黃少安 曹穎智

內(nèi)容提要 住房公積金制度是我國在20世紀(jì)末開始實(shí)施的一項(xiàng)重要的政策性住房金融制度，經(jīng)過二十多年的運(yùn)行，其合理性、有效性問題受到廣泛關(guān)注?！肮饺h(huán)節(jié)理論”和“效率三維度理論”可以為討論住房公積金制度的公平與效率問題提供重要的理論基礎(chǔ)。公平度分析從準(zhǔn)入、過程、結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)展開，效率分析從覆蓋效率、使用效率和管理效率三個(gè)維度展開，分析結(jié)果表明，現(xiàn)行住房公積金制度“既不公平，又效率低下”，其中既有制度層面的原因，也有運(yùn)作管理層面的原因。因此，從短期看，改革完善既有住房公積金制度還有一定空間，但是要充分考慮到難度和代價(jià)；從長期看，與中國經(jīng)濟(jì)體制改革總體方向一致，可以考慮在合適的時(shí)機(jī)放棄現(xiàn)行住房公積金制度。

現(xiàn)行住房公積金制度是1999年開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施的，其初衷是通過互助融資的方式，幫助那些不能夠通過市場解決住房問題的中低收入群體，既要體現(xiàn)公平，也要提高資金的配置效率。二十多年過去了，該制度在解決居民住房問題方面，是否以及在多大程度上促進(jìn)了公平、提高了效率？為了客觀地對該制度做出評估，我們提出了“公平三環(huán)節(jié)理論”和“效率三維度理論”，盡量注意評估的系統(tǒng)性和全面性，盡量注意相關(guān)數(shù)據(jù)的全面性和可靠性(實(shí)際上有關(guān)住房公積金的許多數(shù)據(jù)不像人們想象的那樣全面和公開，有些數(shù)據(jù)根本沒有或不公開，這些也是該制度實(shí)際運(yùn)行中的問題)。實(shí)證研究的數(shù)據(jù)將以山東省的數(shù)據(jù)為主(全國的制度大體一致，一個(gè)代表性省份的數(shù)據(jù)基本上能夠反映全國的情況)，也結(jié)合其他省份數(shù)據(jù)。樣本期主要是2014～2016年，因?yàn)檫@是我國房地產(chǎn)去庫存改革的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

住房公積金制度的公平與效率：理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)述評

(一)理論基礎(chǔ)

1.互助理論

住房公積金制度作為一項(xiàng)政策性住房金融制度，其重要的理論依據(jù)之一是互助理論。主要觀點(diǎn)：一是集中閑置資源再分配給需要幫助的一部分社會成員，從而提高社會公平度；二是所有參與者在滿足條件的基礎(chǔ)上享有利用他人閑置資源的權(quán)利，同時(shí)也履行提供閑置資源的義務(wù)；三是通過閑置資源的互助配置，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)?；ブ碚撔枰L期法則和大數(shù)定律的配合。大數(shù)定律保證了參與者數(shù)量足夠大，從而使得每一個(gè)參與者犧牲的利益平均下來就會接近于無限小到可忽略不計(jì)的程度。因此，這也就意味著可以利用的閑置資源越多，可以幫助更多的參與者，就會吸引到更多的閑置資源，由此實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。長期法則是指參與者犧牲的時(shí)間應(yīng)該是連續(xù)不間斷長期分布的，連續(xù)時(shí)間分布越長，那么單位時(shí)間內(nèi)犧牲的利益就越少，少到可以忽略不計(jì)。因此，就能形成一個(gè)穩(wěn)定持續(xù)的長效機(jī)制，使得參與者們擁有可持續(xù)可利用的閑置資源。①住房公積金制度若想要幫助住房公積金的繳存者實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，有兩個(gè)必要條件需要滿足：一方面，要盡可能保證有更多職工參與到住房公積金的繳存中來，并且所有繳存者都可以提供一定數(shù)量的閑置資金；另一方面，閑置資金的來源要是穩(wěn)定持續(xù)的，也就是要求繳存者除《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定的無需繼續(xù)繳存的情況外，不可以無故不按時(shí)繳納公積金。

2.委托代理理論

委托代理理論是分析住房公積金制度公平與效率問題的基礎(chǔ)理論，其核心是信息不對稱問題。住房公積金制度的多頭主體構(gòu)成了多重委托代理關(guān)系，具體使用、配置的權(quán)利都屬于公積金管理中心(代理人)，而公積金的繳存者(委托人)并沒享有制定委托契約的權(quán)利。多重委托代理關(guān)系會造成運(yùn)行環(huán)節(jié)繁瑣，進(jìn)而影響運(yùn)行效率。因而，可運(yùn)用委托代理理論研究住房公積金制度在運(yùn)行管理的全過程中是否公開透明，是否存在損害委托人利益、影響公平與效率的制度因素。

