陳國權(quán) 皇甫鑫

內(nèi)容提要 權(quán)力分工是國家治理復(fù)雜化的客觀要求，但不同國家的權(quán)力分工形態(tài)存在著較大差異。以“三權(quán)分立”為表現(xiàn)形式的政治性分權(quán)是西方國家政治體制的基本特征，我國無論在政治實踐還是學(xué)理探索中都否定了政治性分權(quán)對于中國的適用性。近十年來黨和國家的政治建設(shè)一直在探索適合中國國情的分權(quán)體系，提出以功能性分權(quán)解決我國公共權(quán)力的分工問題，即建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。在基本理念上，功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)積極權(quán)力觀下的有為政府，其主要目的在于提高公權(quán)力的運行效率；政治性分權(quán)則強(qiáng)調(diào)消極權(quán)力觀下的有限政府，其主要目的在于防止公權(quán)力專斷與濫用。在制度基礎(chǔ)上，功能性分權(quán)與公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，政治性分權(quán)與私有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。在表現(xiàn)形式上，功能性分權(quán)表現(xiàn)為權(quán)力集中統(tǒng)一下的組織內(nèi)分權(quán)，是一種過程性分權(quán)；政治性分權(quán)則表現(xiàn)為國家權(quán)力的一分為三，是一種組織性分權(quán)。

問題的提出

三權(quán)分立是以美國為代表的西方國家政治體制的基本特征。有些學(xué)者認(rèn)為三權(quán)分立是現(xiàn)代政治文明的體現(xiàn)，提出中國也應(yīng)該實行三權(quán)分立的政治體制。但這一觀點受到了中國主流意識形態(tài)的堅決反對，這從黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中便可見一斑。鄧小平曾指出：“西方的民主就是三權(quán)分立、多黨競選等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制?！雹俳瓭擅?、胡錦濤在多個場合明確表示中國絕不搞資產(chǎn)階級的三權(quán)分立體制。習(xí)近平總書記也明確指出，我們是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派參政，沒有反對黨，不是三權(quán)鼎立、多黨輪流坐莊，我國法治體系要跟這個制度相匹配。②我國學(xué)術(shù)界也普遍認(rèn)為三權(quán)分立體制是不適合于我國國情的。③然而，頗為遺憾的是，在官方否定西方三權(quán)分立體制對于我國適用性的同時，鮮有人對中國政治體制中的權(quán)力分立問題展開深入研究。但從黨的重大理論和重要實踐來看，黨并非只是簡單地否定三權(quán)分立體制，而是在否定的基礎(chǔ)上試圖探索中國特色的分權(quán)體系。換言之，黨否定的只是西方三權(quán)分立體制在中國的適用性，在本質(zhì)上并不否定分權(quán)的價值及其在中國政治體制中的必要性。黨的十七大報告提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制”④；黨的十八大報告在此基礎(chǔ)上提出要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”⑤；黨的十九大報告則更進(jìn)一步對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的運行予以明確的要求，提出“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機(jī)制”⑥。在實踐中，我國各地黨政部門在推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置、權(quán)力在陽光下運作、權(quán)力運行規(guī)范化監(jiān)督等多方面也進(jìn)行了大量的探索⑦。

為了表述的方便，我們將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制稱為“功能性分權(quán)”，將西方國家(尤其是美國)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互分立與制衡的體制稱為“政治性分權(quán)”。本文試圖通過比較研究的方法，從基本理念、制度基礎(chǔ)以及表現(xiàn)形式三個維度來探討功能性分權(quán)與政治性分權(quán)的差異性及其根源，力圖在區(qū)分二者差異的基礎(chǔ)上探討中國特色功能性分權(quán)體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力運行機(jī)制。

功能性分權(quán)與政治性分權(quán)：兩種不同的分權(quán)形態(tài)

從本質(zhì)上來講，政治體制中所有分權(quán)形態(tài)都源于分工，公共事務(wù)越繁雜，對于分工的訴求也就越強(qiáng)烈，就越需要分權(quán)。決策、執(zhí)行、監(jiān)督是任何現(xiàn)代管理活動都具備的三個環(huán)節(jié)，決策活動、執(zhí)行活動、監(jiān)督活動的“三事分工”是應(yīng)對繁雜公共事務(wù)的基本條件。公共事務(wù)分工之后，需要特定的主體來承擔(dān)所劃分的事務(wù)，將事務(wù)劃分給特定主體或組織的過程，實質(zhì)上就是職能設(shè)定的過程，從而形成決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能的“三職分定”。公共職能的設(shè)定需要憑借公共責(zé)任的履行得以實現(xiàn)，職能與責(zé)任是相對應(yīng)的關(guān)系，一項職能通常對應(yīng)一項責(zé)任，決策職能、執(zhí)行職能與監(jiān)督職能分別對應(yīng)決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，這一過程即“三責(zé)分置”的過程。權(quán)力是履責(zé)的工具，責(zé)權(quán)對應(yīng)與平衡是公共事務(wù)治理的重要原則，公共主體有何種責(zé)任，就需要賦予相應(yīng)的權(quán)力，以責(zé)任勘定權(quán)力的邊界，所以決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的履行必須配之以決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立。綜上，從公共事務(wù)的分工邏輯出發(fā)，形成了“三事分工—三職分定—三責(zé)分置—三權(quán)分立”的分權(quán)邏輯⑧。值得注意的是，公共事務(wù)分工是所有現(xiàn)代政治體制不可或缺的基礎(chǔ)，更進(jìn)一步，基于公共事務(wù)分工的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的劃分是分權(quán)形態(tài)的基礎(chǔ)和前提，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間不同的配置邏輯與方式會形成不同的分權(quán)形態(tài)。

