謝帆+王積龍

摘要我國(guó)環(huán)保非政府組織監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息公開的困境，主要體現(xiàn)在監(jiān)督地方政府信息公開，企業(yè)信息公開，推進(jìn)公眾參與信息公開的不足，以及區(qū)域監(jiān)督效果的不平衡四個(gè)方面。研究還發(fā)現(xiàn)，來自多個(gè)利益方的阻力影響環(huán)境信息公開的完整性、及時(shí)性，成為推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開的關(guān)鍵障礙，需要盡快建設(shè)PRTR制度以實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境管理。以上觀點(diǎn)是對(duì)公眾環(huán)境研究中心為個(gè)案的環(huán)保非政府組織研究得出的結(jié)論。

關(guān)鍵詞環(huán)保非政府組織；企業(yè)環(huán)境信息公開；公眾參與

作為社會(huì)組織的一種，環(huán)保非政府組織（ENGO）對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開進(jìn)行監(jiān)督是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五章精神的體現(xiàn)，從而形成了“政府一企業(yè)一非政府組織”的三元結(jié)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制。在“新環(huán)保法”實(shí)施之前，我國(guó)已經(jīng)于2008年實(shí)施了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），積累了8年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開水平仍處于初級(jí)階段。本文以我國(guó)唯一一家在全國(guó)范圍內(nèi)長(zhǎng)期追蹤環(huán)境信息公開的ENGO公眾環(huán)境研究中心（IPE）為個(gè)案，以污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）為切入口，探究ENGO對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開進(jìn)行輿論監(jiān)督的困境，為有效地推動(dòng)“新環(huán)保法”的實(shí)施提供科學(xué)參考。

一、ENGO對(duì)政府信息公開監(jiān)督的不足

（一）面對(duì)ENGO的監(jiān)督地方政府主動(dòng)公開信息進(jìn)程緩慢

吉林、內(nèi)蒙、天津、甘肅、湖北、湖南、重慶、四川自行監(jiān)測(cè)信息發(fā)布滯后，公眾難以及時(shí)了解重點(diǎn)排污企業(yè)現(xiàn)狀。青海與山西省環(huán)保廳網(wǎng)站上雖已呈現(xiàn)自行監(jiān)測(cè)發(fā)布平臺(tái)，但未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新；重慶、云南等地區(qū)監(jiān)測(cè)平臺(tái)信息發(fā)布不全面，“在線監(jiān)測(cè)信息實(shí)時(shí)公開”項(xiàng)目得分嚴(yán)重偏低。近年來環(huán)保政務(wù)微博、微信興起，2015年報(bào)告顯示，156個(gè)地區(qū)已開通環(huán)保政務(wù)微博，但僅36個(gè)賬戶更新環(huán)境監(jiān)管信息；27個(gè)賬戶長(zhǎng)期不更新甚至從未更新。對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和對(duì)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的公示得分偏低，前20名中僅3個(gè)城市超過及格線。120個(gè)被調(diào)查城市PITI平均得分僅44.3分。因此，地方政府不愿主動(dòng)公開環(huán)境信息是一種較普遍的現(xiàn)象。

2008年，PITI評(píng)價(jià)前20名城市中日常超標(biāo)違規(guī)記錄公示得分率低于50%的有8個(gè)，企業(yè)環(huán)境行為整體評(píng)價(jià)得分率低于50%的占14個(gè)，里面有8個(gè)是0分；至最新數(shù)據(jù)的2015年，多數(shù)城市日常超標(biāo)違規(guī)記錄的公開依然不全面，120個(gè)城市中該項(xiàng)得分率低于50%的有80個(gè)，得分率僅42.5%，僅52個(gè)城市公布了“企業(yè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)”。除湖南、合肥兩地公布評(píng)價(jià)依據(jù)外，其余城市僅公布企業(yè)名稱與顏色等級(jí)。此外，排污費(fèi)、信訪投訴案件等關(guān)鍵信息的公開進(jìn)展緩慢。就排污費(fèi)而言，多數(shù)地區(qū)未完整公開排污費(fèi)征收因子、各污染因子具體排放量和超標(biāo)排污費(fèi)征收等情況。根據(jù)環(huán)保部公布數(shù)據(jù)，2014年全國(guó)共下達(dá)環(huán)境行政處罰決定83195份，但I(xiàn)PE污染地圖收集的企業(yè)環(huán)境監(jiān)管記錄不及處罰的一半，僅34000多條。很明顯，地方政府公開企業(yè)環(huán)境信息系統(tǒng)性和完整性嚴(yán)重不足。