3.公平三環(huán)節(jié)理論和效率三維度理論

對中國既有的住房公積金制度進(jìn)行效率和公平評估需要有一個(gè)一般化的理論作為依據(jù)。我們總結(jié)提煉出“公平三環(huán)節(jié)理論”和“效率三維度理論”。所謂“公平三環(huán)節(jié)”，就是把住房公積金制度運(yùn)行全過程劃分為準(zhǔn)入、過程和結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)，從準(zhǔn)入公平、過程公平、結(jié)果公平進(jìn)行公平度分析和評價(jià)，看是否對所有繳存者一視同仁，是否有必要進(jìn)行調(diào)控。其中，準(zhǔn)入公平包括兩種內(nèi)涵：一是參與者實(shí)現(xiàn)某一政策目標(biāo)具有相同的可能性；二是參與者想要達(dá)到既定政策目標(biāo)擁有同樣的手段。即在既定的約束機(jī)制下，符合條件的公積金繳存者是否享有準(zhǔn)入機(jī)會的公平，政策效用的覆蓋度是否達(dá)到理論值。過程公平要求參與者在得到利益的過程中遵守的規(guī)定與競爭原則是相同的，不存在人為因素造成的過程的不公平。過程公平是結(jié)果公平的重要保障，一方面是指為繳存者提供的繳存額度指標(biāo)是否公平，另一方面是指公積金在使用過程中是否存在由于陷入資本流動(dòng)性困境而引發(fā)的不公平。結(jié)果公平是指在住房公積金的增值收益分配過程中，繳存者獲得了與繳存額相匹配的收益，即所有繳存者繳存金額與獲取的增值收益的總體效用是否實(shí)現(xiàn)了結(jié)果公平。所謂“效率三維度”，即從覆蓋效率、使用效率與管理效率三個(gè)維度，對所有公積金的配置以及每年產(chǎn)生的增值收益及其分配進(jìn)行效率分析和評價(jià)。

(二)文獻(xiàn)述評

一是關(guān)于住房公積金的歸集與繳存。肖作平和尹林輝發(fā)現(xiàn)，房價(jià)、工資、儲蓄等因素都與公積金繳存比例正相關(guān)，而城市GDP、財(cái)政收入等因素與公積金繳存比例負(fù)相關(guān)。②姜楠和于洪東指出，我國住房公積金多年以來存在繳存基數(shù)的問題，根源是法規(guī)規(guī)定的工資構(gòu)成與實(shí)際情況不符。③二是關(guān)于住房公積金的使用過程。徐躍進(jìn)等的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，隨著公積金貸款利率的提高，運(yùn)用公積金進(jìn)行貸款購房的繳存者變少，提取公積金的繳存者數(shù)量也在減少；而公積金貸款限額的提高會使得繳存者更愿意使用公積金購買住房。④王先柱和吳義東指出，我國住房公積金制度實(shí)際上存在“劫貧濟(jì)富”和“嫌農(nóng)愛城”的情況。⑤劉麗巍和李志飛認(rèn)為，高收入群體為貸款的主要使用者，這部分群體不僅可以抵扣掉存款利息的損失，還可以獲得更多的增值收益。⑥三是關(guān)于住房公積金保值增值。勞杰聰和劉洪玉運(yùn)用續(xù)期的多目標(biāo)規(guī)劃模型，提出提高沉淀資金利用率的方案。⑦四是關(guān)于住房公積金制度與其他因素的關(guān)系。汪潤泉和劉一偉的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，建立住房公積金制度可以吸引更多進(jìn)城務(wù)工人員，但是由于收入等因素的影響，想要在城市定居卻比較困難。⑧席楓等認(rèn)為，降低公積金貸款利率有利于實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)去庫存。⑨

中國住房公積金制度的現(xiàn)狀描述

(一)制度的基本框架

1.制度構(gòu)建和實(shí)施的目標(biāo)

住房公積金制度是一個(gè)關(guān)于住房公積金的繳存、提取、使用、管理的規(guī)則和政策體系。該制度兼具住房保障與住房金融兩個(gè)功能，而且具有強(qiáng)制性，即要求單位和單位的在職職工共同出資，通過“工資性”的形式長期繳納住房儲備金，將這種長期穩(wěn)定的資金通過低息放貸與提取使用方式，用于解決職工住房問題的專項(xiàng)支出。該制度的總體目標(biāo)是既要追求公平，也要追求效率；具體目標(biāo)應(yīng)該是相互聯(lián)系的三級目標(biāo)體系：一級目標(biāo)是在為財(cái)政減負(fù)前提下，堅(jiān)持效率優(yōu)先，更有效地解決中低收入家庭住房問題；二級目標(biāo)是建立政策性住房金融體系，以保障效率，健全多層次住房保障體系，以保證相對公平，從而實(shí)現(xiàn)公平與效率的相對平衡；三級目標(biāo)是為改革提供支撐，實(shí)現(xiàn)社會福利最大化和更綜合的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)，這一級目標(biāo)是兼顧高效率高公平的集中體現(xiàn)。