我們將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互分立與制衡的權(quán)力體制稱為“政治性分權(quán)”，政治性分權(quán)在實踐中的典型代表是美國的“三權(quán)分立體制”。政治性分權(quán)將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并分別賦予特定主體，通過三權(quán)之間重疊滲透的形式形成多個“否決點”，以實現(xiàn)權(quán)力之間的相互制衡。除此之外，政治性分權(quán)還體現(xiàn)為內(nèi)部分權(quán)制衡，如立法權(quán)內(nèi)部參議院與眾議院之間的制衡、不同利益團(tuán)體之間的制衡等，以使得權(quán)力是有限的、受控制的。當(dāng)然，權(quán)力關(guān)系會隨著環(huán)境的變化而變化，例如在美國內(nèi)戰(zhàn)時期，國會控制了總統(tǒng)，使總統(tǒng)行使的否決權(quán)幾乎無效⑨。隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，凱恩斯主義以及新凱恩斯主義的形成與實踐又促使了行政權(quán)的擴(kuò)大，甚至出現(xiàn)了“行政國家”⑩，但總體上仍存在著較強(qiáng)的權(quán)力制衡效應(yīng)。

我們將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制稱為“功能性分權(quán)”。在我國，在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國家權(quán)力具有高度的統(tǒng)一性。但國家治理的復(fù)雜性又必然要求政治分工，政治分工則需要通過權(quán)力的分離予以實現(xiàn)，在分離的權(quán)力之間建立制約關(guān)系可以防止權(quán)力濫用，建立協(xié)調(diào)關(guān)系可以保障權(quán)力運行效率。于是，在政治分工基礎(chǔ)上的功能性分權(quán)就成為了中國公權(quán)力體制的選擇，體現(xiàn)為黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系具有相對性和層級性，相對性意指功能性分權(quán)是一種過程性質(zhì)的分權(quán)，某一主體在不同的權(quán)力過程階段所行使的權(quán)力類別不同，具有相對意義。如在我國縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中，省政府相對國務(wù)院是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但相對市政府又是決策機(jī)構(gòu)。層級性意指在行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的組織內(nèi)部又存在另一層次的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離，具有嵌套性特征。如市人民政府服從于市委的領(lǐng)導(dǎo)，是市委事實上的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行使執(zhí)行權(quán)；但市人民政府在履行執(zhí)行權(quán)的過程中仍存在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離。

功能性分權(quán)與政治性分權(quán)的理念差異及其制度基礎(chǔ)

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間權(quán)力配置邏輯的差異形塑了功能性分權(quán)與政治性分權(quán)兩種不同的分權(quán)形態(tài)。三權(quán)之間權(quán)力配置邏輯的差異指的是理念差異和其背后的制度基礎(chǔ)差異，理念差異集中表現(xiàn)在權(quán)力觀念和分權(quán)目標(biāo)兩方面，制度基礎(chǔ)差異集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與歷史傳統(tǒng)兩方面。

(一)兩種不同的權(quán)力觀念與分權(quán)目標(biāo)

權(quán)力觀念與分權(quán)目標(biāo)的不同是兩種分權(quán)形態(tài)在基本理念層面的主要差異，指引著分權(quán)體制的設(shè)計。

1.權(quán)力觀念：積極權(quán)力觀下的有效政府與消極權(quán)力觀下的有限政府

一般來說，國家權(quán)力的配置與社會制度的安排背后總是隱含著某種主觀預(yù)期和理論預(yù)設(shè)，即權(quán)力觀念；反過來，權(quán)力觀念的不同也會帶來權(quán)力配置邏輯和方式的差異。著名哲學(xué)家米歇爾·?？略赋?，我們不能僅從消極方面描述權(quán)力，要認(rèn)識到權(quán)力的創(chuàng)造性與生產(chǎn)性。權(quán)力觀念總體上可以分為積極權(quán)力觀和消極權(quán)力觀兩種：積極權(quán)力觀源于權(quán)力性善的假設(shè)和社會對公權(quán)力的期待和需要；消極權(quán)力觀源于權(quán)力性惡的假設(shè)和社會對公權(quán)力的懷疑和恐懼。