（二）面對(duì)ENGO依法申請(qǐng)地方政府不愿公開環(huán)境信息

《辦法》實(shí)施一年后，面對(duì)IPE研究人員的申請(qǐng)，113個(gè)城市中，僅27個(gè)城市提供所需名單，不愿公開的地方政府占76%。其中，13%明確拒絕，14%未接通；20%成功發(fā)送申請(qǐng)但未回復(fù)是否處理，27%成功發(fā)送但無相關(guān)負(fù)責(zé)人；2%僅提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而不提供詳細(xì)名單，僅24%提供被投訴或受處罰的企業(yè)名單。以山東泰安為例，申請(qǐng)人通過傳真方式向環(huán)保局遞交了信息公開申請(qǐng)，環(huán)保局第二天回復(fù)會(huì)積極配合，但此后再無任何進(jìn)展。次年仍有10%的地方環(huán)保部門回復(fù)申請(qǐng)人“沒有行政處罰”或“沒有拒不執(zhí)行的行政處罰”。至2015年，部分城市依舊未能健全依法申請(qǐng)公開工作制度。29個(gè)城市未回復(fù)申請(qǐng)，IPE評(píng)價(jià)小組與其中8個(gè)地區(qū)環(huán)保局溝通后仍未獲得有效信息。38個(gè)城市該項(xiàng)得分低于及格線，占總數(shù)的31.7%。多年來，依法申請(qǐng)公開雖有所進(jìn)展，但對(duì)比歐美，無論在要求或是實(shí)踐中都存在明顯差距。

地方環(huán)保部門拒絕公開的主要理由是“不屬于公開范圍”，“商業(yè)秘密不便公開”，并且對(duì)“公開”行為做出限制。例如，《辦法》中已明確規(guī)定，政府應(yīng)主動(dòng)公開“環(huán)境行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟和實(shí)施行政強(qiáng)制措施的情況”。但部分地方環(huán)保部門未將“行政處罰”具體情況列入公開范圍，僅公布統(tǒng)計(jì)數(shù)字；甚至對(duì)申請(qǐng)獲取的環(huán)境信息用途進(jìn)行限制，例如不得用于公開等，缺乏法律依據(jù)。總體來看，政府不愿公開、不敢公開的狀況依舊存在。

（三）ENGO監(jiān)督“政府一企業(yè)”信息公開效果有限

“政府一企業(yè)”在本文是指政府監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息公開的一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。面對(duì)ENGO的監(jiān)督，政府不能有效督促企業(yè)公開環(huán)境信息。多年來“強(qiáng)制清潔生產(chǎn)審核信息”和“重點(diǎn)企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)”兩大關(guān)鍵信息的公開少有進(jìn)展，始終是得分率較低的項(xiàng)目。PITI評(píng)價(jià)前20名中，強(qiáng)制清潔生產(chǎn)審核信息得分率低于50%的城市由2008年的15個(gè)增加至2015年19個(gè)。歷年來總體得分率不高，至2015年平均得分率僅為29.5%。重點(diǎn)企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)公開成為明顯短板，數(shù)據(jù)系統(tǒng)性、完整性不足，尤其體現(xiàn)在有毒有害污染物的公開。2013年該項(xiàng)得分率最低為5%，僅27個(gè)城市公開相關(guān)數(shù)據(jù)，不公開的城市占77.5%，無一城市超過及格線。2015年前20名中僅1個(gè)城市得分超過及格線。