2.制度的具體內(nèi)容

(1)制度覆蓋面限于城鎮(zhèn)的在職職工。農(nóng)村居民、已經(jīng)退休的職工及無工作的城鎮(zhèn)居民不適用該制度。

(2)住房公積金的資金來源包括職工所在單位繳存與職工個(gè)人繳存兩部分，職工個(gè)人繳存部分由所在單位從工資中代扣繳存，所在單位繳存部分與職工個(gè)人繳存部分按一定繳存比例匯集而成的出資額為職工的住房公積金。

(3)公積金繳納具有長期性、積累性和管理專戶性。職工一旦建立住房公積金賬號，在職期間除《條例》規(guī)定的特殊情形外應(yīng)持續(xù)繳納住房公積金，繳存的資金存儲在各地住房公積金管理中心委托銀行的專戶內(nèi)，不以現(xiàn)金形式發(fā)放，進(jìn)行專戶管理。

(4)住房公積金具有專項(xiàng)性、?？顚Ｓ?。只能定向作為解決住房基本需求、建造房屋、修理住房，或者交納房租的融通資金。同時(shí)，只有在死亡、離退休、單位終止勞動(dòng)關(guān)系或戶口從原居住城市遷出時(shí)，職工才可以提取賬戶內(nèi)本人的住房公積金。

(5)在職職工以及所在單位為其繳存主體；使用主體為繳存住房公積金的職工；管理決策主體包含三個(gè)層次：設(shè)計(jì)層是財(cái)政部、住建部等政府部門，決策層是公積金管理委員，事務(wù)執(zhí)行層是公積金管理中心；代理銀行屬于資金管理主體；監(jiān)管主體包括財(cái)政部等。

(二)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

1.住房公積金管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

自2014年以來，我國住房公積金管理中心的數(shù)量始終保持342個(gè)。按照《條例》的規(guī)定，所有地區(qū)的住房公積金都進(jìn)行屬地管理，原來設(shè)區(qū)市管理中心應(yīng)將原來系統(tǒng)單位與縣區(qū)設(shè)立的住房公積金管理機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)體系。但是，實(shí)際上省直一級的住房公積金管理機(jī)構(gòu)在改革進(jìn)程遇到瓶頸，因?yàn)槭≈睓C(jī)構(gòu)、大型國企與地方不存在隸屬關(guān)系，所以缺少改革動(dòng)力，沒有上級的監(jiān)管和督促，造成改革停滯。截至目前，尚有156個(gè)住房公積金管理分支機(jī)構(gòu)未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理，縮減的速度也趨于放緩。

2.繳存人數(shù)穩(wěn)步增長

住房公積金制度已為1.3億繳存職工提供了重要的基本住房保障。2016年，我國住房公積金實(shí)繳單位為238.25萬個(gè)，繳納住房公積金職工1.3億人，比2015年增長了5.42%。盡管實(shí)繳人數(shù)已經(jīng)超過了同一年參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)的一半，但從覆蓋率上來看仍有進(jìn)一步提升的空間。

3.繳存金額持續(xù)穩(wěn)定增長

2016年，住房公積金繳存額約為1.7萬億元，比2015年增長13.84%。在房地產(chǎn)去庫存的2014～2016年，我國住房公積金累計(jì)繳存額為4.41萬億元，幫助在職職工增加住房貨幣收入約2.2萬億元。我國從建立住房公積金制度以來，累計(jì)繳存住房公積金10.61萬億元，也就是說單位為在職職工提供住房消費(fèi)約5.3億元。

4.提取額逐步上升

2016年，我國住房公積金提取額為1.2萬億元，比2015年增長了5.82%。其中，住房消費(fèi)類提取額占總提取額的80.82%，提取率為70.20%。房地產(chǎn)去庫存的3年中，我國住房公積金累計(jì)提取額為3.02萬億元，達(dá)到了從建立該制度以來的累計(jì)提取額的一半，其中用于住房消費(fèi)的資金為2.4萬億元。

5.個(gè)人貸款大幅增加

2016年，我國發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款1.3萬億元，比上年增長了14.61%。從住房公積金制度建立至2016年，累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款6.61萬億元。我們假設(shè)一套房子有4人居住，那么截至目前約有1.1億人通過低息貸款融資方式購買了住房。房地產(chǎn)去庫存的3年中，我國累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款3.04萬億元，占該制度建立以來累計(jì)貸款總額的45.98%。

6.政策調(diào)整“一增一減”，增值收益有所下降

2016年，我國將繳存的所有住房公積金都調(diào)高為按一年期固定利率計(jì)息，為所有繳存職工增加利息收入262.26億元；與此同時(shí)，國家為給企業(yè)減負(fù)，規(guī)定單位繳納部分不超過12%，這使得企業(yè)繳存金額減少了153億元；增值收益比上年降低了36.03%，增值收益率僅為1.59%。

