳理與問題提出

當前，已有文獻對政府與農民博弈行為的研究不在少數，主要集中在不同時期、領域、事件中政府宏觀建構視角、農民行為解構視野及二者之間的互動博弈過程分析三個方面。

一是以政府為主導自上而下的宏觀建構視角?；鶎诱那度脒^程與國家政權的建構歷程緊密相關。首先，人民公社時期。國家通過“政黨下鄉(xiāng)”[1]“政策下鄉(xiāng)”[2] 的實踐路徑對農村社會進行權力集中與控制整合。其次，“鄉(xiāng)政村治”時期。伴隨“服務下鄉(xiāng)”[3]“行政下鄉(xiāng)”[4]等服務下沉、行政介入過程，基層政府強化對農村社會的滲透影響。自農村稅費取消以來，國家權力逐漸從農村社會抽離，導致政府行政力量對農村社會的控制式微[5]。在此基礎上，基層政府依托“項目制”[6]與農村社會重新建立聯(lián)結，但在國家資源向農村輸入過程中，由于政府、經紀人、農民等合力共謀形成“分利秩序”[7]，進一步造成“資源消解自治”的意外后果[8]。最后，經濟社會轉型時期。在經濟社會轉軌階段，基層政府對農村社會的調控能力弱化，基層矛盾更加突出。此時，“壓力型體制”[9]的產生與運行推動了國家、基層政府和農村社會的互動同構，不過，“壓力型體制”并不利于基層治理制度化目標的實現。

二是以農民為主體自下而上的微觀解構視角。20世紀部分國內外學者從底層視角對農民的行為選擇進行了闡釋。其一，基于生存安全倫理對農民日常抵制形式的研究。詹姆斯·斯科特在對東南亞國家社區(qū)中農民的日常生活進行考察時發(fā)現，農民為了生計常常采取偷懶、欺盜等無聲的抗爭手段[10]（P322）。其二，基于經濟理性邏輯對農民追求利益最大化的研究。西奧多·W·舒爾茨認為，農民在作出最終行為選擇時，常會不懼外部風險而追求最大化的經濟利益，“一旦有了投資機會和有效的刺激， 農民將會點石成金”[11]（P4）。其三，基于社區(qū)生活制度邏輯對農民行為方式的研究。有學者在反思生存安全倫理和經濟理性邏輯的基礎上，批判性地認為底層農民表現出的“訴苦”等非正式行為是基于具體生活制度環(huán)境的選擇，農民兼具生存?zhèn)惱砗徒洕硇噪p重邏輯[12]。有學者在研究人民公社時期的“蠻纏私分”“逃工”“磨洋工”行為時發(fā)現，農民并非完全遵照國家政策與制度安排行事，而會基于社區(qū)生活制度邏輯作出“反行為”[13]（P45），農民采取的“反行為”消解和矯正了國家總體支配行為。針對20世紀90年代基層政府的稅收汲取過程，有學者對農民的抗稅行為進行研究，提出“依法抗爭”論斷[14]（P142）。有學者通過對湖南省的實地調查，提出“以法抗爭”[15]的概念框架。還有學者在反思“依法抗爭”和“以法抗爭”理論缺陷的基礎上，超越性地提出“草根動員抗爭”的理論解釋[16]。

三是政府與農民雙元、多元博弈的互動過程視角。從研究領域和分析對象看，在征地拆遷、環(huán)境保護、產業(yè)發(fā)展等實踐領域中，部分學者對基層政府與農民雙重主體的行動策略進行描述性分析，并對農民的行為邏輯進行規(guī)范性解釋，如羅興佐對農民與政府在征地拆遷中的博弈機制和調適策略加以深入探討[17]。還有學者在研究基層社會治理進程時，將市場力量作為一方引入分析框架，對政府、農民和市場等多元主體的博弈過程展開分析[18]。再從演進邏輯進行考察，現有研究多從政府“政績型”、農民“生計型”;政府“晉升—財政”、農民“安全—利益”等基本脈絡展開[19]，進而通過比較發(fā)現基層政府和農民博弈背后的生成動力。

綜上，學界已對政府與農民博弈行為進行了較為廣泛的研究，但仍存在深化研究的可能。在發(fā)達地區(qū)基層政府與農民的博弈策略和行為邏輯為何，以及二者如何通過互動博弈實現基層治理轉型方面，目前理論界尚未對此開展深度實踐分析，也無法給予充分的理論解釋。因此，有必要以基層治理變遷視角為切入點，對發(fā)達地區(qū)政府與農民的博弈策略和行為邏輯展開調查研究并做深入分析。