在中國，功能性分權(quán)是積極權(quán)力觀的產(chǎn)物，背后隱含著權(quán)力性善的假設(shè)，強(qiáng)調(diào)在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的基礎(chǔ)上通過加強(qiáng)三權(quán)之間的協(xié)調(diào)溝通，從而長效地完成復(fù)雜的公共事務(wù)；三權(quán)之間制約機(jī)制的建立是為了防止權(quán)力專斷和濫用，以保證決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的實現(xiàn)。在積極權(quán)力觀下，對公權(quán)力的基本要求是充分發(fā)揮其有效性，建設(shè)有為政府。具體來說，是指公權(quán)力主體運用多元政策工具，在激發(fā)市場和社會活力的同時，自身也積極參與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)，通過對市場要素(資本、土地、人口流動)的運作，推動經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)生。與此同時，積極權(quán)力觀還要求賦予公權(quán)力較大的空間，以便于公權(quán)力主體展開與其他部門的協(xié)調(diào)，從而提升公權(quán)力行為的效力和效果。究其根源，積極權(quán)力觀下有為政府的出現(xiàn)與其社會需要邏輯和家國治理邏輯相關(guān)，積極權(quán)力觀主要表現(xiàn)為賦予權(quán)力主體能力、責(zé)任和條件去行使權(quán)力。當(dāng)然，積極權(quán)力觀下的有為政府并不意味著對公權(quán)力的毫無限制，邊界清晰、高效廉潔等限制性條件也是其基本要求；換言之，這里的有為與有限只是相對的概念，在強(qiáng)調(diào)有為政府的同時，也不能忽視政府的有限性。

政治性分權(quán)是消極權(quán)力觀的產(chǎn)物，背后隱含著權(quán)力性惡的假設(shè)，強(qiáng)調(diào)在立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間形成相互制衡的權(quán)力關(guān)系。從本質(zhì)上來講，消極權(quán)力觀是對公權(quán)力持冷漠和懷疑態(tài)度的自由主義價值觀的體現(xiàn)。在消極權(quán)力觀下，公權(quán)力被理解為外在的強(qiáng)制性權(quán)力，對人類精神自由而言是消極的東西?；舨妓乖赋鰢揖拖袷抢S坦，是必要的惡。在休謨看來，“無賴假設(shè)”是制定任何政治制度及其具體機(jī)制時必須考慮的因素，要對人性的可疑進(jìn)行限制。在此基礎(chǔ)上，消極權(quán)力觀發(fā)展出了以惡制惡、化惡為善的權(quán)力限制路徑，即以權(quán)力制約權(quán)力，用野心對抗野心?？偟膩碚f，消極權(quán)力觀下社會對于公權(quán)力的態(tài)度是謹(jǐn)慎的，一方面需要其提供基本的公共服務(wù)，另一方面又擔(dān)心過大的公權(quán)力會限制個人自由以及個人利益的發(fā)展。因此，消極權(quán)力觀要求公權(quán)力在限制的空間內(nèi)發(fā)揮作用，并采取內(nèi)部制衡與外部監(jiān)督的多種方式對公權(quán)力進(jìn)行限制，建設(shè)有限政府。有學(xué)者認(rèn)為，美國憲法每一行每一句都是對政府的限制。

2.分權(quán)目標(biāo)：保障公權(quán)力運行效率與防止公權(quán)力專斷

公共事務(wù)的復(fù)雜性決定了分工與權(quán)力劃分的必然性。然而，權(quán)力劃分之后權(quán)力與權(quán)力之間關(guān)系特征的不同實際上映射著分權(quán)目標(biāo)的差異。功能性分權(quán)的目標(biāo)是保障公權(quán)力的運行效率，政治性分權(quán)的目標(biāo)是防止公權(quán)力專斷或濫用。當(dāng)然，二者的目標(biāo)并非絕對的，功能性分權(quán)在保障公權(quán)力運行效率的同時也需要建立多種機(jī)制防止權(quán)力濫用，政治性分權(quán)在防止公權(quán)力專斷與濫用的同時也需要建立多種機(jī)制提高公權(quán)力運行效率，本研究為了分析的便利遂選取了相對意義上的主要目標(biāo)作為此種分權(quán)形態(tài)的目標(biāo)。

分工是現(xiàn)代管理活動提高效率的有效途徑，在政府管理過程中基于保障權(quán)力運行效率的分工就體現(xiàn)為功能性分權(quán)，二者的內(nèi)涵具有一致性。隨著公共事務(wù)復(fù)雜性程度的提高，單一權(quán)力主體顯然無法應(yīng)對繁雜的事務(wù)，這就要求將繁雜的公共事務(wù)進(jìn)行分工，將政府職權(quán)進(jìn)行劃分，以保證公權(quán)力的運行效率。換言之，功能性分權(quán)的權(quán)力劃分是基于管理行為的視角展開的，強(qiáng)調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在運行過程中通過協(xié)調(diào)配合與相互約束等方式提高效率、發(fā)揮效能，是一種過程導(dǎo)向的分權(quán)。功能性分權(quán)的目標(biāo)在中國公權(quán)力體系中集中體現(xiàn)為公權(quán)力有責(zé)任和能力追求權(quán)力運行效率，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，中國公權(quán)力手中掌握著大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，公權(quán)力需要對經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源進(jìn)行經(jīng)營以增強(qiáng)公權(quán)力自身的合法性；其二，功能性分權(quán)意指通過專業(yè)化分工，提高公權(quán)力行使的專門化和科學(xué)化水平。