現(xiàn)行住房公積金制度的公平度評估

截至2016年底，全國住房公積金繳存余額為10.61萬億元，實(shí)際繳存職工為1.3億人，占就業(yè)人數(shù)的16.75%⑩，這說明有83.25%的在職職工沒有被納入住房公積金制度。那么，現(xiàn)行住房公積金制度的總體公平度到底如何？我們將以山東省為例，同時(shí)結(jié)合全國綜合數(shù)據(jù)，實(shí)證分析住房公積金制度的公平度。其中數(shù)據(jù)如未特別說明，均來源于山東省各市住房公積金管理中心。通過構(gòu)建準(zhǔn)入、過程、結(jié)果三個(gè)維度的公平程度評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)山東省17個(gè)市住房公積金制度的公平程度，具體內(nèi)容見表1。

表1 住房公積金制度公平度的分析框架

(一)住房公積金制度準(zhǔn)入的公平程度

1.國民覆蓋度

政策的國民覆蓋度指具體制度或政策對所有國民的公平程度，可通過具體政策或制度作用人群數(shù)量占國民總?cè)藬?shù)的比例來計(jì)算。依據(jù)住房公積金制度的目標(biāo)，理論上住房公積金制度應(yīng)覆蓋所有就業(yè)人口。所以，住房公積金制度國民覆蓋度的理論值就是就業(yè)人數(shù)占人口總數(shù)的比重，實(shí)際的覆蓋度就是實(shí)繳住房公積金的人數(shù)占國民總?cè)藬?shù)的比重，可以用住房公積金國民覆蓋度指標(biāo)來衡量準(zhǔn)入過程的公平度。2016年全國住房公積金制度國民覆蓋度情況見圖1。

圖1 2016年全國住房公積金制度國民覆蓋度

因省份過多，不能在坐標(biāo)軸上全部列示，故用數(shù)字代表各省份的名字，其中數(shù)字1代表北京，數(shù)字9代表上海。由圖1可以看出，上海和北京的住房公積金覆蓋度的實(shí)際值與理論值相差較小，特別是上海作為我國住房公積金制度率先實(shí)行的城市，其國民覆蓋度的理論值與實(shí)際值的差值為24.81%，然而這與其他省、直轄市、自治區(qū)相比已經(jīng)是最小值，說明大部分地區(qū)覆蓋度不容樂觀。雖然相對于其他保障性住房政策，住房公積金制度的國民覆蓋度較高，但是公積金制度還不能稱為一種國民普適制度。例如，作為經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的山東省，覆蓋度的理論值為66.85%，而實(shí)際值僅有8.77%。

2.政策效用覆蓋度

政策效用覆蓋度也可稱為政策對象實(shí)際受益率，是指一項(xiàng)政策或制度鎖定的政策受益對象中，實(shí)際受益于政策或制度的人數(shù)占政策理論上覆蓋對象數(shù)量的比重。對于住房公積金制度來說，其理論上的覆蓋對象應(yīng)為全部就業(yè)人數(shù)，而實(shí)際的受益人員應(yīng)為公積金的實(shí)繳人員數(shù)量，因而住房公積金制度的政策效用覆蓋度為住房公積金實(shí)繳人數(shù)占就業(yè)人數(shù)的比重。2016年山東省17個(gè)市的住房公積金制度的覆蓋度情況見表2。

表2 2016年山東省各市住房公積金制度覆蓋度

由表2可以看出，濟(jì)南市的國民覆蓋度的理論值為64.99%，然而實(shí)際值僅為18.51%，這說明在濟(jì)南市大部分的居民沒有被公積金制度覆蓋，公積金制度在濟(jì)南市并不具有普適性。也就是說，35.01%的濟(jì)南市人口屬于非就業(yè)人口，不在住房公積金制度的適用范圍內(nèi)；除此之外，濟(jì)南市公積金制度的實(shí)際覆蓋度為18.51%，政策效用覆蓋度為28.47%，有超過80%的濟(jì)南市民和大約72%的在崗職工，根本沒有享受到住房公積金的惠利。作為省會城市，濟(jì)南的各項(xiàng)數(shù)據(jù)是相對優(yōu)于其他城市的，普適性尚且如此，其他城市還不如濟(jì)南。其他省份的總體狀況及其中心城市與其他地區(qū)的對比狀況也大體如此?，F(xiàn)在有四部分社會群體還沒有被住房公積金制度覆蓋：(1)沒有工作單位的城鎮(zhèn)居民，其中包括個(gè)體工商業(yè)者；(2)沒有參加公積金的集體企業(yè)和個(gè)體企業(yè)的職工；(3)困難企業(yè)的職工或者下崗職工；(4)進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力。然而，這四部分居民恰恰是亟需解決住房問題的弱勢群體。

(二)住房公積金制度過程的公平度

1.政策效用差異度

政策效用差異度是指受益對象在政策中獲得的受益最大值與最小值的差異程度，可用政策對象實(shí)際獲得政策效用的最高值與政策對象實(shí)際獲得政策效用的最低值的比值來計(jì)算，該指標(biāo)可以用來衡量政策過程的公平程度以及合理程度。住房公積金制度的政策效用差異度可用最高繳存額與最低繳存額的比值來計(jì)算。