為深入探究發(fā)達地區(qū)基層政府與農民如何博弈及何以發(fā)生這一議題，2018年7月，筆者對珠江三角洲F市5區(qū)11鎮(zhèn)街14村居開展實地調查，主要采用文獻搜集、會議座談、深度訪談等方法獲取資料，圍繞F市不同歷史時期的基層政權建設情況、政府與農民的博弈過程和基層社會治理狀況，對區(qū)、鎮(zhèn)街相關部門及其負責人、村居干部和村民進行了現場訪談、資料查閱，獲得了大量第一手調查資料，為進一步開展實證研究提供了基礎。

二、 基層治理中政府與農民互動博弈的策略選擇

在基層治理進程中，政府自上而下采取組織吸納、制度整合和程序規(guī)制的行動策略，謀求治理成本最低和治理效果最優(yōu)。農民則從自身需求出發(fā)，自下而上選擇冷漠敷衍、擱置議程和公開維權的應對措施，尋求利益最大化，二者之間的多重博弈成為推動基層治理發(fā)展變遷的重要動力。

（一）基層政府整合農村社會的行動策略

作為地方治理中重要參與主體的基層政府，依據自身資源優(yōu)勢制定相應策略，適時調適行動方式，實現了對農村社會的縱向嵌入與有效融入。

1.組織化吸納。為實現基層社會治理秩序穩(wěn)定，政府依托政黨動員、行政規(guī)訓和精英下沉等組織吸納方式，有力規(guī)范農村基層民主運轉。

一是政黨力量動員。新中國成立初期，國家遵循“政黨下鄉(xiāng)”的實踐路徑，依靠宣傳動員方式重塑鄉(xiāng)村組織，通過土地改革運動和階級身份再造，建立國家、鄉(xiāng)村與農民的聯(lián)系紐帶，強化了農民對國家的合法認同。人民公社時期，“政社合一”的管理體制推進了黨組織總體支配農村社會[20]。隨著“鄉(xiāng)政村治”體制的確立及市場經濟制度的完善，村級自治組織的自主性、經濟組織的獨立性和農村精英的空心化效應復合疊加，基層社會結構與權力結構變遷導致村級黨組織出現弱化、虛化甚至邊緣化走勢。針對這一困境，F市組織部門下發(fā)文件，明確要求村“兩委”“一肩挑”[21]、黨組織與其他村級組織“交叉任職”。另外，在村級組織選舉過程中，根據《F市村（社區(qū)）10項重要事權清單》規(guī)定，自上而下賦權村級黨組織推薦村（社區(qū)）各類組織班子候選人，引導村民開展民主選舉活動。村級黨組織通過強化宣傳動員作用，推進農村黨務、村務、財務、服務一體化建設，實現了村級黨組織對基層社會的全面領導。

二是行政力量規(guī)訓。伴隨國家向農村社會放權，村民自治空間逐步拓展，市場經濟不斷深化，農民參與自治事務、經濟事務和公共服務的需求日益多元化、復雜化，要求基層政府妥善處理行政與自治、自治與經濟之間的關系。其一，正確處理社會自治與經濟自治的關系。

自2002年以來，F市推行村級“政經分離”改革，逐步實現村級自治組織、集體經濟組織 “分灶吃飯”，明確了社會自治和經濟自治的組織定位、職責權限、制度規(guī)范和運行機制等。其二，理順自治服務和協(xié)助行政的關系。F市率先在村（居）社區(qū)群眾服務中心探索實施“選聘分離”制度，“讓自治的回歸自治，行政的回歸行政”。承擔自治事務的村委會，在社區(qū)內由民主選舉產生，享有村居基本誤工補償;負責社區(qū)公共服務的辦公人員，由鎮(zhèn)街政府直接聘任，受聘人員可以是村居干部，也可以是社會專業(yè)人員，工資薪酬由政府財政支付。在此制度改革實踐過程中，村居干部逐漸被行政體系吸納，并向職業(yè)化、科層化方向轉型。一方面，村居干部需要按照“坐班考勤”“業(yè)務考核”等制度接受常態(tài)化管理;另一方面，村居干部依據上級行政部門制定的“社區(qū)自治清單”“公共服務清單”履職盡責，減少了村居自治服務中人情、關系等非正式制度的影響?？傮w來看，村居干部協(xié)助行政的職能得以強化，而自治功能遭到削弱，出現了自治依附于行政的意外后果。