現(xiàn)有企業(yè)環(huán)境信息公開的政策法律框架存在模糊地帶，由此形成企業(yè)對(duì)政府監(jiān)管的推諉，又進(jìn)一步形成地方政府對(duì)ENGO監(jiān)督的推托。目前，企業(yè)層面的信息公開依然局限于需要進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核的重污染企業(yè)。并且，企業(yè)環(huán)境信息公開存在“例外”的模糊界定。企業(yè)涉及到個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國(guó)家安全等生產(chǎn)活動(dòng)屬于法定不公開的信息，但“商業(yè)秘密”具體內(nèi)容缺乏明確限定。面對(duì)政府的監(jiān)督，很多企業(yè)甚至以擔(dān)心申請(qǐng)者通過排放物推測(cè)生產(chǎn)原料會(huì)暴露技術(shù)為由，將排污情況和治污設(shè)施稱作商業(yè)秘密。同樣，部分地方環(huán)保部門也以“商業(yè)秘密”拒絕ENGO的信息公開申請(qǐng)。最高人民法院2009年公布《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》后，學(xué)界、ENGO等要求明確不予公開的商業(yè)秘密的范圍，但至今相關(guān)法律細(xì)則未能完善。

二、ENGO監(jiān)督企業(yè)信息公開的不足

（一）企業(yè)向ENGO信息公開的完整性不足

面對(duì)ENGO依法申請(qǐng)信息公開，部分企業(yè)拒絕回應(yīng)或回應(yīng)有限。首先是重點(diǎn)污染企業(yè)排放數(shù)據(jù)公開完整性不足，體現(xiàn)在公布的企業(yè)數(shù)量和污染物種類都非常有限，與中國(guó)相關(guān)法規(guī)要求或者歐洲、美國(guó)、日本等PRTR制度的實(shí)踐存在明顯差距。根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境關(guān)系登記辦法（試行）》規(guī)定，每年1月危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)使用企業(yè)應(yīng)向公眾公布年度報(bào)告。但是，2013至2014年的27個(gè)公布排放數(shù)據(jù)的城市中，無一城市完整公布了所有信息，僅5個(gè)城市公布了特征污染物排放數(shù)據(jù)，且危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)數(shù)據(jù)完全缺失。僅2個(gè)城市公布了危廢年度轉(zhuǎn)移/處理量，無一城市公布重點(diǎn)管理?；窋?shù)據(jù)和危化品品種、特性、排放數(shù)據(jù)。其次，部分企業(yè)消極回應(yīng)，拒絕溝通。2010年IPE、自然之友等34家ENGO為評(píng)估IT產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈環(huán)境管理表現(xiàn)，對(duì)相關(guān)29家IT企業(yè)CEO發(fā)出信件，希望了解相關(guān)信息。包括“是否有供應(yīng)商環(huán)境表現(xiàn)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”等，但包括諾基亞、三星、LG、IBM、APPLE等在內(nèi)的多數(shù)企業(yè)未回應(yīng)。在二期報(bào)告發(fā)出后，蘋果、諾基亞、索尼等企業(yè)表現(xiàn)消極，使得ENGO對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開的監(jiān)督難以達(dá)到預(yù)期進(jìn)展。

ENGO促使企業(yè)對(duì)其供應(yīng)商的環(huán)境信息公開之輿論監(jiān)督受阻。IPE等34家ENGO在對(duì)IT品牌供應(yīng)鏈環(huán)境管理評(píng)估的三期報(bào)告中，增加了“推動(dòng)供應(yīng)商做出整改及信息披露”這一評(píng)價(jià)項(xiàng)目，以推動(dòng)環(huán)境信息公開、減少污染。但29家企業(yè)中有25家未做出整改并公開說明，占總數(shù)的86%，無一家企業(yè)定期公布排放數(shù)據(jù)；而在探討利用信息公開加強(qiáng)供應(yīng)鏈管理中，僅10家考慮建立檢索機(jī)制，2家決定建立。進(jìn)一步溝通后，考慮利用公開信息加強(qiáng)供應(yīng)鏈管理的企業(yè)有14個(gè)，決定建立的有6個(gè)，但推動(dòng)供應(yīng)商做出整改和定期公示排放數(shù)據(jù)的企業(yè)數(shù)量沒有增加。以蘋果為例，IPE、自然之友等34家ENGO共同監(jiān)督，與其多次進(jìn)行溝通后，蘋果公司依舊消極回應(yīng)，不愿公開供應(yīng)商相關(guān)信息。

