李艷飛 張猛展

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，群體性鄰避事件時(shí)有發(fā)生，有效的化解鄰避問(wèn)題是我國(guó)治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。而鄰避項(xiàng)目決策中，政府大多采用封閉的決策模式，公眾得不到有效的信息，利益訴求得不到有效的回復(fù)以及對(duì)政府和專(zhuān)家的不信任等是引起鄰避沖突的主要原因?；诖?，本文從公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知出發(fā)，闡述引起鄰避沖突的原因，并提出解決對(duì)策。

Abstract： With the rapid progress of China's urbanization process， group-based NIMBY incidents occur from time to time. Effectively solving the issue of NIMBY is the key to China's modernization of governance. In the decision-making of the NIMBY project， the government mostly adopts a closed decision-making model. The public does not get effective information， the effective appeal of the interests and the distrust of the government and experts are the main reasons for the NIMBY conflicts. Based on this， this article starts from the public's risk perception， analyzes the causes of NIMBY conflicts， and proposes solutions.

關(guān)鍵詞：鄰避;風(fēng)險(xiǎn)感知;公眾參與

Key words： NIMBY;risk perception;public participation

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.43? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）22-0089-02

1? 問(wèn)題提出

隨著公眾環(huán)保意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)感知的增強(qiáng)，鄰避項(xiàng)目的設(shè)施屬性和距離遠(yuǎn)近會(huì)影響公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知，例如垃圾焚燒帶來(lái)的二噁英等潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)給周邊居民帶來(lái)的損害，以及政府忽視公眾的利益訴求等是引起群體性鄰避沖突的重要原因。然而，公眾只能通過(guò)大眾媒體與政府進(jìn)行交流與溝通，公眾的需求、情緒和態(tài)度通過(guò)社會(huì)認(rèn)同、情緒感染、媒體等一些傳導(dǎo)機(jī)制，形成群體共識(shí)和認(rèn)知，在某種程度上有助于向地方政府施壓，緩解公眾的壓抑情緒，而群體性鄰避沖突在很大程度上取決于地方政府的態(tài)度和反應(yīng)。隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，公眾參與對(duì)群體性鄰避事件的影響越來(lái)越大，公眾逐漸由過(guò)去的生存階段主動(dòng)走向追求更好的生活質(zhì)量階段，更加主動(dòng)追求參與知情的權(quán)利，以便維護(hù)自身的利益。

黨的十九大報(bào)告提出將“建設(shè)美麗中國(guó)“納入現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)之中，環(huán)境的破壞會(huì)影響人類(lèi)的生存，因此保護(hù)環(huán)境防治污染是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明“千年大計(jì)”的當(dāng)務(wù)之急。從人類(lèi)發(fā)展的歷史來(lái)看，“鄰避沖突”在現(xiàn)在社會(huì)中是難以避免的，有利也有弊，任何一項(xiàng)有利于公共利益的項(xiàng)目都有可能給當(dāng)?shù)啬承┚用駧?lái)某種負(fù)面效應(yīng)，毫無(wú)疑問(wèn)，要想社會(huì)穩(wěn)定的發(fā)展，必須處理好鄰避問(wèn)題，從鄰避項(xiàng)目的根源解決，因此筆者從公眾、媒體以及政府三方分析鄰避沖突產(chǎn)生的原因并提出解決對(duì)策。

2? 文獻(xiàn)綜述

“鄰避（Not In My Back Yard）”一詞本意“不要建在我家后院”，這個(gè)概念是由美國(guó)學(xué)者O'Hare在1977年提出，是指那些能給社會(huì)帶來(lái)整體效益，卻對(duì)少數(shù)公眾產(chǎn)生負(fù)面影響的設(shè)施[1]。近些年，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及以及媒體信息的社會(huì)影響力日益強(qiáng)大，群體性鄰避沖突事件逐漸由地方性問(wèn)題演變成全國(guó)性問(wèn)題，如2007年的廈門(mén)公眾反對(duì)PX項(xiàng)目，2012年江蘇PX事件以及2016年湖北仙桃垃圾焚燒事件等這些引發(fā)大規(guī)模群體性鄰避沖突事件。因此，關(guān)于群體性鄰避沖突事件的研究也逐漸成為國(guó)內(nèi)社會(huì)治理領(lǐng)域的一個(gè)研究熱點(diǎn)。學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為，引起鄰避抗?fàn)幍闹饕蛩厥钦袨楹凸娦睦韮蓚€(gè)方面，其中影響公眾心理的外部因素是政府行為，而公眾心理是驅(qū)動(dòng)鄰避抗?fàn)幍膬?nèi)部因素[2]。