三是體制精英下沉。在國家強制權力從農村退出、社會精英從農村流失的歷史背景下，村居體制性權威趨于弱化，社會資本相對匱乏，村干部公共領導力供給不足，導致村莊公共事務治理衰敗，進而影響基層社會秩序穩(wěn)定。對此，創(chuàng)新實施派駐“第一書記”的方式，將行政精英嵌入村居，可以借助國家賦權助力形式重塑村級治理體系，自外而內驅動農村村民自治運行。在F市5區(qū)共存在41個“軟弱渙散”村居，村莊治理失序。對此，F市整合機構資源、統(tǒng)籌安排市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）41名黨員干部，分別擔任“軟弱渙散”村居的“第一書記”。一方面，“第一書記”代表行政權威直接“下鄉(xiāng)駐村”，獨立于村莊利益糾葛，便于協(xié)調村內關系;另一方面，“第一書記”可以依托體制優(yōu)勢，將國家政策和組織資源輸入村居，借助公共活動開展、公共服務供給等契機推動村莊治理回歸常態(tài)。不過，“第一書記”掛點駐村，在激活農村村民自治同時，容易造成農民對嵌入型組織的過分依賴，從而消解村級組織治理權威。隨著“第一書記”任期結束后“離場”，農村公共治理存在再度偏軌可能[22]。

2.制度化整合。在“三級所有，隊為基礎”的人民公社時期，生產隊具有高度的資源支配權和經濟控制權，獨立負責經濟核算，負責協(xié)調解決農村公共基礎設施建設，農民對隊社集體的依附性較強、順從度較高。隨著人民公社解體，基層政府對農村社會的總體控制能力衰減，與之相反，農民的主體性、自主性得到增強。隨著市場經濟的深化發(fā)展，F市采取“村財鎮(zhèn)管”[23]“村章鎮(zhèn)管”和項目管理等制度整合手段，強化對基層社會的權力約束和資源調控。

一是“村財鎮(zhèn)管”，規(guī)范經濟權力行使?；鶎诱ㄟ^加強村組財務管理和資產管理，規(guī)制農村經濟運行秩序。

一方面，成立“雙向管理”的村級資產管理辦公室（中介會計機構）。為解決村居干群失信、失范問題，F市農村財務管理制度規(guī)定，村級中介會計機構在行政上接受村“兩委”領導，在業(yè)務上接受區(qū)鎮(zhèn)主管部門監(jiān)督指導，并根據村級集體經濟管理辦法，對村組兩級賬務進行專業(yè)化、規(guī)范化的獨立經濟核算，以此規(guī)避村組由于粗放化、模糊化經濟核算帶來的財務腐敗問題。另一方面，建立“多元參與”的集體資產管理系統(tǒng)?；鶎诱\用信息化、智能化技術在鎮(zhèn)（村）成立公共資源交易中心（交易站），公共資源交易中心（交易站）依規(guī)接受區(qū)鎮(zhèn)兩級政府的監(jiān)督指導。村組兩級根據集體資產交易額度大小，在鎮(zhèn)村資產交易平臺分級交易?；鶎诱畬w資產交易信息動態(tài)跟蹤和實時監(jiān)管，保障村組集體經濟活動公開化、透明化，減少“暗箱操作”“尋租”行為的發(fā)生。

二是“村章鎮(zhèn)管”，規(guī)范公共權力運轉?；鶎诱柚率褂弥贫纫?guī)約村級組織權力運行。在村民自治制度建立初期，由鎮(zhèn)街政府相關部門代為管理（保管）村級組織印章，統(tǒng)一負責印章的登記、審批、備案等。隨著村民自治制度的深化發(fā)展，村居成立印章管理辦公室，專門負責管理印章的審批、登記、備案等，村級資產管理辦公室主任（會計站站長）負責保管村級組織印章，村委會會計負責組級印章管理。村組兩級印章的審批和保管相互分離，按照規(guī)章制度規(guī)范印章使用。鎮(zhèn)街政府享有村組印章制發(fā)權力，借此預防村組公共權力濫用。

三是項目調控，約束資源配置權力。20世紀90年代，伴隨農村稅費改革進程，F市地方財政汲取能力趨弱，相應地對于農村公共基礎設施建設投入減少，基層政府利用資源支配農村社會的可能性大大減低。同時，F市在村級“政經分離”改革后，部分村居的集體資產被農民“分光吃凈”，公共基礎設施建設缺乏基金支持。對此，政府依托“項目制”向農村輸入資源，重新建立與農村的利益聯(lián)結。村級組織在集體經濟資源稀缺、資金籌集能力孱弱的情況下，向上級政府“要資金”“跑項目”，村級公共服務和公共設施建設趨向科層化、部門化運作，強化了上下層級之間的線條管理?！绊椖恐啤北尘跋碌拇迩f公共基礎設施建設模式，實質上強化了基層政府對農村社會的行政介入，弱化了農民民主決策、民主參與能力。

3.程序化約束。處于經濟社會轉型時期，制度規(guī)范往往滯后于地方經濟社會發(fā)展實踐，相應出現諸如法律權屬模糊、制度效力不足等問題，對地方治理秩序產生負面影響。為此，F市采取規(guī)則優(yōu)化、流程再造和標準重塑等治理策略，實現對基層社會的程序規(guī)制。