各地的公積金管理中心會結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況規(guī)定當(dāng)年公積金繳存基數(shù)和繳存比例的上限和下限。繳存人應(yīng)繳存的公積金數(shù)額=去年月平均納稅收入×單位確定的繳存比例，除此之外單位同時(shí)補(bǔ)助相同的金額。根據(jù)山東省17個(gè)市官方公布的2014～2016年繳存基數(shù)和比例，測算出個(gè)人住房公積金繳存額之間的最大差距即為政策效用差異度，詳見表3。

從表3可以看出，青島市2016年的政策效用差異度已經(jīng)達(dá)到37.31。青島市2016年住房公積金年度報(bào)告指出：“2016年度青島市住房公積金繳存基數(shù)原則上不超過13428.90元，有條件的單位可以提高住房公積金繳存基數(shù)，但最高不得超過22381.50元?！睆脑搱?bào)告中可以看出，可以適當(dāng)調(diào)整的最高繳存額要比原則上的最高繳存額高一半以上，這就會使得公積金制度繳存額差異加大，在繳存過程中是極為不公平的。我國住建部對住房公積金繳存比例及基數(shù)的規(guī)定主要有：一是繳存基數(shù)的上限可以達(dá)到上年當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的3倍，而繳存下限為當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)規(guī)定無形中就拉大了繳存人之間的利益差距；二是在一個(gè)地區(qū)不同單位的繳存比例在8%～12%之間，如果分別執(zhí)行最高比例和最低比例，那么繳存者的利益差距又被再一次拉大了。

表3 2014～2016年山東省各市住房公積金制度政策效用差異度

表3中山東省17個(gè)城市，有15個(gè)城市的政策效用差異度都超過20倍，2016年青島市、2015年濟(jì)南市的差異度已經(jīng)超過了30倍，而最低的差異度也有12倍(2014年淄博市)。同時(shí)，在2014～2016年間17個(gè)市的差異度幾乎都呈增長趨勢。這意味著，公積金繳納上限的高收入職工和繳納下限的低收入職工的利益差距非常大，顯然會擴(kuò)大分配不公。其他地區(qū)的情況應(yīng)該與山東是大體一致的。

2.住房公積金使用過程的公平度

住房公積金主要用于發(fā)放個(gè)人住房貸款。從貸款發(fā)放看存在以下問題：一是公積金貸款制度不健全導(dǎo)致借款人資質(zhì)審核不公平。各地的住房公積金管理?xiàng)l例對借款人資質(zhì)審核的條件規(guī)定較為籠統(tǒng)，與商業(yè)銀行房貸的貸前審查相比較為簡略，對不同資質(zhì)借款人的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)缺少針對性，差異化缺失導(dǎo)致高額繳存者權(quán)益損失而低額繳存者權(quán)益補(bǔ)償，違背了住房公積金制度互助、繳存者義務(wù)對等的原則，容易造成住房公積金的流動(dòng)性不足。二是貸后管理不足導(dǎo)致資金用途變質(zhì)，有失公平。公積金貸款必須是專款專用的，但是由于管理中心缺乏對放款后的管理與跟蹤，導(dǎo)致部分公積金貸款更改用途，流入股票、證券以及國家限制行業(yè)，形成套利行為，對其他公積金貸款需求者有失公平。三是商業(yè)機(jī)構(gòu)惡性競爭限制借款人獲取住房公積金。部分商業(yè)銀行為發(fā)展貸款規(guī)模，通過向有商業(yè)貸款需求的開發(fā)商施壓，開發(fā)商再向購房者作出進(jìn)一步限制，不提供住房公積金貸款需要的相關(guān)證明資料，商業(yè)銀行與開發(fā)商之間的隱形捆綁使得購房者喪失住房公積金貸款資格而轉(zhuǎn)向商業(yè)貸款。

每一次房價(jià)高速增長或強(qiáng)力反彈的時(shí)候，許多城市都會出現(xiàn)公積金貸款余額不足的情況。2014～2016年是山東省房地產(chǎn)市場快速上升的時(shí)期，也是我國去杠桿、去產(chǎn)能、去庫存最重要的時(shí)期，住房公積金制度容易被過度使用。

從表4可以看出，2016年山東省有11個(gè)城市的個(gè)貸比率在85%左右，在2014～2016年間各市的個(gè)貸比率均呈現(xiàn)上漲趨勢，2016年增長速度普遍高于2015年，其中泰安、菏澤、萊蕪增長迅猛。住房公積金個(gè)貸比率過高容易導(dǎo)致流動(dòng)性困境，一方面，會出現(xiàn)無錢可貸的情況，另一方面，會影響公積金的提取業(yè)務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害繳存人的利益，造成公積金使用過程的不公。