首先是，公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知，公眾不具備對(duì)鄰避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估能力，過(guò)多的依賴(lài)主觀經(jīng)驗(yàn)去判斷，往往與實(shí)際存在較大偏差[3]。其次是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起，當(dāng)群體性鄰避事件與媒體結(jié)合后變得更加復(fù)雜，媒體信息極大地增進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)放大的可能性以及公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息的不確定，并創(chuàng)造了有利于風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和放大的傳播環(huán)境[4]。最后政府采用封閉的政策，信息披露較少[5]，并對(duì)信息采取高壓處理的方式，本意是防止事情進(jìn)一步擴(kuò)大，但經(jīng)媒體信息傳播后逐漸演變成群體性鄰避事件，最終以項(xiàng)目停止而結(jié)束。這說(shuō)明了國(guó)家在應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件時(shí)，無(wú)論是政府的政策制定還是政策的應(yīng)對(duì)方式，如果不從根本上解決存在的體制機(jī)制問(wèn)題，無(wú)論在理念上怎么重視這一類(lèi)事件也會(huì)發(fā)生。因此筆者從政府的應(yīng)對(duì)方式、公眾的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)感知、以及媒體輿情傳播三個(gè)方面闡述鄰避沖突的原因，并提出解決對(duì)策。

3? 鄰避沖突起因

3.1 地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的責(zé)任和任務(wù)，而工程建設(shè)是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，大力推薦工程項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)促進(jìn)地方以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期繁榮有著積極作用。因此一些地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益誘導(dǎo)下，引進(jìn)一些高效益同時(shí)具有高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，忽略了鄰避項(xiàng)目周邊的少數(shù)公眾因此而遭受的健康、房產(chǎn)、心理等方面的損失，當(dāng)?shù)毓妼?duì)這些鄰避設(shè)施的負(fù)外部性形成認(rèn)知，從而產(chǎn)生抵觸心理。在過(guò)去，一些地方政府對(duì)重工業(yè)企業(yè)所帶來(lái)的污染采取忽視的態(tài)度，回避附近公眾知情的權(quán)利，刻意隱瞞環(huán)評(píng)信息，如2008年江蘇無(wú)錫垃圾焚燒項(xiàng)目，政府封閉決策并宣傳工程無(wú)害，但項(xiàng)目污染引起公眾擔(dān)憂(yōu)，公眾多次向政府表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)但交涉無(wú)果，造成了公眾對(duì)地方政府不信任的社會(huì)矛盾，因此當(dāng)一些大型項(xiàng)目被建設(shè)時(shí)，出于本能的反應(yīng)，會(huì)自發(fā)組織從而抗拒項(xiàng)目的建設(shè)。

3.2 附近居民的風(fēng)險(xiǎn)感知

其次在自我風(fēng)險(xiǎn)感知層面，附近居民不僅擔(dān)心周邊的環(huán)境問(wèn)題，并且對(duì)自己和家人健康問(wèn)題以及未來(lái)可能發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)感到擔(dān)憂(yōu)。鄰避項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品，能夠給整體社會(huì)帶來(lái)收益的同時(shí)，但卻對(duì)附近地區(qū)的環(huán)境、房產(chǎn)價(jià)值以及公眾的身體健康帶來(lái)較多負(fù)面影響，從而導(dǎo)致從本-收益不均衡，產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感，形成了個(gè)人利益與社會(huì)整體利益的相對(duì)立的局面，給鄰避地區(qū)附近的公眾造成強(qiáng)烈的心理負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期下去將直接影響到公眾的身體健康。除此之外，鄰避情結(jié)通常被視為鄰避沖突的內(nèi)在原因。鄰避情結(jié)指的是當(dāng)大型鄰避項(xiàng)目被建設(shè)時(shí)，公眾出于直接心理動(dòng)力，反對(duì)該設(shè)施的嫌惡意象、矛盾情感由此產(chǎn)生的不滿(mǎn)情緒被稱(chēng)為鄰避情結(jié)。