一是健全村民自治規(guī)則。作為一項基層民主實踐和本土制度創(chuàng)新，農村村民自治制度是基層群眾自主探索和中央頂層法律肯定的產物，其有效運轉離不開法律法規(guī)保障，更離不開自治章程引導。在基層治理實踐中，政府及村級自治組織需要根據村民自治進程，適時完善村民自治制度體系，以適應村民自治發(fā)展需要。在F市，隨著經濟社會發(fā)展變遷，農民的利益訴求更加復雜多樣，民主參與意識愈發(fā)強烈，亟須多元化的參與渠道和制度化的參與程序，規(guī)范農民民主參與過程。但由于村規(guī)民約等制度調整的滯后性，村規(guī)民約或自治章程難以適應農民的利益變化，造成村莊利益分配失衡，民主運轉不暢。對此，F市各鎮(zhèn)街、村居在《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）和地方規(guī)章制度指引下，廣泛吸取民意訴求，及時修訂或增補《村（居）民自治章程》的相關內容，明確村民自治參與程序，實現村級自治組織、村民利益的制度化表達[24]。

二是完善依法維權程序。面對經濟開發(fā)和物業(yè)管理事務，基層政府、村級組織與農民之間常會發(fā)生利益矛盾或權利糾紛，在此期間，在基層政府或村級組織無法保障農民合法利益時，農民可能選擇越級上訪、圍堵政府等非制度化手段表達利益訴求，這種非制度化或非法參與形式造成基層政府合法性危機，也不利于地方治理秩序穩(wěn)定。為解決這一難題，基層政府通過健全信訪維權機制，完善法律救濟程序，將農村社會的利益表達置于法制框架之內，分類疏導、逐級分流，實現源頭治理和依法治理。

三是實施標準治理清單。在基層治理實踐中，由于政府管理理念滯后、管理權責模糊等問題，導致基層政府管理和村民權利訴求之間失準、失衡。為提升基層治理效益，F市創(chuàng)新探索村級組織標準化治理路徑，制定了《村民委員會標準化建設實施意見》《村民小組標準化建設實施意見》，出臺實施村委會、村民小組權責清單、任務清單、服務清單等，規(guī)定精細化的村民民主參與、政府行政執(zhí)行流程，在基層政府、村級組織和村民之間確權、定責、劃界，讓基層政府的權力行使受到制度約束，同時放開社會自治力量參與空間。F市創(chuàng)新標準化治理運行機制、流程，有力推進了村級行政、自治、服務、監(jiān)督規(guī)范化、程序化和制度化運作。

（二）農民應對政府整合的行為選擇

在基層治理過程中，針對政府整合的行動策略，農民選擇性地采取冷漠敷衍、擱置議程和公開維權等應對方式，維護自身正當合法權益，拓展農村社會自治空間。

1.冷漠敷衍。《村組法》賦予村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的法定權利，從制度層面為村民自治運行提供了法理依據。但在日常生活層面，制度規(guī)定和制度實踐存在較大差距。雖然基層政府和村級組織動員農民參與村級公共事務，但部分農民以冷漠敷衍的方式疏遠政治參與，在村莊治理中表現為選擇性參與或形式化參與。

一是選擇性參與。在市場經濟利益誘致下，社區(qū)人員流動性趨強，外出務工人員規(guī)模增大?；诖迩f政治參與的成本—收益計算，農民偏好參與與個體利益緊密相關的市場經濟活動，而遠離與集體利益相關的民主參與活動。在市場經濟發(fā)達的F市，當村莊公共事務需要農民民主表決時，即使鎮(zhèn)街政府給予一定的務工補貼，農民也不愿意返回村莊參與民主表決，而是采取委托投票的方式參與選舉。

農民參與規(guī)模的減少、參與頻度的降低、現場參與的稀缺，增加了村級民主選舉活動的難度。

二是形式化參與。在F市部分村居的民主選舉活動中，村級黨組織借助動員參與或黨員帶頭參與的方式，使農民政治參與規(guī)模達到了法定程序要求，但由于集體公共利益規(guī)模有限，或者缺乏新增分配性利益，農民在民主表決環(huán)節(jié)上“退場”或者“拒簽”，表面上的參與熱情與實質上的參與冷漠并存[25]。在基層治理中，農民低度參與或消極參與村級公共事務，極大地影響了民主參與質量。

2.擱置議程。在基層治理中，由于部分農民對于基層政府、村級組織的合法認同不足，基層政府及村級組織在村域中的治理權威“內卷化”，在此基礎上，農民借助否定決策或重置議程的方式，反向利用程序規(guī)則稀釋政府或村級組織的執(zhí)行效用。