西方政治性分權(quán)更多的是基于利益代理的結(jié)構(gòu)制衡型分權(quán)，換言之，是基于利益妥協(xié)的制衡，強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)在權(quán)力結(jié)構(gòu)上相互制衡，防止公權(quán)力獨大專斷，侵害某一群體的利益。西方政治性分權(quán)制度形成的歷史過程很好地說明了這一觀點。英國資產(chǎn)階級革命的過程實際上就是新興資產(chǎn)階級與封建地主階級利益沖突與妥協(xié)的歷史，革命的結(jié)果是立法權(quán)與行政權(quán)的分離，立法權(quán)由以資產(chǎn)階級占主導(dǎo)的議會掌握，行政權(quán)則仍保留在以國王為主導(dǎo)的政府手中，且二者之間形成了相互制約的關(guān)系；與此同時，貴族與平民利益的分化博弈也催生了議會內(nèi)部上院下院的分離。在法國，資產(chǎn)階級革命廢除了封建統(tǒng)治之后，基于利益平衡建立了結(jié)構(gòu)制衡的政治體制，立法機(jī)關(guān)中上議院和下議院分別代表貴族團(tuán)體和平民團(tuán)體的利益；在司法部門中，貴族的司法審判由立法機(jī)關(guān)的上議院施行，平民的司法審判則由國家普通法庭審判，形成了貴族與平民的權(quán)力相對。在美國，基于利益的制衡相對隱蔽一些，由于美國是直接建立資產(chǎn)階級生產(chǎn)方式和資產(chǎn)階級統(tǒng)治的，所以資產(chǎn)階級與封建地主階級的利益沖突相對較小，但在資產(chǎn)階級內(nèi)部仍存在著激烈的利益沖突，大財團(tuán)與地方性財團(tuán)的利益沖突，大地主、大商人與農(nóng)民、城市貧民、手工業(yè)者的利益沖突直接形塑了美國的雙重分權(quán)結(jié)構(gòu)，即橫向上立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的分權(quán)制衡，縱向上聯(lián)邦與州之間的分權(quán)制衡?？傊龣?quán)分立不是積極增進(jìn)效率的原理，而是消極防止濫用權(quán)力的原理。

(二)制度基礎(chǔ)：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與歷史傳統(tǒng)

制度優(yōu)劣與制度環(huán)境緊密相連，我們不能脫離制度運行的特定環(huán)境評價制度的好壞，換言之，任何一種制度脫離了特定的環(huán)境就無法判定其優(yōu)劣。功能性分權(quán)與政治性分權(quán)都有其特定的制度環(huán)境和基礎(chǔ)，突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和歷史傳統(tǒng)兩個方面，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是分權(quán)形態(tài)差異的根本因素，歷史傳統(tǒng)是分權(quán)形態(tài)差異的內(nèi)在因素。當(dāng)然，制度基礎(chǔ)還體現(xiàn)在文化基因等多個重要方面，本研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和歷史傳統(tǒng)對于公權(quán)力體制的影響更為重要，所以僅作論述。如前所述，中國和美國分別是功能性分權(quán)與政治性分權(quán)的典型代表，所以以下論述將以中國和美國的政治體制為例。

1.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：分權(quán)形態(tài)差異的根本因素

在馬克思主義看來，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有何種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就會呈現(xiàn)出相應(yīng)的上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同決定了上層建筑的差異。以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是中國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，這樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就決定了我國經(jīng)濟(jì)不僅包括個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)等在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)，而且包括國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)以及混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分在內(nèi)的公有制經(jīng)濟(jì)，并以公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)。實踐中，公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在政府屬性中的反映就是政府不僅要維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，政府自身也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體之一。例如，政府對于開發(fā)區(qū)、國有企業(yè)以及公共工程的建設(shè)等，再加上我國土地公有制的制度安排，這就使得政府(尤其是地方政府)有著經(jīng)營土地、經(jīng)營轄區(qū)、經(jīng)營城市的責(zé)任和能力。與此同時，改革開放后中國公權(quán)力的合法性來源主要是績效，強(qiáng)大的績效合法性壓力使得公權(quán)力積極利用其自主性來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。換言之，我國特有的經(jīng)濟(jì)制度和體制安排決定了政府掌握著巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，而公共經(jīng)濟(jì)資源的運作必須配之以必要的公共權(quán)力與責(zé)任，再加上政府強(qiáng)大的績效合法性壓力，從而決定了我國政府必然是一個積極的、追求效率的政府，在此基礎(chǔ)上為提高效率進(jìn)行權(quán)力的分工，形成“功能性分權(quán)”體制。因此，功能性分權(quán)為積極權(quán)力觀下有為政府的一種制度安排，其分權(quán)的本質(zhì)是基于公權(quán)力運行效率的過程分工型分權(quán)。需要特別說明的是，積極權(quán)力觀下的有為政府并不代表著要將權(quán)力絕對集中，恰恰相反，而是要在國家權(quán)力統(tǒng)一的基礎(chǔ)上進(jìn)行治權(quán)的劃分，以分工促效率。