表4 2014～2016年山東省各市個(gè)貸比率情況表

(三)住房公積金制度結(jié)果的公平度

住房公積金每年產(chǎn)生的增值收益的主要用途有三個(gè)方面，即提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理費(fèi)用與補(bǔ)充廉租房建設(shè)資金，并沒有提及支付給繳存人的收益。雖然我國建立住房公積金制度的二級目標(biāo)是建立多層次住房保障體系，但是住房公積金的增值收益是繳存者的合法權(quán)益，把增值收益的一部分用來建設(shè)廉租房，實(shí)際上就是把職工繳納的住房公積金用來建設(shè)廉租房，通過二次分配轉(zhuǎn)移為明確用途的財(cái)政性資金，相當(dāng)于政府用公積金繳存者的錢去辦公共財(cái)政的事，這很明顯損害了公積金繳存者的利益，因?yàn)樽》抗e金是一種互助資金，不是一個(gè)稅種，這說明制度規(guī)定或設(shè)計(jì)本身有失公平。我們用非繳存者受益比率(廉租住房建設(shè)資金/增值收益總額)來衡量住房公積金制度結(jié)果的公平程度。

由表5可以看出，住房公積金的增值收益很大一部分被用于廉租房建設(shè)，特別是日照市和臨沂市2016年分別達(dá)到207.63%、107.22%，2016年山東省有12個(gè)城市的增值收益超過一半用于廉租房建設(shè)。不僅如此，大多數(shù)城市的這一比率還呈上升趨勢，而住房公積金繳存者并沒有因此而受益，所以這對于住房公積金的繳存者來說是不公平的。

表5 2014～2016年山東省各市非繳存者受益比率

現(xiàn)行住房公積金制度的效率評估

我們將從繳存(覆蓋)、使用和管理三個(gè)維度構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)，依據(jù)山東省17市的相關(guān)數(shù)據(jù)，對我國住房公積金制度運(yùn)行效率進(jìn)行實(shí)證分析。

住房公積金規(guī)模效應(yīng)分析：通過分別分析繳存余額與增值收益、管理費(fèi)用的相關(guān)性，分析住房公積金的歸集效應(yīng)及資金規(guī)模與成本的關(guān)系等。

住房公積金使用效率分析：運(yùn)用個(gè)貸率、沉淀資金比率、提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的比率來分析判斷住房公積金是否實(shí)現(xiàn)了充分利用。

住房公積金管理效率分析：一是分析公積金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性；二是分析是否存在違法違規(guī)行為，如私自挪用住房公積金等情況。

(一)住房公積金的覆蓋效率

住房公積金管理中心負(fù)責(zé)運(yùn)營和管理資金，實(shí)際上在履行金融機(jī)構(gòu)的部分功能，所以參考銀行的規(guī)模效率標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行規(guī)模效率分析。銀行規(guī)模效率是指銀行自身在擴(kuò)大存貸款規(guī)模以及資產(chǎn)規(guī)模時(shí)，收益應(yīng)該增加，運(yùn)行過程消耗的單位成本應(yīng)該減少，二者呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。因此，住房公積金的資金規(guī)模與最終產(chǎn)生的收益應(yīng)呈正相關(guān)關(guān)系，而與單位成本呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

接下來主要驗(yàn)證山東省17個(gè)市的公積金繳存規(guī)模與增值收益是否存在相關(guān)關(guān)系。對“繳存余額”和“增值收益”二者進(jìn)行線性回歸分析，結(jié)果(圖2)表明，二者呈現(xiàn)高度的正相關(guān)關(guān)系，即繳存余額越多的城市，產(chǎn)生的增值收益越多，產(chǎn)生了資金歸集的規(guī)模效應(yīng)。繳存余額反映了該城市的公積金制度的覆蓋范圍，說明覆蓋率的提高可以帶來公積金制度的高效率。

圖2 增值收益和繳存余額相關(guān)性分析

同時(shí)，分析山東省17個(gè)市公積金的歸集規(guī)模與成本間的相關(guān)關(guān)系。我們將從增值收益中提取的管理費(fèi)用作為公積金的成本，對“繳存余額”與“管理費(fèi)用”二者的相關(guān)性進(jìn)行分析，結(jié)果(圖3)表明，當(dāng)公積金的資金歸集規(guī)模足夠大，其需要的管理成本也會足夠低，即擴(kuò)大公積金制度的覆蓋范圍有利于節(jié)約管理成本。

圖3 管理費(fèi)用和繳存余額相關(guān)性分析

通過以上分析我們可以得出結(jié)論，住房公積金制度的覆蓋面不僅可以影響住房公積金制度的公平程度，還對制度的效率有顯著影響。制度覆蓋范圍較大的城市，不僅會產(chǎn)生高收益，也會降低管理成本；相反，制度覆蓋范圍較小的城市會帶來低收益與高成本，長此以往會陷入惡性循環(huán)，覆蓋率會越來越低。因此，擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋范圍是保證該制度發(fā)揮集約互助效用的必要條件。