一是否定決策。根據《村組法》規(guī)定，村民會議或村民代表會議享有村級事務決策權，同時，村民會議或村民代表大會授權村委會負責具體落實集體公共決策。但由于農民實質性的民主參與不足，村民會議實難召開，民主決策效率不高，民主決策成本較大。對此，F市部分村居修訂自治章程，適當限制村民代表參與議決人數，這一舉措在加快民主決策進程的同時，卻給決策執(zhí)行留下了隱患。即由于村級公共決策缺乏充分醞釀，民主表決未達多數一致即付諸實施，在決策執(zhí)行過程中，部分村民以集體決策不合法、不合理為由進行否決。例如，F市LJ村村委會提議將村莊停車場外租，以此提高集體經濟收益，增加農民年底分紅。但部分農民并不認同村委會制定的物業(yè)出租價格，不同意村莊的物業(yè)出租決定。為爭取村民的認可，村“兩委”邀請區(qū)物價局對村莊停車場進行價格評估，但村民對于物價局制定的價格仍不予認可，最終擱置村委會提議的物業(yè)出租決定。

二是重置議題。在農民認為村委會的決定不合規(guī)時，其并未通過實際行動獲取全面準確的信息，進而實現理性參與。相反，農民選擇盡可能拖延公共決策進度，抵制基層政府或村級組織的決策過程。F市LD社區(qū)居委會集體協(xié)商出租閑置樓房，但部分居民認為居委會制定的物業(yè)出租價格偏低，對此，農民自主評估并制定市場招標價格并向市場發(fā)標，但由于樓房出租價格過高而無法招租。在此事件中，基層政府、居委會與居民之間形成多重角力，最終結果是居委會動議的物業(yè)招租成為“爛尾工程”。

3.公開維權。隨著農村經濟社會發(fā)展變遷，農民個體參與或私下參與趨弱，公開參與或組織參與變強，農民以拒絕干預、上訪圍堵、法律訴訟等形式參與基層治理。

一是拒絕政府干預集體經濟。在很大程度上，農民對于集體產權的認識是基于日常生活實踐的[26]，并不希望政府過多介入村莊經濟事務。從村莊內外關系看，農民認為土地集體所有而非國家所有，作為“國家代理人”的基層政府無權干預集體經濟事務。對于村莊內部層級關系而言，村級“政經分離”改革及“撤鄉(xiāng)并村”后，村組兩級之間“自治、經濟、行政獨立”，村民小組作為產權單元，擁有對集體資產資源的正當權利。實際上，法律制度和治理實踐出現脫離，村民小組作為產權單元而非治理單元，村委會作為治理單元卻非產權單元，治理單元與產權單元的錯位[27]，給了農民重新理解“集體”的可能。進一步從村莊集體與農民個體的關系加以分析，由于產權具有分割性，農民個體作為集體內部成員，自我認為其對集體土地具有與生俱來的天然權利，出現承包經營土地被農戶“私化”的現象。部分村民小組成員基于社區(qū)權利或個體權利邏輯出發(fā)，在集體資產資源交易過程中，公開拒絕參與鎮(zhèn)街組織的集體資產交易活動。

二是組團上訪維護合法權利。在農村經濟改革進程中，受歷史、政策等原因影響，部分農民的法定權利難以得到實化，在村莊利益格局中成為利益受損者。而農民利益意識不斷覺醒，參與能力逐漸提升，要求村級組織或者基層政府對于自身合法訴求給予及時回應，在村級組織和基層政府對此無法妥善解決的情況下，農民往往選擇逐級上訪、鬧訪、纏訪的方式維護自身權益。如F市ZN社區(qū)在村級“政經分離”改革期間，由于區(qū)域調整、城鄉(xiāng)戶籍管理變遷等影響，部分成員因讀書、婚嫁、參軍遷出村莊后，在集體資產確權配股中無戶籍、無股權，尤其是嫁出女的股權在嫁出地和嫁入地“兩頭空”，造成部分社區(qū)成員的經濟利益缺乏制度保障。一些村莊的利益受損者依據社區(qū)成員身份和法律賦予的權利，組團集體上訪甚至圍堵鎮(zhèn)街政府，以組織化參與方式維護群體利益。

三是農民公開訴訟村級組織。在村級治理中，由于自治制度調整滯后，在法律層面尚未對經濟社（村民小組）的職能歸屬進行明確界定。因此，在集體土地承包經營管理中，經濟社（村民小組）借助聯(lián)合社（行政村）的法人地位開展經濟活動。在市場交易或者法定合同發(fā)生變動期間，由于權屬定位模糊，行政村與自然村、村民小組之間產生矛盾糾紛。以F市SH村為例，在土地流轉過程中，由于經濟社（村民小組）在法律上缺少特別法人代碼，需要加蓋聯(lián)合社（行政村）的印章才能交易。在土地使用性質發(fā)生變更、土地市場價格向上波動后，農民內心的經濟收益預期攀升，經濟社（村民小組）要求聯(lián)合社（行政村）重新發(fā)包土地。但由于簽訂合同的年限規(guī)定，農民申請重新發(fā)包土地的要求無法兌現。經濟社則以聯(lián)合社“變賣”集體資產為由向法院“告狀”，聯(lián)合社與經濟社陷入長期經濟糾紛當中，影響村民自治有效運轉。