與之不同，政治性分權(quán)所扎根的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與功能性分權(quán)有較大差異?？傮w而言，政治性分權(quán)是與以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，這種適應(yīng)性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟(jì)決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力在于市場和社會，公權(quán)力扮演著市場和社會秩序維護(hù)者的角色，過大的公權(quán)力會對以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，西方社會通常對公權(quán)力持消極懷疑態(tài)度，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的有限性。除此之外，正是由于西方社會的私有制特性，公權(quán)力沒有掌握過多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，換言之，政府促進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效率的積極性、責(zé)任以及能力都有限，這就使得政治性分權(quán)在消極權(quán)力觀下主張有限政府有了特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是政治性分權(quán)適應(yīng)于階級沖突與妥協(xié)的要求，不同的經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體有不同的政治訴求，這些不同的訴求會通過分立的國家權(quán)力進(jìn)行利益的爭取與博弈，從而形成基于利益的制衡體制。

2.歷史傳統(tǒng)：分權(quán)形態(tài)差異的內(nèi)在因素

公權(quán)力體制的確立具有路徑依賴和學(xué)習(xí)性，路徑依賴是指制度變遷的“慣性”，學(xué)習(xí)性是指理論發(fā)展與實踐探索的互動，突出反映在歷史傳統(tǒng)的延續(xù)和理論對實踐的影響。在中國，功能性分權(quán)的歷史傳統(tǒng)主要表現(xiàn)在三個方面：一是對中國傳統(tǒng)社會國家整合模式的辯證借鑒。具體來說，中國自秦朝建立了大一統(tǒng)的中央集權(quán)體制一直延續(xù)到清朝，在長達(dá)兩千多年的歷史中，集權(quán)始終是主流特征，在權(quán)力集中的前提下通過設(shè)置多個事務(wù)部門進(jìn)行治理權(quán)的劃分，如“三省六部制”等。傳統(tǒng)的治國體制在新中國成立后有了根本性的變革。當(dāng)代中國政治體制的核心特征是國家權(quán)力的統(tǒng)一與治理權(quán)力的分設(shè)，即在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的劃分。二是中國以黨建國的歷史事實。中國共產(chǎn)黨在成立早期是以組織松散的社會角色存在的，而后通過統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭、黨的建設(shè)三大法寶奪取了中國革命的勝利，建立了新中國。之后在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行國家建設(shè)和社會建設(shè)，形成了中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制安排，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行治理權(quán)力分離的體制設(shè)計。具體來說，黨在革命戰(zhàn)爭時期的路徑依賴、黨推進(jìn)現(xiàn)代化和社會主義改造的歷史任務(wù)、現(xiàn)代化進(jìn)程中目標(biāo)與資源的緊張關(guān)系以及現(xiàn)代化的趕超戰(zhàn)略的實施都是政黨集權(quán)的關(guān)鍵因素，這種歷史上的集權(quán)驅(qū)動因素在當(dāng)代中國也部分地存在，形成了我國國家權(quán)力集中統(tǒng)一的基本特征。三是中華傳統(tǒng)文化對和諧、協(xié)調(diào)等思想的強(qiáng)調(diào)，為當(dāng)代功能性分權(quán)對權(quán)力之間協(xié)調(diào)與制約機(jī)制的安排產(chǎn)生了影響。

在美國，政治性分權(quán)的歷史傳統(tǒng)基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在兩個方面：一是1787年費城制憲會議之前的邦聯(lián)制度對憲法制定影響深刻。1787年制憲會議之前，美國實行邦聯(lián)制，即13個州形成松散的國家聯(lián)合，各州之間的政體也存在著一定程度的差異，有的分權(quán)有的集權(quán)。在此背景下，各州對新成立的聯(lián)邦政府的權(quán)力持懷疑和警惕態(tài)度，因此對聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系進(jìn)行了較為清晰的且具有限制性的界定。與此同時，為了對聯(lián)邦權(quán)力進(jìn)行限制，憲法還將國會分為參議院和眾議院，以實現(xiàn)在立法權(quán)內(nèi)部形成制約關(guān)系。這些懷疑的態(tài)度以及制約機(jī)制的設(shè)計規(guī)定了美國憲法的基本原則，在很大程度上延續(xù)至今。盡管當(dāng)代行政權(quán)有擴(kuò)大的趨勢，但立法權(quán)、司法權(quán)對于行政權(quán)的制衡作用仍然有效。二是西方分權(quán)學(xué)說與均衡政治理論對政治性分權(quán)實踐的影響。對權(quán)力分立和權(quán)力制衡的學(xué)理性探討一直都是西方政治思想家關(guān)注的核心議題之一，從亞里士多德的法治理念(議事機(jī)能、行政機(jī)能、審判機(jī)能)到馬西利烏斯對立法職能和執(zhí)行職能的區(qū)分，從洛克對立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán)的區(qū)分到孟德斯鳩立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)分立與制衡，再到聯(lián)邦黨人對于政治體制探討，無不顯示出對公共權(quán)力的懷疑和限制。這些分權(quán)與制衡思想對政治性分權(quán)的實踐都起到了至關(guān)重要的作用，甚至于對政治體制的設(shè)計產(chǎn)生了直接的影響。