（二）ENG0直接監(jiān)督企業(yè)存在法律困境

企業(yè)信息公開強(qiáng)制性規(guī)定范圍有限，阻礙ENGO對(duì)企業(yè)信息公開的直接監(jiān)督?！掇k法》規(guī)定企業(yè)按自愿與強(qiáng)制性相結(jié)合的原則進(jìn)行環(huán)境信息公開；《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)強(qiáng)制性企業(yè)環(huán)境信息公開的規(guī)定同樣有限，只有存在超標(biāo)違規(guī)或是發(fā)生重大污染事件時(shí)才會(huì)觸發(fā)強(qiáng)制性信息公開義務(wù)。并且，由于缺少?gòu)?qiáng)制性高位階立法對(duì)信息不公開進(jìn)行處罰，多數(shù)企業(yè)并沒有通過網(wǎng)站等途徑公布其環(huán)境影響及與企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開辦法（試行）》對(duì)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)提出具體要求，但也僅限于國(guó)控重點(diǎn)污染企業(yè)，省控、市控企業(yè)監(jiān)測(cè)不足。PITI評(píng)價(jià)體系包括污染源日常監(jiān)測(cè)在內(nèi)的8個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，全都是以政府為直接監(jiān)督對(duì)象，間接監(jiān)督企業(yè)。2013年標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，也僅增加企業(yè)排放數(shù)據(jù)一項(xiàng)以直接監(jiān)督企業(yè)。由此可見，強(qiáng)制性信息公開范圍的有限性導(dǎo)致IPE對(duì)企業(yè)直接監(jiān)督困難。

企業(yè)面對(duì)ENGO和政府相關(guān)法規(guī)監(jiān)督時(shí)，存在明顯有法不依的表現(xiàn)。《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境關(guān)系登記辦法（試行）》規(guī)定了企業(yè)有公開重點(diǎn)環(huán)境管理危險(xiǎn)化學(xué)品及特征污染物的排放和轉(zhuǎn)移信息的義務(wù)。然而，企業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品等污染物排放數(shù)據(jù)的公開并未落實(shí)。自然大學(xué)等環(huán)保組織于2015年對(duì)涉汞國(guó)家重點(diǎn)污染源數(shù)據(jù)公開進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn)，16家涉汞國(guó)控企業(yè)中僅4家公司公開了污染物排放數(shù)據(jù)，僅1家公司公開了涉汞相關(guān)數(shù)據(jù)。并且，在對(duì)相關(guān)部門、企業(yè)進(jìn)行信息公開申請(qǐng)時(shí)，47家企業(yè)中僅3家進(jìn)行了有效回復(fù)，25個(gè)地方環(huán)保局中僅1份有效回復(fù)。部分地區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品管理相關(guān)工作尚未實(shí)施。

三、ENGO促進(jìn)公眾參與以達(dá)到信息公開的困境

（一）ENGO推動(dòng)公眾參與的程序存在缺陷

環(huán)保傳播中，公眾參與是ENGO代表并組織公眾發(fā)言的重要形式，其目的是為了促進(jìn)環(huán)境信息公開。然而，ENGO對(duì)公眾參與環(huán)境決策程序的推動(dòng)尚待深化。就IPE監(jiān)督環(huán)評(píng)信息公開的實(shí)踐而言，2013至2014年共42個(gè)城市公開了環(huán)評(píng)全本，其中僅有9個(gè)城市通過大眾媒體或網(wǎng)絡(luò)公開環(huán)評(píng)信息，無一城市通過電視或網(wǎng)絡(luò)直播環(huán)評(píng)聽證會(huì)；2015年雖然有所好轉(zhuǎn)但不足仍然明顯，環(huán)評(píng)信息公開的形式單一且時(shí)限過短，導(dǎo)致覆蓋人群有限，多數(shù)地區(qū)未能充分保障公眾知情權(quán)。

ENGO推動(dòng)公眾參與時(shí)受到地方政府的阻力，公眾關(guān)心的議題信息公開力度不夠。PX等群體性環(huán)境事件頻發(fā)，使得公眾關(guān)注的著眼點(diǎn)發(fā)生了變化。擬建項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息是否公開、公開內(nèi)容的真實(shí)性、公眾能否有效參與等成為公眾關(guān)注的核心問題。IPE公布的PITI評(píng)價(jià)報(bào)告中，“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件受理情況、項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收結(jié)果信息公示”得分偏低，環(huán)評(píng)報(bào)告書公示方式、公眾意見提交方式有限，公眾參與時(shí)間不足。并且，2008年前20名城市中該項(xiàng)得分高于及格線的僅8個(gè)。2013至2014年評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)增加“環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開”一項(xiàng)，但得分極低，120個(gè)城市中僅一個(gè)城市得分率高于50%，至2015年也僅9個(gè)城市超過及格線。