三、基層治理中政府與農民互動博弈的運行邏輯

在基層治理中，政府與農民之間的博弈行為具有內在運行邏輯，實質上是政府自上而下的權力建構與農民自下而上的權利重構過程。政府的行動策略以結果為導向，基于“權力—秩序”的邏輯起點，受到維穩(wěn)壓力、財政激勵、政治晉升和秩序偏好等因素共同影響。農民的應對策略則注重民主過程，遵循“權利—自由”的邏輯進路，由生存安全需求、經濟利益導向和社會權利訴求等條件相互作用。

（一）基層政府整合農村社會的動力基礎

基層政府的行動實踐和博弈行為以“權力—秩序”邏輯為出發(fā)點，歷時性地受到維穩(wěn)壓力、財政激勵、政治晉升和官員秩序偏好等多重因素制約。

1.維穩(wěn)壓力影響。在基層治理實踐中，地方政府作為治理主體之一，受到自上而下的體制性壓力和自下而上的社會性壓力雙重影響。自上而下的體制性壓力主要來自經濟發(fā)展、社會維穩(wěn)等外部績效考核要求，自下而上的社會性壓力來自鄉(xiāng)土社會內部的人情輿論和關系疊加。在此，主要涉及體制性維穩(wěn)壓力對政府行動和政治過程的影響，意外的是，地方政府在基層社會維穩(wěn)壓力環(huán)境下，將基層政治、社會和經濟總體化構建，形成維穩(wěn)性治理形態(tài)，極大壓縮了社會自治空間。

在壓力型體制運作過程中，上級政府要求社會維穩(wěn)壓力在體系內部層層傳導，管理任務層級分解，并將基層政府績效考核目標進行指標量化。在績效考核評估過程中，一旦出現群體性事件等社會穩(wěn)定問題，基層政府或責任主體的工作績效將會面臨“一票否決”的困境。在F市，基層政府一度將社會維穩(wěn)工作中心化，在基層治理中實行高壓政治運作機制，對于農民改善生存條件的需求，不僅無法有效滿足，反而以意識形態(tài)對農民的“反行為”加以控制，最終由于強制權力脫離社區(qū)實際而造成制度解體。在稅費改革前后，維穩(wěn)式治理理念和治理方式被基層政府過度延伸運用，在壓力型體制內完成農業(yè)稅征收任務，而后期農民因稅費負擔過重與基層政府發(fā)生激烈對抗，基層政府則采取“不出事”策略[28]，往往將農民的抵制活動定性為“刁民鬧事”而加以干預，基層政府這種粗放式治理手段造成諸多歷史遺留問題。

2.財政激勵需求。稅收是政府公共財政的支柱和重要來源，公共財政則是政府正常運轉的基礎支撐。在基層治理中，公共性是政府的基本屬性之一，要求為村居提供必要的公共服務和基礎設施投入。同時，政府作為理性“經濟人”，也具有自利性或經營性特征，政府官員或政府本身的行為存在唯利可能，受到財政目標激勵影響。

在F市，處于農業(yè)稅費時期作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織辦公經費的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“村提留”等均源自農業(yè)稅，基層政府在稅收任務要求下，與行政村、村民小組共同征收稅費。而在農民抗稅行為集中出現的時期，基層政府與村莊的贏利型經紀結合，征稅過程和征收措施更加強硬。在分稅制改革以后，地方政府大部分增值稅上繳中央，財政收入大大減少，財政壓力增加，甚至產生政權“懸浮”，政府提供公共服務的能力降低，合法性權威受到挑戰(zhàn)。而此時，地方政府在財政激勵下，出現“廠商化”和“公司化”[29]的趨勢。政府通過鼓勵村居農地轉讓、土地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設等措施，降低土地審批門檻，加大招商引資力度，一度出現“投資熱”“招商熱”等現象。在此期間，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得土地，與村居組織、地方代理人、村民等合謀分利。基層政府依托土地財政增加公共收入，在“經濟錦標賽”中相互趕超，充分顯示財政激勵對于地方政府的影響。而上述舉措雖然有助于加快地方經濟建設，但不利于基層社會依法治理目標的達成。