3.3 信息流暢不通

最后鄰避項(xiàng)目并不一定都是污染項(xiàng)目，但政府信息決策模式大多是“決定-宣布-辯護(hù)”的關(guān)門(mén)模式，使公眾無(wú)法參與決策之中，除此之外，地方政府為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽略鄰避項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，缺乏有效的評(píng)估工作。因此，那些反對(duì)鄰避項(xiàng)目建設(shè)的人將會(huì)借助手機(jī)、媒體等工具大肆宣傳鄰避項(xiàng)目的負(fù)面信息，有的甚至還夸大其風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)員公眾抵制鄰避項(xiàng)目，如2012年四川什邡事件爆發(fā)前，一些當(dāng)?shù)毓娊柚ヂ?lián)網(wǎng)技搜集有關(guān)鉬冶煉的信息，通過(guò)微博、網(wǎng)絡(luò)論壇等方式傳達(dá)負(fù)面信息，導(dǎo)致了當(dāng)?shù)毓娖毡檎J(rèn)為該項(xiàng)目污染環(huán)境，危害當(dāng)?shù)厝说纳眢w健康，甚至還有人們懷疑當(dāng)?shù)卣c項(xiàng)目建設(shè)方存在腐敗行為，當(dāng)?shù)毓姾芸煨纬晒沧R(shí)，反對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)。因此新媒體技術(shù)使得人們通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表自己的觀點(diǎn)，引發(fā)社會(huì)廣泛輿論，從而使風(fēng)險(xiǎn)放大。

4? 解決對(duì)策

4.1 政府應(yīng)健全法律法規(guī)，增強(qiáng)公信力

法律法規(guī)的制定是一個(gè)利益整合的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)論政府采取什么樣的的應(yīng)對(duì)方式，直接關(guān)系到政府能否與公眾達(dá)成共識(shí)。公眾反對(duì)鄰避項(xiàng)目的建設(shè)，不僅僅是保護(hù)自身的利益，很有可能是對(duì)政府的應(yīng)對(duì)方式、公眾參與等政治權(quán)力的訴求。因此在我國(guó)，必須建立健全政府權(quán)力與監(jiān)督機(jī)制。這個(gè)機(jī)制，靠的是公眾參與政府權(quán)力的監(jiān)督和法律對(duì)于政府的約束，使政府機(jī)構(gòu)合理的運(yùn)用自己的權(quán)利。其次是，當(dāng)發(fā)生大型群體性事件的時(shí)候，政府的危機(jī)管理能力對(duì)于社會(huì)維穩(wěn)十分重要，政府應(yīng)該保持良好的危機(jī)處理能力，及時(shí)止損，做好與群眾的溝通工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;再次是，在處理大型群體性事件的過(guò)程中，政府要防止干部腐敗現(xiàn)象，在內(nèi)部加強(qiáng)思想道德建設(shè)，對(duì)待事件或問(wèn)題要公平公正，盡可能保持信息透明，讓公眾從根本上了解處理事件的過(guò)程。