(二)住房公積金的使用效率

衡量住房公積金使用效率的主要指標(biāo)是使用的有效性和充分性，具體表現(xiàn)：一是當(dāng)繳存者需要用公積金貸款來滿足購房需求時(shí)，是否可以及時(shí)獲得個(gè)人貸款；二是對公積金進(jìn)行二次分配時(shí)，是否分配給繳存者合理有效的比例；三是能否充分利用公積金使用的時(shí)間差進(jìn)行運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)保值增值，并且充分有效地利用每年公積金產(chǎn)生的增值收益。因此，可以運(yùn)用個(gè)貸比率、沉淀資金比率、貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金占增值收益的比例三項(xiàng)指標(biāo)對公積金的使用效率進(jìn)行分析。

1.個(gè)貸比率

個(gè)貸比率既可以用來衡量住房公積金制度的公平程度，也可以用來衡量住房公積金制度的運(yùn)行效率。在衡量公平程度上，我們發(fā)現(xiàn)個(gè)貸比率過高容易導(dǎo)致資本流動(dòng)性困境。在對效率進(jìn)行分析時(shí)，如果住房公積金個(gè)貸比率越高，說明公積金在一定程度上充分發(fā)揮了其住房保障作用。實(shí)踐數(shù)據(jù)表明，85%～90%是個(gè)貸比率的合理區(qū)間，在這個(gè)區(qū)間內(nèi)公積金既保證了資金的流動(dòng)性，又體現(xiàn)了使用的高效率。從表4來看，2016年山東省17個(gè)市中個(gè)貸比率在合理區(qū)間的僅有4個(gè)，而在2013年、2014年這兩年中，沒有一個(gè)城市的個(gè)貸比率處在合理范圍內(nèi)，這意味著存在低效率或高擠兌的風(fēng)險(xiǎn)，均反映了使用過程的低效。

2.沉淀資金比率

經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，10%～15%是住房公積金的沉淀資金比率的合理區(qū)間。在這個(gè)范圍內(nèi)，意味著公積金基本實(shí)現(xiàn)了合理配置，也不會出現(xiàn)流動(dòng)性缺失。表6數(shù)據(jù)顯示，盡管在2014～2016年間全省大部分城市的沉淀資金比率呈逐年下降趨勢，但2016年山東省只有4個(gè)城市的沉淀資金比率處在合理范圍內(nèi)，這說明其他13個(gè)城市的公積金存在使用過度和使用不充分的情況。沉淀資金比率過高意味著制度的住房保障作用沒有得到充分發(fā)揮，沒有將閑置資金進(jìn)行合理高效投資，資金用途較為單一，資金使用效率低下。

表6 2014～2016年山東省各市資金使用效率情況

3.提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金比率

該準(zhǔn)備金是用來核銷公積金貸款損失的。財(cái)政部門對提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金比例的規(guī)定為不低于增值收益的60%，或者是不低于公積金貸款余額的1%。這就使得提取的比例有可選擇性，并且財(cái)政部尚未同意運(yùn)用該筆準(zhǔn)備金核銷壞賬，導(dǎo)致這筆資金閑置。表6數(shù)據(jù)顯示，在2015年山東省有12個(gè)市的風(fēng)險(xiǎn)金提取比例超過30%，而在2014～2016年間大部分城市的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金提取比例呈上升趨勢。這筆資金處于閑置狀態(tài)，也不能夠投資國債增值，資金使用效率極低。

(三)住房公積金的管理效率

住房公積金的管理效率包括兩個(gè)方面：一是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否高效合理；二是公積金在運(yùn)行過程中是否存在管理不善、貪污、挪用等違規(guī)行為。住房公積金管理中心作為唯一的非營利性管理機(jī)構(gòu)，雖然沒有數(shù)據(jù)刻畫其管理效率，但是，根據(jù)觀察，確實(shí)存在一些問題：一是管理主體定性不當(dāng)，造成權(quán)責(zé)失衡。目前，住房公積金管理中心的定位是事業(yè)單位，卻要承擔(dān)部分金融功能，但是，管理中心既沒有專業(yè)的金融人才，也沒有風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，更沒有會計(jì)審計(jì)披露制度，在管理過程中更是有可能成為尋租對象。定性不準(zhǔn)、功能紊亂，必將導(dǎo)致其管理效率低下。二是住房公積金管理中心的壟斷地位使其積極工作、努力創(chuàng)新的動(dòng)力不足，極易導(dǎo)致供給效率低下、服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量差。三是缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，難免有違規(guī)行為。住房公積金管理中心才有真正的管理權(quán)，而其他住房公積金的運(yùn)行機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，看似有多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上并沒有制約作用，財(cái)政部門和人民銀行只關(guān)心每年的年度報(bào)告，而委托銀行也只在乎自身的利益，所以這就給了一些人違法挪用住房公積金的機(jī)會。另外，居民用公積金貸款購房，手續(xù)麻煩，交易成本高，常常耽誤買賣時(shí)機(jī)，也使得住房公積金貸款不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，這也是管理效率低下的表現(xiàn)之一。