3.政治晉升需要。在F市，基層政府的博弈行為除受到維穩(wěn)壓力約束和財政目標激勵以外，還受到政治晉升需要影響。政府或官員政治晉升的重要參考依據在于實際政績，具體表現為政府或官員任期內的社會穩(wěn)定情況、經濟發(fā)展情況、改革創(chuàng)新情況和城市建設情況等綜合指標。

在人民公社時期，F市堅持“政治掛帥”原則，基層經濟和政治建設全面滿足國家財政汲取需要。而在實施“鄉(xiāng)政村治”體制以來，維護社會秩序穩(wěn)定被作為考核基層政府政治績效的中心工作。因此，地方官員為了在“政治錦標賽”中獲得較好排名，面對稅費征收和糾紛沖突等問題，往往采取政治動員或強制干預等手段，減少不確定性社會事件的發(fā)生，以此實現政治晉升目標。但正是由于地方政府的過度干預和強力控制，造成社會行動空間逼仄，加劇了農民自由反抗的烈度。后稅費時期，地方政府通過城市建設謀求政績，以土地開發(fā)、招商引資為中心工作，在工業(yè)化、城市化建設過程中不惜財力大拆大建、重復建設，政府官員以期在任期內完成甚至超越規(guī)定目標，進而實現政治晉升。不過，政府追求短期政治績效的行為，往往忽視了基層社會民主權利現實需要。

4.官員秩序偏好。在基層治理過程中，地方政府行為不僅表現在組織整體本身，還受到核心決策領導集體的關鍵影響，尤其是主要責任領導治理理念和選擇偏好的制約。

在經濟社會轉軌時期，F市政府通過引入先進治理理念、技術和制度，強化對基層社會秩序的保障，如推進實施公共資產資源交易平臺、建立運行會計站制度、開發(fā)“陽光村務”平臺等，一系列舉措有助于村民自治有序運行。但是，面對農村基層復雜多變的現實情況，以及村民多元化的利益訴求，單純依靠技術創(chuàng)新無法實現基層治理規(guī)范化、制度化建設目標，還需要政府官員的政治智慧和治理決策。在基層治理過程中，政府官員將權力和技術融合并舉，有效降低了社會風險對基層治理秩序的沖擊影響。需要注意的是，面對基層社會復雜變化的技術環(huán)境、市場環(huán)境，尤其是應對農民參與的突發(fā)性事件時，部分政府官員的信息獲取能力及應急處變能力具有局限性，過分追求“唯美秩序”，偏向運用社會管控手段，最終出現政府強制權力侵蝕基層社會權利的癥結。

（二）農民應對政府整合的現實動機

在基層治理實踐中，常被視為“不聽話”“不講法”的農民，其應對措施并非完全無理性的“無知”“胡鬧”。究其根本，農民的博弈行為依循“權利—自由”的邏輯基點，受到生存安全需求、經濟利益需要和社會權利訴求等條件的共同支配。

1.農民的生存安全需求。中國農民“善分不善合”，由于農民之間缺乏橫向聯(lián)結，在面對自然風險、經濟風險和政治風險時，數量眾多的農民群體反而難以產生規(guī)模力量，經常處于“水深齊脖”的生存邊緣。究其原因，這取決于農民自身固有的生存安全倫理。在農村社會，農民之間地緣相近、彼此熟悉，常常不以經濟利益最大化為目標，相互之間較難開展市場交易。農戶之間互惠互助、自衛(wèi)自保，缺乏冒險精神，面對政治風險往往不是集體公開反抗，而是采取逃避統(tǒng)治的消極自由策略。

在F市，人民公社時期農村實行“三級所有、隊為基礎”的“政社合一”體制，公社、生產隊掌握經濟支配權和政治話語權，農民缺少經濟自主權和政治參與權。在此政治體制下，雖然部分農民對政府的“統(tǒng)一征調”要求作出諸如“逃工”“磨洋工”等“反行為”，但大多數農民選擇“集體沉默”，在國家、政府、農村總體化政治建構中，當政府行為并未觸及農民生存底線時，農民的反制行為尚未失控。不過，隨著農民的生產生活條件每況愈下，總體性治理秩序最終失效。在農業(yè)稅費征收前段，農民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征稅行為并未產生激烈反抗，主要在于“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“村提留”反向投入農村，為農民提供了必要的公共物品。但隨著農業(yè)稅費負擔加重，逐漸超出農民生存安全的容忍限度時，最終導致20世紀90年代農民抗稅行為的發(fā)生。

2.農民的經濟利益需要。在農村社會，農民不僅是謀生求全的沉默集體，也是具有理性計算的獨立個體，尤其是在人民公社“政社合一”體制解體以后，伴隨農業(yè)現代化、工業(yè)化和城市化建設進程，農民的市場意識快速生長，經濟利益需求不斷增加。在農地流轉、外出務工、資本下鄉(xiāng)實踐中，基于經濟理性考量，農民與基層政府不再完全處于雙元力量角逐當中，而出現農民、市場和政府多方博弈格局，農民的經濟理性和利益意識由自在自發(fā)轉向自主自覺。