（二）公眾參與以促進(jìn)信息公開的熱情低

地方政府與公眾互動(dòng)不及時(shí)，降低公眾參與熱情，從而影響IPE推動(dòng)信息公開。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，傳統(tǒng)的官方網(wǎng)站無法吸引公眾注意，導(dǎo)致部分環(huán)保政務(wù)微博、微信興起。然而，環(huán)境投訴渠道的多元化未能完全改善互動(dòng)回應(yīng)的缺失。據(jù)2015年報(bào)告統(tǒng)計(jì)，目前已開通的政務(wù)微博運(yùn)行狀況不佳，部分賬戶長(zhǎng)期不更新甚至從未更新，成為“僵尸微博”。就微信投訴舉報(bào)平臺(tái)而言，目前僅支持個(gè)人歷史記錄查詢，無法查看他人歷史投訴舉報(bào)信息?；?dòng)不及時(shí)，公眾感興趣的信息公布有限，使得公眾參與環(huán)境管理的熱情不高，影響社會(huì)監(jiān)督的有效實(shí)施。

公眾環(huán)保意識(shí)不足，阻礙ENGO推動(dòng)信息公開。公眾更多關(guān)心與其眼前利益相關(guān)的財(cái)產(chǎn)和健康等利益，環(huán)保意識(shí)更多凸顯于“鄰避”運(yùn)功中?？v觀近年來環(huán)保群體性事件，關(guān)注者更多是項(xiàng)目所在地及周邊地區(qū)等直接利益相關(guān)的民眾。公眾環(huán)保意識(shí)多在重大污染事件發(fā)生后短暫出現(xiàn)，缺乏持久性。自2007年起，IPE與20家ENGO共同發(fā)起“綠色選擇”倡議，呼吁公眾善用購(gòu)買權(quán)力，試圖以“訂單”為籌碼對(duì)企業(yè)信息公開形成壓力。從近十年的實(shí)踐看，社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)不足，未能通過消費(fèi)行為來表達(dá)對(duì)企業(yè)環(huán)境行為的好惡，“綠色選擇”項(xiàng)目效果有限。公眾對(duì)政府已經(jīng)提供的環(huán)境信息也未能有效利用，信息點(diǎn)擊率和閱讀量偏低。公眾環(huán)保意識(shí)不足，而IPE的活動(dòng)倡議與公眾切身利益結(jié)合不緊密，因此公眾參與信息公開積極性不高。

（三）ENGO推動(dòng)環(huán)境公益訴訟艱難影響公眾參與積極性

公眾針對(duì)信息公開提起的行政訴訟無法進(jìn)入司法程序，導(dǎo)致參與積極性受損?！墩畔⒐_條例》和《辦法》限制了公民申請(qǐng)信息公開的信息使用用途，同時(shí)賦予公民向上級(jí)信息公開主管部門舉報(bào)的權(quán)利。而“新環(huán)保法”第五章規(guī)定了符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。因此，公民提起的訴訟無法進(jìn)入司法程序，往往以“向上級(jí)舉報(bào)”告終。借鑒國(guó)外已有經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)在1970年通過的《清潔空氣法》中明確賦予公民對(duì)該法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟的權(quán)利，此后的各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)中也有對(duì)公民訴訟主體資格的規(guī)定。印度1986年制定的《環(huán)境保護(hù)法》中也規(guī)定了公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，【有助于提升公民參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。