綜上所述，功能性分權(quán)與政治性分權(quán)基本理念的不同源于制度基礎(chǔ)的差異。功能性分權(quán)扎根于以公有制為主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而政治性分權(quán)則扎根于以私有制為主的自由市場的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

功能性分權(quán)與政治性分權(quán)的形式差異

基本理念的差異外現(xiàn)于表現(xiàn)形式。就兩種分權(quán)形態(tài)而言，存在著國家權(quán)力集中與分立的結(jié)構(gòu)差異、過程性分權(quán)與組織性分權(quán)的分權(quán)形式差異等。國家權(quán)力是否集中是兩種分權(quán)形態(tài)差異的根本表現(xiàn)形式，在此基礎(chǔ)上，過程性與組織性兩種分權(quán)類型反映了兩種分權(quán)形態(tài)關(guān)注焦點與發(fā)展方向的差異。

(一)集中統(tǒng)一下的組織內(nèi)分權(quán)與政治權(quán)力的一分為三

我國建構(gòu)的功能性分權(quán)體系從屬于集中的國家權(quán)力，即在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行治理權(quán)力的分離。中國共產(chǎn)黨對國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具體體現(xiàn)為組織嵌入和個人嵌入兩種形式。組織嵌入是指黨的各級各類組織(黨委、紀(jì)委、黨組等)在公權(quán)力體系中發(fā)揮重要作用，切實行使公共權(quán)力；個人嵌入即黨員通過進(jìn)入國家系統(tǒng)并擔(dān)任職位，在實踐中落實黨對國家系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。在國家權(quán)力集中統(tǒng)一的前提下，功能性分權(quán)體現(xiàn)為治理權(quán)的分權(quán)，以實現(xiàn)分工協(xié)作和效率提升。更進(jìn)一步，治權(quán)劃分在功能性分權(quán)形態(tài)中表現(xiàn)為組織內(nèi)分權(quán)，即在同一組織內(nèi)部進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能劃分，并賦予特定主體特定權(quán)力以進(jìn)行特定職能的履行。具體來說，在黨委組織內(nèi)，各常委分別是各國家機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人；在中央，黨中央總書記為國家主席，其他常委分別任全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、國務(wù)院總理、紀(jì)委書記等職，且這一制度呈現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性，這就相當(dāng)于在黨委組織內(nèi)部進(jìn)行了權(quán)力的分工，通過兼任國家機(jī)關(guān)的形式實現(xiàn)了黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)。由黨委做出的決議通過多種決策機(jī)制交由人大進(jìn)行審議，再通過上述組織內(nèi)分權(quán)的方式交由各國家系統(tǒng)執(zhí)行，從而形成“黨委—人大決策、人民政府執(zhí)行、法院—檢察院/紀(jì)委—監(jiān)察委監(jiān)督”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，在地方層面也是如此。與此相似，在人民政府系統(tǒng)內(nèi)部，也呈現(xiàn)出這種組織內(nèi)分權(quán)的特征，例如在國務(wù)院，總理負(fù)責(zé)國務(wù)院總體事項，多位國務(wù)院副總理分管特定領(lǐng)域，如財經(jīng)、科技、商務(wù)、教育、財政等。在這些分管領(lǐng)域內(nèi)，副總理有較大的管理權(quán)與決定權(quán)；除此之外，國務(wù)院總理也沒有掌握副總理及各部部長的完全任免權(quán)。總的來說，行政系統(tǒng)內(nèi)部亦呈現(xiàn)出組織內(nèi)分權(quán)的特征，地方層面與中央層面基本一致。綜上所述，功能性分權(quán)是在權(quán)力統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的組織內(nèi)分權(quán)，具體如圖1所示。

圖1 中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的功能性分權(quán)結(jié)構(gòu)