在F市的基層治理進程中，一方面，隨著家庭承包經營體制的實施，國家逐步向農村社會放權，農民獲得土地承包經營權利，自主決定生產經營和交換消費。同時，農村勞動力可以向市場自由流動，農民通過外出務工、下海經商等途徑，獲得更多經濟收入。另一方面，在“經濟錦標賽”激勵導向下，農村基層出現土地開發(fā)和招商引資熱潮，工商資本流向農村社會，政府、農民與市場資本產生利益聯(lián)結，尤其是在土地流轉和產業(yè)發(fā)展中，農民作為理性“經濟人”，追求經濟利益最大化，開始與政府共謀分利。在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，農民的經濟權利需求增長，社會自由流動擴張，互動博弈地位提升，使得基層政府的管控策略越發(fā)低效。

3.農民的社會權利訴求。在發(fā)達地區(qū)基層治理進程中，伴隨工業(yè)化、城市化和信息化的穩(wěn)步推進，一方面，農民主體的民主參與意識得以覺醒，民主參與能力不斷提升;另一方面，民主參與制度、民主參與機制的健全完善，給予農民民主參與有力保障，延展了社會行動空間。在此期間，農民的自主性、獨立性得以強化，在面對自身權利或利益缺損時，農民通過制度化渠道加以表達，進而推動利益格局調整，自身合法權利得到維護[30]。

在F市，隨著農村經濟政治體制改革，以及市場機制不斷完善，加速了農民市民化進程，農民在基層治理中得到更多話語表達空間和權利滿足契機。同時，農村村民自治實踐深化，強化了農民民主參與意識，自治能力得以提升，尤其是在婦女權利實現、集體經濟收益保障和村務財務公開等方面，農民的民主管理和民主監(jiān)督意愿強烈。在此背景下，政府欲求單向控制農民的社會基礎和制度基礎松動，隨之，政府與農民、市場雙方或多方競爭沖突、妥協(xié)合作交替存在，政府與農民的互動博弈關系逐漸向常態(tài)化、制度化方向轉變。

四、結論與討論

在基層治理變遷中，政府基于“權力—秩序”的實踐邏輯對農村社會進行整合，而農民立足“權利—自由”的現實需要制約基層政府，基層政府與農民在互動博弈中相互影響，共同推進基層治理演進發(fā)展。一方面，基層政府承擔合理配置公共資源、均等供給公共服務和有效維護公共秩序等職能，在提升社會發(fā)展質量方面發(fā)揮重要作用。另一方面，政府采取組織吸納、制度整合、程序規(guī)制策略，自上而下向農民施加政治壓力。在此期間，農民根據法律法規(guī)要求加強自我管理、自我教育和自我服務，進一步強化自治能力，從而反向削弱政府的外部干預。政府與農民的良性互動，有助于實現基層治理長效化。

但是，基層政府與農民的博弈行為需要在一定限度內開展，也是在具體經濟社會、制度環(huán)境內運行的?；鶎诱枰獙⑿姓?guī)制行為限制在法律制度允許范圍之內，還需以農民的相對認可和適度自愿為基礎，不得越界侵蝕社會自治空間。否則，政府強力控制將會危及政權合法權威性和治理有效性。同時，農民的反制行為具有適用限度。雖然農民具有自主行動空間，享有自由支配集體資源的權利，但農村村民自治的有效運轉需要得到國家法律制度肯定，更需要政府的規(guī)范引導和政策支持。

進一步深入探究，政府與農民的互動博弈過程，實質上體現了基層治理變遷中秩序統(tǒng)一性與自由差異性的二元悖論關系，也是政府規(guī)制與社會自治之間的力量角逐。在地方治理實踐中，政府行政力量的過度干預，或者農民自治力量的失范失序，均不利于基層治理發(fā)展轉型。而對基層治理有效實現形式的探索，尤其是標準化治理路徑的推進實施，有助于基層治理從技術理性向公共理性改進提升，對于實現最佳治理秩序目標具有重要現實價值[31]。標準化治理作為一種模式、機制和過程創(chuàng)新，可以進一步明確政府、農民和市場的行為邊界，規(guī)范引導政府、社會、市場等多元主體參與基層治理，在維護社會秩序和保障自治權利之間實現動態(tài)均衡[32]。一方面，推動政府從粗放式管理向精細化治理范式轉換，高效發(fā)揮政府職能;另一方面，為基層社會提供更多參與途徑，發(fā)揮社會自治功能。換言之，標準化治理有力推動了基層治理從主體性、合法性向公共性、有效性轉型升級[33]。

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責任編輯：陳文杰