4.2 有效的公眾參與，彌補(bǔ)利益損失

有效預(yù)防群體性鄰避沖突的發(fā)生在于事前防范，而非事后治理。公眾作為鄰避項(xiàng)目沖突中最重要的利益相關(guān)者，保障公眾積極有效的參與鄰避項(xiàng)目的建設(shè)是化解鄰避項(xiàng)目沖突的一個(gè)重要條件。政府有效的與公眾溝通，不僅讓公眾近距離感受到政府的環(huán)境監(jiān)管，還有利于使鄰避項(xiàng)目周邊的公眾消除對(duì)鄰避項(xiàng)目的恐懼感，通過(guò)公眾參與互動(dòng)并采納公眾的建議來(lái)拉近與公眾的距離，改變公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，建立公眾與政府協(xié)調(diào)治理機(jī)制。除此之外，新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施確定了國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，受鄰避項(xiàng)目直接影響地區(qū)的公眾，他們具有強(qiáng)烈參與沖突的欲望，因此，充分發(fā)揮利益補(bǔ)償機(jī)制的作用，對(duì)受影響地區(qū)的公眾實(shí)施必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，彌補(bǔ)他們的損失，同時(shí)并確保補(bǔ)償機(jī)制的相對(duì)公平性。因此，讓公眾自主的參與到大型鄰避項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，接受公眾的監(jiān)督，讓利益相關(guān)者充分討論各自的風(fēng)險(xiǎn)偏好，將有助于提高他們對(duì)鄰避項(xiàng)目的接受度。

4.3 合理利用媒體優(yōu)勢(shì)，使信息公開(kāi)透明

由于群體性鄰避沖突事件具有較強(qiáng)的事前預(yù)防屬性，因此充分保障公眾參與信息反饋機(jī)制，增強(qiáng)公眾的參與感，使政府與公眾有效溝通，對(duì)抑制鄰避沖突的發(fā)生有積極作用。而新媒體技術(shù)的迅速發(fā)展對(duì)利益相關(guān)者之間的溝通與協(xié)調(diào)十分有益，但監(jiān)管困難，很容易使謠言通過(guò)新媒體信息渠道的傳播，誤導(dǎo)公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與判斷。公眾是鄰避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的主題，充分發(fā)揮媒體的作用，讓公眾客觀理性的認(rèn)識(shí)鄰避項(xiàng)目的的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)該定期檢查鄰避項(xiàng)目是否達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并為公眾提供獲取信息的便利渠道，而媒體以及相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者應(yīng)該定期科普鄰避項(xiàng)目有關(guān)信息，提高公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和辨別風(fēng)險(xiǎn)的能力，尤其是面對(duì)謠言傳播時(shí)，保持理性判斷，同時(shí)相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)準(zhǔn)確的發(fā)布相關(guān)信息，準(zhǔn)確有效的回應(yīng)公眾的訴求，化解公眾對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)，有助于從源頭上化解矛盾，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。

總而言之，隨著中國(guó)社會(huì)城市化的快速發(fā)展，公眾對(duì)于個(gè)人利益的訴求以及參與公共項(xiàng)目的決策的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈。傳統(tǒng)的以政府的自上而下、封閉式政策決定的應(yīng)對(duì)方式已難以適應(yīng)現(xiàn)階段公眾對(duì)于利益訴求以及政治參與的需要。這就要求政府在鄰避項(xiàng)目建設(shè)時(shí)保證信息公開(kāi)，充分考慮公眾的自身利益，使公眾積極有效地參與到鄰避項(xiàng)目建設(shè)中，從而避免鄰避沖突的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]O'Hare M."Not on My Block You Don't"： Facilities siting and the strategic importance of compensation[J].Public Policy， 1977， 25（4）： 407-458.

[2]楊雪鋒，章天成.環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)：理論內(nèi)涵、動(dòng)力機(jī)制與治理路徑[J].國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2016（08）：81-92.

[3]劉金平.理解·溝通·控制：公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知[M].科學(xué)出版社，2011.

[4]蔣曉麗，鄒霞.新媒體：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)放大的新型場(chǎng)域——基于技術(shù)與文化的視角[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，16（03）：88-95.

[5]王佃利，王慶歌.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)鄰避困境的化解：以共識(shí)會(huì)議實(shí)現(xiàn)公民有效參與[J].理論探討，2015（05）：138-143.

作者簡(jiǎn)介：李艷飛（1977-），天津人，天津理工大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣岔?xiàng)目管理與治理;張猛展（1995-），男，河南洛陽(yáng)人，天津理工大學(xué)管理學(xué)院研究生，研究方向?yàn)楣岔?xiàng)目管理與治理。