ENGO提起環(huán)境公益訴訟存在較多現(xiàn)實(shí)困境，降低公眾參與積極性，從而影響企業(yè)環(huán)境信息公開的推動(dòng)?！靶颅h(huán)保法”規(guī)定符合“從事環(huán)保公益活動(dòng)連續(xù)五年以上”、“無違法記錄”等條件的社會(huì)組織具備提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，可以代表公眾利益發(fā)聲，激發(fā)公眾參與信息公開的積極性，但實(shí)際執(zhí)行面臨較多困境。IPE具備提起訴訟的主體資格，且一直致力于推動(dòng)環(huán)境信息公開，包括建立水污染和空氣污染地圖數(shù)據(jù)庫(kù)，在全國(guó)范圍內(nèi)開展污染源和空氣質(zhì)量信息公開指數(shù)評(píng)估，發(fā)起綠色選擇倡議等，不過在環(huán)境公益訴訟方面始終心有余而力不足，近幾年來并未參與重大環(huán)境公益訴訟案件?？v觀國(guó)內(nèi)其他ENGO，在環(huán)境公益訴訟層面同樣力不從心。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織有6000多個(gè)，其中約1000個(gè)具備提出環(huán)境公益訴訟資格，但2015年全國(guó)僅有9個(gè)社會(huì)組織提起訴訟。

受成本、專業(yè)、時(shí)間等因素影響，ENGO對(duì)環(huán)境公益訴訟望而卻步。2015年1月至3月，ENGO提起的3起公益訴訟案中自然之友訴江蘇泰州3家企業(yè)水污染案遭到駁回。2015年8月徐州市人民檢察院督促徐州市3家有訴訟主體資格的環(huán)保組織起訴某非法排放廢水的造紙公司，但是對(duì)方都回復(fù)不具備訴訟能力，無法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。上述案例表明ENGO在提起環(huán)境公益訴訟中的尷尬處境。前期調(diào)研取證、立案、判決、執(zhí)行等階段需要大量資金、時(shí)間成本，并且需要承擔(dān)可能敗訴的風(fēng)險(xiǎn)成本，這使得真正有意愿提起公益訴訟的ENGO非常少。并且，由于缺乏專業(yè)技術(shù)人員和法務(wù)人員，ENGO提起并打贏公益訴訟的能力有限。因此，公眾關(guān)心的切身利益無法得到充分保障，降低公眾參與環(huán)境信息公開的積極性。

四、ENG0監(jiān)督企業(yè)環(huán)境信息公開的區(qū)域差異

（一）ENGO推動(dòng)信息公開在東西部存在明顯效果差異

信息公開水平存在明顯區(qū)域差異，總體呈現(xiàn)東部高于中部，而中部又高于西部的態(tài)勢(shì)，且東西部地區(qū)差距不斷加大。6份報(bào)告中，2008年前20名城市東部地區(qū)占15個(gè)，中部地區(qū)3個(gè)，西部地區(qū)2個(gè)；后20名城市東部地N3個(gè)，中部地區(qū)7個(gè)，西部地區(qū)10爪。2009至2010年前20名城市東中西部分別為19個(gè)，0個(gè)，1個(gè)；后20名分別6個(gè)，6個(gè)，8個(gè)。2011年前20名分別是18個(gè)，1個(gè)，1個(gè)；后20名為7個(gè)，7個(gè)，6個(gè)。[24]2013年至2014年前20名分別占17個(gè)，3個(gè)，0個(gè)；后20名分別占5個(gè)，9個(gè)和6個(gè)。至2015年，前20名城市東部地區(qū)19個(gè)，中部城市僅1個(gè)且排在20位；后20名西部地IX7個(gè)，中部地區(qū)8個(gè)，東部占5個(gè)。東中西部城市信息公開水平雖有一定起伏，但整體東西部的信息公開水平差距在加大。

面對(duì)ENGO的監(jiān)督，信息公開水平低的地區(qū)政府視而不見、不進(jìn)反退。前20名與后20名的城市變化不大，部分城市始終徘徊于后20位。6份報(bào)告數(shù)據(jù)后20名中，山西臨汾出現(xiàn)6次，排名依次為101位、106位、94位、95位、112位和117位（2013年后樣本為120個(gè)）。山西大同、新疆克拉瑪依出現(xiàn)5次，甘肅金昌、吉林、遼寧錦州、山東泰安、湖北宜賓、湖南張家界、云南曲靖都出現(xiàn)過4次，遼寧鞍山、內(nèi)蒙鄂爾多斯、山西陽泉、湖南開封、貴州遵義、四川攀枝花等出現(xiàn)3次。此外，山東、遼寧等東部地區(qū)同樣存在進(jìn)展緩慢的城市，廣東部分城市有倒退趨勢(shì)。