結(jié)論及政策思考

我們提出并運(yùn)用“公平三環(huán)節(jié)理論”和“效率三維度理論”對中國現(xiàn)行的住房公積金制度進(jìn)行了比較系統(tǒng)的實(shí)證分析，結(jié)果表明：現(xiàn)行住房公積金制度，雖然不能說對解決居民住房問題沒有積極作用，但總體上既不公平，又效率低下。從準(zhǔn)入、過程、結(jié)果三個(gè)維度考察，公平度都不高；住房公積金的覆蓋效率、使用效率和管理效率都較低。原因有制度層面的，也有運(yùn)作管理層面的，運(yùn)作管理層面的問題很大程度上是由制度層面的問題決定的。這一結(jié)論與人們?nèi)粘Ｖ庇^觀察到的普遍現(xiàn)象是一致的，例如：不僅農(nóng)民而且眾多城市就業(yè)者都不能享用公積金貸款；許多購房者即使自己能夠付全款(視為高收入者)，寧愿把自己的錢存入銀行或用作其他投資，也要通過公積金貸款買房，因?yàn)榇婵罨蛲顿Y保本理財(cái)產(chǎn)品的收益率高于與公積金相關(guān)的貸款利率；有能力通過商業(yè)貸款購房者(視為中等收入者)，也通過公積金貸款購房，利率也是倒掛的；一些想通過公積金貸款購房的居民，因?yàn)橄邮掷m(xù)繁瑣、約束太多，也只好放棄貸款；真正的低收入者通過有限的公積金貸款也買不起房，那么，他們繳納的公積金實(shí)際上就是“劫貧濟(jì)富”或逆向補(bǔ)貼。

面對住房公積金制度的現(xiàn)實(shí)，可以有兩種應(yīng)對思路：一種思路是全方位、多環(huán)節(jié)改革既有制度，同時(shí)加強(qiáng)管理，以實(shí)現(xiàn)制度或政策的目標(biāo)。這是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，需要巨大的工作量，而且涉及一些利益再分配和一些既得利益集團(tuán)。不過，只要下決心，無論是制度層面還是具體管理層面，都至少會有明顯改進(jìn)。短期內(nèi)，這也是相對可行的思路。另一種思路就是:我們是否必須長期堅(jiān)持、付出巨大代價(jià)去改革、修補(bǔ)這一制度？我國住房制度改革的核心是住房商品化，住房公積金制度只是一個(gè)補(bǔ)充，初衷是彌補(bǔ)住房領(lǐng)域的市場失靈。住房體制市場化改革二十多年來，盡管房地產(chǎn)行業(yè)問題不少，但是中國居民的住房問題得到巨大改善，城市居民自有住房擁有率高達(dá)95%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，農(nóng)村居民自有住房擁有率幾乎達(dá)100%，而這種巨大改善主要是得益于市場化改革。試圖克服市場失靈的住房公積金制度并沒有明顯起到有利于低收入者或購房困難者的作用，反而在一定程度上起到了相反的有利于高收入者的作用，真正住房困難者的問題還得主要靠政府通過別的方式解決。于是我們思考：從長期看，住房公積金制度即使真的改革好了，還有多大的存在價(jià)值？也許在合適的時(shí)機(jī)廢除現(xiàn)行的住房公積金制度是更好的選擇。

①張東：《住房公積金制度支撐理論：梳理與啟示》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第7期。

②肖作平、尹林輝：《我國住房公積金繳存比例的影響因素研究——基于34個(gè)大中城市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》第2010年第S1期。

③姜楠、于洪東：《進(jìn)一步明確住房公積金繳存基數(shù)范圍的建議》，《中國房地產(chǎn)》(綜合版)2017年第1期。

④徐躍進(jìn)、吳璟、劉洪玉：《住房公積金政策與繳存職工收益》，《統(tǒng)計(jì)研究》2017年第5期。

⑤王先柱、吳義東：《公眾認(rèn)知視角下住房公積金制度的改革》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第2期。

⑥劉麗巍、李志飛：《基于參繳者收入效應(yīng)的我國住房公積金利益補(bǔ)償問題探究》，《金融發(fā)展研究》2016年第1期。

⑦勞杰聰、劉洪玉：《住房公積金沉淀資金存款收益優(yōu)化研究》，《中國房地產(chǎn)》(學(xué)術(shù)版)2013年第10期。

⑧汪潤泉、劉一偉：《住房公積金能留住進(jìn)城流動(dòng)人口嗎?——基于戶籍差異視角的比較分析》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2017年第1期。

⑨席楓、李海飛、董春美：《我國住房公積金新政對房地產(chǎn)市場價(jià)格的影響分析》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2015年第9期。

⑩數(shù)據(jù)來源：《全國住房公積金2016年年度報(bào)告》。