政治性分權(quán)強(qiáng)調(diào)將國家權(quán)力三分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，在分立的基礎(chǔ)上形成制衡關(guān)系以限制國家權(quán)力、防止國家權(quán)力對社會的侵害。以美國為例，憲法將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，并在憲法文本中規(guī)定三種權(quán)力各自的權(quán)力內(nèi)容。這三種權(quán)力之間不是集中統(tǒng)一的關(guān)系，而是在權(quán)力分立的基礎(chǔ)上形成相互制衡的關(guān)系。可將制衡視作各種權(quán)力或職責(zé)之間的對抗，每種權(quán)力都在制約另一種權(quán)力的行為。兩個相互沖突的權(quán)力主體都具有可導(dǎo)致平衡或僵局的權(quán)力，需要其中一個做出讓步，或兩者達(dá)成妥協(xié)。概略地說，權(quán)力之間的制衡方式體現(xiàn)為權(quán)力之間的重疊滲透關(guān)系，如圖2所示。除此之外，與功能性分權(quán)呈現(xiàn)出的組織內(nèi)分權(quán)特征相比，政治性分權(quán)雖然在權(quán)力組織間呈現(xiàn)出分權(quán)制衡關(guān)系，但在權(quán)力行使系統(tǒng)中卻不同，例如美國總統(tǒng)所行使的行政權(quán)在組織外部受立法權(quán)和司法權(quán)的制衡，但是在行政權(quán)內(nèi)部，總統(tǒng)的集權(quán)特征較為明顯，副總統(tǒng)對于總統(tǒng)的分權(quán)，哪怕是事務(wù)性分權(quán)也微乎其微，在各行政部門內(nèi)部正職的集權(quán)特征都較為明顯，正職對副職的制度化分權(quán)較為有限。綜上所述，政治性分權(quán)強(qiáng)調(diào)將國家權(quán)力一分為三，且在三權(quán)之間形成權(quán)力的制衡關(guān)系，在分立的行政系統(tǒng)中又呈現(xiàn)出較強(qiáng)的集權(quán)特征，這與功能性分權(quán)所強(qiáng)調(diào)的國家權(quán)力集中統(tǒng)一下的組織內(nèi)分權(quán)有較大的區(qū)別。

圖2 美國立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的制衡關(guān)系

(二)分權(quán)形式：過程性分權(quán)與組織性分權(quán)

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的權(quán)力劃分，依據(jù)其權(quán)力配置方式的差異形成功能性分權(quán)與政治性分權(quán)兩種不同的分權(quán)形態(tài)。在表現(xiàn)形式方面，首先這兩種分權(quán)形態(tài)是在不同的層面上討論的，政治性分權(quán)聚焦于將國家權(quán)力進(jìn)行分立，形成三權(quán)之間相互制衡的結(jié)構(gòu)；與此不同，功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的統(tǒng)一，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行治理權(quán)力的分離及組織內(nèi)分權(quán)以提高治理效率。除此之外，二者在分權(quán)的表現(xiàn)形式上還有過程性與組織性之分。

功能性分權(quán)強(qiáng)調(diào)對權(quán)力過程的分權(quán)，將各權(quán)力主體置于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力環(huán)節(jié)中分析其權(quán)力關(guān)系。同一主體在不同的權(quán)力環(huán)節(jié)所行使的權(quán)力類型是不同的，呈現(xiàn)出相對性而非絕對性的特征。例如，在當(dāng)代中國公權(quán)力運行過程中，一級人民政府在不同的權(quán)力環(huán)節(jié)就具有不同的權(quán)力屬性。在橫向廣義政府內(nèi)，相對于黨委—人大行使的決策權(quán)，人民政府行使執(zhí)行權(quán)。在縱向上，相對于上級人民政府行使的決策權(quán)，本級人民政府行使執(zhí)行權(quán)；相對于下級人民政府行使的執(zhí)行權(quán)，本級人民政府行使決策權(quán)。當(dāng)然，這種過程性分權(quán)關(guān)系在黨委系統(tǒng)中也是如此。需要說明的是，功能性分權(quán)中監(jiān)督權(quán)的行使存在一定程度的特殊性。在中國，監(jiān)督權(quán)可以分為兩類：一類是業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，是一種對公共事務(wù)執(zhí)行效率及效果的監(jiān)督，通常由業(yè)務(wù)決策者行使，其形式主要有績效考評、匯報報告制度等；另一類是廉政司法監(jiān)督權(quán)，是一種對公權(quán)力運行過程及結(jié)果是否違紀(jì)違法的監(jiān)督，通常由特定的公權(quán)力機(jī)關(guān)行使，如紀(jì)委、監(jiān)委、法院、檢察院根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)紀(jì)律進(jìn)行廉政司法監(jiān)督。盡管廉政司法監(jiān)督權(quán)似乎存在組織或主體分權(quán)的特征，但其總體是決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力過程的一個環(huán)節(jié)?？傮w而言，功能性分權(quán)是一種基于權(quán)力過程的分權(quán)，具有相對性，強(qiáng)調(diào)特定權(quán)力環(huán)節(jié)的特定關(guān)系，而非固定的或絕對意義的權(quán)力關(guān)系。