（二）ENGO對(duì)污染排放強(qiáng)度大的地區(qū)信息公開的推動(dòng)效果有限

污染排放強(qiáng)度高的城市信息公開水平低，且多年來少有進(jìn)展。由前文分析可知，后20名中城市多數(shù)為山西、新疆、內(nèi)蒙等排放大戶集中的省區(qū)，其信息公開水平不進(jìn)反退。新疆克拉瑪依是國(guó)家重要的石油石化基地，但其空氣污染同樣嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保組織發(fā)布的2016年第一季度中國(guó)362座城市PM2.5濃度排名顯示，31個(gè)省中新疆PM2.5值最高。而列入PITI統(tǒng)計(jì)的兩個(gè)新疆城市——烏魯木齊與克拉瑪依，信息公開水平極低。6份報(bào)告中克拉瑪依排名分別為110位、111位、105位、110位、86位和118位。2013年至2014年略有好轉(zhuǎn)但2015年繼續(xù)大幅度下滑。烏魯木齊排名分別為47位、112位、62位、64位、77位和96位，極不穩(wěn)定，且同樣有下滑趨勢(shì)。山東、湖北PM2.5濃度分列3、4名，而山東泰安，湖北宜賓等城市信息公開水平同樣偏低。

涉及企業(yè)的信息公開差異是導(dǎo)致信息公開水平差距的關(guān)鍵因素。2015年P(guān)ITI評(píng)價(jià)中，新疆克拉瑪依企業(yè)日常超標(biāo)違規(guī)記錄公示僅2.8分（該項(xiàng)總分23），企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)為0，排污費(fèi)得分僅0.2。內(nèi)蒙古的4個(gè)PITI評(píng)價(jià)城市的日常超標(biāo)違規(guī)記錄都極為有限。本溪，攀枝花等重工業(yè)城市企業(yè)日常超標(biāo)違規(guī)記錄也僅4.6分。相比之下，浙江溫州企業(yè)日常超標(biāo)違規(guī)記錄為18.4分，企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)4.6分，排污費(fèi)公示1.9分。除中西部城市外，東部少數(shù)信息公開水平低的城市，如遼寧鞍山等，企業(yè)相關(guān)的信息公開同樣不容樂觀?？傮w來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一的地區(qū)，政府與企業(yè)擁有共同利益，政策傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略環(huán)境保護(hù)問題。與此相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)政府不再以GDP作為政績(jī)的唯一追求，代表公眾利益的第三部門能夠與政府、企業(yè)建立良性的三角監(jiān)督關(guān)系，協(xié)調(diào)互動(dòng)形成有效治理。

五、結(jié)語

作為“新環(huán)保法”中所指社會(huì)組織的一員，IPE已經(jīng)意識(shí)到推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開的困難，因此，IPE曾多次聯(lián)合其他社會(huì)組織，抱團(tuán)實(shí)施企業(yè)環(huán)境信息公開監(jiān)督與公眾參與。在對(duì)IT品牌的供應(yīng)鏈環(huán)境管理評(píng)估中，IPE聯(lián)合了自然之友等34家NGO向29家相關(guān)企業(yè)申請(qǐng)信息，但是不少企業(yè)依舊拒絕回應(yīng)，多次溝通后收效甚微。因此，IPE所遇困境并非個(gè)案。社會(huì)組織在推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開中，普遍遭受來自各個(gè)利益方的阻力。

借鑒世界各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，建立PRTR制度是促進(jìn)環(huán)境信息公開的有效途徑。IPE利用其自身平臺(tái)建立了水污染和空氣污染地圖，與PRTR制度有異曲同工之妙，也是中國(guó)PRTR制度出現(xiàn)的雛形。但是，社會(huì)組織力量有限，很難做好全國(guó)范圍內(nèi)的污染數(shù)據(jù)庫(kù)，例如2014年水污染地圖監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)只有當(dāng)年下達(dá)行政處罰記錄的一半。政府、企業(yè)環(huán)境信息公開的不足使得數(shù)據(jù)庫(kù)的有效性大打折扣。因此，如何形成以政府為依托，以社會(huì)組織監(jiān)督和公眾參與為主要形式，以建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)為目標(biāo)的模式，建立切實(shí)有效的PRTR制度以推進(jìn)信息公開，成為亟待解決的問題。