與功能性分權(quán)的過程性特征相比，政治性分權(quán)則突出體現(xiàn)為組織性分權(quán)，即將某項權(quán)力賦予特定組織，組織與組織之間形成結(jié)構(gòu)上的分權(quán)關(guān)系，其權(quán)力的相對性較弱。具體來說，組織性分權(quán)體現(xiàn)在組織職能分立和組織人事分立，職能分立是指一項政府職能必須且只能由一個政府分支履行；人事分立是指一個人如在其中一個政府分支任職，就不得同時在其他兩個分支任職。按照麥迪遜的說法，“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠的辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動”。例如，美國為了避免權(quán)力過度集中、防止權(quán)力專斷或濫用，將聯(lián)邦政治權(quán)力一分為三，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并將三權(quán)分別賦予國會、總統(tǒng)和最高法院三個組織，這一過程就是組織性分權(quán)。具體來說，《美利堅合眾國憲法》規(guī)定由參議院和眾議院組成的國會是立法機(jī)關(guān)，享有全部立法權(quán)，負(fù)責(zé)制定法律；總統(tǒng)是行政機(jī)關(guān)，行使行政權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行和實施法律；最高法院和下級法院是司法機(jī)關(guān)，行使司法權(quán)，負(fù)責(zé)解釋法律。在縱向權(quán)力關(guān)系中，也呈現(xiàn)出組織性分權(quán)的特征。具體來說，美國聯(lián)邦政府與州在法律上存在著特定的權(quán)力劃分，規(guī)定“憲法未賦予政府(聯(lián)邦政府)的權(quán)利都屬于各州和人民”“限制聯(lián)邦法院對各州的管轄權(quán)”。因此，州對于聯(lián)邦政府而言具有較強(qiáng)的獨立性，從而實現(xiàn)自治，不具有上述功能性分權(quán)呈現(xiàn)出來的權(quán)力運行過程中的相對性特征，更多的是權(quán)力賦予特定組織的特定性。

總結(jié)與討論

權(quán)力如同資本，如果說資本是經(jīng)濟(jì)生活中的權(quán)力，那么權(quán)力就是政治生活中的資本。作為政治生活中的核心要素，權(quán)力與權(quán)力之間形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機(jī)制決定了一個政治組織的基本制度。西方政治制度的核心特征是將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，并形成相互制衡的三權(quán)分立體制，謂之政治性分權(quán)。中國政治體制的根本特征是中國共產(chǎn)黨對于國家權(quán)力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及黨與國家形成的廣義政府內(nèi)部的協(xié)同治理體制。這種體制與當(dāng)下以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)。西方三權(quán)分立的政治性分權(quán)體制肯定不適合中國，但這并不意味著我國的公共權(quán)力就不需要進(jìn)行合理的分工。事實上，政治的復(fù)雜性客觀上要求適度的政治分工，以政治分工為基礎(chǔ)形成權(quán)力的分離。但有別于西方的政治性分權(quán)，我國試圖在政治權(quán)力集中的前提下將公共治理權(quán)力區(qū)分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，并構(gòu)建起既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機(jī)制，即功能性分權(quán)。

功能性分權(quán)與政治性分權(quán)一樣，都是基于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的排列組合，即都是由“三事分工—三職分定—三責(zé)分置—三權(quán)分立”這一邏輯形成的，但分權(quán)的組織形態(tài)與實現(xiàn)層次不同。這兩種分權(quán)形態(tài)存在著基本理念、制度基礎(chǔ)和表現(xiàn)形式等方面的差異，具體如表1所示，此處不再贅述?；诖?，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，制度要與賴以生存的制度條件相適應(yīng)，制度本身并沒有優(yōu)劣之分，而在于制度與制度基礎(chǔ)的適應(yīng)性高低之別。當(dāng)前，無論是基于何種目的，權(quán)力分立都是現(xiàn)代國家治理必不可少的制度安排，在我國，國家治理也離不開權(quán)力分立。功能性分權(quán)是理解中國國家治理和權(quán)力制約監(jiān)督體制的線索，我們也應(yīng)該在國家權(quán)力集中統(tǒng)一的前提下，從提升公權(quán)力運行效率和防止權(quán)力濫用兩方面完善中國特色的功能性分權(quán)。建立健全適合中國國情的分權(quán)體系，無疑具有極大的政治與理論意義。

表1 功能性分權(quán)與政治性分權(quán)的比較匯總

①《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第220頁。

②中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第28頁。

③房寧：《西方的“三權(quán)分立”在中國行不通》，《高校社會科學(xué)》1990年第6期。

④《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第32頁。

⑤《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版，第26頁。

⑥《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2017年版，第30頁。

⑦唐亞林等：《讓權(quán)力在陽光下運行——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約與協(xié)調(diào)》，上海人民出版社2014年版，第9頁。

⑧陳國權(quán)、谷志軍：《決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分的內(nèi)在邏輯》，《浙江社會科學(xué)》2012年第4期。

⑩參見[美]德懷特·沃爾多《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》，中央編譯出版社2017年版。